Dictamen 05/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 05/05
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. A. M. U. A., como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos supuestos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 13 de mayo de 2003, D. A. M. U. A. interpone reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional, solicitando de ésta el abono de los gastos de reparación de los desperfectos materiales sufridos por un vehículo de su propiedad como consecuencia del accidente sufrido en la noche del día 3 de mayo de ese mismo año. Según relata el interesado, el percance ocurrió cuando circulaba por la carretera MU-602 entre Fuente Álamo y Cartagena cuando, al abandonar la circunvalación en dirección a La Aljorra, "me encontré de frente con el dorso de un disco de señalización (...) que se encontraba de forma oblicua invadiendo el espacio aéreo de la calzada sin señalización alguna que le hiciera visible, al que afortunadamente logré esquivar del impacto de lleno sobre mi vehículo, golpeándolo de forma tangencial y resultando destrozado el espejo retrovisor izquierdo".
Asimismo, relata el interesado que dio aviso a la Guardia Civil, comprobando él mismo, a la mañana siguiente, que las señales se encontraban volcadas completamente sobre el firme, como se comprueba con las fotografías adjuntas a la solicitud.
Solicita el reembolso del importe de la reparación del vehículo, que no precisa, aunque con posterioridad y en contestación al requerimiento efectuado por el instructor del procedimiento para que presente diversa documentación, aportará factura de taller de reparaciones por importe de 239,70 euros.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, la instrucción requiere al interesado para que mejore su solicitud mediante la aportación de diversos documentos, con apercibimiento expreso de que la desatención del requerimiento conllevará su desistimiento de la petición. Del mismo modo, declara la suspensión del transcurso del plazo para resolver.
TERCERO.- El 18 de febrero de 2004, la instructora solicita la siguiente documentación:
a) A la Guardia Civil, informe acerca de si el interesado efectivamente realizó la llamada a que hace referencia en su solicitud y, si se envió al lugar de los hechos una patrulla, se informe acerca de las actuaciones llevadas a cabo.
El Capitán Jefe del Subsector de Murcia de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil contesta que no existe atestado alguno referido al incidente relatado por el interesado. Sí hay constancia, sin embargo, del aviso recibido por una patrulla de Cartagena, sobre las 00.00 horas del 4 de mayo de 2003, para que se desplazara al cruce de la Aljorra en la Carretera MU-602, km. 10,200, al objeto de retirar una señal que obstaculizaba la circulación. Allí se observó que "el mástil de las señales de Entrada Prohibida (R-101) y "Sentido Obligatorio (R-400a) se hallaba torcido hacia el interior de la calzada, dirección Cartagena, al parecer por la colisión de algún vehículo que dejó huellas de frenada en la calzada, aunque no se apreció restos de infraestructura". Por los motoristas se procedió a retirar las señales del interior de la calzada, quedando en posición vertical, sin perder su funcionalidad.
b) A la Dirección General de Carreteras, informe acerca de diversas circunstancias técnicas con incidencia en la determinación de la eventual existencia de responsabilidad.
El Servicio de Conservación del referido centro directivo informa de la titularidad regional de la carretera en que se produce el accidente, del que no tiene constancia. Resalta la intervención de un tercero desconocido que habría golpeado la señal inclinándola sobre la calzada, por lo que considera que no existe nexo causal entre los daños y el funcionamiento del servicio.
El Parque de Maquinaria, por su parte, establece el valor venal del vehículo en 25.850 euros, considerando adecuada la valoración de los daños reclamados.
CUARTO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante, éste no hace uso del mismo, formulando la instructora propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud, al considerar que la intervención de un tercero en la producción del accidente rompe el exigible nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño sufrido por el interesado. Del mismo modo, considera que las funciones de conservación y vigilancia de la vía fueron las adecuadas, pues no se puede pretender una prestación del servicio que exceda de lo razonablemente exigible.
Tras incorporar al expediente un extracto de secretaría y un índice de documentos, VE. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 25 de noviembre de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/97, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
El reclamante está legitimado para deducir la pretensión indemnizatoria al haber aportado el permiso de circulación a su nombre del vehículo siniestrado, lo que hace presumir, salvo prueba en contrario, su titularidad.
La solicitud fue presentada dentro del plazo de un año desde la producción del evento dañoso, establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
El procedimiento tramitado ha seguido lo establecido en la LPAC y en el Real Decreto 429/93, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
No obstante lo anterior y como ha indicado este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes, la no presentación de los documentos requeridos por la instructora, relativos a la legitimación (permiso de circulación del vehículo) o a la autorización administrativa del conductor (permiso de conducción), no ha de dar lugar al archivo del expediente al amparo de lo establecido en el artículo 71.1 LPAC, pues tal efecto sólo se prevé cuando la normativa sectorial exige que se acompañen con la instancia unos concretos documentos, lo que no sucede en el caso de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en los que el artículo 6 RRP sólo alude a la presentación de los documentos que se estime oportunos. Cuestión distinta serán las consecuencias que, en orden a la prueba, puede tener la no aportación de los requeridos por la instrucción, que se proyectarán, en todo caso, en la resolución final.
TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. El nexo causal.
I. Los elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
II. Falta de acreditación de la realidad o certeza del accidente.
La determinación de si en el supuesto sometido a consulta concurren o no los citados requisitos aconseja anticipar a cualquier otra consideración la fijación de los hechos que cabe tener por acreditados tras el examen del expediente. A tal efecto, las únicas circunstancias probadas son las siguientes:
a) En la madrugada del día 4 de mayo de 2003, la Guardia Civil recibe una llamada telefónica avisando de que una señal obstaculiza la circulación en el cruce de La Aljorra en la carretera MU-602, km. 10,200.
b) Desplazada una patrulla al lugar indicado, comprueba que el mástil de dos señales de circulación estaba torcido hacia el interior de la calzada en dirección Cartagena.
c) En el lugar donde se encontraban las señales, se podía apreciar la existencia de huellas de frenada de un vehículo, lo que lleva a la Guardia Civil a considerar que la causa de la inclinación de la señal viaria sobre la carretera es un accidente de circulación previo. De este accidente no existe atestado policial.
d) Tampoco existe atestado del accidente sufrido por el interesado.
e) La Dirección General de Carreteras no tiene constancia del estado de las señales, ni del accidente a éstas imputado con anterioridad a la reclamación, por lo que no realizó actuación alguna.
f) El 30 de mayo de 2003 (fecha de expedición por el taller mecánico de la factura correspondiente a la reparación efectuada), el vehículo del interesado presenta diversos daños en un espejo retrovisor, que son reparados.
De lo anterior cabe concluir que aun existiendo una situación de riesgo objetivo para la circulación y que la llamada recibida por la Guardia Civil avisando del mismo coincide en el tiempo con las manifestaciones del interesado, lo que dota de cierta credibilidad a éstas, no cabe considerar probado que el accidente se produjera en la fecha y concurriendo todas las circunstancias alegadas por el reclamante, por lo que el accidente, aun siendo posible, no cabe calificarlo como cierto. Esta mera posibilidad, sin embargo, no es suficiente para estimar probada la producción del accidente, lo que lleva inexorablemente a la desestimación de la reclamación, pues el reclamante, a quien incumbe la carga de la prueba (onus probandi incumbit ei qui agit, aforismo hoy positivizado por el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), no ha acreditado ni la realidad del percance ni sus circunstancias, sin que exista en el expediente ningún dato (atestado de la Guardia Civil, testigos, fotografías adveradas, etc.) que permita corroborar las meras manifestaciones de parte realizadas por el interesado. Todo ello conduce a concluir en la imposibilidad de imputar los daños alegados a la Administración regional, pues no puede inferirse relación de causalidad entre su actuación y aquéllos.
III. La intervención de un tercero y el funcionamiento del servicio de conservación. Su incidencia sobre el nexo causal.
La propuesta de resolución afirma, asimismo, que el nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio de conservación de carreteras y los daños padecidos por el reclamante se vería roto por la intervención de un tercero, que golpea la señal inclinándola sobre la calzada. Al respecto, debe recordarse que cuando se trata de accidentes de circulación cuya generación se pretende imputar al funcionamiento del servicio público viario, la relación de causalidad surgirá si concurre alguna de estas dos situaciones:
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras y 20 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia.
b) O bien, una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, en adelante TALT).
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos supuestos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997.
Por ello, aun cuando resulta evidente la competencia de la Administración regional en orden a la conservación y vigilancia de una carretera de su titularidad, y aunque admitiéramos a efectos meramente dialécticos que el accidente se produjo en la forma relatada por el interesado, todo ello no sería suficiente para declarar la responsabilidad de la Consejería consultante, pues habría de evaluarse el rendimiento exigible al servicio de conservación, que, de conformidad con el criterio jurisprudencial expuesto, no podrá exceder de lo razonable.
A tal efecto, el reclamante imputa al deficiente estado de conservación de una señal vial la causa del accidente, pues ésta invadía la zona apta para la circulación. Ello no obstante, en el expediente se ha puesto de manifiesto la muy probable intervención de un tercero desconocido en la generación de la situación de riesgo, circunstancia que ha sido advertida por una instancia imparcial e independiente de la Administración regional como es una patrulla de la Guardia Civil, a cuyos integrantes cabe reconocer una especial preparación y competencia técnica para valorar e interpretar los indicios y rastros dejados en las carreteras con ocasión de accidentes ocurridos en ellas.
La intervención de un tercero o de la propia víctima en la producción del daño puede romper el nexo causal, como ha venido señalando una reiteradísima jurisprudencia. Sin embargo, si el accidente que altera la posición de la señal y que, a la postre, será la causa del percance sufrido por el reclamante, se hubiera producido con una antelación tal que hubiera permitido al servicio de conservación de carreteras efectuar su labor, la intervención del tercero no tendría el pretendido efecto enervante de la responsabilidad administrativa. Al efecto es necesario recordar que el Tribunal Supremo viene imponiendo a la Administración que invoca la ruptura del nexo causal por la participación de un extraño en la generación del daño, la carga de la prueba de tal intervención. Entre otras sentencias, la de la Sala Tercera, de 3 de diciembre de 2002, dictada en unificación de doctrina, señala que "corresponde a la Administración titular del servicio la prueba sobre la incidencia, como causa eficiente, de la acción de terceros, y salvo en el supuesto de hecho notorio le corresponde también a la Administración acreditar aquellas circunstancias de hecho que definen el standard de rendimiento ofrecido por el servicio público para evitar las situaciones de riesgo de lesión patrimonial a los usuarios del servicio derivadas de la acción de terceros y para reparar los efectos dañosos producidos por los mismos, sin que conste siquiera que la función de mantenimiento de la carretera se haya realizado, en la zona en que se produjo el accidente, en la forma habitual y correcta, prueba cuya carga no puede trasladarse al recurrente, siendo así que en el presente caso ha de aplicarse el principio de facilidad probatoria y, en definitiva, a la Administración le correspondía acreditar que, con los medios que disponía resultaba imposible evitar hechos como el producido".
A la luz de esta doctrina, la actividad probatoria desplegada por la Administración regional no consigue acreditar que el desplazamiento de la señal hacia el interior de la calzada se produzca de forma inmediatamente anterior al percance sufrido por el reclamante, pues su único apoyo lo constituye el informe de la Guardia Civil que concluye en la probable intervención del tercero, pero sin efectuar consideración cronológica alguna acerca del momento en que pudo producirse el evento.
Del mismo modo, tampoco ofrece la Administración datos que permitan constatar siquiera una actuación del servicio de conservación y mantenimiento ni, menos aún, que dicho funcionamiento fuera adecuado al estándar de rendimiento exigible, pues el informe de la Dirección General de Carreteras manifiesta desconocer tanto el percance que inicialmente desplazó la señal como el que posteriormente sufrió el reclamante, sin aportar información alguna acerca de cuándo se efectuó la última inspección sobre la vía en que se produjo el accidente o cuándo se instalaron o repusieron las señales.
Por ello, aunque procede desestimar la reclamación ante la ausencia de certeza sobre la producción del accidente, debería suprimirse de la propuesta de resolución el razonamiento que alude a una pretendida ausencia de prueba de la demora o inadecuación del funcionamiento del servicio de conservación de carreteras, pues la carga de probar lo contrario incumbe a la Administración, no al reclamante.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Con la matización efectuada en la Consideración Tercera, III, se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, en tanto que no aprecia la concurrencia de los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para el nacimiento de responsabilidad patrimonial de la Administración.
No obstante, V.E. resolverá
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