Dictamen 45/03

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Año: 2003
Número de dictamen: 45/03
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente (1999-2004)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) del Humedal del Ajauque y Rambla Salada.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La solicitud de Dictamen facultativo respecto al PORN y a su aprobación (artículo 1 del Proyecto de Decreto) es coherente con el criterio sostenido por este Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 82/2001, que concretó, a efectos de su función consultiva en la elaboración de los reglamentos ejecutivos (artículo 12.5 LCJ), el carácter de su intervención en relación con el instrumento de planificación de los recursos naturales.
2. La propuesta de ampliación de límites del espacio viene a ser un acto administrativo, puesto que, conforme con la STC nº. 102/1995, la declaración de que un espacio natural merece la protección prevista constitucionalmente es un acto netamente ejecutivo y, por tanto, desde esta perspectiva el Dictamen del Consejo Jurídico también se emitiría con carácter facultativo.
3. El Proyecto de Decreto, cuyo artículo 2 amplía los límites del Paisaje Protegido de forma sustancial, no se ajusta al ámbito previsto en la Ley 4/1992 ni al de la Ley 1/2001, con independencia de su bondad, en cuanto hace coincidir los límites del espacio protegido con los del PORN; además, aparece justificada su ampliación con fundamento en criterios funcionales y de conservación (folios 767 y ss.). Esta observación conduce a que deba instrumentalizarse, a través de una Ley, la ampliación de su ámbito, sin que pueda ser conforme al ordenamiento jurídico por el principio de jerarquía normativa que el Proyecto de Decreto, so pretexto de eliminar cualquier referencia a la habilitación de la Ley 4/1992 (que permite, a través del PORN, un reajuste de sus límites pero no una ampliación sustancial), contemple dicha ampliación como si se tratara de un espacio protegido ex novo, desconociendo los antecedentes legislativos expuestos y que su declaración se efectuó no por el Proyecto de Decreto consultado sino por la Ley 4/1992.
4. El Consejo Jurídico estima de interés hacer hincapié en la necesaria coordinación en las actuaciones de las Administraciones Públicas con incidencia en un mismo territorio (Dictamen nº. 6/99), de acuerdo con lo señalado en el artículo 3.2 LPAC, y la jurisprudencia del TC (por todas, Sentencia de 26 de junio de 1995): "Hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio, pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones Públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración".
5. La Disposición Final Segunda habilita al titular de la Consejería, en el ámbito de sus atribuciones, para el desarrollo y aplicación del presente Decreto. Si bien la habilitación para los actos de aplicación no suscita problemas por las competencias ejecutivas que ostenta la Consejería, el mandato para su desarrollo ha de limitarse a aquellos planes o instrumentos cuya aprobación esté atribuida a la misma (y no al Consejo de Gobierno), conforme a lo establecido en el artículo 49.4 de la Ley 4/1992.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- La Disposición Adicional Tercera, apartado Dos, de Ley 4/1992, de 30 de julio, de Ordenación y Protección del Territorio de la Región de Murcia (en adelante Ley 4/1992) declaró Espacio Natural Protegido con la categoría de "Paisaje Protegido", el Humedal del Ajauque y Rambla Salada, con los límites que se describen en el Anexo de dicha Ley.
SEGUNDO.- Los Ayuntamientos de Fortuna y Molina de Segura, según acuerdos plenarios adoptados el 24 de septiembre de 1997 y 18 de mayo de 1998, respectivamente, instaron a la Consejería competente por razón de la materia a que redactara un Plan de Ordenación de Recursos Naturales (en adelante PORN), que contuviera unos límites precisos del ámbito protegido para evitar los problemas de gestión que se estaban suscitando con motivo de la ejecución de determinadas actuaciones urbanísticas (huertos familiares y obras en Rambla Salada), roturaciones, vertidos, etc.
TERCERO.- Con fecha 31 de agosto de 1998 (BORM de 10 de septiembre siguiente), la Consejería acuerda aprobar inicialmente el PORN y la apertura de un trámite de información pública, así como la audiencia a los Ayuntamientos a cuyo territorio afecta (Fortuna, Abanilla, Santomera y Molina de Segura) y a las asociaciones cuyos fines persiguen el logro de los objetivos del artículo 2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (en adelante Ley 4/1989).
CUARTO.- Tras el estudio de las alegaciones por los servicios jurídicos y técnicos de la Dirección General del Medio Natural (Documentos nº. 8, 10 y 11), se somete a informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente que lo emite favorablemente (Doc. nº. 16), así como del Consejo Asesor de Ordenación del Territorio y Urbanismo, que, asimismo, lo informa favorablemente a reserva de las observaciones que indica (Doc. nº. 18).
QUINTO.- El documento del PORN, fechado el 3 de diciembre de 1999 (Doc. nº. 21,), es sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, siendo emitido el 12 de enero de 2000 con la formulación de una serie de observaciones al articulado y la propuesta de incorporar al expediente el Proyecto de Decreto que contenga la aprobación del PORN y la ampliación de sus límites, con respecto a los recogidos en el Anexo de la Ley 4/1992.
SEXTO.- Con fecha 11 de febrero de 2000, el Alcalde del Ayuntamiento de Fortuna reitera la alegación presentada con anterioridad con la finalidad de que el PORN dé viabilidad, dentro de su ámbito, a la ejecución de los proyectos de la Estación Depuradora de Aguas Residuales y de la Variante de la Carretera C-3223, de interés municipal.
SÉPTIMO.- Elaborado por el Centro Directivo correspondiente el borrador del Proyecto de Decreto (Doc. nº. 31) e introducidas en el Documento del PORN (fechado en enero de 2002, según Doc. nº. 32) las observaciones realizadas por el Servicio Jurídico, así como otras de índole general sugeridas por el Consejo Jurídico con motivo del Dictamen emitido al PORN de la Sierra de El Carche (Dictamen nº. 82/2001), se recaba el Dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM), que es evacuado por Acuerdo del Pleno de 12 de julio de 2002, con carácter favorable, a reserva de la subsanación de determinadas observaciones.
OCTAVO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe el 30 de julio de 2002, con las siguientes conclusiones:
- El Proyecto debe ser sometido a Dictamen facultativo del Consejo Jurídico.
- Debe utilizarse como fundamento jurídico para sustentar la declaración ex novo de un determinado territorio como espacio natural los artículos 48.3 y 47.1.c de la Ley 4/1992 y 4 de la Ley 4/1989, eliminando las referencias a la previa habilitación legal para el reajuste de límites contenida en la Disposición Adicional Tercera, apartado 5 de la Ley 4/1992.
- Debe adaptarse el texto a la Ley 1/2001, del Suelo de la Región de Murcia.
- Debe realizarse una labor de ajuste entre los proyectos, obras, actividades e instalaciones que según el PORN requieren Evaluación de Impacto Ambiental y los que deben someterse según el Anexo de la Ley regional 1/1995, de Protección del Medio Ambiente.
- Debe repasarse el texto para dotarle de mayor coordinación y coherencia interior.
- Conveniencia de que el Proyecto fuera informado por el Consejo Asesor de Caza y Pesca Fluvial, en relación con la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA).
- Inseguridad jurídica por la falta de concreción de los plazos de desarrollo de la propia norma.
Dichas observaciones son estudiadas por el Centro Directivo competente, que emite el informe de 29 de octubre de 2002, en el que se recogen las que han sido aceptadas, y las razones por las que se desestiman las restantes.
NOVENO.- Con fecha 18 de noviembre de 2002, se ha recabado el Dictamen del Consejo Jurídico sobre el PORN y sobre el Proyecto de Decreto por el que se aprueba el mismo y se amplían los límites del Paisaje Protegido.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
La Consejería consultante recaba el Dictamen del Consejo Jurídico sobre el PORN y Proyecto de Decreto por el que se aprueba y se amplían los límites del Paisaje protegido con carácter facultativo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 LCJ.
Sin embargo, dado que durante la tramitación se ha suscitado el carácter del Dictamen, este Consejo realiza las siguientes observaciones:
1. Respecto al PORN.
La solicitud de Dictamen facultativo respecto al PORN y a su aprobación (artículo 1 del Proyecto de Decreto) es coherente con el criterio sostenido por este Consejo Jurídico en su Dictamen nº. 82/2001, que concretó, a efectos de su función consultiva en la elaboración de los reglamentos ejecutivos (artículo 12.5 LCJ), el carácter de su intervención en relación con el instrumento de planificación de los recursos naturales.
No obstante, conviene recordar las razones que sustentan tal posición -basada también en el criterio sostenido por otros órganos consultivos de similar naturaleza y jurisprudencia de varios Tribunales Superiores de Justicia-, que no está exenta de posturas contrarias, a la que cabe añadir nuevas consideraciones:
El que la aprobación del PORN revista la forma de Decreto, porque así lo establece el artículo 47.1,c de la Ley 4/1992, no transforma, sin más, a dicha figura en un reglamento ejecutivo, si por tal "entendemos aquel que tiene por finalidad completar y desarrollar las previsiones de la Ley en que se apoya" (SSTSJ de Andalucía, de 2 de enero de 2001; de Cantabria, de 1 de junio de 1999; y de Castilla La Mancha de 31 de julio de 1999). Los PORN no cumplen tal función de complemento normativo de los vacíos dejados por el legislador, sino que aplican las previsiones legales a una realidad, a un ámbito físico que delimitan y acotan; por ello, no se integra en el bloque normativo regulador de los espacios naturales, a diferencia, por ejemplo, de las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, sobre las que, expresamente, la Ley 4/1989 establece que, reglamentariamente, se aprobarán por el Gobierno, a las que, en todo caso, deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas (artículo 8.1). Además, en relación con su naturaleza, es bastante clarificador el razonamiento contenido en la citada STSJ de Cantabria, de 1 de junio de 1999: "Es indudable que el PORN, como otras muchas manifestaciones del heterogéneo fenómeno de la planificación administrativa, ostenta carácter reglamentario (...) Al PORN cuadran sin problemas serios tales características, por lo que su condición de disposición de carácter general puede darse por establecida. Cabe matizar, empero, que es una disposición de carácter general un tanto peculiar, de la misma manera que son los planes generales de ordenación urbana, cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos administrativos. Lo mismo es predicable del PORN. Y de igual manera que un plan general de ordenación urbana no es un reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es (...) un reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos (...). El PORN es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico, nada más..."
Recientemente el Consejo de Estado ha considerado, asimismo, la no preceptividad de su Dictamen en relación con el Plan Rector de Usos y Gestión del Parque Nacional de los Picos de Europa, aunque su aprobación haya de revestir la forma de Real Decreto (en este mismo sentido la STS, Sala 3ª, de 30 de abril de 1998).
2. En relación con la propuesta de límites del Paisaje protegido.
El Proyecto de Decreto, además de aprobar el PORN, contiene una ampliación de los límites del espacio natural protegido, respecto a las previsiones legales anteriormente definidas (artículo 2).
En consecuencia no propone su declaración, puesto que ésta se contiene en la Ley 4/1992, con la categoría de Paisaje Protegido, sino una ampliación de sus límites, ajustándolos a los propuestos por el PORN, con fundamento en que los Paisajes Protegidos se declaran por Decreto del Consejo de Gobierno (artículo 48.3 de la Ley 4/1992).
Por tanto, la propuesta de ampliación de límites del espacio viene a ser un acto administrativo, puesto que, conforme con la STC nº. 102/1995, la declaración de que un espacio natural merece la protección prevista constitucionalmente es un acto netamente ejecutivo y, por tanto, desde esta perspectiva el Dictamen del Consejo Jurídico también se emitiría con carácter facultativo.
Otro aspecto diferente, que será analizado seguidamente, es si la ampliación de los límites del ámbito protegido se ha ajustado al procedimiento seguido para su declaración.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido para la declaración del Paisaje Protegido del Humedal del Ajauque y Rambla Salada y sus límites territoriales. Yuxtaposición de distintas figuras de protección.
La determinación de la adecuación del procedimiento seguido para la ampliación de los límites del espacio protegido requiere conocer el iter procedimental de su declaración como Paisaje Protegido, y sus límites, a través de las diversas normas y declaraciones específicas de protección que han afectado a su ámbito:
1º) El apartado Dos de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1992 declaró dicho ámbito como Paisaje Protegido con la siguiente redacción: "De conformidad con lo establecido en el artículo 21.1 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, y teniendo en cuenta que no se precisa previa elaboración de planes de ordenación de los recursos naturales, según lo dispuesto en su artículo 15.1 y sin perjuicio de su posterior elaboración si procede, se declaran los siguientes paisajes, conforme a los límites que se indican en el anexo de la presente Ley:
1. Humedal del Ajauque y Rambla Salada (...)".
Los límites descritos en el Anexo de dicha Ley son los siguientes:
"El paisaje protegido de Rambla Salada y Ajauque queda constituido por los cauces de dichas ramblas y los cien metros de zona de policía medidos a partir del cauce de máximo caudal, a ambos lados de la mismas, además de los humedales asociados a ellas.
Rambla Salada:
Se protege el tramo comprendido entre el canal del Trasvase Tajo-Segura y la cola del pantano de Santomera.
Rambla de Ajauque:
Este tramo queda delimitado desde la confluencia de las ramblas del Ajauque y el Cantalar hasta la cola del pantano de Santomera".
Por tanto, la declaración de espacio natural protegido, con la definición de sus límites, aunque sin cartografía, fue efectuada por la Ley regional acogiéndose al trámite excepcional cuando, según el procedimiento ordinario, la competencia para la declaración corresponde al Consejo de Gobierno, según el artículo 48.3 de la Ley 4/1992 que establece, a su vez, la necesidad de un trámite de audiencia a los interesados y petición de informes a los organismos competentes. No obstante, para la declaración de esta categoría, la Ley regional no exige la previa aprobación de un PORN (a diferencia de la declaración de Parques y Reservas).
La regulación legal citada se completa con la habilitación a los PORN (apartado Cinco de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1992) para que puedan proponer el reajuste, en detalle, de las delimitaciones de espacios naturales protegidos que en ella se contenían, a través del correspondiente procedimiento de declaración.
2º) Aun cuando no fuera preceptivo, la Consejería competente, con el fin de garantizar la conservación y gestión del espacio y previa petición de los Ayuntamientos de Fortuna y Molina de Segura por los problemas que suscitaba la indeterminación de sus límites, acuerda elaborar un PORN, aprobado inicialmente por Orden del titular de la Consejería de 31 de agosto de 1998, que propone la ampliación de sus límites, como refleja el apartado 2.2 de la Memoria Justificativa (folio 766): "El ámbito territorial del presente PORN supone, respecto al ámbito que en la actualidad le corresponde al Paisaje Protegido, una ampliación sustancial de éste. Esta ampliación está fundamentada en las conclusiones que se derivan de los estudios previos encargados por la Dirección General del Medio Natural que han proporcionado la información descriptiva y de análisis, así como los criterios de evaluación y directrices para la elaboración del presente proyecto de PORN (...)". Dichos límites son concretados en una superficie de 1.632, 14 Has., grafiados en el Anexo III, que afectan a los municipios de Fortuna, Abanilla, Santomera, y a una pequeña superficie del término de Molina de Segura.
3º) Paralelamente, en coherencia con el ámbito territorial del PORN que se estaba tramitando, el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de diciembre de 1999 (publicado en el BORM de 19 de enero de 2000) designa para su clasificación como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA), en cumplimiento de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 79/409/CEE, de 2 de abril, el área del Humedal del Ajauque y Rambla Salada, con una superficie de 1.632 Has, coincidente con los límites ya expuestos del PORN; además, se propone su designación como Lugar de Interés Comunitario (LIC).
4º) Esta coherencia en la delimitación del ámbito protegido se quiebra con el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 28 de julio de 2000 que propone una serie de espacios como LIC, entre ellos, el Humedal del Ajauque y Rambla Salada, para su declaración como zona especial de protección, al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen Medidas para contribuir a garantizar la Biodiversidad mediante la conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre, disposición que traspuso al ordenamiento interno la parte de la Directiva 92/43/CEE no incorporada por la Ley 4/1989. Sin embargo, dicho Acuerdo, que se publica en el BORM de 5 de agosto de 2000 sin límites concretos para el listado de espacios contenidos, propone, según datos de la página Web de la Consejería consultante, un ámbito territorial de 885,88 Has., correspondiente a la zona de conservación prioritaria del PORN (folio 774), no coincidente, por tanto, con la totalidad del ámbito propuesto por el PORN (entonces en tramitación) y con la ZEPA, cuando las zonas especiales de conservación han de incluir las zonas especiales de protección para las aves declaradas (artículo 3.2 del RD 1997/1995). Por lo tanto, los límites propuestos del LIC no coinciden con los de la ZEPA ni con los del PORN, que afectan a una superficie de 1.632 Has.
5º) Complicando aún más la concreción de la delimitación del ámbito protegido, la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (Disposición Adicional Octava) establece que los límites de los espacios naturales protegidos incluidos en la Disposición Adicional Tercera y Anexo de la Ley 4/1992 (por ejemplo, el Humedal del Ajauque y Rambla Salada) se entenderán ajustados a los límites de los Lugares de Importancia Comunitaria, a que se refiere el Acuerdo anterior del Consejo de Gobierno.
Con ello, la delimitación del Paisaje, según la Ley 1/2001, se corresponde con las 885,88 Has. propuestas como LIC (la zona de Conservación Prioritaria) y no con las 1.632 Has. delimitadas por el PORN y propuestas por el Proyecto de Decreto, y la ZEPA.
En consecuencia, el Proyecto de Decreto, cuyo artículo 2 amplía los límites del Paisaje Protegido de forma sustancial, ni se ajusta al ámbito previsto en la Ley 4/1992 ni al de la Ley 1/2001, con independencia de su bondad, en cuanto hace coincidir los límites del espacio protegido con los del PORN; además, aparece justificada su ampliación con fundamento en criterios funcionales y de conservación (folios 767 y ss.). Esta observación conduce a que deba instrumentalizarse, a través de una Ley, la ampliación de su ámbito, sin que pueda ser conforme al ordenamiento jurídico por el principio de jerarquía normativa que el Proyecto de Decreto, so pretexto de eliminar cualquier referencia a la habilitación de la Ley 4/1992 (que permite, a través del PORN, un reajuste de sus límites pero no una ampliación sustancial), contemple dicha ampliación como si se tratara de un espacio protegido ex novo, desconociendo los antecedentes legislativos expuestos y que su declaración se efectuó no por el Proyecto de Decreto consultado sino por la Ley 4/1992; en este sentido es indudable que el procedimiento inicialmente adoptado condiciona el rango formal para su modificación ulterior como pone de manifiesto el apartado Cinco de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 4/1992, cuando habilita únicamente el reajuste a través del correspondiente procedimiento de declaración.
Esta observación no impide que se apruebe el PORN con los límites de la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, si bien en lo que se refiere a la ampliación de tales límites se hace necesaria una reforma legislativa.
TERCERA.- Sobre la justificación para la formulación del PORN, el procedimiento seguido para su aprobación y documentación.
1. Necesidad de la formulación del PORN.
La necesidad de formular un PORN, aunque no sea obligatorio para la ordenación del Paisaje, aparece justificada en el expediente, pues como señala con énfasis el Dictamen del CESRM, es la mejor herramienta para una conservación eficaz de los espacios naturales, siendo un instrumento casi ineludible para todos los espacios protegidos (folio 639). A este respecto cabe recordar la referencia del Consejo Jurídico (Dictamen nº. 82/2001) a la inseparabilidad entre la calificación de un espacio natural y la elaboración del correspondiente PORN, sin lo cual la declaración resulta en buena medida inoperante (STC 163/1995), pues, precisamente, compete al instrumento de planificación establecer las limitaciones generales y específicas respecto a usos y actividades, sobre la base del valor y estado de conservación de las especies y recursos presentes en cada zona (folio 773 de la Memoria Justificativa, en aplicación del artículo 4.4,c de la Ley 4/1989). Más aún, si tenemos en cuenta la STS, Sala 3ª, de 25 de febrero de 2000, que estima conforme a la norma estatal la interpretación de que los instrumentos con capacidad suficiente para imponerse y vincular a todos los demás, entre ellos, los municipales, son unos planes determinados (PORN), pero no el propio Decreto que procede directamente a declarar el paisaje protegido, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 5.2 de la Ley estatal 4/1989.
2. Tramitación.
En cuanto al procedimiento para aprobar el PORN, se constata el cumplimiento de los trámites esenciales previstos en la Ley 4/1992 (artículo 47), destacando la participación otorgada que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, sentencias de la Sala 3ª, de 9 de julio de 1991 y 6 de mayo de 1997), dota de legitimidad democrática a los planes: trámite de información pública, audiencia a los Ayuntamientos afectados, Consejerías afectadas, órganos consultivos internos (Consejos Asesores de Medio Ambiente y de Ordenación del Territorio y Urbanismo) y externos a la Administración regional (CES). También conviene incidir en la audiencia otorgada a la Confederación Hidrográfica del Segura (CHS), puesto que una superficie importante de los terrenos son de titularidad pública estatal, correspondiendo a terrenos de dominio público hidráulico y de protección del Embalse de Santomera, siendo la CHS la responsable de su gestión, cuya cooperación es resaltada como necesaria por el PORN (folio 759). La anterior consideración está motivada por el reconocimiento de la condición de interesados de otras Administraciones, cuyas competencias inciden en el mismo territorio ordenado, y cuya omisión puede determinar la nulidad parcial de sus determinaciones (STSJ de Andalucía de 2 de enero de 2001, sobre el Plan de Ordenación de Recursos Naturales de Doñana).
Durante el procedimiento de aprobación se ha suscitado por un particular la necesidad de notificar individualmente el trámite de información pública a los propietarios afectados para que puedan formular alegaciones (folio 281). Tal alegato suscita la necesidad de plantear ciertas mejoras en los procedimientos de aprobación de estos Planes, a continuación detalladas, reconociendo, no obstante, el esfuerzo realizado por la Consejería consultante :
a) Las previsiones legales (artículos 6 de la Ley 4/1989 y 47.1,b de la Ley 4/1992) exigen la apertura de un trámite de información pública, trámite de audiencia a los Ayuntamientos afectados, interesados y asociaciones cuyos fines persigan el logro de los objetivos del artículo 2 de la Ley 4/1989.
En aplicación de dicha regulación, la Consejería acordó someter a información pública dicho Plan por el plazo de dos meses para que cualquier afectado pudiera comparecer y formular las alegaciones pertinentes, como así ocurrió (folios 131-205), cumpliendo lo previsto en el artículo 59.6,a) LPAC, que establece que la publicación podrá sustituir a la notificación cuando el acto tenga por destinatario una pluralidad indeterminada de personas (el ámbito afectado tiene una superficie de 1.632 Has.), del mismo modo que respecto a los instrumentos de planificación territorial y urbanística; sin embargo, el Consejo Jurídico estima que puede inducir a cierta confusión la reseña que se inserta en la publicación de la apertura de la información pública, sobre el otorgamiento de un trámite de audiencia a los interesados, entendiendo que debería clarificarse su redacción para eliminar dudas. No obstante, debe recordarse la importancia de completar esa publicidad con campañas divulgativas (artículo 47.1,b). Dicha publicidad general ha sido completada con la notificación individualizada a los Ayuntamientos, restantes Consejerías y CHS.
b) La regulación legal expuesta también prescribe el trámite de audiencia a las asociaciones protectoras de la naturaleza, cuya materialización sería factible, como sugiere el CES, a través del Registro de Asociaciones Ecologistas y Protectoras de la Naturaleza de la Región de Murcia, creado por Decreto 129/1984, de 12 de diciembre. En todo caso, la falta de audiencia expresa en el presente supuesto no motiva indefensión, pues además de haber dispuesto del periodo de información pública para comparecer y presentar alegaciones, como lo demuestra la formulada por Ecologistas en Acción-AEDENAT, un representante de dichas asociaciones está integrado en el Consejo Asesor de Medio Ambiente que informó el PORN.
c) Por otra parte conviene aclarar que las personas físicas o jurídicas que hayan comparecido en el trámite de información pública ostentan la condición de interesados, de lo que resulta la conveniencia de notificar la aprobación definitiva del Plan, a efectos de poder ejercitar los recursos pertinentes, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 89.1 LPAC.
d) En lo que concierne a la interesada que se ha personado tras finalizar el trámite de información pública, solicitando el otorgamiento de un trámite de audiencia por ostentar dicha condición, lo cual, por cierto, no acredita, no consta que el centro directivo correspondiente le haya contestado, al menos, para indicarle el trámite administrativo en que se encuentre el expediente, así como la puesta a su disposición de la información correspondiente, posibilidad no sólo prevista con carácter general por la LPAC (artículo 79.2) sino también por la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente.
3. Documentación.
Cabe destacar el esfuerzo de la Consejería consultante en la integración y formalización del expediente, figurando los diversos borradores, informando técnica y jurídicamente las alegaciones presentadas, analizando los informes recibidos, que permiten conocer la evolución del contenido del PORN y del Proyecto de Decreto.
En cuanto a la documentación integrante de los PORN, cuyo contenido se ha ido perfeccionando sucesivamente, convendría que la documentación escrita (memoria descriptiva y justificativa) fuera acompañada de una más completa cartografía (planos a escala adecuada), al igual que ocurre con los planes urbanísticos, que van acompañados de planos detallados de información y justificación de la zonificación.
CUARTA.- Observaciones de índole general.
1. La subsunción en la categoría de Paisaje Protegido.
La categoría de paisaje protegido viene caracterizada por la Ley estatal como "aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección especial".
De la simple lectura de la Memoria Descriptiva sobre el estado de conservación de los recursos naturales que contiene (folio 741), se desprende la existencia de una serie de valores que harían merecedor al citado espacio, inclusive, de otra categoría de mayor rango de protección dentro de los espacios naturales protegidos. Veamos el listado de valores que se reseñan:
- Los hábitats naturales de interés comunitario, en particular los matorrales halófilos y halonitrófilos, praderas y juncales halófilos, etc., y especialmente los hábitats naturales prioritarios, estepas salinas y matorrales de yesos.
- Las más de 30 especies de aves presentes en el espacio del Ajauque y Rambla Salada en diferente status y que están incluidos en la Directiva de Aves.
- Como objetivos de conservación complementarios detalla que deben considerarse otros valores naturales reconocidos en otros ámbitos administrativos (especies animales y vegetales protegidas a nivel nacional o regional) y que aportan un valor añadido al espacio. Es el caso de las especies vegetales contenidas en la Orden regional de 17 de febrero de 1989, sobre la protección de especies de la flora silvestre de la Región de Murcia, en concreto, Tamarix boveana...Y de especies de aves de interés que poseen una distribución restringida por ser exclusivas de saladares y humedales.
- Se recoge que la singularidad física y las estrictas condiciones ambientales de estos sistemas determinan la presencia de especies y comunidades con altos índices de rareza y/o de endemicidad.
- Y, finalmente, la naturaleza física de estos paisajes determina la existencia de diversas estructuras y procesos de carácter geológico, geomorfológico e hidroquímico de gran singularidad: paisajes abarrancados por fenómenos de sufusión, termalismo, afloramiento de rocas volcánicas (fortunitas), sistemas atalasohalinos, cuyo interés ha sido reconocido en diferentes ámbitos.
A la anterior consideración se añade también la circunstancia de que se haya propuesto su declaración como ZEPA y LIC.
En coherencia con lo expuesto, se sugiere la conveniencia de que en el futuro se reclasifique dicho espacio protegido con otra categoría que englobe, en su definición, todos los valores residenciados en la Rambla del Ajauque y Rambla Salada, lo que no excluye que reúna también los valores que le hacen merecedor de la categoría de Paisaje Protegido. A este respecto resulta significativo, como antecedente, que debido a su peculiaridad la formación volcánica de los Cabecicos Negros fuera propuesta a principios del siglo XX como área a proteger al amparo de la Ley de creación de Parques Nacionales de 1916.
2. La coordinación entre las actuaciones de las distintas Administraciones cuyas competencias inciden en el territorio protegido.
El CESRM suscita, con motivo de una alegación del Ayuntamiento de Fortuna, la compatibilidad de dos proyectos de infraestructuras (estación depuradora de aguas residuales y variante de la carretera de Fortuna) que afectan al ámbito protegido por el PORN y, correlativamente, la necesaria coordinación de los departamentos regionales con competencias sustantivas y ambientales en los respectivos procedimientos.
También el Consejo Jurídico estima de interés hacer hincapié en la necesaria coordinación en las actuaciones de las Administraciones Públicas con incidencia en un mismo territorio (Dictamen nº. 6/99), de acuerdo con lo señalado en el artículo 3.2 LPAC, y la jurisprudencia del TC (por todas, Sentencia de 26 de junio de 1995): "Hemos reconocido en más de una ocasión que un ámbito físico determinado no impide necesariamente que se ejerzan otras competencias en el espacio, pudiendo pues, coexistir títulos competenciales diversos. Ello significa, además, que sobre una misma superficie o espacio natural pueden actuar distintas Administraciones Públicas para diferentes funciones o competencias, con la inexorable necesidad de colaboración".
Si esta coordinación es predicable de las actuaciones de distintas Administraciones, más aún cuando se trate de departamentos que integran una misma Administración o de centros directivos pertenecientes a un mismo departamento.
Tal consideración viene motivada por lo siguiente:
a) El Ayuntamiento de Fortuna presentó una alegación (folio 203) solicitando que se recogiera en el PORN la posibilidad de ejecutar la depuradora del municipio, así como un tramo de la futura variante, en la zona cercana a los Baños, al estar afectadas ambas infraestructuras por las zonas de conservación prioritaria y compatible.
b) Según el informe técnico a las alegaciones presentadas, la ubicación de la depuradora destruiría hábitats prioritarios y de interés comunitario, junto a especies protegidas que dependen del Humedal. En relación con la variante, el trazado previsto atravesaría de forma discontinua los cauces y drenajes de, al menos, dos tramos que se encuentran en zona de conservación prioritaria, por lo que el procedimiento de evaluación de impacto ambiental habrá de garantizar que el trazado de la variante se efectúe por el área menos sensible desde el punto de vista ambiental y de protección del Paisaje, incorporando las medidas correctoras.
De lo anterior se desprende la importancia de que los departamentos con competencias ambientales y sectoriales en la materia conozcan tales limitaciones y comparezcan en los trámites de audiencia, los cuales se otorgan precisamente al objeto de coordinar las actuaciones, y que en los procedimientos específicos (por ejemplo, de evaluación de impacto ambiental) para ejecutar tales infraestructuras se otorgue trámite de audiencia de la Dirección General competente en la gestión integral del Paisaje Protegido.
3. Los planes de desarrollo del PORN.
El Consejo Jurídico ya se pronunció en su Dictamen nº. 82/2001, sobre la falta de desarrollo normativo (naturaleza, procedimiento de aprobación, etc.) de determinados planes a los que el PORN se remite y, en consecuencia, la necesidad de que el PORN y el Plan Rector de Usos y Gestión (PRUG) contengan todas aquellas determinaciones para las que están habilitados legalmente.
Ciertamente, el artículo 49.4 de la Ley 4/1992 establece que en los monumentos naturales y paisajes protegidos, por razones de extensión, simplicidad de la gestión u otras de índole similar, se podrá sustituir la elaboración de los planes rectores de uso y gestión (el otro instrumento de planificación previsto en la normativa básica estatal) por aquellos planes o programas de actuación que se consideren necesarios para alcanzar las finalidades perseguidas en la declaración. Esta previsión legal no ha sido objeto de desarrollo reglamentario, lo que hubiera permitido conocer el alcance, tipología y procedimiento de aprobación.
Conforme a la citada previsión legal, el artículo 101 del PORN recoge un listado de planes, entre ellos el Plan de interpretación ambiental, uso público y aprovechamiento turístico, y el Plan de armonización de usos y aprovechamientos, cuyos objetivos se recogen en los artículos siguientes.
Este desarrollo no presenta problemas en tanto en cuanto dichos planes tengan naturaleza de proyectos (o programas en ejecución del plan); sin embargo, sí suscita problemas el hecho de que el PORN se remita a ellos para establecer determinados condicionantes o limitaciones, cuando son tareas encomendadas a los PORN y PRUG (artículos 46.1; 71.3,a); 77.2,g, etc.), además de la inseguridad de que no hayan fijado plazos para su aprobación, cuestión aludida por el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
QUINTA.- Observaciones particulares a la normativa.
A) PORN.
Ciertamente la normativa que contiene el PORN se ha ido perfeccionando de forma sucesiva; no obstante, se observan las siguientes deficiencias:
- Artículo 6. Efectos.
El apartado 2.c) establece que, cuando no se lleve a cabo la adaptación del planeamiento territorial y urbanístico en los plazos establecidos por el PORN, se estará a lo dispuesto en los capítulos III y IV del Título IV de la Ley 1/2001.
Sin embargo, dicha remisión resulta poco esclarecedora cuando los capítulos III y IV del Título IV se refieren a la elaboración y tramitación de los planes urbanísticos y a los efectos de su aprobación, debiendo concretarse el artículo o artículos aplicables:
a) En relación con los planes urbanísticos, sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 126.3 de la Ley 1/2001:
"En el caso excepcional de que el Ayuntamiento no formulara el planeamiento general, su revisión o adaptación en el plazo señalado en esta Ley, el Consejo de Gobierno, previa audiencia al Ayuntamiento, podrá acordar la subrogación de la Consejería competente en materia de urbanismo, conforme a lo establecido en el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, para su elaboración y tramitación en los términos previstos en el artículo 144 de esta Ley".
B) En relación con los instrumentos de ordenación del territorio, sería de aplicación lo dispuesto en el artículo 5.2 de la Ley 4/1989 en relación con los artículos 23, 30, 36,40 de la Ley 1/2001.
Finalmente, convendría realizar una observación tendente a aclarar el alcance de la aplicación directa de las determinaciones del PORN en el supuesto de contradicción con los planes (apartado 2,a), pues el párrafo 1.2.1 de la Memoria Justificativa (folio 763) establece que las disposiciones del planeamiento urbanístico que entren en contradicción con el PORN quedan en suspenso hasta tanto se procede a su adaptación. En lugar de una suspensión, se trataría propiamente de su no aplicación en caso de contradicción.
- Artículo 9. Autorizaciones e informes.
Este artículo distingue entre actuaciones sujetas a autorización de la Consejería competente en materia de medio ambiente (por ejemplo, las actividades sujetas a evaluación de impacto ambiental y memoria ambiental, conforme al Capítulo V "Áreas de Sensibilidad Ecológica" de la Ley 1/1995, de Protección del Medio Ambiente de la Región de Murcia), de otras que se sujetan a informe preceptivo y vinculante de la Consejería competente en materia de medio ambiente. Esta última intervención se sustentaría, no en el régimen preventivo del artículo 7 de la Ley 4/1989 aplicable durante la tramitación del PORN, sino en el artículo 83 LPAC.
A este respecto, cabría decir que el informe será vinculante cuando una disposición así lo determine (véase la observación realizada al artículo 82, párrafo in fine) siendo en los restantes supuestos previstos por el PORN de carácter preceptivo, puesto que con la aprobación de dicho instrumento se determina la zonificación interior y los usos compatibles e incompatibles.
En cualquier caso, a diferencia de las autorizaciones cuyo procedimiento está recogido en el apartado 2, nada se establece en cuanto al procedimiento para la emisión de informes, los cuales han de incardinarse en el de otorgamiento de licencia (artículo 217 de la Ley 1/2001). Ha de añadirse en dicho apartado la conjunción "y", delante de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos de la Administración regional.
- Artículo 21. Patrimonio de Interés Cultural y Etnográfico.
Se establece que la Consejería competente en materia de medio ambiente, en cooperación con la competente en materia de cultura y otros órganos, promoverá la elaboración de un catálogo de elementos de interés singular del ámbito del PORN en el que se incluirán los elementos de singular valor etnográfico, antropológico, histórico, arqueológico, paleontológico, así como el geológico y geomorfológico.
El citado catálogo debería aprobarse con el PORN, al tratarse de un documento complementario del mismo, conforme a las previsiones del artículo 21.1 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español.
- Artículo 23. Construcciones y edificaciones.
El apartado 2 establece que las construcciones y edificaciones de nueva planta, así como las que se rehabiliten, deberán adoptar la tipología a las características dominantes en los conjuntos edificados existentes en el ámbito del PORN.
Esta determinación no parece que sea de aplicación al ámbito del presente PORN si se tiene en cuenta (Memoria Descriptiva, folio 749) que "no se puede hablar en sentido estricto de un poblamiento en el ámbito del PORN, pues aunque existen algunas edificaciones, son o bien instalaciones relacionadas con la agricultura y ganadería o bien se trata..."
- Artículo 30. Protección de cauces
El apartado 2 hace referencia a la prohibición de actuaciones que puedan alterar o dificultar el curso de las aguas en los cauces, sea cual sea el régimen de propiedad o la clasificación urbanística.
Sería más correcto sustituir la "clasificación urbanística" por "calificación urbanística", pues el ámbito afectado por el PORN está clasificado como suelo no urbanizable según los instrumentos de planeamiento de los municipios afectados (folios 758 y 759, correspondientes a la Memoria Descriptiva).
- Artículo 43. Instalaciones agropecuarias.
- Sustituir la denominación de "Zonas de Uso intensivo: Paisaje Agrícola" por la más exacta de "Zonas.....Paisajes Agrarios". También en el artículo 61.4 y concordantes.
- Artículo 53. Regulación de la pesca fluvial.
El Consejo Jurídico coincide con la Dirección de los Servicios Jurídicos en que la referencia a la actividad de pesca fluvial se atendrá "de forma genérica" a lo establecido en la Ley 7/1995 introduce una dosis de inseguridad, por lo que debe suprimirse la expresión,"de forma genérica".
- Artículo 66. Proyectos sometibles.
Puede inducir a error el párrafo inserto en el apartado 1 "según la legislación estatal y regional aplicable en cada caso", puesto que, habilitado para tal cometido por la Ley 4/1989, el PORN amplía los supuestos sujetos a evaluación de impacto ambiental (Anexo I).
- Artículo 81. Ordenación urbanística.
Se debería especificar que los instrumentos de planeamiento general de los municipios afectados deberán clasificar como suelo no urbanizable de protección específica el ámbito del PORN (artículo 76.1 de la Ley 1/2001) y remitirse a las construcciones y autorizaciones expresamente autorizadas por el PORN.
- Artículo 82. Régimen general urbanístico.
Este artículo establece que en el interior del paisaje protegido no se permitirán otras construcciones que las propias del suelo no urbanizable de carácter rural, con la parcela mínima edificable correspondiente a cada categoría de suelo no urbanizable propia del planeamiento municipal, sujeta a informe preceptivo de la Consejería competente en materia de medio ambiente, a excepción de la Zona de Conservación Prioritaria en la que no se permitirá ningún tipo de construcción.
Sin embargo, se aprecia cierta contradicción entre esta regulación y las normas particulares de determinadas zonas. A saber, los usos propios del suelo no urbanizable son los agropecuarios, pero también los de vivienda familiar vinculados a las actividades agrícolas e inclusive las actividades de interés público (artículo 77.2 de la Ley 1/2001) también permitidas por la legislación anterior con la que están redactados los planes de los municipios afectados. Pues bien, según el artículo 73.3 (Zona de Conservación Compatible), se consideran usos y actividades incompatibles la construcción de edificios e instalaciones agropecuarias de nueva planta (apartado g).
En coherencia con el comentario del artículo anterior y puesto que el régimen urbanístico del suelo es directamente aplicable tras la entrada en vigor de la Ley 1/2001, aclarado por la ulterior modificación de la Ley 2/2002 (Disposición Transitoria Sexta), las áreas específicas protegidas por la legislación sectorial se equiparan al suelo no urbanizable de protección específica, el cual remite, en cuanto a las construcciones e instalaciones, a las expresamente previstas en el planeamiento específico, debiendo, por tanto, sustituir la vaga referencia a las construcciones propias del suelo no urbanizable de carácter rural por el citado régimen previsto en la Ley 1/2001.
Se aprecia discrepancia entre el apartado a) y d) puesto que, en el primero, se alude a informe preceptivo de la Consejería de Medio Ambiente y, en el segundo, a preceptivo y vinculante, cuando, según las previsiones de la Ley 1/2001, las construcciones previstas en el planeamiento específico se podrán autorizar mediante licencia municipal, sin perjuicio de las ordenaciones sectoriales, por lo que la preceptividad resultaría más adecuada a la distribución de competencias.
- Artículo 83. Otras normas urbanísticas.
Se ha recogido en el PORN (Memoria Descriptiva, en el folio 759) la problemática de los "huertos familiares" que proliferan de forma ilegal en el paraje del Ajauque eliminando superficies significativas de saladar y estepa salina.
Frente a tal fenómeno de indisciplina urbanística, el PORN se limita a señalar que, en ejercicio de sus competencias, las administraciones municipales y autonómicas velarán por el incremento de la disciplina urbanística en el ámbito del PORN.
Sin embargo, tal previsión parece insuficiente si atendemos a la circunstancia de que la construcción no autorizada en suelos que tengan legal o administrativamente reconocido su valor paisajístico o ecológico se encuentra tipificado como delito en el Código Penal (Título XVI, Capítulo I "De los delitos contra la ordenación del territorio", artículo 319.1). Asimismo, el artículo 330 (Título XVI, Capítulo III "De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente") prescribe: "Quien, en un espacio natural protegido, dañare gravemente alguno de los elementos que hayan servido para calificarlo, incurrirá en la pena..."
B) Proyecto de Decreto.
- Las Disposiciones Finales están incorrectamente enumeradas, pues comienzan con la "Segunda".
- La Disposición Final Segunda habilita al titular de la Consejería, en el ámbito de sus atribuciones, para el desarrollo y aplicación del presente Decreto.
Si bien la habilitación para los actos de aplicación no suscita problemas por las competencias ejecutivas que ostenta la Consejería, el mandato para su desarrollo ha de limitarse a aquellos planes o instrumentos cuya aprobación esté atribuida a la misma (y no al Consejo de Gobierno), conforme a lo establecido en el artículo 49.4 de la Ley 4/1992.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La aprobación de un PORN para el Paisaje Protegido del Humedal del Ajauque y Rambla Salada aparece justificada en el expediente, aunque dicho instrumento no sea preceptivo para la citada figura de protección.
SEGUNDA.- La entidad y variedad de los valores que presenta el citado espacio, conforme al PORN y propuestas de LIC y ZEPA, hacen aconsejable que en el futuro sea reclasificado con otra categoría dentro de los espacios naturales protegidos que englobe, en su definición, todos los valores que contiene (Consideración Cuarta, apartado 1)
TERCERA.- En cuanto a la ampliación de límites del Paisaje Protegido, que aparece justificada en el expediente, el Consejo Jurídico formula una observación de carácter esencial atinente a sus límites, puesto que el artículo 2 del Proyecto de Decreto no se ajusta ni al ámbito delimitado en el Anexo de la Ley 4/1992, ni al concretado por la Consejería consultante en aplicación de la Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2001, por lo que la modificación de su ámbito ha de instrumentalizarse a través del correspondiente Proyecto o Proposición de Ley (Consideración Segunda).
CUARTA.- Desde la perspectiva seguida por la Consejería de ir perfeccionando sucesivamente el contenido y procedimiento del principal instrumento de planificación de los espacios naturales protegidos, se añaden las observaciones formuladas sobre el procedimiento de aprobación y documentación (Consideración Tercera, apartado 2 y 3), planes de desarrollo (Consideración Cuarta, 3) y las observaciones formuladas al articulado (Consideración Quinta).
QUINTA.- El Consejo Jurídico reitera la necesidad de acometer de forma integral la elaboración de una Ley de espacios naturales protegidos de la Región que contenga una regulación detallada de los instrumentos que forman parte de la llamada planificación ecológica, recogiendo el procedimiento y su contenido, sus relaciones con otros instrumentos de planificación, además de la clarificación de la intervención del órgano gestor en las actuaciones dentro de su ámbito, una vez aprobado el PORN, y sus relaciones con las competencias municipales.
No obstante, V.E. resolverá.
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