Dictamen 09/02

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Año: 2002
Número de dictamen: 09/02
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Universidades (2000-2002) (2015-2017)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. I. U. R., por daños causados por escolares.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La Administración Pública, en cuanto titular primera y directa de la actividad de interés público que el contratista desarrolla, debe hacer frente a los daños causados en el ejercicio de la actividad, sin perjuicio de las acciones de regreso que pueda ejercer frente a la empresa contratista a fin de conseguir el resarcimiento de la indemnización que se haya abonado. En este sentido se han pronunciado tanto el Tribunal Supremo en varias sentencias, entre las que cabe destacar la de 23 de febrero de 1995, como el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 18 de junio de 1970, 21 de julio de 1994 y 28 de enero de 1999.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 3 de noviembre de 1999, D. J. I. Ú. R. presenta en Registro General de la Consejería de Educación y Universidades un escrito en el que solicita una indemnización de 98.600 pesetas, por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad, matrícula MU-AY, como consecuencia del impacto en el mismo de unas piedras arrojadas por alumnos del Colegio Público denominado, según manifiesta, "Casa del Niño" (Cartagena) desde la ventana de dicho centro. Adjunta presupuesto de reparación de los daños, propone la práctica de prueba documental y testifical y designa, para que actúe en su representación, a D. L. J. L. R., Letrado de los Ilustres Colegios de Abogados de Cartagena y Murcia.
SEGUNDO.- Por Resolución de 6 de abril de 2000, la Secretaria General de la Consejería de Educación y Universidades acuerda admitir la reclamación, ordenando la tramitación del expediente y designando instructora del mismo.
TERCERO.- Mediante oficio de 17 de abril de 2000, la instructora solicita informe del Director del Colegio antes citado, comunicación que, según se manifiesta en la propuesta de resolución, fue devuelta, cursándose, con fecha 4 de mayo, un nuevo requerimiento esta vez a la Dirección del Colegio Público "San Isidoro y Santa Florentina" que, al parecer, es como verdaderamente se denomina el Centro. En el informe, suscrito con fecha 12 de mayo, Doña C. C., Directora del mismo, manifiesta que:
"1. Las personas responsables de los alumnos durante el Comedor son los trabajadores del Catering "C. T.", cambiando algunos de un curso a otro.
2. Ninguna de éstas personas del curso pasado me comunicó que el denunciante se hubiese dirigido a ellas.
3. El Sr. U. R. en los ocho meses transcurridos no se ha dirigido en ningún momento a mí, ni verbalmente ni por escrito.
4. Que no he tenido conocimiento de este hecho hasta la comunicación por parte de la Consejería, ni por tanto he visto el vehículo accidentado ni al denunciante.
5. Que las dependencias de nuestro Centro en la calle Jabonerías, no tienen ventanas, sino una puerta cegada hasta la altura del "pecho de una persona adulta" y con barrotes a continuación.
6. Existe un "vado permanente" frente a la puerta principal como colegio público que es.
7. Y finalmente el suelo del Centro durante el curso pasado tenía tierra, ya que la grava que existe actualmente fue pedida por esta Dirección durante el presente curso y puesta por el Ayuntamiento durante las pasadas fiestas de carnaval como consta documentalmente en el centro."
CUARTO.- Admitida la prueba testifical propuesta por el reclamante, consistente en declaración de los trabajadores de la mercantil Catering "C. T." que prestaban su servicio en el Colegio el día en el que se produjeron los hechos, se señala para su práctica el día 8 de mayo de 2000, deponiendo cuatro trabajadores de dicha empresa, entre los que figuraba el Sr. M. P., Director Gerente de la misma, manifestando que:
"1. Difícilmente el personal de reparto de la comida de "C. T." pudo estar el día 24 de marzo de 1999 a las 13´35 horas, toda vez que el reparto de comida se tiene que realizar necesariamente antes de las 12´30 de la mañana.
2. Que en la plantilla actual del Cathering "C. T.", no consta que el reclamante se hubiera dirigido a cualquiera de las personas que vigilan a los niños durante el comedor, haciéndoles saber de los daños presumiblemente producidos en su coche.
3. También pone de manifiesto que la calle Jabonerías, puerta principal del Colegio tiene un vado permanente que prohibe el aparcamiento.
4. Que las únicas ventanas del Colegio que comunican con la calle Jabonerías son 2, situadas en el comedor, las cuales están permanentemente cerradas, existiendo a su juicio serias dificultades para que un niño las pudiera abrir para lanzar piedras.
5. Manifiestan que en la zona del patio actualmente hay gravilla, sin embargo el año pasado era chinarrillo.
6. Que la estructura del Colegio es la siguiente: tiene un patio interior que no comunica con la calle, siendo por tanto la puerta principal la única salida a la calle Jabonerías. Los muros son de altura suficiente como para impedir la salida de piedras u objetos desde el interior del patio. Existen dos ventanas en el comedor que, como ya se ha mencionado, permanecen siempre cerradas con pestillos que, debido a su estado, dificultan gravemente su apertura."
QUINTO.- Otorgado el trámite de audiencia al reclamante, es cumplimentado mediante escrito fechado el 29 de mayo de 2000 que presenta, en su nombre y representación, el Letrado designado en el escrito de iniciación del procedimiento, en el que se ratifica en la pretensión inicialmente deducida, acompañando el "testimonio escrito" de D. A. M. M., que tras identificarse como Conserje del Colegio en el día de los hechos, señala que si bien no fue testigo directo de los mismos, "hablando con testigos y demás personal que pudo ver el suceso fue informado de que en esa fecha unos niños pertenecientes a dicho centro tiraron al parecer piedras desde una de las ventanas del mismo y dañaron uno de los vehículos estacionados que resultó ser propiedad de D. J. I. U. R.".
SEXTO.- Formulada propuesta de resolución desestimatoria al no considerar acreditada la relación de causalidad entre los daños del vehículo propiedad del reclamante y el funcionamiento del servicio público, con fecha 31 de octubre de 2000 es remitido el expediente a la Dirección de los Servicios Jurídicos para la emisión de su preceptivo informe. Dicho Centro, con fecha 20 de noviembre siguiente, se dirige a la Consejería de Educación y Universidades para que se completara la instrucción con la aportación de los pliegos de cláusulas técnicas y particulares y contrato de suministro suscrito con la empresa Catering "C. T.", dando audiencia al contratista para que manifestase lo que a su derecho conviniese y aportase, si lo hubiera, contrato de seguro.
SÉPTIMO.- El órgano instructor, mediante escrito de 27 de noviembre de 2000, se dirigió al director gerente de la empresa Catering "C. T.", concediéndole trámite de audiencia por un plazo de diez días a fin de que pudiera formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estimase pertinentes y, en concreto, el contrato de seguro de responsabilidad civil. En cumplimiento de lo interesado, el director general de dicha mercantil compareció ante la instructora ratificándose en la declaración prestada el día 8 de mayo de 2000 sobre la imposibilidad de que los hechos pudieran ocurrir como pretende el reclamante, y haciendo constar que las contingencias derivadas de la actividad objeto del contrato de suministro concertado con la Administración están debidamente aseguradas mediante contrato que fue remitido en su día al Servicio de Becas, Títulos y Transportes de la Consejería de Educación y Universidades.
OCTAVO.- Con fecha 30 de enero de 2001, la citada Consejería envía a la Dirección de los Servicios Jurídicos copia del contrato administrativo, pliegos de cláusulas técnicas y administrativas particulares, seguro de responsabilidad civil y copia de la comparencia a la que se hace referencia en el antecedente séptimo. Completado el expediente con la documentación referida, dicha Dirección emite, con fecha 22 de junio del mismo año, informe en el que se concluye la procedencia de desestimación de la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por el interesado, al no ser apreciable la concurrencia de los elementos constituyentes de dicho instituto jurídico, indicando, además, que en el supuesto de que la relación de causalidad hubiese sido probada el responsable de la indemnización sería la empresa contratista, a tenor de lo dispuesto en las cláusulas 2.b) y j) del Pliego de Prescripciones Técnicas Particulares.
NOVENO.- Mediante oficio registrado el 13 de julio de 2001, el Consejero de Educación y Universidades solicita de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del dictamen.
El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Plazo de reclamación, legitimación y representación.
1) En cuanto al plazo de reclamación, el daño se produjo el día 24 de marzo de 1999, y la reclamación de responsabilidad patrimonial se ha deducido, mediante escrito presentado en la Consejería de Educación y Universidades el día 3 de noviembre de 1999, dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo LPAC).
2) No se ha acreditado debidamente la legitimación activa del reclamante, puesto que si bien afirma en su solicitud que los daños se habían producido en el vehículo de su propiedad, en ningún momento del procedimiento presenta permiso de circulación u otro documento que demuestre la realidad de lo manifestado, sin que tampoco el órgano instructor le requiriese para ello. No obstante, por razones de economía procedimental, este Consejo procede a examinar las cuestiones de fondo del expediente sometido a consulta, sin perjuicio de que, en su caso, deba acreditarse la titularidad del vehículo.
3) En lo que respecta a la legitimación pasiva, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y, en concreto, la Consejería de Educación y Universidades, es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación en el que se integra el Colegio Público "San Isidoro y Santa Florentina".
El hecho de que los daños irrogados se infligieran en horario de comedor y que este servicio se prestara por la mercantil Catering "C. T.", en virtud de contrato suscrito entre dicha empresa y la Administración responsable del servicio educativo, y que, según se contempla en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y técnicas, sea de cuenta del contratista todos los daños y perjuicios que se causen, tanto a la Administración contratante como a terceros, por las actuaciones que se realicen como consecuencia de la ejecución del contrato, no exonera de responsabilidad a la Administración.
En efecto, resulta necesario aquí analizar el contenido del artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que se establece la obligación del contratista de indemnizar todos los daños y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones de ejecución del contrato. Sobre este precepto, tanto la jurisprudencia como la doctrina, entienden que la Administración Pública, en cuanto titular primera y directa de la actividad de interés público que el contratista desarrolla, debe hacer frente a los daños causados en el ejercicio de la actividad, sin perjuicio de las acciones de regreso que la Administración pueda ejercer frente a la empresa contratista a fin de conseguir el resarcimiento de la indemnización que se haya abonado. En este sentido se han pronunciado tanto el Tribunal Supremo en varias sentencias, entre las que cabe destacar la de 23 de febrero de 1995, como el Consejo de Estado en sus Dictámenes de 18 de junio de 1970, 21 de julio de 1994 y 28 de enero de 1999.
4) Finalmente, se ha de abordar en este apartado la cuestión relativa a la representación otorgada por el reclamante a favor de letrado y la eficacia de los actos desplegados por este último en el procedimiento.
Según establece el artículo 32 LPAC los interesados podrán actuar por medio de representante, exigiendo este precepto para los supuestos en los que se pretenda formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos, que dicha representación quede acreditada por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Sin embargo, para los actos y gestiones de mero trámite se presumirá la representación.
En el concreto supuesto que nos ocupa, el reclamante en su escrito de iniciación designa representante para que actúe en su nombre, sin que en ningún momento se haya acreditado tal representación. No obstante, el letrado designado presentó en nombre del reclamante escrito de alegaciones (folio núm. 22), actuación que se ha de considerar válida, puesto que el citado precepto exige la acreditación para incoar cualquier tipo de procedimiento, pero, una vez iniciado, jugará la presunción a favor de la representación respecto de cualquier acto del procedimiento incluidos los actos de instrucción, entre los que se encuentra el de formular alegaciones. Sólo en el supuesto de que el representante pretendiese, en el presente procedimiento, entablar recursos, desistir de acciones o renunciar a derechos, será necesaria la acreditación de la representación.
TERCERA.- Procedimiento.
El procedimiento tramitado ha seguido lo establecido en la LPAC y en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
No obstante lo anterior, este Consejo Jurídico considera que tras la práctica de las diligencias indicadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, la instructora debió, como medida tendente a la salvaguarda de los principios de contradicción e igualdad de los interesados en el procedimiento, conceder un nuevo trámite de audiencia al reclamante a fin de que tuviera conocimiento de las actuaciones incorporadas al expediente y pudiera formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimase pertinentes.
La omisión de esta actividad instructora exige un pronunciamiento sobre su incidencia en el procedimiento, a fin de determinar si constituye motivo para su retroacción a la fase anterior a la propuesta de resolución, para lo que resulta necesario precisar si la incorporación de aquellas diligencias supuso la aportación de nuevos datos o elementos de juicio que no conociera con anterioridad el reclamante. Del análisis de la comparecencia del Director General de la empresa contratista y de la documentación facilitada por el mismo, puede concluirse que no se aportaron elementos nuevos, ya que en su declaración el Sr. M. P. viene a ratificar lo manifestado en el trámite de prueba, y la documentación relativa al contrato administrativo suscrito entre la Administración y Catering "C. T." resulta, en lo que aquí nos ocupa, irrelevante para el interesado, ya que, como se apuntaba en el apartado 3) de la Consideración Segunda de este Dictamen, la contratación del servicio no empece para que la Administración asuma la responsabilidad de los daños que su ejecución pueda producir.
Este Órgano Consultivo, como hizo ya en su Dictamen 16/2000, también ha tenido en cuenta para no considerar la retroacción del expediente razones como el respeto a los principios de economía, celeridad y eficacia que han de presidir las actuaciones de la Administración Pública, y la larga duración del procedimiento que ha superado ampliamente el plazo de 6 meses previsto en el artículo 13.6 RRP.
CUARTA.- La relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos regionales.
Según el artículo 139 LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, y que no tengan el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la ley.
Por lo tanto, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es necesario que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular.
En el presente procedimiento se ha pretendido imputar los daños sufridos en el vehículo, que el reclamante afirma de su titularidad, al deficiente funcionamiento del servicio público educativo que no habría observado la exigida vigilancia sobre los alumnos, tendente a evitar que los mismos arrojaran desde el interior del Colegio piedras u otros objetos a la vía pública.
Con el fin de probar esta afirmación se practicó la prueba testifical propuesta por el reclamante, consistente en declaración de trabajadores de la mercantil prestadora del servicio de comedor, cuyo resultado evidenció el total desconocimiento que los mismos tenían sobre los hechos alegados.
Por otro lado, el informe de la Directora del Centro escolar expresa que no existe constancia alguna de los daños alegados, añadiendo la improbabilidad de que objeto alguno fuese arrojado, por alumnos u otras personas, desde el interior del colegio debido a las concretas características del edificio que en su escrito describe.
Por último, tampoco constituye elemento probatorio la manifestación, plasmada en un escrito sin ratificar, de quien dice haber sido conserje del Colegio el día de los hechos, ya que el mismo afirma no haber sido testigo directo de los mismos.
Con tan escasa apoyatura probatoria, es evidente que no puede tenerse por acreditado que los daños, cuya indemnización se reclama, hayan podido ocasionarse porque uno o varios alumnos del Colegio Público "San Isidoro y Santa Florentina" lanzaran a la vía pública una piedra u otro objeto, sin que se pueda, por lo tanto, declarar la responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
ÚNICA.- Que no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública regional, en relación con la reclamación formulada por D. J. I. Ú. R., al no haber quedado acreditada la relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento de los servicios públicos regionales.
No obstante, V.E. resolverá.
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