Dictamen 37/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 37/04
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D.ª J. G. B., en nombre y representación de su hijo menor de edad P. H. G., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 24 de abril de 2003, tiene entrada en el Registro de la Consejería de Educación y Cultura escrito en el que D.ª J. G. B., funcionaria del Cuerpo de Maestros con destino en el Colegio Público "San Juan Bautista" de Alquerías (Murcia), comunica a la Consejería el accidente sufrido por su hijo, alumno del Colegio Público "Nuestra Señora de la Fuensanta" de Beniaján. Según aquélla, el 4 de abril de 2003 el niño sufre un balonazo en la cabeza que le provoca problemas de motricidad, por lo que fue llevado al Centro de Atención Primaria de Beniaján, siendo derivado sucesivamente al Hospital General de Murcia y al Virgen de la Arrixaca. Finaliza su escrito indicando su pertenencia a "A." y solicitando la "compensación de los gastos de la Ciudad Sanitaria".
La interesada adjunta a su solicitud la siguiente documentación:
- Hojas de asistencia sanitaria en Urgencias, tanto del Centro de Salud de Beniaján como del Hospital General Universitario. En este último se indica que el niño, P. H. G., tiene 9 años y ha sufrido un traumatismo (balonazo) en región frontal, con sensación de mareo y dificultad a la marcha. Tras mantenerle en observación en el área de Urgencias y ante la persistencia de los síntomas, se le envía a la Ciudad Sanitaria "Virgen de la Arrixaca" para su valoración y pruebas complementarias pertinentes.

- Escrito remitido por el Hospital "Virgen de la Arrixaca", que requiere a la interesada para que aporte "orden de asistencia" o,"autorización sellada por la Sociedad Médica" a la que pertenezca, a fin de poder facturar los gastos ocasionados por la asistencia prestada a su hijo en el centro. Asimismo se le indica que, de no contestar en 15 días, facturarían dichos gastos directamente a la ahora reclamante.
- Carta de la entidad aseguradora "A." que informa a la interesada de su negativa a asumir los gastos ocasionados por la asistencia sanitaria en el Hospital "Virgen de la Arrixaca", al no tener concertado dicho servicio y habiendo podido acudir, tras la valoración de la urgencia por el Hospital General, a la Clínica V. V., donde existe un servicio de Pediatría permanente y de Neuropediatría localizado, siendo este centro sanitario el de referencia para urgencias de los asegurados de "A." en Murcia.
SEGUNDO.- Por Resolución de la Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura de 15 de mayo de 2003, se califica la solicitud presentada como reclamación de responsabilidad patrimonial, se admite a trámite y se designa instructora. Ésta requiere a la interesada para que subsane los defectos de que adolece su solicitud, cuantificando económicamente los daños y justificando la representación con la que actúa en nombre del menor, con advertencia expresa de tenerla por desistida de su petición si desatiende el requerimiento.
La madre del menor aporta fotocopia del Libro de Familia acreditativa del parentesco que les une y factura expedida por el Hospital "Virgen de la Arrixaca", por importe de 1.125 euros en concepto de estancia durante tres días en Pediatría y Neonatología del paciente P. H. G..
TERCERO.- Por Resolución de la Secretaría General de la Consejería consultante de 13 de noviembre de 2003, se procede al cambio de instructora. La nueva responsable de la instrucción del procedimiento solicita informe a la Dirección del Centro en el que se produjo el accidente, contestando su titular, el 16 de enero de 2004, que los hechos ocurrieron en la pista polideportiva del patio, a las 15:20 horas, minutos antes de la entrada de los alumnos a las 15:30. Ese día, P. había hecho uso del comedor escolar y se encontraba jugando al fútbol sala con los compañeros, cuando, en un lance del juego, tras despejar el balón con la cabeza -estaba defendiendo su portería- se sintió mareado, siendo atendido inmediatamente por la monitora de comedor. Por la Dirección del Centro se avisó a los padres, aunque el Director continuó acompañando al alumno durante su paso por urgencias.
Finaliza su relato el Director precisando que los alumnos que jugaban en el momento del accidente eran de edades afines y que se encontraban vigilados por la monitora de comedor, afirmando asimismo que se trató de un hecho fortuito, "de los muchos que ocurren cotidianamente con la convivencia de los alumnos de cualquier colegio".
CUARTO.- Con fecha 1 de febrero de 2004, es conferido trámite de audiencia a la reclamante, quien se persona ante la instructora y pide copia de la solicitud iniciadora del procedimiento, sin que conste la posterior presentación de documentos o alegaciones.
QUINTO.- El 16 de marzo siguiente, la instructora formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no existe nexo causal entre los daños sufridos por el menor y el funcionamiento del servicio público educativo en el que se integra el centro docente donde ocurrieron los hechos.
En tal estado de tramitación, V.E. dispuso la remisión del expediente al Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el día 26 de marzo de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Calificación de la solicitud y tramitación.
El escrito que la interesada dirige a la Consejería de Educación y Cultura el 24 de abril de 2003 no es calificado por ésta como reclamación de responsabilidad patrimonial ni manifiesta que se ejercite en nombre y representación de su hijo, cuyos datos personales ni siquiera constan en el referido documento. Resulta procedente, por tanto, efectuar una primera consideración acerca de la naturaleza de la petición que en él se contiene.
A tal efecto ha de repararse en que la instante hace constar su condición de funcionaria del Cuerpo de Maestros en servicio activo en un Colegio Público dependiente de la Consejería de Educación y Cultura, donde, al parecer (reverso del folio 12), ostenta la Dirección del Centro. Esta última condición permite deducir que la interesada conoce la posibilidad de reclamar los daños sufridos por escolares en centros públicos a través del correspondiente procedimiento de responsabilidad patrimonial, vía que, sin embargo, no menciona expresamente en su solicitud. En ésta, además, no pide ser indemnizada por los daños sufridos por su hijo, sino tan solo la "compensación de los gastos" soportados, lo que junto a su condición de funcionaria podría inducirnos a considerar que su pretensión se enmarcaría no tanto en la institución común de la responsabilidad patrimonial de la Administración, como en un sistema funcionarial específico de cobertura de ciertas contingencias (por ejemplo, el denominado Mutualismo Administrativo, incardinado en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, aplicable a dichos funcionarios aun cuando hayan sido traspasados a una Administración autonómica).
Ahora bien, al margen de las anteriores conjeturas, que el expediente no permite confirmar, lo cierto es que la Consejería considera la solicitud como reclamación de responsabilidad patrimonial, siendo aceptada dicha calificación por la interesada, por lo que nada obsta a su tramitación como tal.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales esenciales. No obstante, sí debe llamarse la atención acerca de la excesiva duración del procedimiento que ha excedido en mucho el plazo máximo para su tramitación previsto por el artículo 13 RRP, advirtiéndose, asimismo, diversos incumplimientos parciales en los plazos reglamentariamente establecidos para determinados actos de trámite.
La reclamación fue interpuesta dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC, habiendo sido formulada por persona que ostenta legitimación activa por sí misma, no necesariamente en representación de su hijo como aprecia la instructora. Adviértase que los gastos cuya compensación se reclama fueron soportados por la madre del menor, pues la factura acreditativa de aquéllos se expide a nombre de ambos padres. En consecuencia, resultaba innecesaria la prueba de una representación que no se ostentaba. No obstante, en tanto que la interesada acepta la calificación que de su solicitud efectúa la Administración y aporta fotocopia del Libro de Familia, queda acreditada la representación legal del menor, conforme a lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Consejería de Educación y Cultura es competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación en el que se integra el Colegio Público "Nuestra Señora de la Fuensanta" de Beniaján.
Tal legitimación pasiva no ha de verse afectada por la no constancia en el expediente de información sobre la forma de gestión de la actividad de comedor en el centro y, en particular, si era prestada por una empresa privada, cuestión a la que no hace referencia alguna la instructora. Aunque así fuera, la posible responsabilidad del contratista no exoneraría de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta su carácter directo y sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que deba soportar la carga de indemnizar haya de ser, precisamente la empresa prestadora del servicio. Baste recordar al efecto los Dictámenes 9, 20, 31 y 207/2002, entre otros, en los que el Consejo Jurídico de la Región de Murcia ha afirmado que, ante una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración, ésta debe resolver respondiendo directamente de los daños causados por el concesionario o contratista, sin perjuicio de la acción de regreso que debe ejercitar contra éstos a fin de determinar el grado de responsabilidad que les pueda alcanzar por los hechos.
En cualquier caso, no se ha acreditado cuál era la forma de gestión del comedor ni la identidad del eventual contratista, correspondiendo en todo caso la legitimación pasiva a la Administración regional.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
1) Según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico, al igual que lo ha hecho en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, y sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 25 de febrero de 1999). Es de destacar que la reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión de la Administración, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa únicamente en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública.
Por otra parte, el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia". En el supuesto examinado puede afirmarse que ese grado de diligencia no demandaba mayores medidas de prevención y protección que las adoptadas, ya que el evento se produjo de forma fortuita, dentro del riesgo que supone el desarrollo de actividades de esparcimiento libre durante la espera para acceder a las aulas tras el comedor y no por la falta de vigilancia exigible a los profesores, puesto que resulta imposible evitar las consecuencias que estas actividades lúdicas conllevan, salvo que las mismas se prohibiesen totalmente, lo que llevaría al absurdo de impedir la libre expansión de los alumnos en el tiempo pensado y dedicado precisamente a esta finalidad. Adviértase que, según el informe del Director (folios 20 y 21 del expediente), los alumnos estaban vigilados por una monitora de comedor, quien inmediatamente atendió al menor, hecho éste no discutido por la reclamante, y que refuerza el carácter meramente fortuito del golpe que se produce aun bajo la vigilancia de una cuidadora.
En este mismo sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de julio de 2001 declara que no cabe imputar lesión alguna a la Administración docente cuando, exclusivamente, deriva y trae causa directa e inmediata del golpe fortuito recibido de un compañero de juego en un lance del mismo, "sin que, por ende, pueda, desde luego, afirmarse que la lesión fue consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos docentes, so pretexto de encontrarse los alumnos en el recreo, en el interior del patio, dedicados a la práctica de los habituales juegos, pues tales circunstancias, sobre no denotar falta del debido control por el profesorado del Colegio, ya que la lesión se habría producido, cualquiera que hubiera sido la vigilancia", es de tener en cuenta que la forma puramente fortuita en que se causó la lesión "en sí misma es insuficiente para anudar el daño a la gestión pública", que resultaría ajena a su generación. En el supuesto sometido a consulta, el carácter meramente casual del golpe recibido por el niño viene avalado por la valoración que del mismo realiza el Director del Centro en su informe cuando lo califica de mero hecho fortuito, afirmación ésta no combatida por la madre.
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC".
También es abundante la doctrina sentada por otros órganos consultivos autonómicos que propugna la ausencia de la relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que suponen las actividades lúdicas de los escolares durante el tiempo de recreo, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado (Dictamen núm. 38/2000, de 6 de junio, del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, y Dictamen núm. 522/2000, de 28 de diciembre, del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana). Doctrina también compartida por este Consejo Jurídico en numerosos dictámenes similares al presente, como el 179/2002 ó el 2/2003, entre otros muchos y aplicada asimismo a períodos fuera del horario lectivo pero en los que los escolares se encuentran jugando en el patio a la espera de acceder al comedor o a las aulas (Dictamen 91/2003).
Así pues, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe y se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo, impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa. En este mismo sentido se pronuncia el Tribunal Supremo en sentencias de 27 de julio y 13 de septiembre de 2002, esta última dictada en unificación de doctrina.
2) La anterior consideración, que coincide con la propuesta de resolución dictaminada, no agota, a juicio del Consejo Jurídico, el total de cuestiones que ofrece el expediente tramitado, ya que del ordenamiento podrían derivarse otros aspectos relevantes, dignos de consideración, cuestiones éstas muy frecuentemente reiteradas en Dictámenes anteriores como consecuencia de consultas procedentes de la misma Consejería sobre asuntos sustancialmente semejantes al presente, a cuyas Consideraciones nos remitimos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no quedar acreditada la relación de causalidad entre el daño sufrido por el alumno y la prestación del servicio público educativo.
No obstante, V.E. resolverá.
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