Dictamen 151/04

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Año: 2004
Número de dictamen: 151/04
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Universidades de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El fundamento de la autonomía universitaria reside en el respeto a la libertad académica (libertad de enseñanza, estudio e investigación) y la protección de estas libertades frente a las injerencias externas constituye la razón de ser de dicha autonomía, la cual requiere, cualquiera que sea el modelo organizativo que se adopte, que la libertad de ciencia sea garantizada tanto en su vertiente individual cuanto en la colectiva de la institución, entendida ésta como la correspondiente a cada Universidad en particular (STC nº. 26/1987). La concreción del contenido de dicha autonomía ha sido realizada por el Tribunal Constitucional distinguiendo: a) una autonomía estatutaria o de autonormación, con facultad para dotarse de sus propias normas organizativas y de funcionamiento (elaboran sus Estatutos, establecen sus propias estructuras docentes e investigadoras y adoptan sus símbolos de identidad (SSTC 106/1990 y 156/1994); b) una autonomía académica, para aprobar sus propios planes de estudios e investigación (STC 187/1991); y c) la autonomía en la selección de su personal, aunque dentro de las exigencias inexcusables derivadas del sistema funcionarial (STC 82/1994). Esta configuración jurisprudencial del contenido de la autonomía universitaria, con el antecedente inmediato del artículo 3 LRU, ha sido recogida en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), delimitando así, por exclusión, el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza superior.
2. La competencia de desarrollo legislativo, invocada para la elaboración del presente Anteproyecto, se encuentra enmarcada entre dos límites constituidos por la regulación existente con rango de ley orgánica o de norma de general aplicación en la materia, y por el ámbito reservado a la autonomía universitaria.
3. Si bien la principal función del Consejo Jurídico al dictaminar un anteproyecto de Ley consiste en realizar su control de legalidad para garantizar su correcto engarce en el ordenamiento jurídico al que se incorpora evitando antinomias y posibles vacíos normativos, nada obsta a que, de forma adicional, se efectúe un análisis de la futura norma desde la óptica de la técnica legislativa en orden a conseguir su mayor calidad.
4. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción de derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad", u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico que su contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla. En el mismo sentido, aunque en referencia a disposiciones de rango reglamentario, se expresa el Consejo de Estado en los Dictámenes 44.119, de 25 de marzo de 1982, y 50.261, de 10 de marzo de 1988.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 17 de noviembre de 2003, la Dirección General de Universidades elabora un primer borrador de Anteproyecto de Ley de Universidades de la Región de Murcia, al que acompaña una Memoria inicial que justifica la necesidad y oportunidad de la nueva Ley en la adaptación del ordenamiento regional a la modificación del régimen de las Universidades españolas llevada a cabo por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (en adelante LOU).
SEGUNDO.- Entre los meses de noviembre de 2003 y abril de 2004, se abre un amplio proceso de participación en el que intervienen numerosas instituciones y organismos que aportan sugerencias y observaciones al texto, en concreto las que seguidamente se indican, ordenados cronológicamente en función de la fecha de presentación de sus aportaciones:
- Grupo Parlamentario Socialista en la Asamblea Regional.
- Consejo de Participación Social de la Universidad Politécnica de Cartagena.
- Rectorado de la Universidad Politécnica de Cartagena.
- Consejo Social de la Universidad de Murcia.
- Universidad Católica "San Antonio" de Murcia.
- Dirección General de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas.
- Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia.
- Confederación Regional de Organizaciones Empresariales (CROEM).
- Junta de Personal Docente e Investigador de la Universidad Politécnica de Cartagena.
- Federación de Trabajadores de la Enseñanza de la Unión General de Trabajadores (FETE-UGT).
- Rectorado de la Universidad de Murcia.
- Junta de Personal Docente e Investigador de la Universidad de Murcia.
- Comisiones Obreras (CCOO).
- Vicerrectorado de Centros Asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED).
- Instituto de la Mujer.
Otras instituciones no remitieron observación alguna, aun cuando fueron invitadas a ello mediante comunicación formal. Así ocurrió con las siguientes:
- Grupos Parlamentarios Popular y Mixto en la Asamblea Regional.
- Confederación de Sindicatos Independientes y Sindical de Funcionarios (CSI- CSIF).
- Sindicato Independiente de Profesores de Enseñanza (ANPE).
- Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza de la Región de Murcia (STERM).
- Sindicato de Empleados Públicos (SIME).
TERCERO.- El 21 de mayo de 2004 la Dirección General de Universidades elabora una nueva Memoria del Anteproyecto, en la que entre otros extremos justifica la aceptación o el rechazo de las observaciones formuladas, a la que adjunta una Memoria económica y un informe sobre el impacto por razón de género, elaborados por el mismo centro directivo.
a) La Memoria económica analiza los costes derivados de la aplicación de las medidas contenidas en el Anteproyecto de Ley, afirmando que, si bien las disposiciones contenidas en el Título V del Anteproyecto, destinado a regular el régimen económico y presupuestario de las Universidades públicas no conllevan costes adicionales, pues encuentran cobertura en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el año 2004, programa 421 B, denominado financiación de las Universidades Públicas, que a su vez, refleja el Acuerdo de 19 de junio de 2002 entre las Consejerías de Educación y Cultura y la de Hacienda con las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena, que con vigencia hasta el año 2006, establece las bases del modelo de financiación que recoge el Anteproyecto.
Sí han de ser objeto de valoración económica, sin embargo, las siguientes medidas:
- Actuaciones relativas a la integración en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior.
- Implantación de enseñanzas universitarias en Lorca y San Javier.
- Dotaciones complementarias a fin de que las Universidades alcancen el equilibrio financiero.
- Creación del Registro de Universidades y de la Agencia Regional de Evaluación y Acreditación.
La Memoria concluye que los costes derivados de la aprobación de la futura Ley de Universidades de la Región de Murcia ascenderían a un total de 14.372.997 euros.
b) Por su parte, el informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establecen en el Anteproyecto es elaborado tomando en consideración las observaciones formuladas por el Instituto de la Mujer, al que se requirió la emisión de informe facultativo. Este analiza la situación de la mujer en la Universidad murciana tanto en su condición de estudiante como de profesora, poniendo de manifiesto un cierto déficit de igualdad tanto en el profesorado como en la presencia de mujeres estudiantes en determinadas carreras. Atendida esta situación, se considera oportuno introducir una Disposición Adicional para favorecer la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, mandatando a la Consejería de Educación y Cultura y a las propias Universidades a promover acciones para alcanzar dicha igualdad.
CUARTO.- El 31 de mayo de 2004, el centro directivo redactor del Anteproyecto emite informe en el que justifica la conveniencia de que el Consejo de Gobierno acuerde la tramitación de urgencia prevista en el artículo 22.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno (en adelante LG), dado el tiempo transcurrido desde la aprobación de la LOU, Ley que atribuye numerosas competencias a las Comunidades Autónomas, lo que exige una pronta respuesta por parte de éstas.
QUINTO.- Por el Servicio Jurídico y de Ordenación de la Consejería de Educación y Cultura se emite informe el 4 de junio de 2004. Como consideraciones generales estima que la regulación propuesta resulta ajustada al reparto competencial y respeta la autonomía de las Universidades. En relación al articulado, efectúa diversas observaciones acerca del carácter de los informes que ha de emitir la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario; los requisitos para desempeñar el cargo de Secretario del Consejo Social; la necesidad de determinar el órgano al que las Universidades han de dirigir sus solicitudes de autorización de operaciones de endeudamiento, y una observación sobre técnica normativa en relación a la parte final del Anteproyecto.
Sobre el procedimiento, considera preceptivos los informes del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CESRM), del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional, del Consejo Regional de la Función Pública y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEXTO.- El 8 de junio de 2004, la Dirección General de Universidades redacta nuevo borrador del Anteproyecto donde acoge las propuestas formuladas por el Servicio Jurídico y de Ordenación de su Consejería, aunque rechaza solicitar los informes del Consejo Asesor Regional de Formación Profesional y del Consejo Regional de la Función Pública, al no estimarlos preceptivos.
El Secretario General de la Consejería impulsora de la iniciativa legislativa emite informe el 14 de junio siguiente.
SÉPTIMO.- El 21 de junio de 2004, el Consejo Interuniversitario celebra una sesión en la que las tres Universidades de la Región formulan observaciones al Anteproyecto, a las que se unirán las efectuadas el 28 de junio por el Rector de la Universidad Politécnica de Cartagena quien, a su vez, remite las de su Comisión Gestora.
OCTAVO.- El CESRM emite su preceptivo informe el 30 de julio de 2004, valorando positivamente la iniciativa, aunque pone de manifiesto determinadas carencias u omisiones advertidas en el Anteproyecto. Así, considera que deberían incluirse los siguientes extremos:
- Dejar expresa constancia de la vigencia de los acuerdos alcanzados para la financiación de las Universidades e incluir disposiciones que favorecieran la canalización de la financiación privada hacia las Universidades públicas.
- Incorporar normas que permitan incardinar a las Universidades en el sistema regional de ciencia y tecnología desde el punto de vista productivo.
- Fomentar la incorporación a la Universidad de los Cuerpos Docentes de niveles no universitarios.
- Prever un proceso de consolidación de empleo del profesorado contratado.
- Crear un órgano de negociación sobre relaciones laborales en las Universidades públicas al modo de la Mesa Consultiva para personal docente e investigador.
Asimismo, critica la preponderancia de representantes del poder político y de las instancias estrictamente universitarias en la composición de los diversos órganos que regula el Anteproyecto, en detrimento de la representación de los intereses sociales y económicos.
Otras observaciones del CESRM vienen referidas a:
- La estructura del Consejo Interuniversitario, la distribución de funciones entre sus Comisiones y el diferente carácter que se otorga a los informes de éstas.
- La conveniencia y oportunidad de crear la proyectada Agencia Regional de Evaluación y Acreditación, expresando dudas acerca de su independencia respecto del poder político.
- La composición del Consejo Social.
- Suprimir la referencia al equilibrio territorial como criterio de ordenación en relación a las Universidades privadas.
- El fomento de la enseñanza no presencial.
- El alojamiento de los estudiantes.
NOVENO.- El 1 de septiembre de 2004, tras incorporar parte de las observaciones formuladas por el órgano consultivo y por las tres Universidades en el seno del Consejo Interuniversitario, la Dirección General de Universidades redacta un nuevo texto, al que adjunta una memoria-propuesta, y propone al Consejo de Gobierno la tramitación de urgencia de la iniciativa legislativa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 22.5 LG, tramitación que será acordada por el referido órgano ejecutivo el 17 de septiembre de 2004.
DÉCIMO.- El mismo 17 de septiembre, la Secretaría General de la Consejería de Economía, Industria e Innovación, formula diversas observaciones que no son incorporadas al texto, ni consta valoración alguna sobre ellas por parte del centro directivo impulsor del Anteproyecto.
Tras incorporar un extracto de secretaría y un índice de documentos, V.E. remitió el expediente a este Consejo Jurídico en solicitud de dictamen, mediante oficio que tuvo entrada el pasado 4 de octubre de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Al tratarse de un Anteproyecto de Ley, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- De la competencia de la Comunidad Autónoma en materia de Universidades.
I. La enseñanza superior tiene un tratamiento ciertamente limitado en la Constitución, pues ésta al margen de contemplar diversos extremos especialmente relevantes en este ámbito, como reconocer la libertad de cátedra como derecho fundamental (artículo 20) o imponer en su artículo 44 a los poderes públicos la promoción de la ciencia y la investigación científica y técnica, únicamente dedica el apartado 10 del artículo 27 a reconocer la autonomía de las Universidades, remitiendo la determinación de su contenido y límites a la Ley. Por lo demás, el tratamiento constitucional de la enseñanza superior será similar al del resto de los niveles educativos, por lo que el punto de partida en cuanto a la delimitación competencial entre Estado y Comunidades Autónomas será el general a toda la materia de Educación, siendo la competencia regional de desarrollo normativo y ejecución de la legislación básica estatal, con las matizaciones que más adelante se efectuarán.
Y es que, si limitado es el tratamiento constitucional de la Universidad, más aún lo es el dado por el Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (en adelante EAMU), aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, que carece de referencia expresa a ella, a diferencia de otros Estatutos de Autonomía como los de Aragón, Asturias, los de las dos Castillas o de Extremadura. Ello no siempre ha sido así, ya que el originario artículo 16. Uno EAMU reconocía competencia a la Comunidad Autónoma sobre la Universidad en los siguientes términos: "En relación con la Universidad y Centros de Investigación Superior radicados en la Comunidad Autónoma, ésta asumirá las competencias y desempeñará las funciones que puedan corresponderle en el marco de la legislación estatal o, en su caso, de las delegaciones que pudieran producirse, fomentando las actividades docentes e investigadoras con especial atención a los intereses de la Región".
Esta redacción se mantiene hasta que la Ley Orgánica 4/1994, de 24 de marzo, de reforma del EAMU, dota al artículo 16 de su actual redacción, donde desaparece ya cualquier mención a la Universidad. Según este precepto, "corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía". Es necesario advertir que el tenor literal del precepto no hace una proclamación incondicionada de la competencia, sino que la sitúa entre unas coordenadas muy concretas, cuales son las derivadas de su acomodación al artículo 27 de la Constitución y a las leyes orgánicas que lo desarrollen. De ello se desprende, como ya señalamos en nuestro Dictamen 9/1999, que la Comunidad podrá dictar normas con rango de ley, siempre que lo haga "de acuerdo" con los anteriores parámetros y con las normas de general aplicación en todo el Estado. Así, el alcance de la competencia queda limitado por ellas, y todo aquello que no contemplen no podrá ser desarrollado, de tal forma que, en cualquier otra materia no regulada en tales disposiciones, ha de reconocerse la ausencia de competencia para su desarrollo legislativo.
II. Es por tanto esta consideración la que ha de marcar todo el análisis de la competencia regional para legislar en materia de Universidades. Por ello, y dado que tanto la Exposición de Motivos como la Memoria que acompaña al texto del Anteproyecto sometido a consulta fundamentan su necesidad y oportunidad en la LOU como hito legislativo que modifica sustancialmente el régimen de la enseñanza superior española, reforzando la autonomía de las Universidades y articulando los distintos niveles competenciales de las Administraciones Públicas y de las mismas Universidades, el estudio de los contenidos de la Ley Orgánica y de las diversas remisiones normativas que efectúa, habilitando a las Comunidades Autónomas para legislar en la materia, será la referencia crucial en la determinación de la competencia regional para dictar la futura Ley de Universidades.
La propia Exposición de Motivos de la LOU afirma que se dicta con el propósito de profundizar las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza superior, incrementando el compromiso de éstas con nuevas atribuciones de coordinación y gestión de las Universidades. Y así se refleja en el articulado, al asignar a las Comunidades Autónomas las siguientes atribuciones:
- La coordinación de las Universidades (art. 2.5)
- Su creación o reconocimiento (art. 4)
- La autorización del comienzo de actividades (art. 4.4)
- La aprobación de los Estatutos de las Universidades públicas y de las normas de organización y funcionamiento de las privadas, en ambos casos, previo su control de legalidad (art. 6.2 y 5)
- Acordar la creación, modificación y supresión de centros y estructuras (art. 8.2)
- Aprobar la adscripción y la desadscripción a Universidades públicas de centros e Institutos Universitarios de Investigación (art. 10.4)
- Aprobar la adscripción de centros docentes públicos o privados a las Universidades públicas (art. 11.1).
- Regular la composición, funciones y forma de designación de los miembros del Consejo Social de las Universidades públicas (art. 14.3)
- Nombrar al Rector de las Universidades públicas (art. 20)
- Determinar a qué órgano corresponden las funciones de evaluación y las conducentes a la certificación y acreditación (art. 31.3)
- Implantar enseñanzas e informar los planes de estudio (art. 35)
- El fomento de la investigación científica y del desarrollo tecnológico en el ámbito universitario (art. 41.2)
- Efectuar la programación de la oferta de enseñanzas de las Universidades públicas, de acuerdo con ellas (art. 43.1)
- El desarrollo, ejecución y control del sistema de becas y ayudas al estudio (art. 45.2)
- La fijación del régimen jurídico y retributivo del personal docente e investigador contratado (arts. 48.1 y 55.1)
- El establecimiento de retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión, tanto para personal docente e investigador contratado (art. 55.2) como funcionario (art. 69.3).
- -El establecimiento de límites máximos a las retribuciones del personal de administración y servicios (art. 74.2)
- La regulación de los actos de disposición de los bienes inmuebles y de los muebles de extraordinario valor (art. 80.3)
- Aprobación de convenios con las Universidades, en materia financiera y presupuestaria, y de contratos-programa, así como de su marco regulador (art. 81.1)
- Fijar las transferencias anuales para gastos corrientes y de capital a percibir por las Universidades (art. 81.3.a)
- Fijar los precios públicos y demás derechos en relación con los estudios conducentes a la obtención de títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional (art. 81.3.b)
- Autorizar cualquier operación de endeudamiento (art. 81.3.h)
- Establecer, si se considera oportuno, un Plan de Contabilidad para las Universidades (art. 81.4)
- Autorizar los costes de personal docente e investigador y de administración y servicios (art. 81.4)
- Recibir las cuentas de las Universidades para su remisión al órgano de fiscalización correspondiente (art. 81.5)
- Establecer las normas para la ejecución y desarrollo del Presupuesto de las Universidades y para el control de las inversiones, gastos e ingresos, mediante técnicas de auditoría y bajo la supervisión de los Consejos Sociales. (art. 82)
- Establecer normas sobre aportaciones financieras a fundaciones u otras entidades (art. 84)
- Aprobar la propuesta del Consejo Social para la creación o supresión por el Gobierno de centros dependientes de Universidades públicas sitos en el extranjero, que impartan enseñanzas conducentes a la obtención de títulos oficiales (art. 85)
- Autorizar el establecimiento de centros que impartan enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros y velar por el cumplimiento de la norma y por que los estudiantes tengan una correcta información sobre las enseñanzas y los títulos a los que pueden acceder (art. 86)
- Adoptar medidas para la plena integración en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior y fomentar la movilidad de estudiantes y profesores (arts. 87 y 88)
- Participar en conciertos singulares entre Universidades e instituciones sanitarias (Disposición Adicional séptima)
- Dejar sin efecto el reconocimiento de centros y enseñanzas de Universidades privadas (Disposición Adicional novena)
- Crear Registros autonómicos de Universidades, centros y enseñanzas (Disposición Adicional vigésima)
- Facilitar la incorporación a los Departamentos universitarios de profesores pertenecientes a los Cuerpos Docentes a los que se refiere la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (Disposición Adicional vigesimoséptima)
Muchas de estas llamadas a la actuación de la Administración autonómica se incardinan en preceptos que, conforme a la Disposición Final cuarta de la LOU, carecen del carácter de Ley Orgánica, no obstante lo cual, y dada la remisión expresa que efectúan a favor de las Comunidades Autónomas, cabe entenderlas habilitadas para actuar en los términos de la referida Ley, tal y como señala el Real Decreto 948/1995, de 9 de junio, por el que se traspasan a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia las competencias en materia de Universidades, cuando afirma que le corresponden las funciones y competencias derivadas de su Estatuto de Autonomía y las que en materia de enseñanza superior atribuye a las Comunidades Autónomas la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, hoy derogada por la LOU. Ésta, además, goza de carácter básico, no sólo por su espíritu homogeneizador de todo el sistema universitario nacional, sino también porque según su Disposición Final primera, la Ley se dicta al amparo de la competencia que corresponde al Estado en virtud de los artículos 149.1.1; 149.1.15; 149.1.18 y 149.1.30 de la Constitución.
III. Existe otro límite implícito al ejercicio de esa competencia cual es la propia autonomía universitaria, ámbito de actividad universitaria que queda vedado al legislador autonómico por ser de disposición exclusiva de la propia institución.
El fundamento de la autonomía universitaria reside en el respeto a la libertad académica (libertad de enseñanza, estudio e investigación) y la protección de estas libertades frente a las injerencias externas constituye la razón de ser de dicha autonomía, la cual requiere, cualquiera que sea el modelo organizativo que se adopte, que la libertad de ciencia sea garantizada tanto en su vertiente individual cuanto en la colectiva de la institución, entendida ésta como la correspondiente a cada Universidad en particular (STC nº. 26/1987). La concreción del contenido de dicha autonomía ha sido realizada por el Tribunal Constitucional distinguiendo: a) una autonomía estatutaria o de autonormación, con facultad para dotarse de sus propias normas organizativas y de funcionamiento (elaboran sus Estatutos, establecen sus propias estructuras docentes e investigadoras y adoptan sus símbolos de identidad (SSTC 106/1990 y 156/1994); b) una autonomía académica, para aprobar sus propios planes de estudios e investigación (STC 187/1991); y c) la autonomía en la selección de su personal, aunque dentro de las exigencias inexcusables derivadas del sistema funcionarial (STC 82/1994). Esta configuración jurisprudencial del contenido de la autonomía universitaria, con el antecedente inmediato del artículo 3 LRU, ha sido recogida en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), delimitando así, por exclusión, el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas en materia de enseñanza superior.
IV. Como conclusión de lo hasta ahora dicho debe extraerse la de que la competencia de desarrollo legislativo, invocada para la elaboración del presente Anteproyecto, se encuentra enmarcada entre dos límites constituidos por la regulación existente con rango de ley orgánica o de norma de general aplicación en la materia, y por el ámbito reservado a la autonomía universitaria.
Dibujado así el marco competencial en materia de Universidades, en términos generales el Anteproyecto sometido a consulta se ajusta a las competencias de la Comunidad Autónoma, pues desarrolla la legislación estatal en materia de coordinación universitaria (Título I); creación de centros e implantación de enseñanzas (Título II); integración en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior (Título II); Consejos Sociales (Título III); estudiantes (oferta de plazas, becas y ayudas al estudio, movilidad) y personal docente e investigador y de administración y servicios (Título IV); régimen económico y financiero de las Universidades públicas (Título V);y evaluación y acreditación (Título VI).
No obstante, esta observación general de adecuación al marco competencial debe entenderse sin perjuicio de las consideraciones particulares que, en relación a determinados preceptos, se efectuarán más adelante.
TERCERA.- Procedimiento.
I. En el expediente remitido se hace mención a la LG, como la norma que se ha aplicado para su instrucción. Se comprueba que se han cumplido los trámites requeridos por su artículo 22: la iniciativa la ha ejercido la Consejería competente; se acompaña una Memoria sobre la necesidad y oportunidad del Anteproyecto, haciendo mención al coste a que dará lugar la aprobación y aplicación de la futura ley; se ha incorporado un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se contienen en el Anteproyecto; ha sido informado por la Secretaría General; se ha recabado el informe preceptivo del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia; y, por último, se han unido los antecedentes precisos para pronunciarse sobre el mismo.
Ha de destacarse la amplísima participación que, desde el comienzo de la instrucción, ha sido uno de sus principios rectores, llamando a intervenir en la elaboración de la futura Ley a numerosas entidades e instituciones, más allá de aquellas cuya actuación resultaba preceptiva. Siendo ello así, resulta llamativa la no audiencia de las Corporaciones Locales, bien a través de la entidad federativa que las reúne, bien directamente a aquéllas que se verán afectadas por la futura Ley de Universidades. La incidencia del Anteproyecto sobre diversos Ayuntamientos de la Región deriva de previsiones como las contenidas en los artículos 8.1, g) y 26.2, f) que reservan puestos a representantes de designación municipal tanto en el Consejo Interuniversitario como en los Consejos Sociales y, de forma mucho más directa, en las Disposiciones Adicionales tercera y cuarta. Si en esta última se pretende impulsar un acuerdo entre la Universidad de Murcia y el Ayuntamiento de San Javier para la implantación de unas determinadas enseñanzas en este municipio, en la tercera, se mandata al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para que constituya un consorcio con, entre otras entidades, el Ayuntamiento de Lorca, para la implantación de enseñanzas en dicho municipio. La incidencia de la futura Ley sobre estas Corporaciones es clara, por lo que debió garantizarse su participación.
Por otra parte, en la tramitación del Anteproyecto se ha acudido a la posibilidad contemplada en el artículo 22.5 LG, que permite al Consejo de Ministros prescindir de consultas, dictámenes e informes, salvo los preceptivos, cuando razones de urgencia así lo aconsejen. Estimada tal urgencia por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de septiembre de 2004, ha de comprobarse si se ha omitido algún trámite preceptivo.
II. Al respecto, el Servicio Jurídico y de Ordenación de la Consejería consultante considera preceptivo el informe del Consejo Regional de la Función Pública, pues "aunque no puede decirse que el objeto del Anteproyecto que nos ocupa sea directamente la función pública, tangencialmente sí que concierne en alguno de sus contenidos a esa materia". El Anteproyecto contiene algunos extremos que guardan relación con la materia de función pública, aunque dicha incidencia en la materia no es de tal intensidad que convierta el trámite en preceptivo y su omisión en un obstáculo insalvable. En efecto, los preceptos enumerados en el informe jurídico de la Consejería -dejando al margen el relativo al artículo 24.3,a), cuyo contenido ha variado en el texto definitivo sometido a consulta- hacen referencia a los siguientes extremos:
- 24.3, b). Atribución al Consejo Social de la facultad de aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad, la asignación, con carácter individual, de complementos retributivos adicionales para el profesorado universitario, ligados a méritos docentes, investigadores o de gestión, de acuerdo con lo que establezca la normativa vigente y dentro de los límites que determine la Comunidad Autónoma. Este precepto es reproducción de los artículos 55.2 y 69.2 LOU, sin innovar el ordenamiento jurídico y sin incluir peculiaridad regional alguna. Afectando a normativa básica estatal, el Consejo Regional de la Función Pública, de intervenir, no tendría margen alguno de actuación.
- La misma consideración cabría efectuar respecto de los artículos 39.1 y 42.1 y 3, reproducción del contenido de los artículos 56.2 y 73.3 LOU.
- Respecto del artículo 59.2, al exigir que los costes de personal docente e investigador y de administración y servicios de las Universidades públicas sean autorizados por la Comunidad Autónoma mediante Ley, establece una norma de carácter más presupuestario que funcionarial, no justificando, por tanto, la intervención preceptiva del Consejo Regional de la Función Pública.
En consecuencia, ni aun cuando la intervención del Consejo Regional de la Función Pública en este Anteproyecto pudiera resultar formalmente preceptiva atendido el contenido de algunos de sus preceptos, la omisión de la consulta no iría más allá de la mera irregularidad formal, no pudiendo ser considerada como un vicio sustancial del procedimiento que, por poder tener una incidencia material en la formación de voluntad del Ejecutivo regional, obligara a someter el Anteproyecto a su consideración, previamente a su elevación al Consejo de Gobierno.
Es de destacar, además, que la preceptividad del informe del Consejo Regional de la Función Pública en la tramitación de esta Ley resulta, cuando menos, controvertida. Así, el artículo 13 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP), somete a consulta del referido órgano consultivo los Anteproyectos de Ley referentes a la Función Pública, término éste que, si bien en su acepción genérica sí engloba al profesorado universitario, no lo incluye a los efectos del TRLFP, de conformidad con su artículo 2.1, segundo párrafo, que dispone: "integra la Función Pública de la Administración Pública de la Región de Murcia el conjunto de personas vinculadas a la misma por una relación profesional de empleo". Esta precisión está contenida entre las denominadas disposiciones directivas del texto, categoría de preceptos que cuenta entre sus principales funciones la de servir como pauta interpretativa de toda la norma a la que preceden, por lo que el concepto de Función Pública que define será el que haya que tomar en consideración en la interpretación del resto de los preceptos legales y, en particular, del artículo 13 TRLFP.
La autonomía de que gozan las Universidades, verdaderas empleadoras del profesorado universitario, respecto de la Administración regional, no sólo obsta a calificar a aquéllas como parte integrante de la Administración institucional de ésta (artículo 2.2 TRLFP), sino que también impide considerar que los profesores universitarios se encuentran vinculados por una relación de empleo con la Comunidad Autónoma. En consecuencia, si de conformidad con el artículo 2.1 TRLFP, aquéllos no forman parte de la Función Pública regional, la norma que los regula no puede ser calificada como "referente a la Función Pública", no siendo, en definitiva, preceptivo el informe del Consejo Regional de la Función Pública.
III. Sí resulta obligada, por el contrario, la intervención de la Dirección General de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas, de conformidad con la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, que somete a informe preceptivo de dicha Dirección todo proyecto de Ley cuya aprobación y aplicación pudiera generar nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos de la Administración regional. Previamente, el proyecto habrá de documentarse con una Memoria económica en la que se detallen las posibles repercusiones presupuestarias de su aplicación. Tal informe preceptivo no se ha recabado durante la tramitación del Anteproyecto. Es cierto que a los folios 213 a 217 del expediente consta un informe de la referida Dirección, pero éste corresponde a una fase inicial de la tramitación, como consulta facultativa que tiene por objeto no la incidencia presupuestaria de la futura Ley, sino el régimen económico presupuestario de las Universidades públicas que regula el propio Anteproyecto, llegando a efectuar una mera indicación acerca de la existencia de preceptos que podrían suponer un incremento de costes, pero advirtiendo inmediatamente el referido centro directivo que tal informe no sustituye al preceptivo previsto en el TRLH, para cuya emisión deberá remitirse una Memoria económica en la que se detallen todas las repercusiones presupuestarias de la futura Ley. Tal memoria económica se elaboró el 21 de mayo de 2004 (folios 141 al 148), sin que con posterioridad a la misma conste actuación alguna de la Dirección General de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas, cuyo informe facultativo data de enero de 2004.
Procede en consecuencia que, previamente a su elevación al Consejo de Gobierno, se una al expediente el informe preceptivo exigido por la Disposición Adicional del TRLH.
IV. Asimismo, y para garantizar el cumplimiento de la finalidad informadora que persigue la elaboración de la Memoria económica, ésta debería completarse con los costes que originará la aplicación de la futura norma no sólo para la Comunidad Autónoma, sino también para las propias Universidades públicas, pues el sostenimiento de tales costes será atendido en gran medida por aquélla, de conformidad con el modelo de financiación contenido en el Titulo V del Anteproyecto.
V. Finalmente, entre la documentación remitida a este Consejo Jurídico, consta un informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Economía, Industria e Innovación en el que se efectúan dos observaciones sobre el contenido del Anteproyecto que, a diferencia de lo ocurrido respecto del resto de observaciones y alegaciones efectuadas a lo largo de la tramitación del Anteproyecto, ni han sido incorporadas al texto definitivo, ni han sido objeto de consideración por el centro directivo impulsor de la iniciativa normativa, lo que impide conocer su postura u opinión al respecto. Por ello, y ante lo fundamentado de las observaciones que se efectúan, con carácter previo a la elevación del Anteproyecto al Consejo de Gobierno, debe incorporarse al expediente la valoración que de las mismas haga aquél en orden a su aceptación o rechazo.
CUARTA.- La técnica legislativa.
Si bien la principal función del Consejo Jurídico al dictaminar un anteproyecto de Ley consiste en realizar su control de legalidad para garantizar su correcto engarce en el ordenamiento jurídico al que se incorpora evitando antinomias y posibles vacíos normativos, nada obsta a que, de forma adicional, se efectúe un análisis de la futura norma desde la óptica de la técnica legislativa en orden a conseguir su mayor calidad. Desde esta perspectiva se realizan las siguientes observaciones:
a) La extensión de la Ley, con 70 artículos y diversas disposiciones adicionales, transitorias y finales aconsejan la inclusión de un índice que preceda al texto normativo, para facilitar su uso.
b) La estructura del Anteproyecto debería ser objeto de revisión, ya que la división en Títulos, Capítulos, Secciones y artículos depara demasiados capítulos con tan sólo uno o dos artículos. En determinados casos (los Capítulos I y II del Título II y el Capítulo II del Título V, por ejemplo), podría suprimirse la división en Capítulos, siendo suficiente, para conseguir una adecuada ordenación y división interna del texto, con el epigrafiado de los artículos.
Asimismo, la propia estructura interna de los artículos debería ser ajustada, ya que mientras unos artículos precisan de numerar sus párrafos para convertirlos en verdaderos apartados (artículos 50 y 51) pues regulan realidades que, aunque relacionadas entre sí, son diferentes; otros, ya divididos en apartados, serían susceptibles de ser disgregados para dar lugar a nuevos artículos, pues el contenido de tales apartados reúne sustantividad propia para integrar un artículo nuevo -tal sería el supuesto del artículo 11, que habría de dividirse en tres artículos diferentes que regularan los criterios de ordenación comunes a todas las Universidades, aunando los actuales apartados 1 y 2; otro para regular los criterios aplicables a las Universidades públicas (el actual apartado 3) y un tercer artículo para los propios de las Universidades privadas (actual apartado 4). Del mismo modo, el apartado 4 del artículo 61 debería configurarse como un artículo diferente, pues su objeto (contratación) no guarda relación alguna con el de los apartados que le preceden en ese artículo (patrimonio).
c) Los títulos o epígrafes que preceden a capítulos y artículos deben guardar relación con el contenido que anuncian, pues de lo contrario resultan inútiles e, incluso, perturbadores, siendo ineficaces en su labor informadora y facilitadora del manejo de la Ley. Así ocurre con el Capítulo II del Título II, cuyo epígrafe únicamente se corresponde con el artículo 12, siendo los restantes artículos del Capítulo ajenos al contenido que anuncia. Respecto de los artículos, el 18 se denomina "autorización", cuando lo que realmente regula es la aprobación por la Administración regional de la adscripción o desadscripción de centros docentes a las Universidades públicas.
d) Debe homogeneizarse la forma de citar la LOU y determinadas denominaciones como la del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Respecto de la primera, casi siempre se utiliza la cita completa con rango, número, fecha y denominación, aunque en ciertos preceptos se acude a una cita más abreviada, del tipo "Ley Orgánica de Universidades". La cita ha de hacerse completa, pues tal es la denominación oficial de la norma, sin que en nuestro ordenamiento se prevea una doble denominación (una extensa y otra corta o coloquial) al modo de ciertos países de tradición jurídica anglosajona.
Respecto del Consejo de Gobierno, tanto el EAMU como la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante Ley 1/1988), lo denominan Consejo de Gobierno, sin más. Sin embargo, en materia universitaria dicha denominación resulta insuficiente en orden a singularizarlo respecto de otro Consejo de Gobierno, el propio de cada Universidad regulado por los artículos 13 y 15 LOU. Siendo ello así, deviene necesario diferenciar ambas instituciones, resultando la más apropiada para el órgano del ejecutivo autonómico la denominación de Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, en consonancia con el título y el artículo 1 de la Ley 1/1988, debiendo descartar otras también usadas en el Anteproyecto, como la de Gobierno Regional o Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, en tanto que carentes de respaldo normativo alguno.
e) El uso de acrónimos como el empleado en el artículo 64.4, debe limitarse al máximo en la redacción de las leyes, siendo admitidos únicamente de forma excepcional cuando su significado es universalmente conocido y la denominación completa del organismo o realidad que representa el acrónimo, por su reiteración, pudiera hacer farragoso el texto. De usarse, la primera mención se hará por la denominación completa, consignándose a continuación el acrónimo entre paréntesis.
f) Diversos artículos del Anteproyecto reproducen el contenido de la LOU. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1998, ha advertido que la reproducción de derecho estatal en los ordenamientos autonómicos "además de ser una peligrosa técnica legislativa, incurre en inconstitucionalidad por invasión de competencias en materias cuya regulación no corresponde a la Comunidad Autónoma". Esa ausencia de competencia puede salvarse bien mediante la remisión genérica a la norma básica, sin reiterar su contenido; bien mediante las expresiones "de acuerdo con", "de conformidad", u otra similar referida al precepto básico que se reproduzca; o bien, de forma excepcional y como última solución, acudiendo al recurso de citar claramente en el precepto autonómico que su contenido es reproducción de la norma estatal, evitando así una eventual confusión acerca del rango u origen del precepto, debiendo en tal caso efectuar una mera trascripción literal de aquélla. En el mismo sentido, aunque en referencia a disposiciones de rango reglamentario, se expresa el Consejo de Estado en los Dictámenes 44.119, de 25 de marzo de 1982, y 50.261, de 10 de marzo de 1988.
También otros órganos consultivos han puesto de manifiesto los riesgos de esta técnica denominada "lex repetita". Así el Consejo Consultivo de Andalucía, en su Dictamen 271/2003, de 3 de julio, sobre el Anteproyecto de Ley andaluza de Universidades, recoge la doctrina constitucional que critica el procedimiento consistente en reproducir normas de otras disposiciones en lugar de remitirse a ellas, procedimiento que "al utilizarse por órganos legislativos distintos, con ámbitos de competencia distintos, está inevitablemente llamado a engendrar tarde o temprano una innecesaria complicación normativa cuando no confusión e inseguridad" (sentencias del Tribunal Constitucional 40/1981, de 18 de diciembre, y 10/1982, de 23 de marzo). Entonces, lo realmente relevante en estos casos es conocer "si el ente autor de la norma que reproduce otra dictada por ente distinto, posee o no competencia en la materia a que la primera norma se refiere" (Sentencia 149/1985, de 5 de noviembre).
La técnica indicada es utilizada por el Anteproyecto en diversos artículos, pero en otros reproduce preceptos básicos estatales sin reflejar su origen y sin ajustarse a su tenor literal. Es el caso del 21, el 23.2, numerosas funciones del Consejo Social reguladas por el artículo 24, el 37, el 39 o el 42.1, entre otros muchos. De éstos, a modo de ejemplo, el 39.1 incurre en una clara extralimitación competencial al regular el régimen jurídico aplicable a los funcionarios de los cuerpos docentes universitarios, de ámbito nacional, y sobre los que ninguna competencia ostenta la Comunidad Autónoma, más allá de la fijación de retribuciones adicionales ligadas a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión (artículo 69 LOU). En efecto, la Sentencia 235/1991, de 12 de diciembre, del Tribunal Constitucional, afirma que los funcionarios de los Cuerpos Docentes Universitarios no son funcionarios de las Comunidades Autónomas, sino que lo son del Estado, por lo que aquéllas carecen de competencia de desarrollo normativo de las bases, pues toda la normación queda reservada al Estado en virtud de la reserva efectuada a su favor por el artículo 149.1.18ª de la Constitución. Esta doctrina fue posteriormente reiterada en la sentencia 131/1996, de 11 de julio.
Debe pues efectuarse una revisión general del texto para eliminar los referidos supuestos de eventual incompetencia, generados por la reproducción de textos legales de origen estatal sin reflejar su origen.
g) Disposición Derogatoria.
Esta Disposición procede a derogar expresamente dos textos legales y señala que quedan derogadas cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el Anteproyecto, dejando indeterminado el verdadero alcance de la derogación y trasladando al esfuerzo del intérprete la concreción de qué normas han quedado subsistentes y cuáles derogadas por la disposición. Además, con el uso de esta fórmula únicamente se aporta al ordenamiento una voluntad derogatoria explícita cuya eficacia no va más allá de lo dispuesto por el artículo 2.2 del Código Civil, resultando por tanto inútil en la labor clarificadora del derecho vigente. Una técnica legislativa adecuada exige que las disposiciones derogatorias recojan "una relación tanto de todas las leyes y normas inferiores que se derogan como de las que se mantienen en vigor y cerrándose la lista con una cláusula de salvaguardia que acotará la materia objeto de derogación" (Directrices Generales sobre la forma y estructura de los anteproyectos de ley, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 17 de octubre de 1991). Es al legislador y, previamente, al redactor del Anteproyecto de Ley a quien corresponde determinar el derecho vigente mediante el análisis de todas las normas preexistentes -no sólo de las de rango legal, sino también las de rango inferior que pudieran verse afectadas en todo o en parte por la nueva regulación-, clarificando el engarce de la futura norma dentro del ordenamiento jurídico en que se inserta, sin que pueda admitirse la dejación de esa función trasladando su carga al operador jurídico.
h) Disposición Final segunda.
Prevé esta Disposición la entrada en vigor de la Ley el día siguiente al de su publicación. Si bien dicha ausencia de vacatio es posible, de conformidad con el artículo 2.1 del Código Civil, que prevé la entrada en vigor de las leyes a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa, lo cierto es que las características del Anteproyecto parecen desaconsejar una eficacia inmediata de la futura Ley, pues su objeto es una regulación con vocación de plenitud del sistema universitario regional, lo que se traduce en un texto, ciertamente extenso (comprende una Exposición de Motivos, setenta artículos, siete disposiciones adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y dos finales), que exige dar a los operadores jurídicos la posibilidad de adquirir el suficiente conocimiento de la Ley antes de su efectiva aplicación, finalidad ésta que justifica toda vacatio legis.
QUINTA.- Observaciones de carácter general.
I. El Sistema Universitario de la Región de Murcia.
La Ley 4/1999, de 21 de abril, de Coordinación Universitaria de la Región de Murcia, cuya derogación se pretende con la futura Ley de Universidades, define el Sistema Universitario de la Región de Murcia como una realidad material y humana coordinada y planificada bajo unos principios generales de ordenación y unos principios particulares de racionalización ajustados a los objetivos establecidos en la Ley (artículo 2). Frente a esta definición, el Anteproyecto se limita a enumerar los actuales componentes del Sistema y los requisitos para la incorporación de futuros integrantes del mismo, pero al utilizar una técnica meramente descriptiva olvida que un sistema es algo cualitativamente diverso de la mera suma de sus elementos, debiendo incorporar al concepto mismo de sistema tanto sus objetivos y fines como sus principios y criterios rectores, lo que no hace el Anteproyecto, pues el contenido del artículo 3 no son tales principios, sino los que habrán de regir la actuación de la Comunidad Autónoma en materia de Universidades. Por ello, la definición contenida en la Ley 4/1999 parece más adecuada que la ahora propuesta.
Asimismo, la plasmación de los actuales componentes del Sistema, siguiendo el modelo de la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades de Cataluña, no es acorde con la vocación de permanencia que corresponde a toda Ley, considerando más adecuada la fórmula utilizada por otras leyes autonómicas como la andaluza (Ley 15/2003, de 22 de diciembre, de Universidades) que evitan enumerar las Universidades existentes al momento de la promulgación de la Ley, definiendo su sistema universitario como el compuesto por las creadas o reconocidas por su parlamento autonómico, siguiendo también esta línea la Ley vasca (Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco), al señalar que forman parte de su sistema universitario todas las Universidades con sede en el territorio de la Comunidad Autónoma, así como las que en el futuro sean creadas o reconocidas por el Parlamento Vasco.
A diferencia, además, de la regulación contenida en las referidas leyes autonómicas, el Anteproyecto condiciona la incorporación de las Universidades al Sistema Universitario regional a la previa autorización de sus títulos por parte del Gobierno regional, desconociendo de esta forma el carácter constitutivo de la Ley de creación o reconocimiento que le otorga la propia LOU, de forma expresa para las Universidades privadas en el artículo 4.5 y de forma implícita respecto de las Universidades públicas, al afirmar que su creación se llevará cabo por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial hayan de establecerse (artículo 4.1 LOU). Y es que la Universidad existe desde el momento de su creación o reconocimiento por Ley, y desde ese momento debe incorporarse al Sistema Universitario, sin perjuicio de la necesidad de cumplir cualesquiera requisitos que el ordenamiento jurídico exija para la implantación de determinadas enseñanzas o para el comienzo de sus actividades, que en nada afectan a su condición de Universidad una vez determinada ésta por la Ley.
Ahora bien, el último inciso del artículo 2.2 del Anteproyecto, que exige esa autorización de títulos como requisito para la integración de la Universidad en el Sistema Universitario regional, podría tener sentido si se interpretara como únicamente referido a las Universidades erigidas por la Iglesia Católica, pues éstas, de conformidad con la Disposición Adicional cuarta de la LOU no precisan de Ley de reconocimiento, aunque el ejercicio de sus actividades y el reconocimiento a efectos civiles de sus títulos ha de acomodarse a la regulación de las Universidades privadas, tal y como tuvo ocasión de señalar el Consejo de Estado en su Dictamen 3452/97, de 16 de octubre, en interpretación del artículo X.1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales suscrito entre el Estado Español y la Santa Sede. Sostiene el alto órgano consultivo la necesidad de un previo acto administrativo de autorización, previa verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos, para la puesta en marcha de la Universidad, acto al que cabría referir la integración de las Universidades de la Iglesia Católica en el Sistema Universitario, en tanto que la finalidad de dicha autorización es alcanzar la homogeneidad mínima indispensable en la impartición de la docencia y en la expedición de títulos, garantizándose de esta manera la calidad de la docencia y de la investigación universitaria. Tal autorización, por su parte, sería la prevista en el artículo 12.3 del Anteproyecto, precepto incardinado en el Capítulo destinado a la creación y reconocimiento de Universidades, y que, en consonancia con el artículo 4.4 LOU, atribuye al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma la autorización para el comienzo de actividades, una vez comprobado que la Universidad reúne los requisitos a que se refiere el artículo 4.3 LOU. Otro acto al que podría referirse el momento de integración en el Sistema Universitario sería el de la autorización de la Comunidad Autónoma para la impartición de las enseñanzas, prevista en el artículo 35.4 LOU y en el 15 del Anteproyecto, pero nunca un eventual trámite de autorización autonómica de títulos carente de respaldo competencial alguno, pues no cabría amparar dicha autorización en la previsión contenida en el artículo 35.2 LOU que establece como trámite preceptivo para la homologación por el Consejo de Coordinación Universitaria de los planes de estudios, únicamente el informe favorable -no la autorización- de la Comunidad Autónoma sobre la valoración económica de cada plan y sobre su adecuación a los requisitos a que se refiere el artículo 4.3 LOU.
Debería, en consecuencia, replantearse la definición del Sistema Universitario de la Región de Murcia, en los términos aludidos y, en cualquier caso, modificar el apartado 2 del artículo 2 para precisar dos extremos: a) que el requisito contenido en su último inciso únicamente viene referido a las Universidades erigidas por la Iglesia Católica; y b) que dicho requisito será alguno de los contemplados en los artículos 12 ó 15 del Anteproyecto, pero no una eventual autorización de títulos para la que el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma carece de competencia.
Ahora bien, condicionar a un previo acto administrativo la integración de las Universidades de la Iglesia Católica en el Sistema Universitario podría ser interpretado como la exigencia de una suerte de reconocimiento, no legal sino administrativo, que veda no sólo la LOU, sino también los referidos Acuerdos con la Santa Sede, pues su artículo 10.1 dispone que las Universidades y Centros universitarios de la Iglesia Católica que se establezcan en España tras la fecha del Acuerdo "se acomodarán a la legislación que se dicte con carácter general, en cuanto al modo de ejercer estas actividades". Este artículo, que se encuentra en la base de la previsión recogida por la LOU acerca de la no necesidad de reconocimiento expreso de las Universidades de la Iglesia Católica, viene a determinar que su reconocimiento ya se habría otorgado por el propio Acuerdo, de forma que una vez erigida la Universidad por decisión eclesiástica, ésta ya es Universidad, debiendo no obstante someterse a diversos trámites administrativos, pero sólo en cuanto al modo de ejercer la actividad universitaria, no en cuanto a su existencia como tal Universidad.
Por ello, debería suprimirse el inciso analizado del artículo 2.2, quedando éste redactado en términos similares a los siguientes:
"2. Integran el Sistema Universitario de la Región de Murcia las Universidades creadas o reconocidas por Ley de la Asamblea Regional conforme a lo dispuesto en esta Ley, así como las que puedan establecerse por la Iglesia Católica al amparo del Acuerdo de 3 de enero de 1979, entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales."
II. Sobre las Universidades de la Iglesia Católica.
La peculiaridad de nuestro sistema universitario, donde la única Universidad no pública es de la Iglesia Católica, ha llevado al redactor del Anteproyecto a incluir en el mismo diversas referencias expresas a los Acuerdos de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales entre el Estado Español y la Santa Sede, en los artículos 3, h) y 11.4, e) y, sobre todo, en la Disposición Adicional primera. Esta última reproduce el apartado 2 de la Disposición Adicional cuarta de la LOU, omitiendo sin embargo su apartado 1, en el que se prevé que la aplicación de la LOU a las Universidades y otros centros de la Iglesia Católica se ajustará a lo dispuesto en los Acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede. Debería incluirse este apartado en la redacción de la Disposición Adicional primera del Anteproyecto, pues de esta forma se establecería una garantía expresa acerca de la necesidad de interpretar y aplicar la nueva Ley de conformidad con aquellos acuerdos, garantizando así la vigencia de los mismos. Quedaría así completa la referencia al régimen de las Universidades de la Iglesia Católica en la Región, las cuales quedarán sometidas al propio de las Universidades privadas, excepto la necesidad de Ley de reconocimiento, régimen que habrá de ser interpretado y aplicado de conformidad con los Acuerdos referidos. Ello, a su vez, permitiría eliminar del texto todas las referencias que a los mismos se efectúan, ya que estarían englobadas en la general contenida en la Disposición Adicional.
III. Órganos y Organismos.
El Anteproyecto contiene la regulación de dos órganos (Consejo Interuniversitario y Consejo Social) que, aunque existentes en la regulación vigente, son objeto de modificación sustancial, habiendo sido objeto de una especial atención por parte de los intervinientes en la elaboración del texto, fundamentalmente en referencia a su composición y atribuciones funcionales.
Asimismo, el artículo 64 del Anteproyecto crea la Agencia Regional de Evaluación y Acreditación, generando posiciones controvertidas que afectan no ya a la regulación concreta contenida en el Anteproyecto, sino que, incluso, ponen en duda la conveniencia o necesidad de su existencia.
1. El Consejo Interuniversitario.
Creado por la Ley 4/1999 como órgano de consulta y asesoramiento del Gobierno de la Región para su política de coordinación y planificación del Sistema Universitario, mantiene su naturaleza consultiva en la futura Ley, viendo sin embargo profundamente alterada su estructura. Si en la Ley 4/1999 se configura un órgano colegiado que actúa en pleno, ahora desaparece éste pasando el Consejo a efectuar su labor a través de dos Comisiones, la Social y la Académica, con una composición y unas atribuciones diferentes entre sí y cuyo único nexo de unión lo constituyen los órganos unipersonales, es decir, el Presidente, el Vicepresidente y el Secretario.
Esta atípica estructura ha sido objeto de crítica por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, calificándola como disfuncional, en tanto que permitirá la emisión de opiniones discrepantes por parte del mismo órgano y sobre el mismo asunto, lo que se verá posibilitado por la deficiente separación de competencias que contiene el Anteproyecto, pues la existencia de ciertas cláusulas generales o residuales en la relación e funciones de cada Comisión permiten el conflicto al dibujar zonas de interferencia. Asimismo, considera aquel órgano consultivo que la Comisión Social queda en cierto modo subordinada a la Académica, tanto por su composición, como por el carácter de sus informes, en ningún caso preceptivos, a diferencia de los que ha de emitir la Comisión Académica.
En buena medida comparte este Consejo Jurídico las referidas observaciones, a las que cabría añadir las siguientes:
a) La estructura diseñada para el Consejo Interuniversitario responde a lo que la doctrina denomina órgano complejo, que se produce cuando la norma de creación configura en el seno del órgano diversas unidades administrativas como auténticos órganos colegiados, dotándolos de sus propias atribuciones, aun cuando se integran estructuralmente en otro órgano principal. La posibilidad de interferencias es inmanente a este diseño, en la medida en que se solapen las funciones correspondientes al principal y al secundario, pero mucho más cuando no se crea un único órgano secundario, sino dos y la distribución funcional se efectúa por referencia a los secundarios sin otorgar atribuciones concretas al órgano principal. Ello genera un nuevo problema como es el de la consideración unitaria del órgano, pues si éste no tiene asignadas funciones concretas, sino que las suyas serán las de los órganos que lo componen, podría negarse la existencia de una actuación unitaria del órgano desde el punto de vista jurídico, presentándose entonces el Consejo como un complejo de órganos, más que como un órgano unitario.
Puede salvarse esta interpretación atendiendo a la naturaleza agregadora de los órganos unipersonales, pues constituyen un vínculo entre las dos Comisiones que configuran el órgano, aunque frágil. La verdadera configuración unitaria del órgano exige la existencia de un pleno que reúna a los componentes de las dos Comisiones y que pueda salvar las posibles contradicciones y disfuncionalidades que su ausencia puede provocar. Por ello, la estructura del Consejo Interuniversitario debería prever la existencia de un pleno.
De no hacerlo así e insistir en mantener la estructura dicotómica, el ejercicio por el Consejo de sus funciones, como verdadero órgano colegiado, exige una previsión acerca de que los informes y propuestas emanados de cada Comisión constituirán el informe o propuesta del Consejo una vez certificados por el Secretario y visados por el Presidente o persona que le sustituya, pues sólo así podrá hablarse de acto del Consejo y no meramente de acto de una u otra Comisión.
b) Al recaer en los órganos unipersonales la condición de vínculo entre las Comisiones, aquéllos adquieren una relevancia fundamental en la actuación del órgano, pues junto a las funciones que les son propias en atención a su condición de miembros del órgano colegiado y según el régimen que para ellos establece la legislación común sobre régimen jurídico de las Administraciones Públicas, les corresponde la vital misión de resolver los posibles conflictos de atribuciones, evitar contradicciones y, en general, asumir todas aquellas atribuciones que, de existir un órgano plenario corresponderían a éste. Pero, con ser trascendente el papel que están llamados a desempeñar tales órganos, el Presidente destaca sobre todos ellos, pues une a las funciones propias del cargo, la de elevar al Consejo de Gobierno la propuesta del Reglamento de organización y funcionamiento del Consejo, quedando por tanto en sus manos la determinación de su régimen, máxime si advertimos que el artículo 7.6 únicamente atribuye a las Comisiones el ser meramente oídas en dicha tramitación.
Considera el Consejo Jurídico que la participación de las Comisiones en la elaboración del Reglamento debería ser de mayor intensidad, sometiéndolo a su informe favorable. Cabe recordar que el artículo 22.2 LPAC posibilita que los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento, dotando a tales órganos colegiados, en atención a su composición, de una capacidad normativa doméstica para que sean los propios órganos los que determinen su régimen, posibilitando así una mayor adaptación a sus peculiares características. Es por ello que, al estar representadas en las Comisiones diversos intereses sociales, políticos, económicos y diferentes Administraciones Públicas (las Universidades públicas), y ser el Presidente del Consejo el titular de la Consejería de Educación por designación legal, no siendo elegido por los restantes miembros del órgano, de mantenerse la redacción proyectada, difícilmente podría afirmarse que sus normas de funcionamiento procedían del mismo, sino más bien de la propia Consejería de la que depende el órgano colegiado.
c) Por otra parte, el Anteproyecto debería establecer ciertas pautas para el Reglamento de organización y funcionamiento, en orden a evitar que el apoderamiento normativo efectuado al Presidente del Consejo sea omnímodo. A tal efecto, al menos debería señalar el contenido mínimo de tal norma y perfilar el régimen de adopción de acuerdos.
d) La preeminencia del Presidente del Consejo también se aprecia en el diferente régimen que para las sesiones de ambas Comisiones perfilan los apartados 8 y 9 del artículo 7. Mientras la Comisión Social se reunirá con carácter ordinario al menos una vez al año, la Comisión Académica, que asume el grueso de las funciones que la Ley 4/1999 atribuye al actual Consejo Interuniversitario, se reunirá con carácter ordinario "previa convocatoria de la Presidencia, cuantas veces sean necesarias", dejando en manos del Presidente la convocatoria, sin la imposición que efectúa el Anteproyecto respecto de la Comisión Social que, al menos, deberá reunirse una vez al año, ni prever respecto de la Comisión Académica la posibilidad de que un determinado número de miembros pueda solicitar la convocatoria, como sí se contempla respecto de la Comisión Social.
Estima el Consejo Jurídico que debería establecerse un régimen similar de sesiones para ambas Comisiones, distinguiendo entre sesiones ordinarias, que serán aquellas que necesariamente han de celebrarse para que el órgano cumpla con las funciones asignadas, y extraordinarias, que presentan un carácter meramente eventual por cuanto su celebración dependerá de que así lo estime el Presidente o un número determinado de los miembros. Tal distinción es la dominante en nuestra tradición jurídica y en la doctrina, que asimismo apunta cómo la previsión de las sesiones ordinarias, en tanto que imperativas y necesarias, persiguen reducir la discrecionalidad en cuanto a la convocatoria de que aparece investido el Presidente de los órganos colegiados. A reducir esta discrecionalidad también se dirige la previsión de poder solicitar, con carácter vinculante, la convocatoria un determinado número de miembros, lo que también habría de preverse respecto a la Comisión Académica.
2. El Consejo Social de las Universidades públicas.
Durante la tramitación del Anteproyecto dos cuestiones han sido objeto de especial atención por las entidades participantes: su composición y las funciones que se le atribuyen. Ambas cuestiones están ampliamente condicionadas por la naturaleza del órgano como cauce de participación de la sociedad en la Universidad pública, carácter que ya reunía bajo la vigencia de la LRU y que fue consagrado por el Tribunal Constitucional en Sentencia de 27 de febrero de 1987, afirmando que su naturaleza exige la participación mayoritaria de los intereses sociales, frente a la representación minoritaria que en su composición corresponde a la comunidad universitaria, lo que impide que se atribuyan al Consejo Social decisiones propias de la comunidad universitaria y funciones estrictamente académicas, salvando así el ámbito que corresponde a la autonomía universitaria.
Aparecen ya aquí las notas caracterizadoras de este órgano que serán plasmadas en la regulación positiva de la LOU:
A) Composición. El artículo 14.3 LOU remite a la Ley autonómica la tarea de regular la composición del Consejo Social, estableciendo como únicos condicionantes que sus miembros serán designados entre personalidades de la vida cultural, profesional, económica, laboral y social, que no podrán ser miembros de la comunidad universitaria. Serán, no obstante, miembros del Consejo Social, el Rector, el Secretario General y el Gerente, así como un profesor, un estudiante y un representante del personal de administración y servicios, elegidos por el Consejo de Gobierno de entre sus miembros.
La propia naturaleza participativa del órgano y las funciones de supervisión que entre otras le corresponden, exigen que en su composición sea mayoritaria la representación de los intereses sociales y sólo excepcional la de la comunidad universitaria, en tanto que sujeto sobre cuya actividad recaen las atribuciones supervisoras del Consejo. Por ello, la LOU reduce la participación de la comunidad universitaria en el Consejo al mínimo, limitándolo al Rector, el Secretario General y el Gerente, más un profesor, un estudiante y un representante del personal de administración y servicios. Son en total seis los representantes de la comunidad universitaria, que cabe considerar como una excepción a la regla general de que los miembros del Consejo Social serán ajenos a ella. Como tal excepción, es un criterio hermenéutico general la necesidad de su interpretación estricta, de forma que sólo ellos podrán pertenecer a un tiempo al Consejo Social y a la comunidad universitaria, quedando vedada por la LOU la posibilidad de admitir en el Consejo más miembros de la comunidad universitaria.
La regulación es, pues, diferente de la contemplada por la LRU, cuyo artículo 14 dividía al Consejo en una representación de la Junta de Gobierno, a la que se asignaban las dos quintas partes de los miembros del órgano, y otra a la representación de los intereses sociales, a la que correspondían los tres quintos restantes. De conformidad con estas previsiones, la Ley 2/1999, estableció un Consejo Social de 25 miembros, de los cuales diez pertenecían a la Junta de Gobierno de la Universidad y quince representaban los intereses sociales y económicos (artículo 7). De esta composición es deudora la contenida en el artículo 25 del Anteproyecto, que mantiene los veinticinco miembros del Consejo, asignando diez de ellos a la representación del Consejo de Gobierno de la Universidad y los quince restantes a la de los intereses socioeconómicos de la Región. Por su parte, el artículo 26.1 dispone que la representación de aquél Consejo de Gobierno recae en el Rector, el Secretario General y el Gerente, garantizando los siete miembros restantes que queden representados los diferentes sectores de la comunidad universitaria.
Sin embargo, esta composición contradice el artículo 14.3 LOU, pues como ya se dijo éste limita la representación de la comunidad universitaria en el Consejo Social a seis miembros, no a diez. Así lo han interpretado, además, todas las Comunidades Autónomas que han regulado los Consejos Sociales de sus Universidades con posterioridad a la entrada en vigor de la LOU, reflejando una composición acorde con ella (artículo 19, Ley andaluza 15/2003, de Universidades; artículos 81.2, b) y 83, de la Ley catalana 1/2003, de 19 de febrero, de Universidades; artículo 71.1 de la Ley 3/2004, de 25 de febrero, del Sistema Universitario Vasco; artículo 6.2, de la Ley 11/2003, de 4 de abril, sobre Consejos Sociales y Coordinación del Sistema Universitario de Canarias; artículo 8.1 y 2 de la Ley 12/2002, de 18 de diciembre, de Consejos Sociales de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid; artículo 25.1 de la Ley 3/2003, de 28 de marzo, de Universidades de Castilla y León; artículo 5.1 y 3 de la Ley 2/2003, de 28 de enero, de Consejos Sociales de las Universidades Públicas Valencianas; artículo 7.2 de la Ley 1/2003, de 9 de mayo, de Consejos Sociales del Sistema Universitario de Galicia; y artículo 7.1 de la Ley 2/2003, de 20 de marzo, de Organización Institucional del Sistema Universitario de las Islas Baleares).
Procede, en consecuencia, modificar la composición del Consejo Social en la parte correspondiente a la representación del Consejo de Gobierno de la Universidad, limitándolo a seis miembros, debiendo minorarse el número total de miembros del órgano o acrecerse el de representantes de los intereses socioeconómicos. De optarse por la primera alternativa, la representación del Consejo de Gobierno nunca podrá ser superior a la que corresponde a los intereses sociales y económicos.
B) Funciones. La Universidad de Murcia manifestó durante la tramitación del Anteproyecto su preocupación por la amplitud de las atribuciones que aquél efectuaba a favor del Consejo Social, lo que podría exceder las previsiones de la LOU, incidiendo en un ámbito que debería quedar reservado a los Estatutos de cada Universidad. Como consecuencia de tales observaciones muchas de las funciones objeto de crítica fueron suprimidas o matizadas en los textos sucesivos. No obstante, la trascendencia de la cuestión merece una consideración específica.
La LOU, como su predecesora LRU, deja al legislador autonómico la regulación de las funciones del Consejo Social, aunque no efectúa una remisión omnímoda, sino que define cuáles son las funciones que éste ha de desempeñar. Para ello, además, utiliza una técnica difusa, pues junto a funciones de carácter general y abstracto, que permiten un desarrollo o concreción ulterior (el artículo 14.2 LOU le atribuye la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad y del rendimiento de sus servicios; promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad, y las relaciones entre ésta y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria), también le asigna otras más concretas como la aprobación del presupuesto, de la programación plurianual de la Universidad y de sus cuentas anuales y las de las entidades de ella dependientes (artículo 14.2). Asimismo, a lo largo del articulado se diseminan diversas atribuciones del Consejo Social, cuya intervención se configura como un trámite (normalmente de informe o propuesta) dentro de los más diferentes procedimientos -creación, modificación y supresión de centros y estructuras; adscripción y desadscripción de Institutos Universitarios de investigación y centros docentes a Universidades públicas; disposición de determinados bienes; etc.
Atendiendo a la llamada que el artículo 14 LOU efectúa a la Ley autonómica para regular las funciones del Consejo Social, no cabe interpretar que éstas no puedan ser otras que las que de forma concreta y específica establece la norma estatal, pues ello dejaría sin margen de actuación al legislador autonómico, convirtiendo en inútil su labor, la cual, de aceptar dicha tesis, habría de limitarse a la mera trascripción de los preceptos estatales. Antes bien, la doctrina del Tribunal Constitucional ha precisado que la norma básica no puede alcanzar tal nivel de concreción que imposibilite de facto la labor de desarrollo normativo que corresponde a las Comunidades Autónomas. Éstas deben contar con un margen de actuación que, con el límite de la norma básica, les permita el efectivo ejercicio de sus potestades. No obstante, no hemos de olvidar que las limitaciones competenciales derivadas de la interpretación que del artículo 16.1 EAMU hicimos en la Consideración Segunda de este Dictamen, imponen nuevas fronteras a la actividad legislativa autonómica, que no podrá asignar al Consejo Social más facultades que las que expresamente le señala la LOU o que se deriven de modo indubitado de las labores de carácter general que el artículo 14 de la misma Ley le atribuye, evitando en particular la invasión de funciones propias de los órganos de gobierno y gestión de la Universidad. Entre las funciones que cabe entender derivan de manera directa y clara de las asignadas por la Ley, y que puede atribuir el Anteproyecto aun no encontrándose expresamente establecidas por la LOU, cabría mencionar todas aquellas consistentes en recibir y recabar información, pues son consustanciales a la naturaleza supervisora del órgano y no inciden en la capacidad de autogobierno de la Universidad.
Desde esta perspectiva, procede analizar las funciones asignadas al Consejo Social para determinar en qué medida resultan adecuadas a la competencia autonómica y a la autonomía universitaria.
Así, entre las funciones en relación con la sociedad, el artículo 24.1, a) prevé que, para mantener informada a la sociedad acerca de las actividades y servicios de la Universidad, el Consejo Social remitirá anualmente un informe a la Comunidad Autónoma para su envío a la Asamblea Regional. Ya en nuestro Dictamen 9/1999, emitido con ocasión del Anteproyecto de la que luego sería Ley 2/1999, advertimos que el deber de remisión de dicho informe no tiene amparo en ningún precepto de la legislación básica estatal, siendo más propio de los Estatutos de la Universidad. Añadía el Consejo Jurídico en aquella ocasión que si la composición del Consejo Social refleja plenamente todos los intereses sociales afectados, el ejercicio continuado de las atribuciones de sus miembros es la mejor garantía de información a la sociedad. No quiere ello decir que ésta sea la única vía de información posible, pero sí que cualquier otra debe determinarse por los propios órganos de la Universidad en ejercicio de su poder de autoformación. Esto supone que, al menos, debería eliminarse el último inciso de la letra a) del artículo 24.1.
Acerca de las funciones de índole presupuestaria y económico-financiera atribuidas en el artículo 24.2, han de efectuarse las siguientes observaciones:
a) El apartado b) le otorga la competencia de aprobar los presupuestos anuales "y, en su caso, las modificaciones", lo que no es acertado por cuanto engloba cualquier modificación que del presupuesto se pueda hacer. Aparte de su carácter asistemático, pues deja sin sentido las modificaciones previstas en los apartados d) y g), tampoco es acertada porque supone una injerencia en las funciones del Consejo de Gobierno, contraria a la autonomía universitaria. El Consejo Jurídico ya efectuó esta advertencia con ocasión del Dictamen 9/1999, sin que la inclusión del inciso "en su caso" altere aquella observación. Antes bien genera confusión, pues cabría interpretar que únicamente corresponderá al Consejo Social la aprobación de las modificaciones que sean de su competencia, en cuyo caso es inútil, o bien que aprobará todas las modificaciones, si existen, lo que convierte en redundante e innecesario el inciso.
En cualquier caso, someter a aprobación del Consejo Social cualesquiera modificaciones presupuestarias, como ya apuntó la Universidad de Murcia en sus observaciones, redundaría en un entorpecimiento de la gestión económica ordinaria de la Universidad, al tiempo que contradiría la propia naturaleza del Consejo Social como órgano de participación social y supervisión, para convertirse en un órgano de gestión.
b) La letra e) atribuye al Consejo Social aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno y con carácter previo a la solicitud de autorización ante la Comunidad Autónoma, las operaciones de endeudamiento de la Universidad y entidades de ella dependientes. Una vez más se le atribuyen facultades de gestión no previstas en la LOU y que pueden atentar contra el autogobierno, limitando las facultades del propio Consejo de Gobierno, que ve sometida su propuesta de endeudamiento a una aprobación previa a la que por Ley corresponde a la Comunidad Autónoma. Además, hemos de considerar que al aprobar el Presupuesto de la Universidad, que en su estado de ingresos debe consignar el producto de las operaciones de crédito, el Consejo Social ya habrá emitido su parecer sobre la consecuencia más importante que se deriva de su concierto: el endeudamiento y sus límites globales. Después, la forma en que se ejecuten es algo que queda en el ámbito exclusivo de la gestión ordinaria y ya hay un órgano encargado de intervenir en la gestión, pues la LOU en su artículo 81.3, h) exige la previa autorización de la Comunidad Autónoma.
c) Tampoco es admisible la función contenida en la letra f), cuando le atribuye la función de aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, los contratos-programa entre la Universidad y la Administración regional. El artículo 56 del Anteproyecto configura el contrato-programa como instrumento de mejora de la calidad docente, investigadora y de gestión de la Universidad, al cual se liga la financiación complementaria de la Universidad, que vendrá unida al cumplimiento de los objetivos de calidad asignados por el propio contrato-programa. Según el artículo 56.2 del Anteproyecto, este instrumento será aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, previo acuerdo con cada una de las Universidades, luego su aprobación corresponde a la Comunidad Autónoma, no al Consejo Social, debiendo recaer la facultad de expresar el acuerdo de la Universidad acerca de su contenido en sus órganos de gobierno y, en particular, en quien representa a la Universidad, su Rector. Cuestión distinta es que en el seno de cada Universidad se quiera dar una participación al Consejo Social en la discusión acerca del contenido del contrato-programa, pero ello debiera ser determinado por los respectivos Estatutos.
d) La letra g) asigna al Consejo Social la función de ser informado acerca de los convenios que suscriba la Universidad y autorizar, en su caso, las modificaciones presupuestarias derivadas de ellos. Al extremo relativo a las modificaciones presupuestarias son trasladables las observaciones efectuadas con anterioridad en relación a la letra b), por lo que podría suprimirse el inciso. Si así se hiciera, el resto de la función hallaría mejor acomodo en el apartado 4, que agrupa las funciones relativas a la gestión universitaria.
e) En la letra i), debería sustituirse la expresión "títulos propios" por la de "enseñanzas propias", para ajustar esta función al precepto LOU que la habilita, el 81.3, letra c).
f) De conformidad con la letra m), el Consejo Social ha de autorizar al órgano competente los actos de disposición de los bienes patrimoniales de la institución y de los bienes muebles de extraordinario valor, y la desafectación de los bienes inmuebles de dominio público de la Universidad. Según lo establecido por el artículo 80.3 LOU y, en consonancia con el mismo, el artículo 61.1 del Anteproyecto, la administración y disposición de los bienes de dominio público se rige por su normativa específica, remisión que ha de entenderse hecha a la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma. Consecuentemente, por lo que a la desafectación de bienes de dominio público se refiere, ha de aplicarse su artículo 29, que configura un régimen especial con atribución de competencias a la Asamblea Regional o al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, según los casos. Esto debe ser tenido en cuenta, pues la aprobación del texto en su redacción actual supone alterar tal régimen competencial, sometiendo a la Asamblea Regional y al Ejecutivo de la Comunidad a una previa autorización del Consejo Social, alterando el régimen competencial general.
g) El segundo inciso de la letra ñ), en tanto que establece la obligación para la unidad encargada de la fiscalización de la Universidad de informar semestralmente al Consejo Social, es más propio de los Estatutos de cada Universidad, por lo que debería suprimirse.
h) En relación con la gestión universitaria, el apartado 4 atribuye numerosas funciones al Consejo Social. Al respecto, cabe efectuar las siguientes observaciones:
La letra a) recoge la función que el artículo 15 del Anteproyecto le otorga, consistente en proponer la creación, modificación o supresión de centros, así como la implantación y supresión de enseñanzas, previo informe del Consejo de Gobierno de la Universidad. Nada hay que objetar a dicha función, aunque debería coordinarse precisamente con dicho artículo 15, pues éste exige otros requisitos además del informe del Consejo de Gobierno, como el del Consejo Interuniversitario y, en el caso de los Institutos Universitarios de Investigación, "los informes adicionales que resulten necesarios". Por ello, debería eliminarse del artículo 24.4 la referencia al informe del Consejo de Gobierno, pues es incompleta al omitir el resto de informes exigibles. Dicha recomendación es también extensible a la letra b) del mismo artículo en relación a la adscripción de centros, pues el artículo 18 del Anteproyecto exige otros informes además del que corresponde emitir al Consejo de Gobierno.
Cuando la letra i) atribuye al Consejo Social aprobar la programación plurianual de la Universidad, reitera lo dispuesto en el artículo 24.2, a), debiendo ser eliminado por redundante.
3. La Agencia Regional de Evaluación y Acreditación.
Creada por el artículo 64 del Anteproyecto, como Ente de Derecho público de los previstos en el artículo 6.1, letra a) TRLH, para asumir en el ámbito territorial de la Región de Murcia las funciones en materia de evaluación y acreditación universitaria establecidas en la LOU y en la futura Ley regional de Universidades, ha visto cómo ya antes de nacer, la conveniencia misma de su existencia ha sido puesta en tela de juicio por diversos órganos.
En efecto, tanto la Universidad de Murcia como el Consejo Económico y Social han manifestado sus reticencias a la creación de un órgano que consideran innecesario y cuya justificación no ha quedado suficientemente fundamentada en la Memoria, que se limita a considerar evidentes las razones por las que procede constituir el órgano evaluador regional, aunque no se detiene en detallarlas.
Procede, pues, poner de manifiesto que la Memoria debe contener de forma suficiente las razones que justifiquen las medidas que contiene la norma y advertir la ausencia de tal motivación respecto a un extremo ciertamente relevante como es la creación de un órgano que está llamado a jugar un papel esencial en la aplicación de la LOU y de la normativa regional en materia de Universidades, pues su intervención se configura como trámite preceptivo, y en ocasiones vinculante, para las más variadas actuaciones en el ámbito universitario, tales como la homologación de planes de estudio, la contratación del profesorado o la asignación de complementos retributivos. Su relevancia podría justificar por sí misma la necesidad de su creación si no fuera por la existencia de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación, cuyas funciones son en buena parte coincidentes con las que el Anteproyecto asigna a la Agencia regional.
La concurrencia de estos dos órganos, nacional y autonómico, a la realización de unas mismas funciones es lo que genera mayores dudas respecto a la conveniencia de crear la instancia autonómica, máxime cuando se percibe que la LOU no ha arbitrado, ni siquiera perfilado, el sistema de relaciones entre ambos órganos, limitándose la norma estatal a efectuar llamadas a la intervención de uno u otro de forma asistemática, lo que genera no pocos problemas en orden a determinar qué órgano será el competente para efectuar las funciones de evaluación, acreditación y certificación en cada caso concreto. Ante tal indefinición, el Anteproyecto (artículo 64.4) opta por dejar a la voluntad de la Universidad que ha de ser evaluada (omite cualquier referencia a los casos en que la evaluación se desarrolla sobre centros o personas físicas) la Agencia a la que se somete, alternativa que no parece la más acertada.
En primer lugar porque en determinadas ocasiones la LOU ya efectúa una reserva a favor de la Agencia Nacional, excluyendo la actuación de los organismos evaluadores autonómicos. Sería el caso de los artículos 60 (habilitación de Catedráticos) y 35.5 (homologación de planes de estudios). Adviértase que la competencia material de fondo en ambos supuestos es estatal, lo que justifica que sea la Agencia de tal ámbito la que efectúe la evaluación.
En otros supuestos, la LOU deja a la Ley autonómica la determinación del órgano competente. Es el caso del artículo 50 en que, para la contratación de profesores ayudantes doctores se exige la previa evaluación positiva de su actividad "por parte de la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación o del órgano de evaluación externa que la Ley de la Comunidad Autónoma determine". La competencia material de fondo (regulación del régimen jurídico y retributivo del profesorado contratado de las universidades públicas) es autonómica, lo que lleva a la LOU a habilitar la actuación de otros órganos evaluadores diferentes de la Agencia estatal, pero sin excluir la de ésta, correspondiendo a la norma regional designar al órgano que habrá de actuar. Por elementales razones de seguridad jurídica, el Anteproyecto debe determinar qué órgano será el competente, no reproduciendo la alternativa contenida en la LOU (como hace el artículo 41 del Anteproyecto), sino ejerciendo de manera concreta y efectiva sus facultades normativas y el ámbito de decisión que le reserva la norma estatal.
Lejos de ello, la opción del legislador regional es la de dejar a la voluntad de la Universidad que ha de ser evaluada el órgano que le habrá de evaluar, lo que únicamente debería ser admisible para supuestos de evaluaciones meramente facultativas, por no contenerse en la LOU como trámites insertos en procedimientos complejos. Adviértase que la solución adoptada puede generar disfuncionalidades tan graves como la existencia de evaluaciones contradictorias, posibles ante la ausencia de criterios y metodologías uniformes y de normas ordenadoras de las relaciones entre órganos de evaluación que impidieran a uno de ellos desplegar su actividad sobre el objeto de la evaluación de otro órgano distinto.
Por ello, de crear una Agencia Regional de Evaluación y Acreditación, el Anteproyecto debería definir los supuestos en los que habría de intervenir, atendiendo a un criterio sustantivo de competencia y al respeto de las reservas que, a favor de la actuación de la Agencia estatal efectúa la LOU a lo largo de su articulado.
Ello no obstante, y ante la falta de consolidación actual del sistema de evaluación y acreditación universitarias, no deja de ser arriesgado implantar un órgano que desarrolle tales funciones en un contexto de absoluta indefinición acerca de cuáles han de ser las relaciones entre los diversos evaluadores y, más importante aún, acerca de los efectos que dicha evaluación haya de tener más allá de los límites territoriales de la Comunidad Autónoma.
Hechas las anteriores observaciones, procede a continuación analizar el régimen particular que el Anteproyecto da a la referida Agencia:
A) El artículo 64.1 encomienda a la Agencia la realización de las funciones de evaluación y acreditación universitaria, omitiendo una de las facetas de su actividad, como es la de certificación, función que, no obstante, sí le atribuye el artículo 65.3, letras e) y f). Debería ajustar la atribución funcional a la dicción de la LOU, es decir, le corresponden las funciones de evaluación y las tendentes a la acreditación y certificación. La diferencia de significado entre tales términos y la ausencia de un concepto legal básico, aconsejarían su definición en el Anteproyecto, en un precepto que sirviera de pórtico al Título Sexto.
B) El artículo 65.2 anticipa un extremo relativo a la estructura de la Agencia, como es la existencia de comisiones de evaluación que, sin embargo, no tienen reflejo en la regulación que los artículos 66 y siguientes destinan a la organización de la Entidad. Sería necesario anticipar, ya en la Ley de creación, las bases de su organización y funcionamiento, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 72 de la Ley 1/1988, contenido mínimo al que no se da cumplimiento si no se perfila, al menos a grandes rasgos, la dinámica de funcionamiento del órgano.
Esta exigencia de regulación mínima inicial de las bases de organización también afecta a la composición del Consejo Rector, cuya indefinición legal no es admisible. Los primeros borradores sí ensayaban una regulación del mismo, lo que atrajo numerosas críticas a una composición caracterizada por su acentuado signo político, impropio de un órgano de claro sesgo técnico. Ante tales observaciones el texto sometido a consulta opta por omitir cualquier regulación, remitiéndola en bloque y de forma incondicionada al Reglamento, lo que hurta del debate parlamentario un aspecto esencial del futuro órgano, dejando a la sola voluntad del Ejecutivo regional su configuración. En consecuencia, la Ley de creación del órgano debe contener reglas acerca de su composición.
C) La previsión relativa a la elaboración de los Estatutos de la Agencia que contiene el artículo 70.2 debería trasladarse al artículo 64 para así amparar las referencias que a dicha norma efectúan los preceptos siguientes.
SEXTA.- Observaciones al articulado.
- Observaciones a la Exposición de Motivos.
En el párrafo destinado a exponer el contenido de las Disposiciones Transitorias, debe añadirse una "y" entre "primera" y "segunda".
- Artículo 8.
Debería prever la duración del mandato de aquellos miembros elegidos "ad hoc" para formar parte del órgano, es decir, aquéllos que no son miembros en virtud del desempeño de un cargo que lleva aparejada tal condición (Presidente o Vicepresidente), sino que han sido designados o elegidos expresamente para dicha función. Asimismo, cuando tales miembros hayan sido designados en virtud de su condición de vocales de otros órganos colegiados sometidos a renovación, debería preverse qué incidencia habrá de tener tal circunstancia sobre su participación en el Consejo Interuniversitario.
Por otra parte, el apartado 1,i) reconoce la condición de miembro de la Comisión Social a los Presidentes de los Comités de Empresa de las Universidades, "elegido en la forma que las mismas establezcan". Este último inciso debe ser suprimido, ya que la elección de los Comités de Empresa y de sus Presidentes no queda a la libre disposición de las Universidades, viniendo determinada por la normativa de procedimiento electoral laboral contenida en los artículos 69 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo.
- Artículo 9.
La peculiar estructura del Consejo Interuniversitario con dos Comisiones que funcionan de forma independiente, y sin la existencia de un órgano plenario que las aglutine, exige que la relación de las funciones que se efectúe en este artículo sea exhaustiva, pues de lo contrario, cuando diferentes preceptos del Anteproyecto exigen la intervención preceptiva del Consejo, queda indeterminada la cuestión de a qué Comisión correspondería actuar. En consecuencia, deben incorporarse a la enumeración contenida en el apartado 2 los informes que exigen los artículos 2.3 y 12.3 del Anteproyecto.
La letra g) del apartado 2 encontraría mejor acomodo en el apartado 3, pues supone la atribución de una función de propuesta, extraña al enunciado general del apartado 2, que viene referido a la emisión de informes. Lo mismo cabría decir acerca de la letra ñ).
En la letra n) debería suprimirse el inciso inicial "emitir informe acerca de", pues ya se encuentra en el enunciado general que precede a la enumeración.
En la letra e) del apartado 3 subsiste una referencia al fomento del equilibrio en el ámbito territorial que debería suprimirse, en consonancia con la desaparición en el Anteproyecto de tal equilibrio como criterio de ordenación.
- Artículo 10.
Prevé el apartado 2 que la Consejería de Educación dará traslado al Registro Nacional de Universidades, Centros y Enseñanzas de los datos del Registro "sobre títulos oficiales a que se refiere el apartado anterior". La restricción a los datos sobre títulos oficiales es contraria a la Disposición Adicional vigésima de la LOU, que prevé la remisión al Registro Nacional de todos los datos contenidos en el Registro. Por ello, debería suprimirse el inciso "sobre títulos oficiales", aunque quizás la solución más acertada fuera una mera remisión a la Disposición Adicional referida, pues ésta en su apartado 3 también menciona a las Universidades privadas como objeto de inscripción en el Registro y, consecuentemente, como contenido de la información que ha de remitir la Comunidad Autónoma al Registro Nacional, lo que sin embargo no ha merecido atención alguna en el precepto del Anteproyecto.
La reserva de denominación que contiene el apartado 4 encajaría mejor sistemáticamente en el artículo 2 o en el 12 del Anteproyecto. Además, su redacción actual es excesivamente reduccionista, al contemplar que sólo podrán utilizar la denominación de Universidad las entidades creadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en el Anteproyecto. Desconoce esta previsión que existen numerosos requisitos que condicionan la creación o reconocimiento de Universidades que no se contienen en la limitada normativa autonómica, sino en la estatal, tanto en la LOU (artículo 4), como en sus normas de desarrollo, especialmente en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y centros universitarios (en adelante RD 557/1991), cuyo artículo 2 dispone que sólo podrán denominarse Universidades aquellas que sean creadas o reconocidas como tales al amparo de la entonces vigente LRU y del propio Real Decreto. Asimismo, si se establece la reserva de denominación para las Universidades, del mismo modo debería hacerse para el resto de centros, órganos y estructuras a que se refiere la Disposición Adicional decimonovena de la LOU. El corolario de lo expuesto es que quizás fuera preferible la eliminación del apartado, pues la referida Disposición estatal ya extiende sus efectos sobre las Universidades con sede en la Región de Murcia.
- Artículo 11.
El apartado 4 establece los criterios de ordenación aplicables a las Universidades privadas y de la Iglesia Católica. Al margen de la observación general efectuada en la Consideración Quinta de este Dictamen acerca de la no necesidad de mencionar expresamente a las Universidades establecidas por decisión eclesiástica como algo distinto a las Universidades privadas, pues el régimen de unas y otras será el mismo salvo en lo relativo a su creación, la letra c) de este apartado contiene un criterio que no resulta admisible.
En efecto, se exige a las Universidades privadas disponer de profesorado adecuado, con una plantilla que garantice, al menos, un profesor por cada 20 alumnos y que, como mínimo, el 25% sean doctores al inicio de las enseñanzas de primer ciclo, sin perjuicio de lo dispuesto para tal fin en la LOU.
La Universidad de Murcia entendió que este requisito debía ser un error pues era sensiblemente menos exigente que el establecido por la normativa básica dictada por el Estado en desarrollo de la LRU (artículo 5 y 58.2). Tales normas básicas serían las establecida por el RD 557/1991, que establece un criterio común a todas las Universidades, públicas y privadas, consistente en exigir, como mínimo, que para las enseñanzas correspondientes al primer ciclo de estudios universitarios, el 30% del profesorado sea Doctor, mientras que para el segundo y tercer ciclos, los porcentajes ascienden al 70% y al 100%, respectivamente. Además, el número total de profesorado de la Universidad con el título de Doctor no podrá ser inferior al 50% de la plantilla docente. Son, por tanto, requisitos básicos y comunes a todas las Universidades, que, en tanto que pretenden asegurar unos mínimos indispensables, vinculan a las Comunidades Autónomas, que no podrán establecer condiciones menos exigentes que las fijadas por el Estado.
Ahora bien, tales criterios permanecen vigentes sólo en la medida en que no contradigan lo dispuesto en la LOU, y ésta contiene un precepto, el 72, que altera sustancialmente la regulación del ratio de profesores doctores en el conjunto de la plantilla docente e investigadora de las Universidades privadas. Según dicho artículo, al menos el 25% del total de su profesorado deberá estar en posesión del título de Doctor y haber obtenido la evaluación positiva de su actividad docente e investigadora, y todo ello con independencia de las condiciones generales que se establezcan de conformidad con el apartado 3 del artículo 4, esto es, aquellos que, para garantizar la calidad de la docencia e investigación y, en general, del sistema universitario, dicte el Gobierno, determinando los requisitos básicos para la creación y reconocimiento de Universidades.
Adviértase que al establecer la LOU ese porcentaje del 25% (lo que no hacía su predecesora LRU), quedan derogados, por opuestos a aquél, los criterios que al respecto fijaba el RD 557/1991, rigiendo, en tanto no se dicten las nuevas normas de desarrollo del artículo 4.3 LOU, únicamente este límite del 25%. No obstante, ello no quiere decir que el Anteproyecto se ajuste a la LOU, pues ésta no circunscribe la exigencia al inicio de las enseñanzas del primer ciclo, sino que extiende la obligación de mantener el referido porcentaje a todos los ciclos, en tanto que no efectúa restricción alguna. Por ello, cuando el Anteproyecto exige tan solo un mínimo del 25 % de doctores al inicio del primer ciclo contradice la norma básica.
Contiene el Anteproyecto, además, otro criterio, como es el de la ratio profesores-alumnos, exigiendo que, al menos, exista un profesor por cada 20 alumnos. Nada establece al respecto la LOU, por lo que en este extremo sí cabría entender vigente el RD 557/1991, cuyo artículo 6 dispone que el número total de personal docente de cada Universidad no podrá ser inferior al que resulte de aplicar la relación 1/25 respecto del número de sus alumnos.
El artículo 6 está ubicado en una Sección destinada a regular los "requisitos comunes para la creación o reconocimiento de Universidades", de un Reglamento que en su artículo 1 afirma que los requisitos contenidos en él constituyen las normas básicas para la creación y reconocimiento de Universidades públicas y privadas. La Exposición de Motivos, por su parte, indica que, en cumplimiento del mandato legal, se fijan unos mínimos generales que constituyen las condiciones básicas indispensables que deben garantizar la calidad de la docencia e investigación universitarias, para lo que, entre otras medidas, se establecen unas proporciones objetivas entre el número de alumnos y el de profesores. Asimismo, considera que tales requisitos son indispensables para garantizar la igualdad de oportunidades en el servicio público en condiciones suficientes de calidad.
Nada impide que sobre los requisitos mínimos e indispensables para garantizar la calidad de la docencia, las Comunidades Autónomas puedan establecer requisitos adicionales o más exigentes que los básicos. Ahora bien, ello no debe redundar en un tratamiento más gravoso para las Universidades privadas que para las públicas, a las que, ante el silencio del Anteproyecto, les serían aplicables las ratios menos exigentes establecidas en el RD 557/1991. Carece el expediente de una motivación razonable y objetiva acerca del diferente trato, que cabe calificar de injustificado y, por consiguiente, rechazable.
Quizás la alternativa más adecuada fuera la remisión a la LOU y a su normativa de desarrollo, sin entrar a fijar ratios que podrían quedar en contradicción con los futuros reglamentos de criterios básicos mínimos que habrá de dictar el Gobierno de la Nación en cumplimiento del mandato establecido por el artículo 4.3 LOU. Otra alternativa sería refundir las letras b) y c), en tanto que la primera de ellas regula cuestiones asimismo afectas por la referida labor reglamentaria, dotando al apartado de la siguiente o parecida redacción: "la disponibilidad de profesorado, recursos económicos e infraestructuras docentes e investigadoras apropiadas para garantizar la calidad y la estabilidad de la oferta".
- Artículo 12.
En el apartado 3, debe añadirse tras "Ley de creación" el inciso "o de reconocimiento", para hacer extensiva la previsión del precepto a las Universidades privadas, en consonancia con lo dispuesto por el artículo 4.5 LOU.
En el apartado 4, debe sustituirse el término "autorización" por "reconocimiento", para acomodar su redacción a lo establecido por la Disposición Adicional novena LOU y a las competencias que esta Ley atribuye a los Parlamentos regionales.
En el apartado 5, debería sustituirse la expresión "por categorías" por la de "por Cuerpos o categorías", para dar así cabida a la clasificación profesional propia del personal funcionario, estructurada en Cuerpos, no en categorías.
- Artículo 13.
En el apartado 1 debería completarse el régimen aplicable a las Universidades privadas con una alusión a las normas correspondientes a la clase de persona jurídica adoptada (societaria, fundacional, etc.).
Prevé el apartado 2 que las normas de organización y funcionamiento de las Universidades privadas se aprobarán mediante Decreto del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, que se publicará en el Boletín Oficial de la Región de Murcia. Al margen de la obligación de publicidad también en el Boletín Oficial del Estado, en virtud del artículo 6.2 LOU y que debería incorporarse al precepto del Anteproyecto, la cuestión de fondo esencial es el régimen de aprobación de las normas de organización y funcionamiento de las Universidades privadas. Según la LOU (artículo 6.5), éstas elaborarán y aprobarán sus propias normas, aunque posteriormente las somete al mismo régimen de aprobación de los Estatutos de las Universidades públicas, previsto en el artículo 6.2 que es el que refleja el Anteproyecto. Este peculiar régimen conlleva una doble aprobación, en el seno de la propia Universidad, primero, y por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, después, una vez efectuado el oportuno control de legalidad. Esta doble aprobación debe plasmarse en el texto proyectado, no siendo suficiente atribuir a la Universidad privada la mera elaboración, sino que es necesario asignarle expresamente la facultad de aprobar sus propias normas.
- Artículo 15.
El apartado 1 establece los trámites a seguir para la creación, modificación y supresión de centros y estructuras universitarias y para la implantación de enseñanzas, estableciendo en su apartado a) la necesidad de propuesta del Consejo Social u órgano competente de la Universidad privada "o propuesta del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, con el acuerdo del referido Consejo Social". Debería diferenciarse claramente el régimen aplicable según se trate de Universidades privadas o públicas, pues si para las segundas sí cabe la iniciativa del Ejecutivo autonómico (artículo 8.2 LOU), ésta no procede en el caso de las Universidades privadas, de conformidad con el artículo 12.2 LOU.
- Artículo 16.2.
En la prelación de normas que constituyen el régimen jurídico de los centros docentes e Institutos de Investigación adscritos a las Universidades públicas, debe incluirse la referencia al correspondiente convenio de creación o adscripción, y de conformidad con el orden dispuesto en el artículo 10.1, segundo párrafo LOU.
- Artículos 18 y 19.
Regula el artículo 18 la adscripción y desadscripción de Centros Docentes y de Institutos Universitarios de Investigación, otorgando a ambos supuestos un tratamiento homogéneo, cuando lo cierto es que la LOU establece un distinto régimen según se trate de un centro u otro. En efecto, el artículo 10.4, admite la iniciativa de la Comunidad Autónoma en la adscripción o desadscripción de los Institutos Universitarios de Investigación, facultad que, sin embargo, no le reconoce en relación a los Centros Docentes, respecto de cuya adscripción y desadscripción reserva la iniciativa al Consejo Social, correspondiendo a la Comunidad Autónoma únicamente su aprobación. Por ello, cuando el Anteproyecto no prevé la iniciativa de la Comunidad en la adscripción o desadscripción de los Institutos Universitarios de Investigación se separa del régimen básico, lo que debe ser corregido.
Por otra parte, no se diferencia claramente el supuesto de hecho de los artículos 18 y 19, pues en ambos se regula la desadscripción de centros e Institutos, sometiendo dicha actuación a un diferente procedimiento, pues mientras el artículo 18 exige los informes del Consejo de Gobierno de la Universidad, del Consejo Interuniversitario y de la Agencia Regional de Evaluación y Acreditación, el 19 únicamente exige la propuesta del Consejo Social, sin requerir informe alguno. Deberían coordinarse ambos preceptos.
Respecto al artículo 19, el Consejo Económico y Social manifestó la conveniencia de otorgar un trámite de audiencia al centro adscrito, trámite éste que el Consejo Jurídico estima asimismo muy conveniente, no sólo porque la trascendencia de la decisión administrativa sobre el futuro del centro, sus profesores y estudiantes, aconseja oír durante la instrucción del procedimiento al principal interesado, dando así cumplimiento al principio contradictorio, sino también porque dicho trámite no es extraño a este tipo de procedimientos, pues es contemplado en la Disposición Adicional novena, apartado 3 LOU, para la revocación del reconocimiento de un centro privado adscrito a una Universidad pública amparado en el incumplimiento por aquél de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico o de los compromisos adquiridos, supuesto que lo aproxima mucho a los contemplados en el artículo 19 del Anteproyecto como motivos para revocar la adscripción, lo que justificaría un tratamiento procedimental homogéneo.
- Artículo 22.
La letra d) debería incluir el mandato contenido en el artículo 89.4 LOU, que obliga a las Comunidades Autónomas a fomentar la movilidad de los profesores en el Espacio Europeo de Enseñanza Superior.
- Artículo 31.
En su apartado 2 debería dejarse constancia expresa de que le corresponden también las propias del Secretario de los órganos colegiados, como actualmente dispone el artículo 14.5 Ley 2/1999.
El apartado 3 ganaría en rigor y precisión si se sustituyera su redacción por la del actual artículo 14.2 Ley 2/1999.
- Artículo 38.
Prevé su apartado 2 la existencia de un órgano de consulta, estudio y discusión en materias afectantes al personal docente e investigador contratado de las Universidades públicas, dejando al desarrollo reglamentario no sólo la regulación de su funcionamiento y composición, sino también su creación misma. En su condición de mandato normativo al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para que cree y desarrolle dicho órgano, debería contemplarse como Disposición Final y contener las líneas maestras de su estructura, composición y fines, así como su denominación.
En el apartado 2 debe añadirse una tilde a las palabras "dialogo" (primera línea del párrafo) y "estas" (penúltima línea).
- Artículo 39.
Su apartado 2 debe recoger de forma expresa a los convenios colectivos como específica fuente del derecho aplicable al personal docente e investigador, atendida la naturaleza laboral de su relación de empleo, como ya señaló este Consejo Jurídico en Dictamen 101/2003. Adviértase que el artículo 9.5 del Decreto 150/2003, de 25 de julio, sobre régimen jurídico y retributivo del personal docente e investigador contratado de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, menciona los referidos convenios colectivos como fuente aplicable en materia de jornada de trabajo.
- Artículo 41.
El precepto debería recoger la denominación correcta de los complementos retributivos que regula, que no es otra que la de "complementos retributivos ligados a méritos individuales docentes, investigadores y de gestión".
Asimismo, debería determinar claramente qué órgano de evaluación habrá de efectuar la valoración previa a la asignación de tales complementos. No es admisible que el Anteproyecto reproduzca aquí la dicotomía contenida en la LOU, pues ésta, en sus artículos 55.4 y 69.4 deja a la Ley autonómica determinar qué órgano será el competente. Este Anteproyecto ha de hacer uso de dicha atribución.
- Artículo 42.
El apartado 2 reproduce el segundo párrafo del artículo 73.3 LOU, adicionando, tras la expresión "y sus normas de desarrollo", el inciso "por la legislación estatal y autonómica que le resulte de aplicación". Al margen de constatar que se separa de la dicción literal del precepto estatal cuya regulación reproduce, lo cierto es que resulta difícil entender qué otra legislación diferente de la expresamente citada sería aplicable a este personal, por lo que debería suprimirse el apartado.
El apartado 3, si bien comienza con la referencia al artículo estatal cuyo contenido se reproduce, introduce un nuevo contenido no contemplado por la base estatal. Para evitar la confusión acerca del origen, estatal o autonómico, de cada parte del precepto, debería alterarse el orden propuesto para, tras efectuar la referencia a la base estatal, reproducir ésta y, después, proceder a su desarrollo. Así, la redacción del precepto debería ser la siguiente: "De acuerdo con lo establecido en el artículo 74.2 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, éstas establecerán el régimen retributivo del personal funcionario dentro de los límites máximos que determine la Comunidad Autónoma y en el marco de las bases que dicte el Estado. Corresponderá su establecimiento a los órganos de gobierno...".
-Artículo 55.
Podría recogerse expresamente la referencia al Consejo de Coordinación Universitaria en la elaboración del modelo indicativo de costes de referencia que, según la Disposición Adicional Octava de la LOU, sirva de estándar a los poderes públicos para la elaboración de los modelos de financiación.
- Artículo 57.
En su apartado 1 debe precisarse que el Plan de inversiones universitarias será aprobado por el Consejo de Gobierno "de la Comunidad Autónoma", para evitar su confusión con el órgano de gobierno universitario.
- Artículo 58.
El sometimiento de la actividad económico-financiera de las Universidades públicas a la normativa aplicable al sector público y, en especial, al TRLH, aconseja adecuar la redacción de los apartados 1 y 2 a los términos del artículo 87 del referido Texto Refundido, en consonancia con las observaciones efectuadas por la Dirección General de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas (folios 215 y 216 del expediente), limitando la exigencia de Ley de la Asamblea Regional a la creación de nuevo endeudamiento y no a la autorización de cualquier operación de endeudamiento. Asimismo, aunque el Anteproyecto pueda exigir que la solicitud para la autorización de operaciones de endeudamiento sea remitida a la Consejería competente en materia de Educación, la normativa presupuestaria regional exige dar participación a la de Hacienda, cuyas competencias aparecen claramente definidas en el antedicho artículo 87 TRLH, destacando sobre las demás la contenida en el apartado 3, que le atribuye la autorización de emisión o contracción de deuda pública regional.
- Artículo 60.
El segundo párrafo de su apartado 1 habilita al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma para aprobar directrices puntuales sobre criterios contables para las Universidades públicas, lo que excede las previsiones de la LOU que, en su artículo 81.4, posibilita únicamente establecer un plan de contabilidad. Ello no obstante, no significa que las Universidades públicas puedan seguir criterios contables contrarios a los generales de la Administración, pues habrán de normalizar su contabilidad con la propia del sector público en virtud de la previsión contenida en el primer inciso del precepto básico.
El apartado 2 debería completarse, añadiendo a su término el inciso "para su remisión al Tribunal de Cuentas", en orden a adecuarlo al artículo 81.5 LOU.
- Artículo 63.
El glosario de objetivos que el precepto enumera debe ser revisado para eliminar las redundancias que contiene. En efecto, si afirma que los objetivos que señala le corresponden "además" de los señalados por la LOU, no debe reiterar estos últimos. Sin embargo, así lo hace en sus apartados 2 y 4, donde repite objetivos relacionados en el artículo 31.1, letras a), c) y e).
- Disposición Adicional primera.
La regla general acerca de la trascripción de preceptos estatales tiene su excepción cuando las peculiaridades propias de la realidad regional a que ha de aplicarse la norma aconsejan adaptar la redacción original. Así ocurre en este precepto que, al reproducir la Disposición Adicional cuarta de la LOU hace referencia a un supuesto de hecho ajeno a la realidad y que debe ser corregido, pues antes del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede de 3 de enero de 1979, no existía ninguna Universidad de la Iglesia Católica en nuestra Región, lo que permite simplificar mucho la redacción, bastando con la mención a las "Universidades establecidas por la Iglesia Católica".
- Disposición Adicional séptima.
La comparecencia de los Rectores se producirá a requerimiento de la Asamblea, lo que debería indicarse de manera expresa, pues de lo contrario se impone un deber de comparecencia carente de soporte en el Reglamento parlamentario.
- Disposición Transitoria (de nueva redacción)
Debería incluirse una nueva disposición otorgando un plazo a la Universidad Católica "San Antonio" para adaptar sus normas de organización y funcionamiento a lo dispuesto en la Ley, así como, en particular, para cumplir el requisito contenido en el artículo 11.4, c) del Anteproyecto. Respecto a este último requisito, la previsión expresa sería innecesaria si a la Dirección General de Universidades le constara ya su cumplimiento.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia para regular la materia de Universidades, en los términos expresados en la Consideración Segunda y con las matizaciones efectuadas en las Consideraciones Quinta y Sexta.
SEGUNDA.- El Anteproyecto ha seguido en lo esencial la tramitación establecida por la Ley del Gobierno. No obstante, de conformidad con la Consideración Tercera, debe incorporarse al expediente el informe de la Dirección General de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas, con carácter previo a su elevación al Consejo de Gobierno.
TERCERA.- De incorporar las observaciones efectuadas en la Consideración Cuarta mejoraría la calidad técnica de la norma. Tiene carácter esencial la observación relativa a la reproducción de textos legales de origen estatal.
CUARTA.- Tienen asimismo carácter esencial las observaciones formuladas en las Consideraciones Quinta y Sexta a los siguientes preceptos: 2.2; 8.1,i); 10.2; 11.4,c); 13.2; 18; 24.1,a); 24.2, b), e) y f); 25; 26.1; 39.2 y 64.4.
QUINTA.- La entrada en vigor de la futura Ley no debería producirse antes de transcurridos veinte días desde su publicación.
SEXTA.- El resto de observaciones, de incorporarse, pueden contribuir a la mejora del Anteproyecto.
No obstante, V.E. resolverá.
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