Dictamen 62/01

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2001
Número de dictamen: 62/01
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se desarrolla parcialmente la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia y se regula el Registro de Colegios Profesionales y de Consejos de Colegios de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Del artículo 4 LCPMU se desprende que la potestad de elaboración del Anteproyecto de Ley de creación de un Colegio Profesional corresponde a la Consejería cuyas competencias guarden relación directa con la profesión, facultad que sólo tiene como requisito o presupuesto previo el que se presente una petición avalada por la mayoría de los profesionales interesados.
2. La atribución legal a la Consejería competente «ratione materiae» de la potestad de elaborar el Anteproyecto de Ley, implica la facultad de decidir libremente el contenido del Anteproyecto, de modo que la limitación a esa libertad, en forma de informe vinculante, debería haberse previsto en una norma de rango legal.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO. Con fecha 15 de marzo de 2000, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia emite informe sobre un borrador de Decreto que desarrolla parcialmente la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia (LCPMU) y regula el Registro de Colegios de Profesionales y Consejos de Colegios creado por ésta.
SEGUNDO. El 17 siguiente se dirigen oficios al resto de Consejerías adjuntando el citado borrador, a los efectos de que formulen las alegaciones oportunas, lo que realizan las de Política Territorial y Obras Públicas, Trabajo y Política Social, e Industria, Comercio, Turismo y Nuevas Tecnologías, con observaciones no sustanciales al texto.
TERCERO. El 10 de abril de 2000 se formula oficio mediante el que se remite el borrador, para alegaciones, a 37 Colegios Profesionales con implantación en la Región de Murcia, contestando los de Abogados de Murcia y Cartagena, de Arquitectos, de Gestores Administrativos y de Doctores y Licenciados en Filosofía y Letras y en Ciencias, con observaciones, en general, favorables, y algunas de carácter puntual para que se introduzcan matizaciones en su texto.
CUARTO. El 27 de junio siguiente, el citado Servicio Jurídico emite un informe en el que analiza las referidas alegaciones, al que se adjunta un segundo borrador, que es remitido a la Dirección de los Servicios Jurídicos para su preceptivo informe, que lo evacua el 27 de julio, en el que se advierte la omisión de la memoria económica y del informe del Secretario General, junto a consideraciones sobre mejora del texto.
QUINTO. El 28 de julio se emite la Memoria económica, que indica los gastos de personal y material que ocasionaría la aplicación del futuro Decreto.
SEXTO. El 18 de septiembre de 2000 el Servicio Jurídico emite informe, ratificado por el Secretario General, sobre las últimas modificaciones introducidas en el borrador, el cual se remite al Consejo Económico y Social, que evacua Dictamen favorable el 10 de noviembre siguiente.
SÉPTIMO. Con fecha 22 de noviembre de 2000 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Presidencia solicitando nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y el extracto e índice reglamentarios.
OCTAVO. El 26 de enero de 2001 este Consejo Jurídico emite su Dictamen 8/01, en el que concluye lo siguiente:
«Procede otorgar el preceptivo trámite de audiencia a los Colegios Profesionales indicados en la Consideración Segunda, con carácter previo a la emisión de nuestro Dictamen sobre el fondo del proyecto».
NOVENO. Cumplimentado el referido trámite, salvo en lo relativo al Colegio de Ingenieros Técnicos que, según se afirma, no ha procedido todavía a su constitución, sin que los Colegios consultados hubieran formulado alegaciones, el 12 de marzo de 2001 tiene entrada en este Consejo un nuevo oficio del Consejero solicitando la emisión de nuestro Dictamen, acompañando copia de las actuaciones adicionales practicadas.
A la vista de los expresados Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA. Carácter del Dictamen
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de reglamento que desarrolla una ley regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA. De carácter formal.
El procedimiento tramitado ha seguido lo establecido en el artículo 24 de la Ley 50/97, de 27 de noviembre, del Gobierno, aplicable supletoriamente en esta Comunidad en defecto de normativa específica.
Aun cuando no consta el Proyecto de Decreto rubricado expresamente por el Consejero, como es preceptivo, entendemos que el último borrador de proyecto obrante en el expediente es el asumido implícitamente por aquél al solicitar nuestro Dictamen.
TERCERA. Contenido del Proyecto.
El Proyecto de Decreto consta de una Exposición de Motivos, once artículos, divididos en Tres Capítulos (I: Disposiciones Generales, II: Trámite de procedimientos de creación, fusión, segregación, disolución o cambio de denominación y III: Organización, funcionamiento y sistema de publicidad del Registro de Colegios Profesionales y de Consejos de Colegios) y dos Disposiciones Finales: de habilitación reglamentaria al Consejero de Presidencia, la Primera, y sobre la entrada en vigor del Decreto, la Segunda.
CUARTA. Habilitación legislativa y observaciones generales.
El artículo 24.2 LCPMU dispone que el Registro de los Colegios Profesionales y de los Consejos de Colegios de la Región de Murcia tiene carácter público, y reglamentariamente se determinará su organización, funcionamiento y el sistema de publicidad de los actos inscritos o de los que tome razón. Junto a esta específica habilitación al reglamento, la Disposición Final de la Ley autoriza al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para el completo desarrollo de la misma.
En virtud de ambos preceptos, puede considerarse que el Gobierno regional dispone de habilitación legal para aprobar el Proyecto que se informa, sin perjuicio de las precisiones que a continuación se hacen al articulado.
Como destaca su misma denominación, se trata de un desarrollo parcial de la LCPMU, justificado por la Consejería en que quiere darse respuesta inmediata a los problemas de coordinación entre Consejerías y articular el funcionamiento del citado Registro. Sin embargo, el tiempo transcurrido desde la aprobación de la LCPMU y los antecedentes reglamentarios de otras Comunidades Autónomas, con leyes de muy similar contenido a la LCPMU, justifican y aconsejan que se aborde su desarrollo completo, tal y como prevé expresamente la citada Disposición Final.
No obstante lo anterior, se procede al análisis del texto remitido.
QUINTA. El procedimiento de creación de un Colegio Profesional.
El artículo 3 regula el procedimiento para la creación de un Colegio Profesional estableciendo, por este orden, los siguientes trámites:
- Petición de creación del Colegio, que deberá dirigirse a la Secretaría General de la Consejería de Presidencia, según el artículo 2.
- Informe preceptivo y vinculante de dicha Secretaría sobre el requisito establecido en el artículo 3.3 LCPMU, esto es, el carácter legalmente reservado de la profesión sobre la que se pretende crear el Colegio.
- Remisión del informe y expediente a la Consejería cuya competencia tenga relación con la profesión en cuestión, que deberá comprobar el resto de requisitos exigidos legalmente; específicamente, la existencia de interés público y que la petición viene refrendada por la mayoría de los profesionales interesados.
- De resultar acreditados los anteriores requisitos, la Consejería competente acordará la iniciación del procedimiento de elaboración de la Ley de creación del Colegio.
A partir de aquí el Proyecto guarda silencio, lo que ha de entenderse como que se practicará el trámite de audiencia a los Colegios Profesionales interesados y se solicitaran los informes preceptivos, así como cualquier otro trámite que resultase oportuno, previamente a la aprobación del Anteproyecto de Ley por el Consejero competente, si así lo estimase, y su posterior elevación al Consejo de Gobierno.
Esta configuración procedimental adolece de determinadas deficiencias, que vamos a señalar.
A) La ubicación del informe de la Consejería de Presidencia.
En primer lugar, se prevé un inmediato informe vinculante de la Consejería de Presidencia sobre uno de los requisitos establecidos en la LCPMU para crear un Colegio, en concreto, el previsto en su artículo 3.3.
Sin embargo, dicho informe no debe preceder al inicio de la tramitación del Anteproyecto por la Consejería competente por razón de su relación directa con la profesión de que se trate, porque tal requisito (y el consiguiente informe) debe verificarse ya en el seno del procedimiento de elaboración de Ley, esto es, una vez iniciado por esta última Consejería, y no antes, como se propone.
En efecto, del artículo 4 LCPMU se desprende que la potestad de elaboración del Anteproyecto de Ley de creación de un Colegio Profesional corresponde a la Consejería cuyas competencias guarden relación directa con la profesión, facultad que sólo tiene como requisito o presupuesto previo el que se presente una petición avalada por la mayoría de los profesionales interesados. Si se acredita tal extremo, la Consejería podrá iniciar el procedimiento de elaboración del Anteproyecto. Conforme lo configura el referido artículo 4, la petición mayoritaria es un requisito necesario para que dicha Consejería inicie tal procedimiento, si bien hay que convenir, con la STS, Sala 3ª, de 14-12-98, que la solicitud, al tener su fundamento en el derecho de petición regulado en la Ley 92/60, de 22 de diciembre, no obliga a la Administración a tramitar el procedimiento de elaboración de la Ley. Se trata, pues, de un requisito que la LCPMU impone a la Consejería para que pueda tramitar el Anteproyecto, pero, presentada dicha petición mayoritaria, ello no confiere un auténtico derecho de los particulares a su tramitación.
De esta forma, como lo primero que ha de ser verificado es el requisito de la mayoría de profesionales y ello ha de hacerlo la Consejería competente por razón de la materia (independientemente de que, como dispone el artículo 2, la petición se dirija a la Consejería de Presidencia para que sea ésta la que determine cuál es la Consejería con más directa relación con la profesión), la de Presidencia deberá limitarse a remitir la documentación a la Consejería que considere que reúne tal condición, pues lo primero que habrá de hacer ésta es verificar el requisito de la mayoría, y sólo después, si éste se cumple y se decide iniciar el procedimiento de elaboración del Anteproyecto, podrá preverse que deba solicitar un informe a la Consejería de Presidencia; informe que, como se ha dicho, se emitirá ya en el seno del procedimiento iniciado, y no antes.
B) El carácter vinculante del informe de la Consejería de Presidencia.
Por otra parte, en relación con el pretendido carácter vinculante de dicho informe, se advierte la falta de justificación de tal efecto. Tratándose de decidir si la profesión está o no legalmente reservada a la posesión de una titulación oficial, el parecer de la Consejería de Presidencia no tiene por qué tener más fuerza que el de la Consejería que tramita el Anteproyecto. Además, como competente que es esta última para elevar el Anteproyecto al Consejo de Gobierno, debe tener la libertad de decidir su contenido. En efecto, la atribución legal a la Consejería competente «ratione materiae» de la potestad de elaborar el Anteproyecto de Ley, implica la facultad de decidir libremente el contenido del Anteproyecto, de modo que la limitación a esa libertad, en forma de informe vinculante, debería haberse previsto en una norma de rango legal.
Es más, como dijimos en nuestros Dictámenes 13/01 y 14/01, ni siquiera existe obstáculo para que la Consejería eleve un Anteproyecto y el Consejo apruebe un Proyecto de Ley de creación de un Colegio Profesional respecto de una profesión cuyo ejercicio no esté legalmente reservado a la posesión de una titulación oficial, y ello por dos motivos:
1º) Porque en una interpretación de la Ley estatal 2/74, de Colegios Profesionales, a la luz de la jurisprudencia constitucional que en dichos Dictámenes analizábamos, cabe la creación de Colegios Profesionales que agrupen a los que estén en posesión de una determinada titulación oficial aun cuando no exista norma con rango legal que haya reservado el ejercicio de la actividad o profesión en cuestión a la posesión de dicha titulación. Lo que sucede es que, en tal caso, la adscripción al Colegio no podrá ser obligatoria, sino voluntaria. A este respecto, nos remitimos a lo expresado en dichos Dictámenes, dada la extensión del razonamiento.
2º) Porque el requisito establecido en el artículo 3.3 LCPMU puede ser exceptuado por otra ley regional que disponga otra cosa para casos concretos en los que, no existiendo tal reserva legal de ejercicio profesional, la Comunidad entienda que es conveniente para el interés público (en concreto, porque se protegen mejor los intereses de los destinatarios de los servicios de dichos titulados) si se crea un Colegio Profesional que agrupe y discipline a los que voluntariamente quieran afiliarse al mismo.
Como decíamos en el Dictamen 13/01, así lo ha entendido el propio Estado al configurar como de adscripción voluntaria los Colegios Profesionales de Geólogos (Ley 73/78, de 26 de diciembre) y de Mediadores de Seguros Privados (Ley 9/92, de 30 de abril), y algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, en su Ley 1/88, de 26 febrero, sobre el Colegio Oficial de Periodistas, o el País Vasco, previendo tal posibilidad con carácter general en su Ley 18/97, de 21 de noviembre).
Por todo ello, el informe de la Consejería de Presidencia podrá ilustrar sobre el carácter reservado o no de la profesión, pero no vinculará a la hora de formular el Anteproyecto de Ley. Por tal motivo, y como se ha dicho con anterioridad, deberá establecerse en el Proyecto que: a) dicho informe se solicitará una vez se haya iniciado formalmente el procedimiento de elaboración del Anteproyecto, y b) se omitirá su carácter vinculante.
SEXTA. El procedimiento para la fusión, segregación, disolución o cambio de denominación de los Colegios Profesionales.
El artículo 4 del Proyecto se refiere a los supuestos de fusión, segregación, disolución o cambio de denominación de los Colegios Profesionales, estableciendo un procedimiento similar al de creación, si bien se indica que el informe de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia sobre el carácter reservado de la profesión se emitirá «en su caso». Tan inconcreta expresión produce confusión sobre los supuestos en que procederá, por lo que éstos deben determinarse. A estos efectos, si, como hemos expuesto anteriormente, el carácter reservado o no de la profesión no es requisito para la creación de un Colegio sino para la posible imposición de su adscripción obligatoria, el único supuesto en que tendría sentido tal informe es el de la creación de un Colegio, ya «ex novo» (como se ha previsto en el artículo 3 del proyecto), ya cuando aquélla se produzca en los especiales supuestos previstos en el artículo 12.1 y 2 LCPMU. Debe, pues, limitarse la exigencia de dicho informe a estos dos concretos supuestos y, al igual que para el regulado en el artículo 3, ubicarlo tras la iniciación del procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley y eliminar su carácter vinculante.
SÉPTIMA. Organización, funcionamiento y sistema de publicidad del Registro de Colegios Profesionales y de Consejos de Colegios.
- Artículo 5. Adscripción y finalidad.
En el número 2, debe precisarse que la inscripción es de los «actos» a que se refiere el artículo 7 del Decreto, y no de «los Colegios Profesionales y de los Consejos de Colegios de la Región de Murcia».
- Artículo 7. Actos inscribibles y tomas de razón.
Deben diferenciarse en dos números los actos inscribibles de los anotables, tal y como hace el artículo 25.1 y 2 LCPMU.
En el artículo 7, a) debe especificarse que se refiere al ámbito territorial «exclusivo» de actuación en la Región de Murcia. Además, para clarificar lo dispuesto en el artículo 25.1 a) LCPMU, debe especificarse que lo inscribible son los instrumentos de creación, fusión, segregación, disolución o cambio de denominación de los Colegios (y no estos mismos, lo que no tiene sentido).
- Artículo 9. Procedimiento.
El número 5 extiende a todos los actos inscribibles o anotables lo dispuesto en el vigente artículo 26.3 LCPMU para los Estatutos. A este respecto, hemos de reiterar el comentario que realizó el Consejo Jurídico a dicho precepto en su reciente Dictamen 51/01, de 23 de mayo:
«El artículo 26.3 vigente se pretende modificar para disponer que cuando los actos inscribibles no se ajusten a la legalidad, se devolverá el expediente para su corrección o modificación, con interrupción del plazo máximo para resolver sobre la calificación de legalidad.
Las objeciones que merece esta modificación no derivan tanto de la ampliación del alcance del precepto a todos los actos inscribibles (el precepto vigente sólo se refiere a los estatutos), sino por la previsión de un supuesto de suspensión del plazo máximo de notificación no contemplado en la LPAC. En efecto, su artículo 42.5, a) prevé la suspensión cuando se requiera la subsanación de deficiencias de la documentación u otros elementos de juicio necesarios para dictar la resolución, lo que ha venido siendo entendido por este Consejo en Dictámenes anteriores, como el reciente 37/01, de 5 de abril, en el sentido de que las deficiencias se refieren básicamente a defectos de índole formal, sin que alcance a aspectos que impliquen un juicio sobre la cuestión de fondo, como serían los relativos a los requisitos de índole sustantivo necesarios para dar respuesta favorable a la petición del interesado. Si la Consejería estimara que los actos inscribibles no se «ajustan a la legalidad», como dice el actual precepto y se pretende mantener, lo que procede es dictar, previa audiencia del interesado, una resolución desfavorable sobre la calificación de legalidad, indicando los extremos en que se estima que dichos actos no son conformes a Derecho. Después el Colegio podrá impugnar tal resolución o presentar una nueva solicitud de calificación del acto debidamente corregido».
Por ello, recomendábamos la derogación de dicho artículo; por las mismas razones, procede ahora eliminar el proyectado artículo 9.5.
- Disposición Final Primera.
Como en reiteradas ocasiones ha indicado este Consejo Jurídico (Dictámenes 22/99, 45/99 y 44/01), los reglamentos del Consejo de Gobierno sólo pueden efectuar explícitas atribuciones de potestad normativa a los Consejeros «siempre que se haga de manera puntual y particularizada, con las concreciones suficientes», citando al respecto la STS, Sala 3ª, de 30 de noviembre de 1996 que, en la misma línea, indica que «el Consejo de Ministros, al promulgar un Reglamento, puede deferir al Ministerio correspondiente puntos concretos y de carácter accesorio que no supongan una modificación o alteración sustantiva de aquél, sino simplemente un desarrollo objetivo y puntual de las normas reglamentarias».
Ello supone, en principio y en buena técnica normativa, que el Proyecto debería prever aquellos concretos aspectos del mismo que pudieran necesitar un desarrollo reglamentario por el Consejero de Presidencia, evitando la cómoda y no deseable fórmula de habilitarle genéricamente. Por ello, se sugiere suprimir tal Disposición Final Primera y sustituirla por habilitaciones más concretas y puntuales.
OCTAVA. Otras correcciones.
Debe realizarse un examen del texto para subsanar algunas omisiones (así, por ejemplo, en el artículo 1, la cita completa de la LCPMU) y errores gramaticales, con especial atención a la puntuación de las frases. Asimismo, debiera unificarse la cita al Decreto, pues en ocasiones se pone en minúscula (art. 4) y en otras en mayúscula (art. 4.1). Debe incluirse en su Exposición de Motivos la preceptiva formula: «oído» o «de acuerdo» con el Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en su caso.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA. El Consejo de Gobierno dispone de la suficiente habilitación legislativa para aprobar el Proyecto de Decreto objeto del presente Dictamen.
SEGUNDA. No obstante, debe reformar el procedimiento para la creación, fusión, segregación, disolución y cambio de denominación de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia en lo que atañe a la ubicación, carácter y supuestos en que procede el informe de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia (artículos 3 y 4 del Proyecto), en los términos indicados en las Consideraciones Quinta y Sexta, para ajustarse a lo dispuesto en el artículo 4 LCPMU, lo que justifica que dichas observaciones tengan carácter esencial.
TERCERA. Deben introducirse las correcciones indicadas en la Consideración Séptima sobre los artículos 5, 6, 7 y 9 (en lo que se refiere a este último, con carácter esencial, por contravenir a la LPAC) y Disposición Final Primera, y en la Consideración Octava, sobre corrección gramatical del articulado.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR