Dictamen 64/01

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Año: 2001
Número de dictamen: 64/01
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª D.P.S., como consecuencia de la denegación de una subvención de autoempleo.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina

1 Teniendo en cuenta que nos encontramos ante un supuesto en el que la pretensión indemnizatoria trae causa, no de una actuación material de la Administración, sino de un acto administrativo firme, conviene aclarar que es usual en nuestra jurisprudencia descartar la prosperabilidad de la acción por falta del presupuesto básico de la misma, que es el daño en sí. En este sentido, la STS, Sala 3ª, de 3 de marzo de 1984, dice que en estos casos «no se dan los requisitos para que una petición de daños y perjuicios pueda prosperar, ya que...los daños vienen referidos o se desprenden de un acto administrativo aprobatorio de un plan general de ordenación que no aparece impugnado y que por ello es válido y eficaz», tesis seguida por la Sentencia de igual Tribunal y Sala, de 18 de septiembre de 1995, al decir que, cuando se renuncia a la anulación del acto impugnado y éste se convierte en firme, la pretensión indemnizatoria subsidiaria queda sin fundamento y debe ser desestimada (en igual sentido, la STS, Sala 3ª de 19 de septiembre de 2000).
2. Es excluyente de la responsabilidad administrativa, como elemento que interrumpe el nexo causal, una conducta del particular que contribuya a la producción del daño, cual es el abandono de las acciones ordinarias tendentes a la protección del derecho que cree conculcado.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. El 26 de marzo de 1997 Dª. D. P. S. presentó en la entonces denominada Consejería de Industria, Trabajo y Turismo una solicitud de concesión de una subvención al amparo de la Orden de 29-1-97, de convocatoria del procedimiento relativo al Programa 4º, sobre Autoempleo-inversiones para mayores de 25 años, aportando diversa documentación requerida en dicha Orden.
SEGUNDO. El 23 de mayo de 1997 la interesada recibe un oficio de la Dirección General de Trabajo, de fecha 19 de mayo, en el que se la requiere para que presente un certificado de la Delegación de Hacienda acreditativo de no haber desarrollado por cuenta propia la misma o similar actividad a la que actualmente se dedica en los doce meses anteriores a la fecha de alta en el correspondiente Impuesto de Actividades Económicas, lo que es cumplimentado por aquélla mediante escrito presentado el 28 siguiente.
TERCERO. Según manifiesta la interesada en escrito presentado el 9 de enero 1998, con anterioridad se personó en las dependencias de la citada Dirección para interesarse sobre el estado de su solicitud, comunicándosele verbalmente que presentase otro certificado aclaratorio de los extremos del anterior, lo que efectuó el 7 de noviembre de 1997.
CUARTO. El 9 de enero de 1998 la interesada presenta el escrito citado en el epígrafe precedente, en el que manifiesta que el primer certificado cumplimentaba lo exigido por dicha Dirección, por lo que, a su fecha de presentación, el expediente estaba completo y debía habérsele otorgado la subvención, sin que procediera denegarla en este momento por una presunta carencia de disponibilidades presupuestarias.
QUINTO. El 18 de febrero de 1998 se notifica a la interesada la Orden de 21 de enero de ese año del Consejero de Industria, Trabajo y Turismo (por delegación, su Secretario General) en la que se le deniega la subvención por carecer de disponibilidades presupuestarias, lo que impide su concesión de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.4 de la Orden de convocatoria, entre otros preceptos relativos a la Hacienda Pública regional. En la notificación se le indica que contra dicha Orden puede interponer recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses a contar desde la misma, siendo preceptivo comunicarlo a la Consejería conforme al artículo 110.3 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
SEXTO. La interesada presenta el 16 de marzo de 1998 una reclamación de responsabilidad patrimonial, al amparo del artículo 139.1 LPAC, en la que solicita que se le indemnice por la cantidad pedida en su día como subvención, por entender que su denegación fue improcedente y que se le ha causado un daño que debe serle indemnizado.
SÉPTIMO. El 7 de octubre siguiente la Técnico de la Dirección General de Trabajo informa que el 28 de mayo de 1997 la interesada aportó el documento requerido en su día por oficio de 19 de mayo de aquel año y que ya en aquélla fecha se habían agotado las disponibilidades presupuestarias, por lo que, de conformidad con lo indicado en la Orden de 21 de enero de 1998, hubo que denegar su petición.
OCTAVO. El 13 de octubre siguiente el Jefe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería formula propuesta de resolución en la que, al estimar que la denegación de la subvención fue correcta, no se ha causado una lesión resarcible, pues no existe un daño que la reclamante no tenga el deber jurídico de soportar, esto es, un daño antijurídico, como exige el artículo 141.1 LPAC. Concluye, pues, en que procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial.
NOVENO. El 14 de octubre siguiente el Consejero dicta Orden asumiendo íntegramente los términos de la anterior propuesta, que es notificada a la reclamante el 20 de octubre de ese año, indicándole que contra la misma puede interponer recurso contencioso-administrativo en el plazo de dos meses a contar desde la notificación.
DÉCIMO. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la anterior Orden, es estimado parcialmente por sentencia nº 766/00, de 20 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, cuyo fallo ordena «retrotraer el procedimiento para dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia».
DÉCIMOPRIMERO.- En ejecución del fallo, el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Trabajo y Política Social (sucesora de las competencias en materia de trabajo y fomento del empleo de la extinta Consejería de Industria, Trabajo y Turismo), por delegación del Consejero, remite oficio, registrado en este Consejo el 19 de febrero de 2001, solicitando nuestro Dictamen, acompañando el extracto, índice y expediente reglamentarios.
DÉCIMOSEGUNDO.- El 6 de junio de 2000, el Consejo solicita de la Consejería la remisión del expediente original y un informe sobre la última solicitud de subvención atendida con cargo al oportuno programa presupuestario, lo que es cumplimentado por aquélla el 20 siguiente.
A la vista de los expresados Antecedentes, procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en ejecución de la sentencia citada en los Antecedentes, que apreció que en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de referencia se omitió el Dictamen de este Consejo Jurídico, que viene exigido por el artículo 12.9 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. Cuestiones formales
La sentencia en cuestión anula la Orden impugnada y, en consecuencia, el procedimiento se retrotrae al momento en que debió emitirse nuestro Dictamen que es, según se desprende del artículo 46.2 del Decreto 15/98, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el posterior a aquélla en que se formula la propuesta de resolución del procedimiento.
TERCERA. El funcionamiento de los servicios públicos y el daño producido. Inexistencia de «lesión».
El artículo 139.1 LPAC establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda «lesión» que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Y el artículo 141.1 establece que sólo serán indemnizables las provinientes lesiones producidas al particular de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley.
A) El funcionamiento del servicio público y el daño producido.
Como señala la propuesta de resolución, es claro que el dictado de la Orden de 21 de enero denegatoria de la subvención solicitada por la interesada supone, de un lado, el funcionamiento de un servicio público, entendido éste en su sentido amplio, que incluye el ejercicio de las facultades que el ordenamiento atribuye a la Administración, como es la potestad subvencional. Por otro lado, es también claro que tal Orden le ha producido al reclamante un daño, entendido éste como detrimento patrimonial en su modalidad de lucro cesante, al denegarle el abono de las 800.000 ptas. que solicitó.
B) Inexistencia de «lesión».
Los citados preceptos de la LPAC exigen, además, que el daño pueda calificarse de «lesión» que, en el sentido empleado por la LPAC, es aquel daño que, causado por la Administración, el particular no tiene el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad del daño se convierte, así, en requisito esencial para que pueda surgir el derecho a su indemnización.
Teniendo en cuenta que nos encontramos ante un supuesto en el que la pretensión indemnizatoria trae causa, no de una actuación material de la Administración, sino de un acto administrativo firme, conviene aclarar que es usual en nuestra jurisprudencia descartar la prosperabilidad de la acción por falta del presupuesto básico de la misma, que es el daño en sí. En este sentido, la STS, Sala 3ª, de 3 de marzo de 1984, dice que en estos casos «no se dan los requisitos para que una petición de daños y perjuicios pueda prosperar, ya que...los daños vienen referidos o se desprenden de un acto administrativo aprobatorio de un plan general de ordenación que no aparece impugnado y que por ello es válido y eficaz», tesis seguida por la Sentencia de igual Tribunal y Sala, de 18 de septiembre de 1995, al decir que, cuando se renuncia a la anulación del acto impugnado y éste se convierte en firme, la pretensión indemnizatoria subsidiaria queda sin fundamento y debe ser desestimada (en igual sentido, la STS, Sala 3ª de 19 de septiembre de 2000). Por su parte, la Audiencia Nacional se expresa en esa misma dirección cuando enjuicia un asunto semejante al aquí dictaminado, consistente en los perjuicios que afirma sufrir el interesado al haber sido objeto de un procedimiento de apremio por la recaudación ejecutiva de la Seguridad Social tramitado inicialmente en rebeldía, al no comparecer dicho interesado, el cual, una vez tuvo conocimiento de las actuaciones, dejó transcurrir los plazos para impugnarlas en vía administrativa, a pesar de haber sido advertido de ese derecho. Afirma la Audiencia Nacional que un expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial sólo puede terminar con resolución favorable al interesado en el caso de que haya sido imposible reparar el daño mediante la correcta impugnación de los actos causantes del mismo. Con rotundidad expone que «no es posible convertir un expediente de reclamación de responsabilidad patrimonial en un nuevo recurso sobre la legalidad del expediente ejecutivo», por lo que no es procedente entrar a conocer sobre cuestiones que debieron hacerse valer en el procedimiento administrativo de apremio (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 5 de julio de 2000).
Esa arraigada línea jurisprudencial no es ajena a la concepción de la responsabilidad, casi unánimemente mantenida desde tiempo atrás por la doctrina y jurisprudencia, para deslindar pretensiones resarcitorias puras de las provenientes de actos expropiatorios, tesis que concluye con la afirmación de que, a pesar de la proximidad de ambas instituciones, cuando los perjuicios se originan en vía expropiatoria no cabe instar la acción autónoma de responsabilidad de la Administración (STS, Sala 3ª, de 18 de marzo de 1997), lo que es tanto como afirmar que cuando el ordenamiento ha previsto una vía procedimental específica para la defensa de la integridad patrimonial de los particulares, con ocasión de un concreta relación jurídica en la que aparecen como interesados, es ése el cauce procedente para la defensa de la totalidad de sus derechos, incluidos los indemnizatorios.
Tampoco el derecho positivo parece alimentar la idea de que de un acto firme pueda derivarse para el interesado una pretensión indemnizatoria autónoma, ya que la anulación de un acto por vicios de legalidad no acarrea automáticamente la responsabilidad, porque es necesario apreciar todos los presupuestos legales que la determinan (art.142.4 LPAC) y, además, la posibilidad de reconocer tal responsabilidad aparece asociada a la revisión de oficio de un acto nulo de pleno derecho (art. 102.3 LPAC).
Aun partiendo de tales dificultades que, en la opinión doctrinal y jurisprudencial más extendida, podrían justificar que se desestimase la acción, no cabe tampoco excluir de manera absoluta que la presunción de validez de actos administrativos firmes impida la existencia de responsabilidad, siempre y cuando cupiese la prueba de perjuicios que el particular no debía soportar y que excediesen de los que de manera natural cupiera defender en la vía ordinaria de revisión, tanto administrativa como judicial.
En el presente caso, tal antijuridicidad no existe porque, proviniente el daño de un acto administrativo formal (la citada Orden) no ha sido declarado disconforme a Derecho, esto es, no ha sido anulado, por lo que, amparado por su presunción de validez y su ejecutividad (artículo 56 y 57.1 LPAC), surte los efectos que le son propios. En el caso que nos ocupa, el interesado debió haber atacado dicha presunción de validez ejerciendo la acción impugnatoria de la Orden que en Derecho procedía, que era, como correctamente le indicó la Administración, la interposición del recurso contencioso-administrativo, en el plazo de dos meses desde la notificación. Al no haberlo hecho así, el acto quedó consentido y firme y, por tanto, no se ha podido demostrar la antijuridicidad del daño, sólo posible a partir de que aquél hubiera sido anulado por ilegal.
Es excluyente de la responsabilidad administrativa, como elemento que interrumpe el nexo causal, una conducta del particular que contribuya a la producción del daño, cual es el abandono de las acciones ordinarias tendentes a la protección del derecho que cree conculcado.
En efecto, a pesar de haber sido correctamente informado a través de la notificación del acto de cuáles eran las vías de defensa frente al mismo, el interesado desoyó la indicación realizada por la Administración y optó por presentar una reclamación de responsabilidad patrimonial. Así lo reconoce la sentencia de la que trae causa este Dictamen, que señala que «la pretensión de la parte no es la de que se anule aquella resolución -la denegatoria de la subvención- y la de que, en su lugar, se le conceda ésta como reconocimiento de una situación jurídica individualizada. La pretensión deducida ante la Administración es la de resarcimiento de los perjuicios sufridos por la solicitante de la subvención por un funcionamiento anómalo de los servicios públicos». Al presentar ante la Administración dicha reclamación de responsabilidad y no impugnar la Orden en la única vía entonces procedente (la contencioso-administrativa, al no existir en aquellas fechas la actual posibilidad de presentar un facultativo recurso de reposición), ésta quedó firme y, por tanto, no se ha acreditado el funcionamiento anormal del servicio público por una eventual denegación improcedente de la subvención. En otras palabras, la responsabilidad patrimonial de la Administración, si el daño lo ha causado un acto administrativo formal, como es el caso, sólo puede generarse a partir de que éste sea anulado. En esta línea, el artículo 142.4 LPAC prevé el supuesto en que el particular no haya obtenido la indemnización en el mismo proceso en el que consiguió la anulación del acto y dispone que, en los casos en que ésta dé lugar a indemnización, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva.
Así pues, ha sido la conducta de la reclamante la que ha provocado la firmeza del acto denegatorio de la subvención ya que, en vez de seguir las indicaciones de la Administración en relación con el recurso procedente contra la referida Orden, optó por no ejercer la pertinente acción contenciosa-administrativa y deducir otra clase de pretensión.
Como ha reiterado la jurisprudencia, cuando el interesado sigue las indicaciones de la Administración en la notificación de las acciones impugnatorias, el eventual error de aquélla en la determinación del recurso procedente nunca podrá perjudicarle. Sin embargo, si el particular desoye dichas indicaciones y opta por ejercitar otra clase de pretensión u otro recurso, habrá de estar a las consecuencias que ello le produzca. Y éstas son, como se ha expuesto, que no se haya declarado la ilegalidad de la Orden en cuestión y, por tanto, que no pueda considerarse acreditado que exista «lesión» en el sentido a que se refiere la LPAC, razón que justifica que no pueda reconocérsele derecho a la indemnización que pretende.
Por último, cabe decir que aunque la propuesta de resolución es correcta en cuanto a la conclusión desestimatoria, no lo es parcialmente en sus fundamentos jurídicos, por lo que debería modificarse para incluir las consideraciones aquí expuestas.
CUARTA. Consideraciones adicionales sobre la legalidad de la Orden denegatoria de la subvención.
Sin perjuicio de lo hasta aquí expuesto, que se refiere a las posibilidades del particular de obtener la subvención solicitada por la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial, el Consejo estima conveniente analizar si aquél podría conseguir su propósito por la vía de la acción de revisión de oficio contra la Orden denegatoria de la subvención (por concurrir en ella un motivo de nulidad radical) o, en su defecto, si la Orden adoleciera de algún vicio de mera anulabilidad; esto es, si la Administración, en ejercicio de su potestad de revocación de actos administrativos de gravamen, pudiera dejar sin efecto dicha Orden y dictar otra concediendo la subvención.
A) La acción de revisión de oficio ex artículo 102 LPAC: inexistencia de causas de nulidad de pleno derecho.
A la vista de la documentación remitida, se desprende que la Orden denegatoria de la subvención no está incursa en ninguna de las causas de nulidad radical previstas en el artículo 62 LPAC, únicas aducibles en la acción de revisión de oficio prevista en el citado artículo 102 LPAC. Visto el motivo alegado para fundamentar la denegación de la subvención (la ausencia de disponibilidades presupuestarias, ocasionada por requerir documentación adicional a la inicialmente presentada por la interesada, documentación que ésta alega ahora que era innecesaria), de estimarse la ilegalidad de la actuación administrativa, ello únicamente daría lugar a un vicio de mera anulabilidad del acto, que el particular sólo podría haber alegado por la vía de los recursos que, como hemos señalado en este Dictamen, no utilizó, pudiéndolo hacer, deviniendo firme la Orden en cuestión.
B) La acción revocatoria de la Administración ex artículo 105 LPAC: inexistencia de vicio de anulabilidad.
El artículo 12.1, c) de la Orden de 29 de enero de 1997, de convocatoria de subvenciones en los programas de fomento de empleo para 1997, establecía como requisito para el otorgamiento de la subvención que nos ocupa, entre otros, el de «no haber desarrollado por cuenta propia la misma o similar actividad en los 12 meses inmediatamente anteriores a la fecha de alta en el Impuesto de Actividades Económicas».
Para acreditar tal requisito, el artículo 13.3 exigía la presentación de un «certificado de la Agencia Tributaria acreditativo de no haber desarrollado por cuenta propia la misma o similar actividad en los 12 meses anteriores a la fecha de alta en el correspondiente Impuesto de Actividades Económicas».
Según se desprende de la documentación remitida, en el momento en que la interesada presentó su solicitud de subvención, aportó un certificado de la Administración de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de Lorca, con número de registro 97019946 y por duplicado (folios 31 y 32, el primer ejemplar, y folios 43 y 44, el segundo) en el que declaraba que la interesada no estaba dada de alta en el Impuesto sobre Actividades Económicas y no constaba que hubiera presentado declaración y autoliquidaciones durante el período de referencia, que era, según aclaraba luego la certificación, los doce meses anteriores a la expedición de la misma, que fue el 20 de marzo de 1997.
Sin embargo, el documento de alta presentado por la interesada (alta necesaria para obtener la subvención, según la convocatoria) reflejaba que dicha alta se produjo el 20 de febrero de 1997 (folio 38), lo que significaba que la certificación presentada era errónea, ya que, como se ha dicho, declaraba la inexistencia de alta en los doce meses anteriores al 20 de marzo de ese año. Ello podía haber sido un error material de la Agencia Tributaria, pero lo cierto es que, en cualquier caso, la interesada no había acreditado el cumplimiento del requisito en cuestión, lo que justificaba que se le requiriera para que aportara un nuevo certificado que acreditara lo exigido en la citada Orden.
Tal requerimiento hizo que la resolución de su solicitud se retrasara hasta el punto de que cuando la interesada aportó la segunda certificación (que, por cierto, incurría en el mismo error que la primera) ya no existiera crédito presupuestario disponible al efecto, según indicaba el informe de 20 de enero de 1998 de la Dirección General de Trabajo y que reitera el de 13 de junio de 2001, emitido a instancia de este Consejo. Ello implicaba, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1.4 de la Orden de convocatoria, la denegación de la subvención. A este respecto, la STSJ de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 31 de mayo de 1994, establece lo siguiente:
«en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza» (...) «ello hace referencia a la iniciación, pero si por necesidades de subsanación, quedara paralizado el expediente, en ningún caso puede ello perjudicar a los otros que no estuvieran en tal circunstancia o que hubieren sido más diligentes al tiempo de completar la documentación exigida.»
Y su Sentencia de 11 de diciembre de 1995 añade que «lo contrario sí supondría una vulneración de aquella legalidad ordinaria y una discriminación atentatoria del principio constitucional de igualdad, pues se haría de mejor condición a quien incumpliendo las bases de la convocatoria viera atendida su petición con preferencia a aquellos otros que hubiesen observado las bases escrupulosamente, y, no obstante, tuvieran que ver paralizados sus expedientes en espera de que aquel completara su documentación, y por la única razón de haber presentado éste antes su solicitud en el registro».
Por consiguiente, la Orden denegatoria de la subvención es ajustada a Derecho, sin que, por tanto, pueda la Administración ejercer su facultativa potestad de revocación de los actos de gravamen atribuida por el artículo 105 LPAC.
En atención a las precedentes Consideraciones, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. Procede desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial objeto del procedimiento sometido a Dictamen, al no existir lesión causada por la Administración regional.
SEGUNDA. No procede revisar la Orden denegatoria de la subvención por no existir motivo de nulidad de pleno Derecho invocable al amparo de la acción de nulidad prevista en el artículo 102 LPAC, ni la Administración puede ejercer su facultativa potestad de revocación de los actos de gravamen atribuida por el artículo 105 LPAC, al no incurrir la citada Orden en motivo de anulabilidad.
No obstante, V.E. resolverá.
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