Dictamen 10/02

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2002
Número de dictamen: 10/02
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Ayuntamiento de Águilas
Asunto: Declaración de nulidad de los acuerdos adoptados por la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Águilas, de fechas 17 de febrero de 1977 y 18 de febrero de 1982.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Los actos que aprueban las bases que han de regir una convocatoria para el acceso o promoción a la Administración tienen la consideración de actos administrativos de contenido general, esto es, participan de la naturaleza del acto administrativo porque, en lo que se refiere estrictamente a la condiciones para el acceso a la función pública, agotan su eficacia una vez se resuelve el proceso selectivo; se trata así de los llamados actos de contenido general, por ir dirigidos en principio a una pluralidad indeterminada de funcionarios. Ahora bien, en la medida en que establecen requisitos que han de ser cumplidos por los futuros funcionarios durante su vida funcionarial, transcienden ese mero carácter de acto y pasan a integrar parte del contenido de la relación de puestos de trabajo o plantilla del personal de la Administración, que es un instrumento de ordenación de los puestos de trabajo en la medida en que se establecen prescripciones o requisitos que han de reunir los que en cada momento ocupen cada puesto.
2. No puede afirmarse que estemos ante un acto respecto del que el interesado careciera de los requisitos "esenciales" para la adquisición del derecho a las cantidades reconocidas en dicho acuerdo. En efecto, como tiene sentado este Consejo Jurídico, siguiendo en este punto la doctrina del Consejo de Estado, es necesario que falten los presupuestos básicos e indispensables para adquirir el derecho en cuestión.
3. Cuando en las bases de un concurso se establece un requisito que ha de reunir el aspirante a funcionario durante su vida funcionarial, lo que se está haciendo, de "facto", es incidir en la relación de puestos de trabajo de la Administración de que se trate. Es por esta vía por la que el Ayuntamiento, en ejercicio de su potestad de autoorganización, puede proceder a modificar el puesto de trabajo en cuestión y suprimir el requisito de la colegiación obligatoria.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Comisión Permanente del Ayuntamiento de Águilas acordó, con fecha 17 de febrero de 1977, "convocar oposición libre para la provisión en propiedad de la plaza de Arquitecto Técnico que figura en la Plantilla Municipal", y aprobar las bases por las que habría de regirse. Entre éstas figuraba la de que "para tomar posesión del cargo, el opositor aprobado tendrá que acreditar además estar colegiado en la Provincia". Tramitada la oposición, la plaza fue adjudicada a D. P. P. L.
SEGUNDO.- Mediante acuerdo de la Comisión Permanente de 18 de febrero de 1982, se determinó lo siguiente:
"Que el Ayuntamiento tome a su cargo el pago de la cuota de colegiación del Arquitecto Técnico Municipal, D. P. P. L., que se estableció como obligatoria en las bases de la convocatoria, así como cualquier otro gasto que se derive necesaria y exclusivamente de dicha colegiación".
TERCERO.- Solicitados informes a la Federación de Municipios de la Región de Murcia y a la Dirección General de Administración Local de la Administración regional sobre la posibilidad de modificar el acuerdo de 1982 para abonar sólo la cantidad correspondiente a los seguros de responsabilidad civil y la cuota colegial ordinaria (y no, como hasta ahora, también las cantidades correspondientes a su mutualidad de previsión social), ambos organismos informan que, al no ser obligatoria la colegiación del funcionario en cuestión para ejercer su actividad pública, el acuerdo supone una retribución no contemplada en el ordenamiento jurídico público. De ahí extraen la conclusión de que el citado acuerdo debe ser objeto de revisión por nulidad de pleno derecho, pero sin indicar en qué motivo de nulidad estaría incurso de los previstos en la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
CUARTO.- El 1 de agosto de 2001 el Sr. Alcalde acuerda lo siguiente:
"PRIMERO.- A la vista de los informes jurídicos citados y a propuesta de la Comisión de Seguimiento de fecha 5 de julio de 2001, revisar todos los puestos que pudieran verse afectados, y regularizar definitivamente los mismos con efectos a partir de la nómina del mes de julio.
SEGUNDO.- Que en el caso de D. P. P. L. se le abonará sólo la cantidad referida a los conceptos de cuota colegial obligatoria de 4.000 ptas +16 % IVA (al día de hoy), dada las especiales circunstancias que concurren en su expediente personal a partir del mes de julio."
QUINTO.- Interpuesto por el interesado recurso de reposición contra el citado acuerdo, es estimado por acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno de 17 de septiembre de 2001, por considerar que la revisión del acuerdo de 1982 debe producirse a través del procedimiento establecido en el artículo 102 LPAC, lo que incluye el informe preceptivo y favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Asímismo, se acuerda abonar al interesado las cantidades que hasta el momento venía percibiendo, en tanto no se acuerde la nulidad del referido acuerdo.
En el mismo acuerdo de 17 de septiembre de 2000 se acuerda iniciar procedimiento para la declaración de nulidad de los acuerdos de 1977 y 1982 antes referidos, concediendo al interesado un trámite de audiencia por un plazo de diez días. No obstante, mediante Decreto del Alcalde de 24 de septiembre siguiente, se acuerda incorporar al procedimiento copias de los acuerdos en cuestión y de los informes solicitados y emitidos sobre el particular, disponiendo que, una vez unidos tales documentos, se concediera al interesado un plazo de quince días naturales para alegaciones.
SEXTO.- En la misma fecha, el Secretario del Ayuntamiento acuerda incorporar los indicados documentos, notificándolo al interesado y otorgándole el referido plazo de audiencia.
SÉPTIMO.- El 11 de octubre de 2001 el interesado presenta escrito de alegaciones en el que, en síntesis, expone: a) que no se indica en qué causa de nulidad del artículo 62 LPAC se funda el procedimiento; b) que su colegiación no fue en ningún momento voluntaria, sino obligada por las bases de la oposición, como también era obligatorio el pago de las cuotas a la mutualidad del Colegio (PREMAAT); c) concluye que el derecho a que el Ayuntamiento le abone todas las cuotas colegiales "son derechos plenamente adquiridos y si cursara baja después de 22 años en el PREMAAT los perjuicios económicos serían irreparables como se acreditará en el momento oportuno, viéndose mis retribuciones considerablemente mermadas por lo que se produciría una situación de agravio derivada de un cambio en la relación mantenida con la Administración, quien tiene en todo caso que respetar los derechos económicos de los funcionarios ante cualquier reforma de la misma."
OCTAVO.- Por vía de rectificación de errores, al amparo del artículo 105.2 LPAC, el Ayuntamiento corrige su anterior acuerdo de iniciación del procedimiento revisorio e incluye en el mismo la referencia al artículo 62.1, letra f), como causa de nulidad en que se funda, lo que notifica al interesado concediéndole un plazo de cinco días naturales para alegaciones, a lo que el interesado contesta interponiendo recurso de reposición contra el acuerdo de rectificación fundado en que el plazo concedido es inferior al mínimo de diez días establecido en el artículo 84 LPAC y que no se le indicaron los recursos procedentes contra el mismo.
NOVENO.- El 26 de octubre de 2001, el Secretario en funciones del Ayuntamiento emite informe en el que, tras relatar los antecedentes del caso, estima: a) que el Ayuntamiento no puede realizar disposiciones gratuitas de fondos públicos, pues ello es contrario al ordenamiento jurídico; b) que el tiempo transcurrido durante el que se ha venido ahorrando las cantidades en cuestión no es relevante a efectos de una eventual "consolidación" del derecho, pues los acuerdos están viciados de nulidad absoluta; c) que tales cantidades son diferentes de sus retribuciones básicas y complementarias, que no se ven afectadas, constituyendo las cantidades disputadas en cuestión una retribución en especie no prevista por el ordenamiento jurídico, por lo que se han otorgado derechos o facultades contrarios al mismo, amparándose en una condición que la ley no exige (la colegiación) para el ejercicio del cargo de Arquitecto Técnico Municipal. Concluye que, por supuesto, el interesado puede seguir pagando por su cuenta las cuotas correspondientes a su mutualidad si no quiere perder los derechos que ésta le podría reconocer.
DÉCIMO.- Con fecha 29 de octubre de 2001, la Comisión de Gobierno formula propuesta de acuerdo en la que, tras asumir el contenido del informe del Secretario y desestimar las alegaciones del interesado, acuerda remitir el expediente al Consejo Jurídico de la Región de Murcia como requisito previo y preceptivo para resolver el procedimiento.
DECIMOPRIMERO.- El 6 de noviembre de 2001 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Alcalde solicitando la emisión de Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta de revisión de oficio de dos actos administrativos por estar incursos en nulidad de pleno derecho, de conformidad, pues, con lo dispuesto en el artículo 102 LPAC y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Cuestiones formales.
El procedimiento tramitado ha seguido, en lo sustancial, lo establecido en la LPAC. No obstante, es conveniente señalar que para completar la motivación de un acto que se notifica a un interesado (en nuestro caso, el acuerdo de 17 de septiembre de 2001) no es adecuada la vía de la rectificación de errores materiales, sino, más simplemente, la notificación de un acuerdo complementario en el que se indique cuál es esa motivación adicional del primer acuerdo. Así, en nuestro caso, el llamado acuerdo de rectificación de errores, fundado en el artículo 105.2 LPAC, no corrige un error material, sino que completa la motivación de un acto anterior. En cuanto al plazo conferido al interesado para alegaciones ante este último acto, es cierto que debió de ser de diez días, pero ello no le privó de efectuar alegaciones, como así hizo. Tampoco es relevante la falta de indicación de recurso contra tal acto de "rectificación", pues era un acto de trámite no recurrible por sí mismo.
Por otra parte, y en lo que atañe a la cuestión competencial, es necesario recordar que la propuesta de resolución debe realizarla el instructor del expediente, que es el Secretario, y no la propia Comisión Permanente, que es el órgano competente para, en su caso, declarar la nulidad, por lo que no tiene sentido una propuesta de ésta a sí misma, que es lo que ha sucedido.
TERCERA.- La alegada nulidad de pleno derecho de los acuerdos de 1977 y 1988.
Como se expuso en los antecedentes, el acuerdo de 17 de febrero de 1977 estableció como uno de los requisitos de la oposición de acceso a la plaza de Arquitecto Técnico Municipal el de estar colegiado en la Provincia.
Como es sabido, los actos que aprueban las bases que han de regir una convocatoria para el acceso o promoción a la Administración tienen la consideración de actos administrativos de contenido general, esto es, participan de la naturaleza del acto administrativo porque, en lo que se refiere estrictamente a las condiciones para el acceso a la función pública, agotan su eficacia una vez se resuelve el proceso selectivo; se trata así de los llamados actos de contenido general, por ir dirigidos en principio a una pluralidad indeterminada de funcionarios. Ahora bien, en la medida en que establecen requisitos que han de ser cumplidos por los futuros funcionarios durante su vida funcionarial, transcienden ese mero carácter de acto y pasan a integrar parte del contenido de la relación de puestos de trabajo o plantilla del personal de la Administración, que es un instrumento de ordenación de los puestos de trabajo en la medida en que se establecen prescripciones o requisitos que han de reunir los que en cada momento ocupen cada puesto.
Dicho lo anterior, no es dudoso que el acto que generó el derecho del interesado a que el Ayuntamiento abonara todos los gastos inherentes a la colegiación, exigida en las bases de la convocatoria, es el acuerdo de 18 de febrero de 1982. Por ello, es éste el que debe analizarse preferentemente para determinar si está incurso en alguna causa de nulidad de pleno Derecho.
En primer lugar, es dudoso que pueda ser aplicable el artículo 62.1, letra f) LPAC invocado al efecto, pues no estaba vigente cuando se dictó el acuerdo en cuestión y, de otra parte, no era una de las causas de nulidad previstas en la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, habiendo sostenido en alguna ocasión el Consejo de Estado que no cabe realizar una aplicación retroactiva del citado artículo 62.1, f) LPAC.
No obstante lo anterior, incluso en la hipótesis de que tal precepto fuera aplicable "ratione tempore" al caso que nos ocupa, entendiendo que la retroactividad no sería absoluta sino de grado medio, en la medida en que el acto cuestionado sigue surtiendo efectos en la actualidad (tal como ha sentado el Tribunal Constitucional a efectos de una mayor o menor admisibilidad de la retroactividad de las normas), lo cierto es que, a la vista de las circunstancias del caso, no puede afirmarse que estemos ante un acto respecto del que el interesado careciera de los requisitos "esenciales" para la adquisición del derecho a las cantidades reconocidas en dicho acuerdo.
En efecto, como tiene sentado este Consejo Jurídico, siguiendo en este punto la doctrina del Consejo de Estado, es necesario que falten los presupuestos básicos e indispensables para adquirir el derecho en cuestión. Ello hubiera sucedido, por ejemplo, si el interesado no hubiera sido funcionario, o, siéndolo, hubiera percibido estas cantidades sin haber llegado a colegiarse; sin embargo, en nuestro caso el acuerdo tenía como base un previo acuerdo del Ayuntamiento en el que se le exigía colegiarse (y así lo hizo); es decir, el acuerdo de 1982 tenía como fundamento o causa un previo acto administrativo. Ello hace que no pueda hablarse de que el interesado no reunía los requisitos "esenciales" para adquirir el derecho reconocido por el acuerdo de 1982, ya que tenía su fundamento en otro acto administrativo previo, el acuerdo de 1977, que no fue anulado en su momento, y que tampoco puede serlo ahora porque prever la colegiación como requisito de acceso a la función pública podía ser contrario al ordenamiento jurídico pero constituiría, a lo sumo, un vicio de anulabilidad, no de nulidad de pleno derecho. Y es evidente que no cabe ya declarar la lesividad de ninguno de ambos acuerdos pues ha transcurrido con exceso el plazo de cuatro años establecido en el artículo 103.2 LPAC.
CUARTA.- La modificación de la relación de puestos de trabajo suprimiendo el requisito de la colegiación para el puesto de Arquitecto Técnico Municipal: eliminación de la causa o condición implícita que fundamenta el acuerdo de 1982.
Como hemos indicado anteriormente, cuando en las bases de un concurso se establece un requisito que ha de reunir el aspirante a funcionario durante su vida funcionarial, lo que se está haciendo, de "facto", es incidir en la relación de puestos de trabajo de la Administración de que se trate. Es por esta vía por la que el Ayuntamiento, en ejercicio de su potestad de autoorganización, puede proceder a modificar el puesto de trabajo en cuestión y suprimir el requisito de la colegiación obligatoria. Así parece pretenderlo el Alcalde, en su acuerdo de 1 de agosto de 2001 (citado en el Antecedente Cuarto), cuando dispone "revisar todos los puestos que pudieran verse afectados", ante el conocimiento de que la colegiación no es requisito imprescindible para el ejercicio funcionarial. Tal modificación de la relación de puestos de trabajo debe ser acordada por el Pleno de la Corporación, por ser competencia que al mismo atribuye el artículo 22.2, letra i), de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local.
De este modo, una vez eliminada de la relación del puesto de trabajo en cuestión el requisito relativo a la colegiación, que era la causa y fundamento que justificaba el acuerdo de 1982, este último quedará automáticamente sin efecto por el simple hecho de haber desaparecido la causa o condición implícita que lo sustentaba, que era esa obligada colegiación.
A tal modificación de la relación de puestos no puede obstar la alegación del recurrente acerca de un eventual "derecho adquirido" al mantenimiento de ese estatus y, por tanto, al abono de las cuotas (ni siquiera de las colegiales ordinarias, como improcedentemente pretende el Ayuntamiento), ya que, como tiene dicho el Tribunal Constitucional, la situación estatutaria del funcionario supone que "el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente, y por ello modificable por uno u otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de Ley y de legalidad, sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso" (STC 129/1987, de 16 de julio).
Corolario de ello es que no pueda hablarse de ninguna retroactividad que lesione derechos adquiridos, pues "tal interdicción sólo es aplicable a los derechos consolidados asumidos integrados en el patrimonio del sujeto y no de los pendientes, futuros, condicionados y expectativas".
Este es, pues, el caso que nos ocupa, en que la situación estatutaria del interesado puede ser lícitamente modificada por el Pleno, eliminando la obligatoriedad de la colegiación, y provocando con ello la ineficacia sobrevenida del acuerdo de 1982 que se sustentaba en tal situación funcionarial, modificación procedente por razones tan evidentes como que la colegiación no es necesaria para el ejercicio profesional público y, además, en el caso concreto, acarrea un gasto inútil para el Ayuntamiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- No procede declarar la nulidad de pleno derecho de los Acuerdos de la Comisión de Gobierno de 17 de febrero de 1977 y de 18 de febrero de 1982, por no estar acreditado que incurran en causas de nulidad radical.
SEGUNDA.- No obstante lo anterior, el Ayuntamiento puede conseguir el mismo efecto pretendido, esto es, la supresión del pago de las cuotas colegiales al funcionario en cuestión, mediante la oportuna modificación por el Pleno de la relación del puesto de trabajo del funcionario, pues existen causas de interés público que justifican la eliminación del requisito de la colegiación establecido en su día. Una vez sea efectiva tal modificación, cesarán automáticamente los efectos del acuerdo de 1982, al desaparecer el fundamento, causa o condición bajo el que fue dictado, sin que, desde tal momento, tenga el Ayuntamiento que abonar al interesado cuota colegial alguna.
No obstante, V.d. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR