Dictamen 36/04

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2004
Número de dictamen: 36/04
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. L. A., como consecuencia de los daños sufridos en una plantación de lechugas de su propiedad, debidos al mal acondicionamiento provisional de las cunetas de la carretera regional C-15.
Extracto doctrina
Consultante : Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002)
Fecha: 05/04/04

Extracto de Doctrina
Tal como señala el Tribunal Supremo en repetidas sentencias "...toda reclamación de daños y consiguiente indemnización de perjuicios que se pudiera causar por aquellos daños, requiere como elemento indispensable y necesario, el acreditar la realidad de ambos y la necesaria relación de causa a efecto entre el acto o actividad de que se trate y el resultado dañoso, incumbiendo la prueba de todo ello al que reclama" (entre otras, Sentencia de 29 de junio de 1988); añadiendo en la de 11 de septiembre de 1995 que "esa responsabilidad se configura por la efectividad de un daño evaluado económicamente e individualizado, la relación directa, inmediata y exclusiva de causalidad entre el daño y el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, y la inexistencia de fuerza mayor. La prueba de las dos primeras condiciones corresponde al actor, mientras que la de la última, excluyente de esa responsabilidad, corresponde a la Administración". Abunda en esta línea el Consejo de Estado, cuya doctrina en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil" (entre otros muchos se pueden citar los Dictámenes números 908/2001, 87/2002 y 98/2002). También este Consejo Jurídico ha venido destacando la carga probatoria que incumbe a los reclamantes en la acreditación de estas circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003 y 28/2004).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 3 de noviembre de 2000, D. J. L. A. presentó un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, ante la Administración regional, por los daños sufridos en la plantación de lechugas de una parcela sita en H. N. en la carretera de la Parroquia, del término municipal de Lorca. El reclamante señala como causa de dichos daños el "mal acondicionamiento provisional de las cunetas por causa de las obras llevadas a cabo", de tal modo que el día 25 de octubre de 2000, fecha en la que cayó una fuerte lluvia, las aguas turbias de las cunetas fueron a parar a la plantación perjudicándola seriamente.
Acompaña a la reclamación fotografías de una plantación de lechugas y de un camino.
Concluye su escrito solicitando una cuantía indemnizatoria de 2.500.000 pesetas (15.024,94 euros), importe aproximado de unas cien mil lechugas que se vieron afectadas.
SEGUNDO.- Con fecha 21 de noviembre de 2000, el órgano instructor recaba del interesado que especifique el punto kilométrico de la carretera en la que se encuentra ubicada la finca afectada. Asimismo, le insta para que aporte la siguiente documentación:
-Título acreditativo de la propiedad de la finca.
-Documento acreditativo de la evaluación económica de los daños (facturas, informes periciales...)
-Declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna por los daños que alega haber sufrido.
Finalmente le indica que podrá formular las alegaciones y acompañar los documentos e informes que considere oportunos, y proponer la práctica de las pruebas que estime pertinentes.
Requerimiento que es contestado por el interesado el siguiente día 12 de diciembre, señalando que la finca se encuentra situada en el kilómetro 5 de la carretera en dirección al embalse de Puentes en Lorca. Acompaña declaración jurada de no haber percibido indemnización alguna por el concepto que reclama, y albaranes de compra de la plantación total de lechugas efectuada (150.500 plantas), de las que -según el Sr. L. A.- se perdieron más de 100.000.
TERCERO.- Con la misma fecha la instructora recaba informe del centro presuntamente causante de la lesión (Dirección General de Carreteras), que fue emitido en fecha 28 de febrero de 2001 por el Ingeniero Director de las obras, quien considera improcedente la reclamación de responsabilidad patrimonial, señalando lo siguiente:
1) La finca en cuestión se encuentra ubicada en el punto kilométrico X, de la carretera C-15, que partiendo de la C-3211, en Lorca, termina en el paraje denominado "L. V.", en tanto que las obras ejecutadas por la Consejería se llevaron a cabo en la carretera MU-701 PK 15,940 al PK 20,520, de donde concluye el informe que la finca explotada por el recurrente no es colindante con dichas obras.
2) En las inmediaciones del tramo de la carretera C-15, colindante con la finca, no existen indicios de que se haya realizado obra alguna en los últimos tiempos.
3) Los terrenos en los que se efectuó la plantación de lechugas (actualmente -dice el informante- plantados de cebollas), se encuentran "a una cota muy inferior a la rasante de la plataforma de la carretera, limitando con la misma y un camino particular que entronca con ella, en concreto con el pie del talud de ambas viales y sin que por lo tanto les afecte directamente ninguna cuneta de la carretera regional".
Adjunta reportaje fotográfico.
CUARTO.- La instructora vuelve a requerir al interesado para que acredite el título que le legitima para efectuar la reclamación.
El requerimiento es cumplimentado mediante escrito fechado el día 6 de abril de 2001, al que se acompaña copia de la escritura de venta de la finca a favor de "P. V., S.L.", asi como contrato de arrendamiento suscrito entre el administrador único de dicha mercantil y el reclamante.
QUINTO.- Simultáneamente la instructora solicita de la Gerencia Territorial del Catastro de Murcia, certificación de los datos catastrales y plano parcelario de la finca. Requerimiento que es cumplimentado en fecha 22 de marzo de 2001.
SEXTO.- Mediante escrito con registro de salida del día 22 de febrero de 2001, el Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, solicita a la de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, informe sobre los siguientes extremos:
1) Extensión de la plantación de lechugas a las que hace referencia el interesado.
2) Realidad y certeza de los daños alegados.
3) Relación de causalidad entre los daños sufridos y el estado de la cuneta de la carretera.
4) Extensión de la zona dañada y número de lechugas dañadas, en su caso, por las aguas vertidas en la finca a través de la cuneta de la carretera.
5) Valoración económica de los daños sufridos, en su caso, como consecuencia de las aguas vertidas en la plantación a través de la cuneta de la carretera.
Lo solicitado fue cumplimentado en fecha 13 de marzo de 2001, mediante informe técnico de la Oficina Comarcal Agraria de Lorca, del que cabe destacar, a los efectos que nos ocupan, lo siguiente:
1) La finca está ubicada en el término municipal de Lorca, polígono núm. X, parcela núm. X, con una superficie de 2 ha 57a y 21 ca.
2) En la zona "se produjo un régimen de lluvias de elevada intensidad durante los días 22 al 25 de octubre de 2000 durante los que la parcela citada estaba ocupada por un cultivo de lechuga pendiente de próxima recolección, según testimonio del solicitante y de las pruebas gráficas que constan en el expediente, que según su ubicación y la orografía del terreno pudieron verse afectadas en parte por anegación de aguas turbias".
3) "De la inspección ocular del terreno y del estado en el que en el día de fecha se encuentran las cunetas de la citada carretera y las pendientes que a ellas vierten las aguas de lluvia, se deduce que la parcela visitada pudo recibir aguas turbias procedentes de escorrentías principalmente en su límite con la carretera del Pantano. En este punto se observan cárcavas que se suponen consecuencia de dicho acceso de aguas turbias a la parcela de cultivo".
4) Se estima que el cultivo pudo verse afectado en un 65% de la superficie total, lo que supondría 82.875 lechugas dañadas, con una valoración económica de 1.906.125 ptas. (11.455,77 euros), cantidad a la que habría que adicionar la de 267.300 ptas. (1.606,47 euros), en concepto de recolección, carga y transporte.
SÉPTIMO.- Con fecha 20 de agosto de 2002 se emite informe por el servicio jurídico de la Consejería consultante, en el que se concluye la procedencia de desestimar la reclamación al no concurrir los elementos definidores del instituto de la responsabilidad patrimonial.
OCTAVO.- Otorgado trámite de audiencia al reclamante, éste presenta alegaciones en fecha 6 de noviembre de 2002, señalando la posibilidad de que exista un error en la ubicación de la parcela dañada, ya que en el informe de la Dirección General de Carreteras se hace referencia al hecho de que la finca esté plantada actualmente de cebollas, cuando lo cierto es que dicho cultivo nunca ha existido en la finca en cuestión. También señala el interesado que la causa de la inundación no fue la lluvia, ni tampoco la realización de obras como el mismo señalaba, por error, en el escrito de iniciación del expediente, sino la falta de limpieza y mantenimiento de las cunetas de la carretera colindante a la finca.
NOVENO.-Concluida la instrucción del expediente se redactó la propuesta de resolución de 2 de diciembre de 2002, en el sentido de desestimar la reclamación de responsabilidad patrimonial al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
DÉCIMO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emitió su informe en fecha 12 de enero de 2004, coincidiendo sus consideraciones y conclusiones con las de la propuesta de resolución.
En tal estado de tramitación V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 28 de enero de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter de este Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de reclamación y procedimiento.
El reclamante ha ejercitado la acción en virtud de sus derechos de explotación agrícola de la parcela afectada durante dos años, a contar desde el día 10 de abril de 2000.
Esta circunstancia le atribuye la condición de interesado, si se tiene en cuenta que el artículo 139.1 LPAC establece que "los particulares tendrán derecho a ser indemnizados de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos", habiéndose interpretado el término "particulares" como persona, sea jurídica o física, pública o privada, que haya sufrido una lesión que reúna los requisitos que la ley establece. Por tanto, "el lesionado", sea titular de bienes o derechos, tiene legitimación directa para instar el procedimiento de responsabilidad patrimonial, como ya tuvo ocasión de pronunciarse el Consejo Jurídico, entre otros, en su Dictamen núm. 76/1999.
Esta condición se acredita con la aportación del contrato de arrendamiento suscrito entre D. P. J. M., en representación de la empresa P. V., S.L., titular de la finca y el reclamante, así como con la de diversas facturas correspondientes a la compra de las plantas de lechuga, expedidas a nombre del reclamante. A este respecto, el órgano instructor ha estimado la suficiencia de los medios de acreditación presentados por aquél.
También la imputación a la Administración como titular del servicio que se considera generador del daño no aparece controvertida, ya que tal como se recoge en la propuesta de resolución, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es titular de la carretera C-15 con la que linda la finca afectada, y a cuyo deficiente estado de conservación de sus cunetas se atribuye la producción del daño.
La acción se ha ejercitado dentro del plazo de un año desde que se manifestaron los daños, de conformidad con lo previsto en el artículo 142.5 LPAC.
De otro lado el procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes del RD 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP), si bien su tramitación ha rebasado ampliamente los plazos previstos para resolver y notificar (seis meses, según estable el artículo 13.3 RRP), si se tiene en cuenta que han transcurrido más de tres años desde que el procedimiento se inició, no existiendo causa aparente que lo justifique. Especialmente reprobable resulta la paralización observada desde la fecha de emisión del informe de la Oficina Comarcal Agraria de Lorca (13 de marzo de 2001), y la de formulación del informe jurídico de la Consejería (20 de agosto de 2002), debiendo recordar que los criterios de eficiencia, celeridad e impulso de oficio que deben inspirar la actuación administrativa no son compatibles con los retrasos que se advierten en la presente tramitación.
CUARTA.- Sobre la concurrencia de los requisitos que determinan la responsabilidad de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa,
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Veamos la aplicación de estos principios al supuesto cuyo análisis nos ocupa:
En lo que se refiere a la existencia de un daño efectivo, individualizado y evaluable económicamente, este Órgano Consultivo disiente de la afirmación hecha por la instructora y otros órganos preinformantes, de que ha quedado acreditada la existencia de tal daño en relación con el reclamante.
El interesado alega haber sufrido daños en la plantación de lechugas de la finca que tenía arrendada, como consecuencia de haberse inundado ésta con aguas turbias provenientes de las cunetas de la carretera de titularidad regional que linda con dicha finca. En el escrito de iniciación del expediente señala como causa las obras que la Administración regional estaba efectuando en dicha vía, afirmación que más tarde desmiente (imputándola a un error), para indicar que el desbordamiento se produjo por el deficiente mantenimiento y falta de limpieza de las citadas cunetas.
Para acreditar la realidad de estas afirmaciones, el interesado se ha limitado a aportar una serie de fotografías en las que aparece una plantación de lechugas, pero sin que de ellas pueda desprenderse indubitadamente que dicho cultivo estuviese afectado, ni en qué medida. Circunstancias éstas de fácil probanza mediante informe técnico, acta notarial, prueba testifical, etc.
La insuficiencia de la actividad probatoria va a ser determinante en la decisión sobre la reclamación planteada, ya que tal como señala el Tribunal Supremo en repetidas sentencias "... toda reclamación de daños y consiguiente indemnización de perjuicios que se pudiera causar por aquellos daños, requiere como elemento indispensable y necesario, el acreditar la realidad de ambos y la necesaria relación de causa a efecto entre el acto o actividad de que se trate y el resultado dañoso, incumbiendo la prueba de todo ello al que reclama" (entre otras, Sentencia de 29 de junio de 1988); añadiendo en la de 11 de septiembre de 1995 que "esa responsabilidad se configura por la efectividad de un daño evaluado económicamente e individualizado, la relación directa, inmediata y exclusiva de causalidad entre el daño y el funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos, y la inexistencia de fuerza mayor. La prueba de las dos primeras condiciones corresponde al actor, mientras que la de la última, excluyente de esa responsabilidad, corresponde a la Administración".
Abunda en esta línea el Consejo de Estado, cuya doctrina en relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil" (entre otros muchos se pueden citar los Dictámenes números 908/2001, 87/2002 y 98/2002).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando la carga probatoria que incumbe a los reclamantes en la acreditación de estas circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003 y 28/2004).
Ante esta inactividad del interesado la Administración ha practicado las pruebas que estaban a su alcance, solicitando informes técnicos tanto de la Dirección General de Carreteras (órgano al que se imputa la actividad generadora del daño), como de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente, de los que, en ningún momento, puede desprenderse la efectividad del daño alegado, entre otras cosas, porque ambos se emiten meses después de ocurrir los hechos, cuando la plantación que pudiera haber en la finca ha sido arrancada.
En cuanto al nexo de causalidad el reclamante no sólo no ha aportado prueba alguna demostrativa de la existencia de relación de causalidad entre el servicio público de carreteras y los daños alegados, sino que, además, ha introducido elementos de confusión en el expediente, fijando, en un primer momento, como causa del daño una actividad de la Administración, en concreto, la realización de obras en la carretera, para rectificar más tarde, señalando en su escrito de alegaciones, como causa eficiente un comportamiento pasivo de la Administración que no habría, según su versión, cumplido con su obligación de mantener las cunetas limpias y en perfecto estado de conservación, sin que las fotografías aportadas por el reclamante constituyan elemento probatorio de ninguna de las dos circunstancias esgrimidas por aquél.
Por el contrario, la prueba realizada por la Administración apunta justamente en sentido distinto al pretendido por el interesado. En efecto, el informe de la Dirección General de Carreteras (folio 77), de 28 de febrero de 2001, expresa con contundencia que la finca explotada por el Sr. L. A. no es colindante con el tramo de carretera en el que se ejecutaron obras por la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio. Esta circunstancia es admitida por el interesado en su escrito de alegaciones, cuando señala que "efectivamente tal y como indica el Ingeniero de Caminos Sr. P., en las proximidades de la finca no existe indicio de que se realizaran obras, aunque en el oficio que dio lugar al procedimiento se describieron por error que se habían realizado obras en dicha carretera".
Descartado por el propio reclamante en el trámite de audiencia el hecho de que los daños que alega traigan causa de la ejecución de obras, señala, por primera vez en el procedimiento, y cuando éste está prácticamente culminado, que el elemento desencadenante de los daños sufridos no es otro que la inobservancia por parte de la Administración regional de su obligación de mantener limpias las cunetas y de conservar los taludes que la conforman. Pero, esta manifestación, como la anterior, tampoco ha sido objeto de prueba alguna. Sin embargo, el informe de la Dirección General de Carreteras indica que la finca "(por cierto en la actualidad plantada de cebollas), se encuentra a cota muy inferior a la rasante de la plataforma de la carretera, limitando con la misma y un camino particular que entronca con ella, en concreto con el pie de talud de ambos viales y sin que por lo tanto les afecte directamente ninguna cuneta de la carretera regional". Con el ánimo de desvirtuar esta información el interesado señala que el informe debe referirse a otra finca, puesto que la suya nunca ha estado cultivada de cebollas. No obstante, este Consejo Jurídico coincide con los órganos preinformantes y con la instructora, que del cotejo de las fotografías unidas al escrito de iniciación del expediente con las que se acompañan al informe de la Dirección General de Carreteras, se colige sin duda alguna que se trata de la misma finca.
Por otro lado, el informe de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente señala, siempre como probable y haciendo referencia como fuente a las manifestaciones del reclamante, que según la ubicación de la finca y la orografía del terreno aquélla "pudo" verse anegada parcialmente por aguas turbias, procedentes de escorrentías principalmente en su límite con la carretera del Pantano, añadiendo que, en ese punto, se observan cárcavas que se "suponen" consecuencia de dicho acceso de aguas turbias a la parcela de cultivo. La conclusión que se obtiene de este informe es doble: Primera, que existe la posibilidad de que la parcela se anegara con aguas turbias, pero dicha circunstancia no es afirmada con rotundidad, sin que tampoco el resto del material probatorio obrante en el expediente contribuya a elevar dicha afirmación a la categoría de certeza; y, segunda, que, aun suponiendo que dicho anegamiento se produjera, éste se debería al drenaje natural de las aguas que buscando, como es obvio, las cotas más bajas, pudo invadir la finca que, como se ha indicado repetidamente, se encuentra situada en un nivel inferior al de la carretera.
En definitiva, este Consejo Jurídico considera que el reclamante no ha demostrado de forma indubitada la existencia de un daño real y efectivo, sin que tampoco quepa apreciar que entre los alegados y la actuación administrativa exista una relación de causa a efecto, por lo que no puede deducirse la existencia de responsabilidad patrimonial. Conclusión ésta que hace innecesario pronunciarse sobre los restantes extremos respecto de los que debería versar este Dictamen, es decir, valoración del daño, su cuantía y el modo de la indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan la responsabilidad patrimonial de la Administración.
No obstante, VE. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR