Dictamen nº 249/2025

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de octubre de 2025, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 4 de septiembre de 2025 (REG número 202500293375), sobre resolución de contrato del acondicionamiento y señalización de sendas verdes incluidas en Plan de Sostenibilidad Turística en Destino en el municipio de Murcia: Riacho de la Morda, Nonduermas (exp. 2025_278), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Una vez efectuada la oportuna licitación mediante procedimiento abierto tramitado de urgencia, por acuerdo de la Junta de Gobierno Local, adoptado en sesión de 28 de febrero de 2025, se adjudicaron a la mercantil Nueva Codimasa, S.L. las obras de Acondicionamiento y señalización de sendas verdes incluidas en el Plan de Sostenibilidad Turística en Destino en el municipio de Murcia: Lote 2 Riacho de la Morda, en Nonduermas (Murcia).

 

El 6 de marzo siguiente se formalizó el contrato administrativo correspondiente. En él se establecía un plazo de ejecución de las obras de 5 meses, a contar desde el siguiente al de la firma del Acta de Comprobación del Replanteo.

 

Además, en la cláusula quinta, párrafo primero, del contrato, se preveía que “El contratista elaborará el Plan de Seguridad y Salud de conformidad con lo establecido en la legislación vigente y lo entregará dentro del plazo máximo de TRES DÍAS hábiles desde la fecha de formalización del presente contrato, al representante de la Empresa de Coordinación para la emisión del oportuno informe por el Coordinador de Seguridad y Salud que se designe por el órgano de contratación”.

 

El precio final de adjudicación fue de 318.008,57 € (IVA incluido), y se constituyó una garantía definitiva, mediante la formalización de un seguro de caución, de 13.140,85 €.

 

SEGUNDO.- Como responsable del contrato, el Jefe de Servicio de Huerta y Protección del Patrimonio emitió un informe el 25 de marzo de 2025, en el que asumía las consideraciones que había expuesto la Arquitecta Municipal y Directora de la Obra en un informe fechado el 21 de marzo -que adjuntaba-, y concluía que la contratista había incumplido el plazo que se le había concedido para subsanar el citado Plan de Seguridad y Salud.

 

De hecho, explicaba que la contratista había presentado dicho plan el 12 de marzo de 2025, y que la Coordinadora de Seguridad y Salud le había remitido un informe acerca de las deficiencias que había advertido el siguiente día 17. Sin embargo, el 24 de marzo todavía no se había obtenido respuesta de la empresa, lo que suponía un claro incumplimiento de las previsiones establecidas en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP).

 

A tal efecto, recordaba que la cláusula 15.6 PCAP se refiere al Plan de Seguridad y Salud (PSS), y que en el apartado c) se establece que “Tanto el incumplimiento de presentar el plan en el plazo previsto como la falta de subsanación o subsanación incorrecta a juicio del Coordinador, serán causa suficiente para la resolución del contrato, de conformidad con lo dispuesto” en el artículo 211.1,d) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).

 

Asimismo, advertía que en la cláusula 15.6,b.2) PCAP, se señala que “Si el Coordinador considerara que dicho plan debe subsanarse, comunicará dicha circunstancia al contratista dentro del plazo indicado en el párrafo anterior, debiendo el contratista subsanar dentro del primer DÍA hábil siguiente a la recepción de la correspondiente comunicación”.

 

En este sentido, destacaba que, entre las causas generales de resolución de los contratos administrativos, se contempla en el citado artículo 211.1,d) LCSP la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista.

 

Por esa razón, proponía iniciar el procedimiento de resolución del contrato citado; incautar la garantía definitiva prestada por la mercantil citada, incoar otro procedimiento para determinar los daños y perjuicios a los que deba hacer frente la contratista, e iniciar un tercer procedimiento para imponer a dicha empresa la prohibición de contratar, por concurrir la causa prevista en el artículo 71.2,d) LCSP.

 

Además, se argumentaba que procedía aplicar la tramitación de urgencia al procedimiento de resolución contractual y al de adjudicación del nuevo contrato, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 213.6 LCSP.

 

Por otra parte, se destacaba en el informe el especial perjuicio que ocasionaba el comportamiento dilatorio de la contratista, ya que la obra contratada estaba subvencionada con fondos procedentes de la Convocatoria Extraordinaria 2022 del Programa de Planes de Sostenibilidad Turística en Destino (Next Generation), que impone plazos de ejecución muy reducidos.

 

TERCERO.- El Jefe de Servicio de Contratación, Suministros y Responsabilidad Patrimonial emitió un informe-propuesta el 11 de abril de 2025, que fue asumido por el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación tres días más tarde.

 

Con fecha 16 de abril de 2025, la Junta de Gobierno Local lo aprobó y acordó iniciar el procedimiento de resolución contractual por haber incurrido la contratista en demora en el cumplimiento de los plazos estipulados, al no haber subsanado en plazo el PSS según señala la cláusula 15.6,c) PCAP, en concordancia con el artículo 211 LCSP.

 

Por esa razón, se propuso la incautación de la garantía definitiva constituida por la contratista e instar al Servicio de Huerta y Protección del Patrimonio, para que promoviese -si no lo había hecho ya- el inicio del procedimiento para la adjudicación del nuevo contrato. Se recordaba que procedía aplicar la tramitación de urgencia a los dos procedimientos mencionados, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 213.6 LCSP.

 

Se disponía, asimismo, que, una vez que fuese firme la resolución del procedimiento, se iniciasen los procedimientos para declarar la prohibición de contratar de la mercantil y para determinar los daños y perjuicios que debiera indemnizar la contratista por otros daños.

 

CUARTO.- Después de tramitar de urgencia el procedimiento de resolución contractual ya citado, se formuló propuesta de resolución el 11 de junio de 2025. El día 20 de dicho mes se solicitó el parecer de este Órgano consultivo, que el 22 de julio siguiente emitió su Dictamen núm. 194/2025, en sentido desfavorable a la propuesta de resolver el contrato de obras referido, ya que se concluía que procedía declarar la caducidad del procedimiento que se había seguido.

 

QUINTO.- En virtud de un Decreto dictado el 25 de julio de 2025 por el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación, se declara la caducidad del anterior procedimiento de resolución contractual al haberse rebasado el plazo máximo legalmente establecido para su tramitación.

 

Asimismo, se acuerda iniciar el presente procedimiento de resolución del contrato mencionado porque la contratista no subsanó las deficiencias advertidas en el PSS en el plazo previsto en la cláusula 15.6,c) PCAP, en relación con lo establecido en el artículo 211 LCSP.

 

De manera análoga a lo que se había dispuesto en relación con el procedimiento anterior, se propone la incautación de la garantía definitiva constituida por la contratista e instar al Servicio de Huerta y Protección del Patrimonio para que promueva -si no lo ha hecho ya- el inicio del procedimiento para la adjudicación del nuevo contrato. De igual modo, se recuerda que procede aplicar la tramitación de urgencia a los dos procedimientos mencionados, de acuerdo con lo que se establece en el artículo 213.6 LCSP.

 

Se dispone, asimismo, que, una vez que sea firme la resolución, se inicien los procedimientos para declarar la prohibición de contratar de la contratista y para determinar los daños y perjuicios que haya ocasionado y deba indemnizar.

 

Por último, se acuerda dar traslado de esa resolución a la contratista y a su compañía aseguradora avalista y solicitar informe a los servicios municipales correspondientes, en particular, al de Huerta y Protección del Patrimonio.

 

SEXTO.- Concedida audiencia a la contratista, su representante presenta un escrito el 1 de agosto de 2025. En él reconoce que una de las obligaciones que le correspondían en virtud del contrato de obra que se le había adjudicado era la elaboración y presentación del PSS dentro del plazo concedido, y que así lo llevó a efecto. Además, formula las siguientes alegaciones:

 

a) En primer lugar, recuerda que la Coordinadora de Seguridad y Salud, que es empleada de una empresa colaboradora externa del Ayuntamiento consultante, le remitió el 17 de marzo de ese año una relación de deficiencias que se advertían en el PSS y que se debían subsanar.

 

Alega, no obstante, que todas las comunicaciones de la citada coordinadora se le remitieron mediante correo electrónico ordinario, sin que se dejase constancia de ello en la sede electrónica ni quedara reflejada de manera fehaciente la fecha en que se pudo acceder a ella.

 

A continuación, inserta en el escrito una copia del correo citado, que es del siguiente tenor literal: “Adjunto envío informe de deficiencias del Plan de Seguridad y Salud recibido referente a las obras LOTE 2: “PROYECTO BÁSICO Y DE EJECUCIÓN SENDA VERDE RIACHO DE LA MORDA, EN NONDUERMAS (MURCIA)”. Estando a vuestra disposición para cualquier duda o aclaración. Un saludo”.

 

En ese sentido, añade que “el mencionado correo electrónico, además de carecer de la naturaleza de comunicación oficial con las garantías exigidas por la normativa aplicable, omitía la fijación de cualquier plazo para la realización de la subsanación requerida”.

 

Alega que dicho sistema de comunicación implica un incumplimiento claro por parte de la Administración municipal de lo que se dispone en la cláusula 2.5 PCAP y en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).

 

De hecho, recuerda que en la cláusula referida del PCAP se señala que “Las notificaciones electrónicas se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido por el interesado; entendiéndose rechazadas cuando hayan transcurrido diez días naturales desde su puesta a disposición sin que se haya accedido a su contenido. No obstante, los plazos a contar desde la notificación se computarán desde la fecha de envío de la misma o del aviso de notificación, siempre que el acto objeto de notificación se haya publicado el mismo día en el Perfil de contratante del órgano de contratación alojado en la Plataforma de Contratación del Sector Público”.

 

De igual forma, destaca que el artículo 43.1 LPAC dispone que “Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se acceda a su contenido en la sede electrónica”.

 

Seguidamente, sostiene que en la jurisprudencia se han declarado nulas, de forma consistente, las notificaciones efectuadas por correo electrónico. Así, cita la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2020 (rec. 1650/2019), en la que se expone que “La notificación efectuada por correo electrónico ordinario no garantiza fehaciencia ni permite acreditar su recepción, vulnerando el art. 41 LPACAP”. De igual modo, menciona la resolución de la misma Sala y Tribunal de 17 de diciembre de 2021 (rec. 2310/2020), en la que se argumenta que “El uso de correo electrónico ordinario para actos que deben notificarse formalmente carece de validez jurídica y genera indefensión”.

 

La representante reitera que las solicitudes de subsanación realizadas por correo electrónico son “ineficaces de cara a notificar formalmente unas deficiencias, y más claramente cuando dichas deficiencias devienen en un resultado tan gravoso como la resolución del contrato”.

 

De manera adicional, arguye que la comunicación de las deficiencias no la realizó la Administración municipal de forma directa, sino una empresa colaboradora.

 

A mayor abundamiento, resalta que la comunicación efectuada incurre en una omisión esencial, pues en ningún momento se concede un plazo para subsanar las deficiencias observadas. Enfatiza que, como muestra de diligencia y buena fe contractual, la contratista presentó el PSS debidamente subsanado y corregido el 23 de marzo de 2025, es decir, dentro de la misma semana en que se recibió la comunicación, que incluía una jornada festiva nacional (19 de marzo). Insiste en que ese comportamiento evidencia la absoluta voluntad de la empresa de cumplir y de continuar con la ejecución del contrato.

 

b) En segundo lugar, resalta que la contratista ha mostrado, en todo momento y desde la adjudicación del contrato, una actitud diligente y que se ha comportado de buena fe. De igual forma, resalta que en la doctrina del Consejo de Estado y en la jurisprudencia del Tribunal Supremo se sostiene que la resolución contractual es una medida de naturaleza extrema, reservada para incumplimientos graves y culpables. Por esa razón, sostiene que la propuesta de resolución resulta a todas luces desproporcionada.

 

c) Como consecuencia de lo expuesto, argumenta que procede descartar la resolución contractual y permitir la continuidad de la ejecución del contrato, puesto que esa sería la medida más proporcional, razonable y ajustada al interés público.

 

d) Por último, aduce que la iniciación de un procedimiento resolutorio supone un evidente trato discriminatorio hacia la contratista. También, una vulneración de los principios generales de actuación de la Administración Pública y de los principios de igualdad y objetividad recogidos en la Constitución Española y desarrollados en toda la normativa aplicable al Sector Público.

 

Por las razones señaladas, solicita que se deje sin efecto la resolución de inicio del procedimiento, se archive el expediente y se permita la continuidad en la ejecución del contrato. Subsidiariamente, y para el caso de que se mantenga la decisión, no se imponga ninguna de las penalidades previstas en la normativa de contratación atendiendo a la buena fe con la que siempre se ha comportado esa mercantil, a la ausencia de dolo o negligencia grave y al principio de proporcionalidad que rige la actividad administrativa.

 

SÉPTIMO.- Con fecha 8 de agosto de 2025, el Jefe de Servicio de Huerta y Protección del Patrimonio remite al órgano instructor el informe realizado ese mismo día sobre las alegaciones formuladas el día 1 de ese mes por la contratista.

 

En este documento se recuerda que la Directora de la obra propuso la resolución del contrato porque entendía que concurría la causa prevista en el artículo 211.1,d) LCSP, que anuda ese afecto a la “la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista”. En este sentido, se resalta que la cláusula 15.6 PCAP, referente al PSS, establece en su apartado b.2 que “"Si el Coordinador considerara que dicho plan debe subsanarse, comunicará dicha circunstancia al contratista dentro del plazo indicado en el párrafo anterior, debiendo el contratista subsanar dentro del primer DÍA hábil siguiente a la recepción de la correspondiente comunicación. [..]" y en su apartado c. "Tanto el incumplimiento de la obligación de presentar el plan en el plazo previsto como la falta de subsanación o subsanación incorrecta a juicio del Coordinador, serán causa suficiente para la resolución del contrato, de conformidad con lo dispuesto en el art. 211.1.d) de la LCSP"”.

 

De igual modo, se expone que la contratista reconoce que recibió el 17 de marzo de 2025 la relación con las subsanaciones del PSS que se debían realizar y que, a la vista del PCAP, “la fecha máxima para la presentación era el 18 de marzo y el contratista remitió la subsanación de deficiencias el domingo 23 de marzo de 2025, día inhábil, estimándose por tanto entregadas el día 24 de marzo de 2025, fuera de plazo. Además, en todo caso, la subsanación del Plan de Seguridad y Salud fue objeto de informe desfavorable de la Coordinadora de Seguridad y Salud de fecha 13 de mayo de 2025”.

 

Se resalta que el plazo de subsanación estaba claramente fijado en la cláusula 15.6,b.2) PCAP, y que la contratista lo incumplió.

 

Por lo que se refiere al sistema de comunicación que se empleó, se explica que la empresa adjudicataria del Servicio de Coordinación y Seguridad y Salud de las obras no puede efectuar sus comunicaciones a través de la sede electrónica o de la plataforma de contratación, porque no puede acceder a ellas. Se justifica que, por esa razón, en el PCAP se dispone que la gestión documental se haga mediante correo electrónico.

 

En ese sentido, se destaca que en el PCAP se atiende a esa forma de operar y que, en relación con la posible subsanación del PSS, no se aluda a notificación sino a comunicación. Así se expresa en el apartado b.2 de la cláusula del PCAP ya citada. Debido a esa circunstancia, advierte que toda la normativa y jurisprudencia alegadas por la contratista no resultan de aplicación en este caso.

 

De otra parte, se enfatiza que la propuesta de resolución contractual obedece estrictamente al cumplimiento del PCAP, que goza de la condición de lex contractus, como ha reconocido la doctrina administrativa de manera unánime.

 

Como adición a lo anterior, se recuerda que en el informe que la Coordinadora de Seguridad y Salud elaboró el 13 de mayo de 2025, tras revisar las subsanaciones al PSS que se presentaron el 23 de marzo (fuera de plazo), se advirtieron más de 10 deficiencias del plan citado, por lo que el informe que emitió finalmente fue desfavorable.

 

Asimismo, se rechaza la alegación de discriminación y desigualdad en la aplicación del criterio de resolución contractual, pues se afirma que ese Servicio ha actuado con criterios homogéneos en el cumplimiento de los plazos de la ejecución de los contratos derivados de la licitación, en 2 lotes, de las obras referidas.

 

A continuación, se expresa la consideración de que, a la luz del artículo 213.3 LCSP, procede la incautación garantía definitiva que se constituyó y que, cuando se adjudique el nuevo contrato, procederá valorar si ocasionan daños al interés público, debido a la posible pérdida de la subvención concedida.

 

Por último, se advierte que, cuando sea firme en vía administrativa la resolución contractual por causa imputable a la contratista, procedería iniciar un procedimiento para declarar la prohibición de contratar de la mercantil citada.

 

En consecuencia, se propone la desestimación de las alegaciones formuladas por la empresa contratista.

 

Con el documento mencionado se adjunta el informe realizado el 6 de agosto de 2025 por la Arquitecta Municipal y responsable del contrato. En él, reitera la consideración de que la contratista remitió fuera de plazo la subsanación de las deficiencias que se advertían en el PSS.

 

Asimismo, destaca que la contratista alega que todas las deficiencias detectadas en el PSS fueron subsanadas, lo que es incorrecto porque después la Coordinadora de Seguridad y Salud revisó las subsanaciones presentadas y volvió a encontrar deficiencias en el plan señalado.

 

Se acompaña, a su vez, con este segundo informe, el elaborado el 13 de mayo de 2025 por la Coordinadora de Seguridad y Salud, que se ha mencionado.

 

OCTAVO.- Obra en el expediente el informe suscrito, el 8 de agosto de 2025, por el Director de los Servicios Jurídicos, a los efectos establecidos en la Disposición Adicional Tercera, apartado 8, LCSP.

 

El sentido del informe es favorable a la resolución del contrato por falta de subsanación del PSS en el plazo previsto y como consecuencia de la incorrección de dicha subsanación, lo que se considera que constituye una causa suficiente para adoptar dicha decisión con arreglo al PCAP.

 

Por lo que se refiere a la tramitación del procedimiento, se advierte en el informe que el Decreto de incoación, se adoptó el 25 de julio de ese año, por el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación, con base en las competencias que le fueron delegadas por la Junta de Gobierno en los supuestos de que no celebrase reunión ordinaria. Sin embargo, se resalta que no consta que se haya llevado a cabo la dación de cuentas a dicho órgano municipal de gobierno prevista en esos supuestos.

 

NOVENO.- Con fecha 18 de agosto de 2025 se formula propuesta de resolución del contrato de obras citado, por haber incurrido la contratista en demora en el cumplimiento de los plazos, al no haber subsanado el PSS en el previsto en la cláusula 15.6,c) PCAP, en concordancia con el artículo 211 LCSP.

 

De igual modo, se propone la incautación de la garantía definitiva constituida, la iniciación de un procedimiento para determinar los daños y perjuicios causados, y la incoación de otro para declarar la prohibición de contratar de la contratista.

 

Por último, se dispone dar traslado de la resolución que se adopte a la Junta de Gobierno en la primera sesión que celebre para su conocimiento.

 

DÉCIMO.- El 19 de agosto de 2025, el Director de los Servicios Jurídicos emite un nuevo informe favorable a la propuesta de resolución formulada.

 

No obstante, reitera que se debe incorporar al expediente la dación de cuenta a la Junta de Gobierno del Decreto de inicio del procedimiento, aunque puede continuar su tramitación con la cumplimentación de dicha observación.

 

UNDÉCIMO.- Con fecha 26 de agosto de 2025, el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación formula una nueva propuesta de resolución en la que, además de contener las propuestas ya mencionadas, se acuerda suspender al plazo para la resolución del procedimiento, al amparo de lo establecido en el artículo 22.1,d) LPAC, desde la efectiva petición del informe y remisión del expediente hasta que tenga lugar la recepción del dictamen, lo que debe comunicarse a la contratista.

 

En otro sentido, se pone de manifiesto que se dará cuenta del Decreto de inicio del procedimiento de resolución a la Junta de Gobierno, en la sesión que tiene previsto celebrar el día 29 de ese mes.

 

DUODÉCIMO.- Obran en el expediente sendas certificaciones emitidas por la Concejal Secretaria de la Junta de Gobierno, el 29 de agosto de 2025, en las que se expone que en la sesión celebrada ese día por dicho órgano municipal de gobierno se dio cuenta del Decreto de inicio y de la propuesta formulada por la Tenencia de Alcaldía Delegada de Movilidad, Gestión Económica y Contratación, y que quedó enterada del primero y que aprobó por unanimidad la segunda.

 

Una vez incorporado el preceptivo índice de documentos -aunque no el extracto de secretaría necesario-, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, que se recibe en este Consejo Jurídico el 4 de septiembre de 2025.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, puesto que versa sobre un procedimiento de resolución de un contrato administrativo en el que se ha formulado oposición por parte de la empresa contratista, de conformidad con lo que se establece en los artículos 191.3,a) LCSP, 109.1,d) del Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP), aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, y 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

 

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido.

 

El procedimiento ha seguido, en lo esencial, lo preceptuado en los artículos 191.1 y 195.1 LCSP, 114.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), y 109 RGLCAP, apartados 1 y 2.

 

De acuerdo con ello, se ha concedido audiencia a la empresa contratista y a la compañía aseguradora avalista, dado que se tiene intención de incautar la garantía definitiva constituida. No obstante, se ha constatado que esta última entidad no ha comparecido en el presente procedimiento de resolución contractual.

 

Se advierte, asimismo, que se ha emitido, hasta por dos veces, el informe jurídico preceptivo al que se refieren los artículos 191.2 LCSP, en relación con el apartado 8 de la disposición adicional tercera (Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales) de esa misma Ley, 114.3 TRRL y 109.1,c) RGLCAP.

 

Por otra parte, se tiene constancia de que, el 29 de agosto de 2025, la Junta de Gobierno tomó conocimiento del Decreto de inicio del procedimiento, que el Concejal Delegado de Movilidad, Gestión Económica y Contratación había adoptado el 25 de julio anterior.

 

TERCERA.- Acerca del plazo de duración del procedimiento.

 

I. Por lo que se refiere al plazo de duración del procedimiento, el artículo 212.8 LCSP establece que “Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”. Ya se ha señalado que el acuerdo de iniciación se adoptó el 25 de julio de 2025 (Antecedente quinto de este Dictamen).

 

Sin embargo, conviene reiterar lo que se dijo en nuestro Dictamen núm. 245/2021 (y se repite, en otros muchos posteriores) y se argumenta, asimismo, en la propuesta de resolución de la que aquí se trata.

 

En este sentido, se debe tener en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) núm. 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021), resuelve el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Gobierno de Aragón en relación con diversos preceptos de la LCSP, entre los cuales se encuentra el mencionado artículo 212.8.

 

En dicha resolución, el Tribunal Constitucional (TC) declara que dicho artículo no es conforme con el orden constitucional de competencias al tratarse de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de los procedimientos de resolución contractual, dice el TC, podría ser sustituida por otra elaborada por las Comunidades Autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública. Por tanto, concluye el TC, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias el artículo 212.8 LCSP, aunque, se aclara, no se precisa pronunciar su nulidad, dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades vinculadas a unas y otras [SSTC núm. 50/1999, FF.JJ. 7 y 8, y núm. 55/2018, FF.JJ. 7, b) y c)].

 

Al amparo de lo expuesto en la STC mencionada, en la disposición adicional tercera, referente al Plazo de resolución de los contratos administrativos, del Decreto-ley 1/2025, de 5 de junio, de Simplificación Administrativa de la Región de Murcia, se establece que “Los procedimientos de resolución contractual que se tramiten por los órganos del sector público regional deberán ser resueltos y notificados en el plazo máximo de diez meses a contar desde el acuerdo de inicio del procedimiento”.

 

De ello debe seguirse que a los procedimientos de resolución contractual iniciados por las Corporaciones Locales con posterioridad a la fecha de publicación de la STC referida (es decir, el 23 de abril de 2021) no les resulta aplicable el plazo de ocho meses para la resolución del procedimiento que establece el citado artículo 212.8 LCSP, sino el general de tres meses que se prevé en el artículo 21.3 LPAC.

 

II. De igual forma, hay que resaltar que en este supuesto se invoca como causa de resolución la prevista en el artículo 211.1,d) LCSP y que se pretende iniciar el procedimiento para la adjudicación de un nuevo contrato. Por tanto, resulta exigible lo que se dispone en el artículo 213.6 de la misma Ley, que impone la aplicación al procedimiento la tramitación de urgencia. Esta declaración de urgencia se llevó a cabo, en efecto, en el referido Decreto de inicio del presente procedimiento de resolución contractual.

 

La declaración de urgencia citada implica que se reduzcan a la mitad los plazos establecidos para el procedimiento ordinario, salvo los relativos a la presentación de solicitudes y recursos, según se señala en el artículo 33 LPAC. Además, la reducción afecta al plazo máximo de resolución del procedimiento administrativo en su conjunto, y no sólo a los plazos de los trámites específicos que lo integran. Así se entendió en el Dictamen de este Consejo Jurídico núm. 36/2021 que se menciona, de igual modo, en la Memoria de este Cuerpo consultivo correspondiente a ese año. Y de manera significativa, en el referido Dictamen núm. 194/2025, en el que se argumentó in extenso que se había producido la caducidad del anterior procedimiento que se había tramitado para declarar la resolución del presente contrato municipal de obras.

 

En ese reciente pronunciamiento de este Órgano consultivo, se expuso la consideración de que el plazo total de tramitación de tres meses quedaba reducido, por efecto de la declaración de urgencia, a un mes y medio. Asimismo, que no existe un mecanismo legal en materia de procedimiento administrativo que sirva para efectuar la transformación o conversión de los plazos establecidos legal o reglamentariamente en meses a plazos señalados en días, o a la inversa, mediante las correspondientes equivalencias. Pese a ello, se argumentó que resultaba procedente aplicar a ese período de tiempo (mes y medio) la media de los días por meses del año (365/12 = 30,4166), porque ello permite obtener resultados más precisos. Así pues, la aplicación de dicha media (30,4166 x 1,5) arroja en este caso un resultado de 45,6249 días, es decir, prácticamente, de 46 días naturales.

 

III. Por otro lado, se ha adelantado que se ha acordado suspender el procedimiento de resolución del contrato y comunicar esa decisión a la contratista y a su compañía aseguradora avalista.

 

Sin embargo, no consta en el expediente que se hayan efectuado esas últimas notificaciones, por lo que corresponde al instructor verificar si se llevaron realmente a efecto para que esa decisión suspensiva cobre virtualidad y produzca los efectos que le son inherentes.

 

Al margen de ello, y respecto la fijación del día en el que se entiende suspendido el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución, el artículo 22.1,d) LPAC vincula ese efecto con la petición del informe -en este caso, dictamen- correspondiente.

 

Este Consejo Jurídico, junto con el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, ha entendido que es la concreta petición de dictamen, y no el acuerdo de suspensión, la que determina el inicio del cómputo de la suspensión del procedimiento. Y, de forma específica, identifica la petición de dictamen con la fecha del registro de salida de la solicitud correspondiente, que en este caso se fija en el 4 de septiembre 2025.

 

Así pues, entre la fecha de adopción del acuerdo de inicio del procedimiento (25 de julio de 2025) y la de suspensión del procedimiento (4 de septiembre de 2025) han transcurrido 41 días, por lo que es evidente que se cumple el requisito temporal señalado.

 

CUARTA.- Planteamiento general.

 

El artículo 238 LCSP se estable en su apartado 1 que “Las obras se ejecutarán con estricta sujeción a las estipulaciones contenidas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y al proyecto que sirve de base al contrato”.

 

Por otro lado, el artículo 190 LCSP, párrafo primero, atribuye al órgano de contratación las facultades, entre otras, de acordar la resolución de los contratos administrativos que haya formalizado y de determinar los efectos de esa cesación contractual.

 

En términos similares, el artículo 114 TRRL reconoce, asimismo entre otras, la prerrogativa del órgano de la entidad local competente para contratar para acordar su resolución dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados legalmente.

 

Por lo que se refiere a la demora en la ejecución del contrato, en la cláusula 19.1 PACP se contiene una remisión a lo que se dispone en el artículo 193 LCSP, que se refiere tanto al incumplimiento del plazo total establecido como al de los plazos parciales fijados, cuando esto último se hubiera previsto en el PCAP o las circunstancias hagan factible presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total. En estos casos, se atribuye a la Administración la facultad de optar entre la resolución del contrato o la imposición de las penalidades diarias que se detallan en el artículo citado de la LCSP.

 

Acerca de la resolución del contrato del que aquí se trata y de sus posibles causas, se dispone en la cláusula 21 PCAP que “motivarán la resolución del mismo las circunstancias enumeradas en los arts. 211 y 245 de la LCSP, con los efectos previstos en sus arts. 213 y 246.

 

La resolución del contrato se acordará por el órgano de contratación, de oficio o, en su caso, a instancia del contratista, siguiendo el procedimiento previsto en el art. 212 de la LCSP y 109 del RGLCAP”.

 

Interesa recordar que el PCAP que rige el contrato fue aceptado por la contratista cuando lo formalizó, y no formuló recurso ni reclamación sobre él.

Hecha esa advertencia, se debe reiterar que la cláusula 15.6 PCAP se refiere al PSS, y que en su apartado a) impone al contratista la obligación de elaborarlo y entregarlo dentro de los tres días hábiles siguientes a la formalización del contrato, para que lo informe el Coordinador de Seguridad y Salud que designe el órgano de contratación.

 

En el apartado b.2) se previene la posibilidad de que el Coordinador entienda que el PSS debe subsanarse y se establece entonces que “comunicará dicha circunstancia al contratista dentro del plazo indicado en el párrafo anterior, debiendo el contratista subsanar dentro del primer DÍA hábil siguiente a la recepción de la correspondiente comunicación”.

 

Finalmente, en el apartado c) de la cláusula citada se advierte que “Tanto el incumplimiento de la obligación de presentar el plan en el plazo previsto como la falta de subsanación o subsanación incorrecta a juicio del Coordinador, serán causa suficiente para la resolución del contrato, de conformidad con lo dispuesto en el art. 211.1.d) de la LCSP”.

 

QUINTA.- Sobre el fondo del asunto: Acerca de la demora en el cumplimiento de los plazos por parte de la contratista como causa de resolución del contrato [art. 211.1,d) LCSP]: Procedencia.

 

Se ha expuesto que la Administración municipal pretende resolver el contrato de obras mencionado porque entiende que la contratista sobrepasó el plazo establecido en el PCAP [apartado b.2) de la cláusula 15.6] para subsanar las deficiencias que la Coordinadora de Seguridad y Salud había encontrado en el PSS y, en cualquier caso, porque esa subsanación también fue incorrecta [apartado c) de la citada cláusula del PCAP]. Esas circunstancias facultan a la Administración para promover la resolución del contrato formalizado de acuerdo con lo señalado en el artículo 211.1,d) LCSP.

 

Por su parte, la contratista argumenta que la existencia de deficiencias en el PSS se le comunicó por correo electrónico ordinario, sin que se dejase constancia de ello en la sede electrónica ni quedara reflejada de manera fehaciente la fecha en que se pudo acceder a ella. De forma más relevante, sostiene que en esa comunicación no se fijaba algún plazo para llevar a efecto la subsanación.

 

Para apoyar su alegación, alude en primer lugar al régimen de notificaciones por medios electrónicos que se contiene en la LPAC. En segundo lugar, y en lo que aquí interesa, recuerda que en la cláusula 2.5 PCAP se regula el régimen de las notificaciones que se deriven del procedimiento, que el órgano de contratación debe realizar por vía electrónica a través de un servicio de información, que en este caso es la Plataforma de Contratación del Sector Público porque en ella tiene alojado el Ayuntamiento su perfil de contratante (art. 347.3, quinto párrafo, LCSP). Este sistema de notificación se completa con el de comunicación, en la dirección de correo electrónico facilitado por la contratista, del aviso de la puesta a disposición de la notificación en la plataforma de contratación mencionada.

 

Sin embargo, conviene recordar que el sistema de notificación que se menciona en el PCAP se corresponde con la licitación del contrato (en las fases de preparación y adjudicación), pero que no es el propio de las fases de ejecución y extinción del contrato, en los que se emplean los regímenes de notificaciones que procedan, en cada caso, con arreglo a la LCAP, al RGCAP o a las previsiones de los pliegos.

 

En este sentido, interesa destacar que a través de esa plataforma se puede obtener información de las licitaciones que realicen las Administraciones que estén obligadas a utilizarla, o las que se sirvan voluntariamente de ese servicio, y de los resultados de esas licitaciones, pero que en ella no se deja constancia de las distintas vicisitudes que se puedan producir con ocasión de la ejecución y extinción de los contratos respectivos.

 

Como se ha dicho, en las fases siguientes, y primordialmente en la de ejecución del contrato, ya pueden y deben emplearse los sistemas de comunicación con los contratistas que estén previstos y sean necesarios y convenientes para facilitar con celeridad su desarrollo y cumplimiento. Como ejemplo de un supuesto límite, se puede citar que en el artículo 238 LCSP se prevé la posibilidad de que la Dirección de obra curse instrucciones a la contratista de forma verbal, aunque luego deban ratificarse por escrito.

 

Lo que se ha expuesto permite que en la cláusula 15.6 PCAP, referente a una obligación que la adjudicataria debe cumplir una vez formalizado el contrato, se prevea la comunicación a la contratista del informe elaborado por el Coordinador de Seguridad y Salud sobre el contenido del PSS y el posible requerimiento de subsanación.

 

Así, lo primordial es que el PCAP establece un régimen específico de comunicación del informe relativo al PSS en la fase de ejecución del contrato que es perfectamente válido, y que fue el que se empleó en este caso. Como lo es, asimismo, el plazo (1 día) tan excepcionalmente exiguo que se fijó en aplicación del principio de libertad de pactos que se consagra en el artículo 34.1 LCSP.

 

Se ha señalado que la representante de la mercantil ha admitido que recibió el correo electrónico de la Coordinadora de Seguridad y Salud el 17 de marzo de 2025, por lo que no cabe dudar de la fecha que ella misma reconoce. Tampoco, que, pese a la extraordinaria brevedad y perentoriedad del plazo establecido, debía proceder a la subsanación al siguiente día hábil, sin que la Coordinadora tuviese necesariamente que advertir de ese límite temporal, pues ya se ha adelantado que las obras deben ejecutarse con estricta sujeción a las estipulaciones contenidas en el PCAP (art. 238 LCSP) y que era obligación de la contratista conocer y respetar.

 

En cualquier caso, y a pesar de que la subsanación del PSS se realizó fuera del plazo fijado al efecto, lo relevante es que esa propia rectificación adolecía de graves errores, y que esa subsanación incorrecta es, en sí misma, (al margen del retraso mencionado, hay que insistir), causa suficiente para la resolución del contrato por culpa de la contratista, como se determina en la cláusula 15.6,c) PCAP, al amparo de lo dispuesto en el artículo 211.1,d) LCSP. Esta misma solución es la que, en relación con supuesto de hecho similares al que aquí se trata, este Consejo Jurídicos consideró acertada en sus Dictámenes núm. 158/2022 y 344/2023.

 

SEXTA.- Acerca de los efectos de la resolución contractual.

 

Una vez que se ha considerado procedente que se acuerde la resolución del contrato de obra mencionado por causa imputable a la empresa contratista, procede fijar los efectos de la resolución que, según entiende este Consejo Jurídico, se han de referir, de una parte, a la incautación de la garantía definitiva que se constituyó (art. 213.3 LCSP) y, de otros, a la declaración de la prohibición de contratar (art. 71.2,d LCSP) y a la posible indemnización de los daños y perjuicios que el incumplimiento del contrato pueda causar a la Administración municipal (art. 213.3 LCSP, ya citado), concretados en los que pudiera causar la pérdida de la financiación concedida al Ayuntamiento en ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) implementado para canalizar los fondos europeos Next Generation EU.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA.- Que procede acordar la resolución del contrato de obras al que se refiere el procedimiento, por la causa imputable a la contratista establecida en el artículo 211.1,d) LCSP, puesto que incurrió en la demora y en la subsanación incorrecta que se contemplan en la cláusula 15.6,c) PCAP, con los efectos que se mencionan en la Consideración Sexta.

 

No obstante, V.E. resolverá.