Dictamen 06/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 06/02
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los principios generales del sistema de información contable de la Administración regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La determinación de los factores económicos es un aspecto primordial para enjuiciar el acierto y oportunidad de una norma, por lo que su clara incorporación al expediente es una exigencia doble, que resulta de la Ley 50/1997, en cuanto al coste, y del propio TRLH, en cuanto a las repercusiones presupuestarias (Disposición Adicional).
2. En reiteradas ocasiones ha expresado el Consejo Jurídico que la atribución de potestad reglamentaria de segundo grado, es decir, de un reglamento a otro de rango inferior, puede admitirse pero con cautelas, provenientes éstas de que, estatutariamente, el titular de la potestad reglamentaria es el Consejo de Gobierno, y también de que la potestad reglamentaria de los Consejeros debe estar específicamente reconocida en norma con rango de Ley, como expresa el artículo 49,d) de la Ley 1/1988. Por ello, cuando por razones técnicas es necesario delimitar un ámbito normativo desde un reglamento a otro de menor rango, la derivación ha de realizarse con acotamiento expreso de los contenidos que se pretende remitir, especificando con claridad cuál es el contenido para el que se habilita.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 30 de noviembre de 2001, el Viceinterventor General remitió al Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda una propuesta de Decreto por el que se regulan los principios generales del sistema de información contable, acompañado de los siguientes documentos: a) informe del Servicio de Dirección, Planificación y Gestión de la Contabilidad sobre la necesidad de un nuevo Decreto por el que se regulen los principios del sistema de información contable de la Administración Pública regional, necesidad que fundamenta en que el actual sistema de información contable va a ser sustituido por otro tecnológicamente más avanzado, una vez sometidos a revisión los procedimientos contables dentro del marco del Plan Estratégico de Modernización de la Administración regional, aprobado por Decreto 15/2000; b) memoria de la Intervención General sobre las repercusiones económicas de la propuesta de Decreto, en la cual se afirma que el coste económico de la implantación del nuevo sistema será nulo, porque más bien pretende evitar actuaciones hoy duplicadas, conclusión a la que se llegó dentro del contrato con "informática El Corte Inglés" para el desarrollo de un sistema integrado de gestión económica, de personal y patrimonial (sigepal) que sustituirá al actual (dune) el 1 de enero de 2002.
SEGUNDO.- También el 30 de noviembre emitió informe el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, favorable al Proyecto.
TERCERO.- El citado Proyecto fue distribuido en Comisión de Secretarios Generales para conocimiento y estudio de las Consejerías el 5 de diciembre de 2001 y, dos días después, se remitió mediante correo electrónico a las citadas Consejerías y a otros organismos de la Administración regional.
CUARTO.- El 11 de diciembre se recibieron los informes de las Consejerías de Sanidad y Consumo, y de Tecnologías, Industria y Comercio. El primero indica que la regulación puede ser contradictoria con las competencias que al efecto establece la Ley de Hacienda, que se sitúan en la Intervención General y no en los centros gestores, como pretende el Decreto en su artículo 5.2; también indica que si se llegara a articular ese traslado de competencias a las Consejerías, habría de tenerse en cuenta la asignación de los medios personales a las distintas Secretarías Generales para poder realizar dicha función. El segundo, además de aludir a la posible afección del Proyecto a las competencias de la Ley de Hacienda y a la necesidad de definir con más precisión el ámbito subjetivo de la norma, contiene otras observaciones complementarias.
QUINTO.- El 21 de diciembre de 2001 emitió su informe la Dirección de los Servicios Jurídicos, en el que, tras considerar que el Proyecto se ajusta a la Ley de Hacienda, de la que es desarrollo, concluye con parecer favorable, sin perjuicio de otras observaciones.
SEXTO.- El día 28 de diciembre se recibió en este Consejo la solicitud de Dictamen, con carácter urgente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Proyecto de Decreto sometido a consulta constituye un desarrollo de lo establecido en los artículos 104 y siguientes del Decreto-Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda (TRLH). Por ello, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento.
A la vista de lo que dispone el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales que integran el procedimiento para la elaboración de disposiciones. La iniciativa ha partido del Centro Directivo competente (la Intervención General) y ha sido sometida a las observaciones de las Consejerías que integran la Administración regional, todas ellas afectadas por el contenido del Proyecto.
Constan los estudios e informes previos sobre la conveniencia de la regulación que se proyecta, si bien el alcance de los mismos no es suficiente para fundamentar ciertos aspectos básicos del Proyecto, tales como la atribución de competencias de gestión de contabilidad a las Secretarías Generales de las Consejerías, y las causas de la reforma de los procesos administrativo-contables, al margen de las innovaciones técnicas, que, en cuanto tales, no son objeto de la norma. En efecto, se dice que la inspiración de dicha reforma se realiza en el marco del llamado Plan de Modernización de la Administración regional, regulado por Decreto 15/2000, de 30 de marzo, pero no se incluye en el expediente la documentación que así lo justifique, así como tampoco se expone de manera detallada cuáles son los objetivos que con las variaciones competenciales se pretenden, ni las mejoras que significan.
Como segunda cuestión procedimental relevante, ha de insistirse, tal como manifiesta la Dirección de los Servicios Jurídicos, en que la determinación de los factores económicos es un aspecto primordial para enjuiciar el acierto y oportunidad de una norma, por lo que su clara incorporación al expediente es una exigencia doble, que resulta de la Ley 50/1997, en cuanto al coste, y del propio TRLH, en cuanto a las repercusiones presupuestarias (Disposición Adicional). Según se dice, no van a producirse tales gastos, cuestión que, cuanto menos, es de difícil aceptación, ya que cualquier sistema de información requiere ciertas inversiones y, por otro lado, la Consejería de Sanidad y Consumo manifiesta que la carga de actividad que para las Consejerías supone el Proyecto sí implica la necesidad de nuevos medios personales. Ambos aspectos debieran haber sido tratados en el expediente con mayor detalle y contraste, con el fin de que quien ha de aprobar la norma, que es el Consejo de Gobierno, cuente con los elementos de juicio necesarios para resolver con plenitud de criterio.
TERCERA.- Sobre la habilitación del Proyecto.
La reglamentación de la normativa sobre organización de la contabilidad es una constante en cualquier Administración, y también en la regional. Así el presente Proyecto pretende derogar el Decreto 4/1994, de 21 de enero, por el que se implantó en la Administración regional un nuevo sistema de información contable, norma que fue acompañada de otras, especialmente del Plan General de Contabilidad Pública (Orden de 26 de julio de 1994).
La necesidad de concretar mediante normas de rango inferior los principios legales se realiza a través de la previsión del TRLH, que habilita al Consejo de Gobierno para aprobar los reglamentos de desarrollo del mismo (art. 8, a) y Disposición Final Única). Así pues, el Proyecto de Decreto cuenta con respaldo legal suficiente.
CUARTA.- Sobre la adecuación del Proyecto a los contenidos legales.
Desde el punto de vista de su adecuación a los contenidos legales que le proporcionan habilitación, el Proyecto, en general, no ofrece problemas de acomodo, presentando como única duda, según también manifiestan las Consejerías informantes, la de si es posible trasladar a las mismas competencias de gestión en materia de contabilidad, hasta ahora ejercidas de manera directa por las Intervenciones Delegadas, duda que surge de que el artículo 107 TRLH atribuye a la Intervención General la condición de centro gestor de la contabilidad pública.
Para responder a la interrogante así planteada es necesario partir, precisamente, de lo que dispone el TRLH, según el cual la Intervención General es el centro gestor de la contabilidad pública, para lo cual desarrollará un conjunto de tareas que el precepto pormenoriza, ninguna de las cuales supone la directa afirmación de que tal condición implica, necesariamente, que sea dicha Intervención la que de una manera directa deba gestionar el total de la contabilidad de la Administración regional. Ese estado legal se contrapone de manera frontal con lo dispuesto en el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, que en precepto de semejante tenor al regional atribuye a la Intervención General del Estado la siguiente competencia: "Gestionar la contabilidad de la Administración General del Estado" (art. 126, c).
Se desprende de lo anterior que en el TRLH no está presente la misma distribución competencial que en el Estado y que en la administración financiera regional es posible que la Intervención General no asuma de manera directa la total gestión de la contabilidad. Ahora bien, tal conclusión merece matizaciones, puesto que la dicción literal ha de ponderarse con el sentido y finalidad del conjunto de preceptos que integran el TRLH y, además, con el contenido de lo que deba entenderse por "gestionar la contabilidad".
El conjunto normativo que compone el TRLH otorga a la contabilidad el rango de principio hacendístico fundamental (art. 4,d), relacionando directamente el registro contable con la función de control que corresponde a la Intervención General (art. 90) y, además, introduce la toma de razón en contabilidad como específico modo de fiscalización previa para el caso de ingresos (art. 94.4). Por otra parte, el artículo 107 de dicho TR contiene una relación de atribuciones relativas a la gestión de la contabilidad que han de ser necesariamente realizadas por la Intervención General, de las cuales destaca la de "vigilar e impulsar la actividad de las oficinas de contabilidad de todos los órganos de la Comunidad Autónoma".
Por otra parte, la gestión contable comprende un conjunto de tareas variadas, pero todas se inician con el registro o anotación a que se refiere el artículo 104.3 TRLH, siendo fundamental que los criterios, procedimientos, y, en síntesis, la determinación final de cómo queden reflejadas las operaciones, sí sea algo que fije la Consejería de Economía y Hacienda a través de la Intervención General (arts. 106 y 107 TRLH).
En cualquier caso, el precepto proyectado susceptible de generar estas dudas tampoco realiza una completa traslación de la competencia de gestión contable a favor de las Consejerías y demás entes gestores. Según el mismo, una de las posibilidades es que el registro de las operaciones se realice "mediante la integración automática en el sistema de información contable de las operaciones con incidencia contable registradas por los gestores en sus propios sistemas de información" (art. 5.1). De esta forma se arbitra un automatismo en la llevanza de la contabilidad que no parece cargar sobre los titulares de las secciones presupuestarias la responsabilidad de realizar los registros contables, sino que tal registro lo realiza el sistema de información contable como un reflejo a su vez de lo registrado presupuestariamente.
Como colofón de todo ello puede reiterarse que el Proyecto, en su conjunto, se adecua al TRLH, pero una perfecta armonización con el mismo va a requerir de ciertas precisiones que se expresan en la siguiente Consideración.
QUINTA.- Sobre el contenido del Proyecto.
El Proyecto se compone de una Exposición de Motivos, 5 artículos, 1 Disposición Adicional, 1 Derogatoria y 2 Finales, destacando a lo largo del mismo su mimetismo respecto al Real Decreto 578/2001, de 1 de junio, por el que se regulan los principios generales del sistema de información contable de la Administración General del Estado (lo cual puede explicar la confusión sufrida al redactar la Disposición Final Segunda, que denomina a la norma Real Decreto).
Las observaciones que el texto suscita son las siguientes:
A) Exposición de Motivos.
La referencia que en la misma se realiza al día 1 de enero de 2002 como día de entrada en vigor del Decreto habrá de acomodarse a la fecha real en que tal efecto se produzca, o bien debiera, simplemente, suprimirse toda alusión a tal circunstancia, innecesaria en esta parte del texto.
B) Artículo 1. Ámbito de aplicación.
Dice literalmente que el "presente Decreto será de aplicación a la Administración Pública Regional", delimitación comentada por la Dirección de los Servicios Jurídicos indicando que deja fuera a los Organismos Autónomos y a las Empresas Públicas, ya que dicha expresión sólo cabe entenderla en el sentido del Título IV de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración Pública Regional (Ley 1/1988), que es el mismo que se deriva de los artículos 104 y ss. del TRLH.
Ciertamente, ese ámbito subjetivo de aplicación es el que se deduce del ordenamiento regional como equivalente a la expresión "Administración General", establecida en la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (art. 8), produciendo ese efecto excluyente de los Organismos Autónomos y Empresas Públicas, incluidos en la Administración Institucional (Título VI Ley 1/1988). Mas no se derivan de ello consecuencias merecedoras de reproche, puesto que si bien el sometimiento al régimen de contabilidad sí alcanza a todos los entes públicos integrados en la Comunidad Autónoma, el sistema de información contable mediante el que se registren las operaciones, que es el verdadero objeto del Proyecto, no tiene necesidad de ser el mismo para todos.
C) Artículo 5. Organización contable y Disposición Final Primera.
Su apartado 1 se refiere al registro automático de las anotaciones contables y el 2 a su registro directo, que se realizará por la Intervención General, la Delegada en la Dirección General de Presupuestos, Programación y Fondos Europeos y las Secretarías Generales de las Consejerías. La inicial impresión que se extrae de su lectura es la indefinición que significa no determinar, primero, cuándo el registro se realizará automáticamente y cuándo no, y, segundo, a quien corresponde en caso de registro directo realizar la anotación.
Ya anticipamos que la posibilidad de atribuir a las Consejerías competencias parciales de gestión contable debía entenderse con prevenciones para que tales cometidos no significasen un abandono por parte de la Consejería de Economía y Hacienda de una parcela de actuación propia. Pues bien, ese criterio, el principio de seguridad jurídica y la necesidad de consagrar normativamente las competencias (artículo 12 LPAC), conducen a que el Proyecto deba realizar en su artículo 5 las especificaciones dichas, al menos en sus aspectos básicos, sin que tal materia pueda remitirse íntegramente al posterior desarrollo mediante Orden de la Consejería, la cual carecería de pauta de referencia para efectuar el desarrollo encomendado.
En reiteradas ocasiones ha expresado el Consejo Jurídico que la atribución de potestad reglamentaria de segundo grado, es decir, de un reglamento a otro de rango inferior, puede admitirse pero con cautelas, provenientes éstas de que, estatutariamente, el titular de la potestad reglamentaria es el Consejo de Gobierno, y también de que la potestad reglamentaria de los Consejeros debe estar específicamente reconocida en norma con rango de Ley, como expresa el artículo 49,d) de la Ley 1/1988. Por ello, cuando por razones técnicas es necesario delimitar un ámbito normativo desde un reglamento a otro de menor rango, la derivación ha de realizarse con acotamiento expreso de los contenidos que se pretende remitir, especificando con claridad cuál es el contenido para el que se habilita.
Abundando en tales razones, debe hacerse hincapié en que el TRLH se separa del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria en cuanto que no sitúa en las Intervenciones la completa gestión directa de la contabilidad, por lo que la determinación de qué órganos pueden participar junto a dichas Intervenciones en la gestión contable, y en qué casos, es un desarrollo directo del propio TRLH que debe realizar el Consejo de Gobierno, porque, además, afecta a todas las Consejerías integradas en la Administración regional.
La necesidad de que el Proyecto realice estas concreciones es extrema respecto a la regulación de la contabilidad de ingresos, cuya gestión debe ser competencia privativa de la Intervención General, ya que se trata de una medio sustitutivo de la fiscalización previa, como establece el artículo 94.4 TRLH, constituyéndose así en una forma de control.
D) Disposición Final Segunda.
Establece que la entrada en vigor se producirá el día 1 de enero de 2002, previsión de imposible cumplimiento que deberá ser adaptada a la fecha real, dada, además, la imposibilidad material de efecto retroactivo alguno.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- El Consejo de Gobierno puede aprobar el Proyecto sometido a consulta, con las observaciones expresadas en la Consideración Quinta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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