Dictamen 08/05

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2005
Número de dictamen: 08/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo, Comercio y Consumo (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los "Apartamentos Turísticos y Alojamientos Vacacionales".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Se ha omitido el informe preceptivo del Consejo Asesor Regional de Consumo, o la audiencia de la totalidad de las organizaciones de consumidores y usuarios, exigido por el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, y artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, por el que se regula la composición del citado órgano consultivo, sin que la audiencia a una de las asociaciones de consumidores pueda suplir el referido trámite (salvo que la Consejería hubiera acreditado que no existen más organizaciones de consumidores y usuarios), aún más esencial si se atiende al contenido del Proyecto y su incidencia en los consumidores y usuarios turísticos. Basta examinar, a este respecto, los artículos 21 (reservas), 22 (anulación de reservas), 23 (pérdida de reserva o anticipo), 24 (depósito por pérdida o deterioro de instalaciones), Capítulo IV (régimen de funcionamiento, ocupación y uso de apartamentos), entre otros. De ello se extrae que esta norma, en alguno de sus contenidos, es parte integrante de la materia de consumo y, por tanto, ha de ser examinada desde el principio de defensa del consumidor, en virtud de la obligación que se impone al legislador por el artículo 51 CE.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Dirección General de Infraestructuras de Turismo se redactó un borrador de Decreto por el que se regulan los apartamentos turísticos (fechado el 3-09-2003), al que se acompaña una denominada memoria e informe jurídico del Jefe de Servicio de Ordenación de Inspección de Turismo. Dicha documentación fue remitida al titular de la Secretaria General acompañada de una propuesta de su titular para que continuaran los trámites de elaboración.
SEGUNDO.- Durante su tramitación se recabaron los informes de los siguientes organismos y departamentos:
- MESA DE TURISMO.
- UNIÓN DE CONSUMIDORES DE MURCIA.
- DELEGACIÓN TERRITORIAL DEL INSTITUTO DE CALIDAD TURÍSTICA ESPAÑOLA EN LA REGIÓN DE MURCIA.
- ASOCIACIÓN PROFESIONAL DE EMPRESARIOS DE HOSTELERÍA Y ALOJAMIENTOS TURÍSTICOS DE LA MANGA DEL MAR MENOR.
- ESCUELA DE TURISMO DE LA U.C.A.M.
- ESCUELA UNIVERSITARIA DE TURISMO DE MURCIA.
- SECRETARIOS DE LOS SINDICATOS CC.OO, CSIF Y UGT.
- SECRETARIO GENERAL DE LA C.R.O.E.M.
- SECRETARIO DE LA FEDERACION DE MUNICIPIOS DE LA REGIÓN DE MURCIA.
- SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO, INDUSTRIA Y NAVEGACIÓN DE MURCIA.
- CONSEJERÍAS DE AGRICULTURA, AGUA Y MEDIO AMBIENTE; ECONOMÍA, INDUSTRIA E INNOVACIÓN; SANIDAD; HACIENDA; OBRAS PÚBLICAS, VIVIENDA Y TRANSPORTES; TRABAJO, CONSUMO Y POLÍTICA SOCIAL; EDUCACIÓN Y CULTURA Y PRESIDENCIA.
TERCERO.- Consta que el Proyecto fue examinado por el Consejo Asesor Regional de Turismo en su sesión de 19 de febrero de 2004, en la que se acordó nombrar una comisión para su estudio, así como las actas de las reuniones mantenidas con el sector empresarial turístico los días 24 de febrero y 2 de marzo del 2004, en las que se indican las observaciones que se incorporan al texto, siendo materializadas en un segundo borrador del Decreto de fecha 6 de marzo de 2004. El informe favorable del citado Consejo al texto resultante data del 1 de junio siguiente.
CUARTO.- El Servicio Jurídico de la Consejería consultante emite informe en fecha 18 de junio de 2004, figurando asimismo el emitido por el titular de la Secretaría General de 10 de junio del 2004.
QUINTO.- Con fecha 26 de julio de 2004 se emite informe por la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que formula una serie de observaciones, entre otras, en relación con el procedimiento seguido, manifestando que no se explican las razones por las cuales se ha dado audiencia en el expediente a la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia, y no al resto de Cámaras Oficiales de la Región, así como la ausencia de una memoria económica sobre el coste estimado de la aplicación del Proyecto.
SEXTO.- Posteriormente se completa la documentación con un informe sucinto denominado "Memoria Económica", de 10 de septiembre de 2004, y un informe del Asesor Facultativo que recoge las observaciones aceptadas del órgano preinformante, que dan lugar al Proyecto fechado el 16 de septiembre de 2004, que es el texto sometido a consulta del Consejo Jurídico.
SÉPTIMO.- Por Acuerdo núm. 15/04, de 27 de septiembre, el Consejo Jurídico recabó de la Consejería consultante copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición, siendo cumplimentada en fecha 6 de octubre de 2004.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Compete al Consejo Jurídico emitir Dictamen con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar el expediente sometido a consulta sobre un Proyecto de Decreto que desarrolla la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (en adelante Ley 11/1997)
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido.
Examinado el expediente de referencia y el contenido del Proyecto sometido a consulta se observa, en lo que se refiere a la tramitación dada al Proyecto ahora analizado, que obran los siguientes informes:
-El informe preceptivo del Consejo Asesor Regional de Turismo, previsto en el artículo 7. 2, b) de la Ley 11/1997 y desarrollado por el Decreto 11/1999, de 12 de marzo (modificado por Decreto núm. 133/2004), en su condición de órgano de asesoramiento y consulta de la Administración regional en materia de turismo, en el que están representadas asociaciones que guardan relación con el objeto de la disposición: empresarios, centrales sindicales y Federación de Municipios de la Región de Murcia.
-El informe de la Secretaría General correspondiente, de conformidad con la normativa aplicable al inicio de su tramitación, constituida entonces por el artículo 50.2, apartado h, de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en relación con lo previsto en el artículo 24.2 de la Ley estatal 50/1997, de 27 de noviembre, entonces de aplicación supletoria en el ámbito de la Región (hoy derogada y desplazada en lo que se refiere al procedimiento de elaboración de los reglamentos, respectivamente, por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia). También obra el informe del servicio jurídico administrativo de la Secretaría General.
-El informe preceptivo de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, en virtud de lo previsto en aquel momento por el artículo 22.4, apartado f, del Decreto 53/2001, de 15 de junio (hoy artículo 7.1, f de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).
Asimismo, la Consejería consultante ha otorgado audiencia individualizada a los organismos y departamentos de la Administración regional que se relacionan en el Antecedente Segundo.
Reconocido el esfuerzo de la Consejería proponente para recabar el mayor número de pareceres sobre el Proyecto que se tramita y la búsqueda del consenso del sector empresarial turístico, conforme se recomendaba en el Dictamen número 9/1997 del Consejo Económico y Social sobre el Anteproyecto de la Ley de Turismo, sin embargo, se ha omitido el informe preceptivo del Consejo Asesor Regional de Consumo, o la audiencia de la totalidad de las organizaciones de consumidores y usuarios, exigido por el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, y artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, por el que se regula la composición del citado órgano consultivo, sin que la audiencia a una de las asociaciones de consumidores pueda suplir el referido trámite (salvo que la Consejería hubiera acreditado que no existen más organizaciones de consumidores y usuarios), aún más esencial si se atiende al contenido del Proyecto y su incidencia en los consumidores y usuarios turísticos. Basta examinar, a este respecto, los artículos 21 ("reservas"), 22 ("anulación de reservas"), 23 ("pérdida de reserva o anticipo"), 24 ("depósito por pérdida o deterioro de instalaciones"), Capítulo IV ("régimen de funcionamiento, ocupación y uso de apartamentos"), entre otros. De ello se extrae que esta norma, en alguno de sus contenidos, es parte integrante de la materia de consumo y, por tanto, ha de ser examinada desde el principio de defensa del consumidor, en virtud de la obligación que se impone al legislador por el artículo 51 CE.
Sentado el carácter preceptivo del informe del Consejo Asesor Regional de Consumo, o la audiencia de la totalidad de las organizaciones de consumidores y usuarios, lo que motiva que se complete este trámite en el procedimiento de elaboración del Proyecto para la emisión de dictamen, según exige el artículo 46.2, 4º del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, cabe indicar, asimismo, la ausencia de justificación en el expediente sobre la innecesariedad de consulta al Consejo Económico y Social, que no puede ser suplida por la audiencia individualizada a algunos de sus componentes, al que compete la emisión de dictamen preceptivo sobre los proyectos de decreto en materia económica, social y laboral, según el artículo 5,a) de su Ley de creación 3/1993, de 16 de julio. A este respecto ha de tenerse en cuenta que la norma sometida a consulta, conjuntamente con los otros dos Proyectos en trámite relativos a los establecimientos hoteleros y alojamientos de turismo rural, ordenan casi en su totalidad (a excepción de los campings y albergues turísticos) los servicios de alojamiento turístico en la Región, que integran un sector económico susceptible de generar una de las actividades más relevantes de la economía regional, como puso de manifiesto el CES en su Dictamen número 9/1997, ya citado, y cuyas buenas perspectivas destaca la Memoria de dicho órgano sobre la situación socioeconómica y laboral de la Región correspondiente al año 2003 (folios 89 y ss.).
La incidencia socioeconómica de la norma se pone de manifiesto en su exposición de motivos: "Esta norma pretende fundamentalmente, además de ordenar el sector, disminuir el número de alojamientos actualmente incontrolados. Por otra parte la nueva reglamentación ofrece la posibilidad de adecuar la ordenación de los apartamentos turísticos a los nuevos tiempos, las nuevas necesidades, las nuevas demandas y preferencias de los usuarios, ofreciendo una normativa más acorde con las nuevas posibilidades y exigencias, que los avances de la tecnología y de las técnicas de edificación, construcción e infraestructuras rotacionales, brindan en la actualidad". También es reconocida por el sector empresarial del turismo (Asociación de Empresarios de Hoteles y Alojamientos Turísticos de la Costa Cálida "Hostetur"), cuando se refieren a los posibles objetivos de este Decreto:
1) Regular el sector, mediante normativa de mínimos.
2) Facilitar al máximo la posibilidad de efectuar altas y bajas de apartamentos para conseguir legalizar el mayor número de alquileres turísticos.
3) Conseguir que la normativa no empeore, sino más bien al contrario mejore, lo que anteriormente estaba funcionando de manera adecuada y efectiva para empresarios y usuarios turísticos.
Es indudable que el proyecto normativo no se limita a regular una autorización administrativa, sino que implica una ordenación del sector (de los servicios, precios, régimen de funcionamiento, ocupación y uso, de los derechos y obligaciones de las empresas turísticas) para que revierta positivamente en el beneficio económico del mismo, formando parte, desde esta perspectiva, del derecho administrativo económico. Resultan, a este respecto, ilustrativas las directrices del Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia 2000-2006 que, en relación con el sector turístico, proponen "la adecuación del modelo turístico actual basado en el turismo de sol y playa de segunda residencia de ámbito regional o nacional, requiere una orientación hacia la calidad y la desestacionalización, dirigido a segmentos focalizados con la adecuación de la oferta hotelera (...)".
En consecuencia, se advierte la conveniencia de someter el proyecto (primer gran desarrollo reglamentario, junto con los otros dos futuros Decretos ya citados, de la Ley de Turismo regional) al CES. Por tanto, conforme indicamos en nuestro Dictamen núm. 4/99, ha de justificarse en el presente expediente la innecesariedad del Dictamen del CES teniendo en cuenta que su norma de creación establece la preceptividad de su emisión en los proyectos de decreto en materia económica, social y laboral, y la trascendencia económico-social del sector afectado.
TERCERA.- Documentación.
Examinada la escueta memoria del Proyecto (titulada Memoria- Informe) se observa la ausencia de justificación de los requisitos técnicos de las unidades de alojamiento, aspectos sobre los que hubiera sido de interés, además, la audiencia a los colegios que aglutinan a los profesionales competentes para la redacción de los proyectos correspondientes. En todo caso, dicha justificación técnica debe incorporarse a la Memoria del Proyecto, cuya importancia ha sido puesta de manifiesto por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, ya citada, que señala como parte integrante de la misma la motivación técnica y jurídica con el grado de detalle suficiente de las concretas determinaciones normativas propuestas.
Asimismo, y aunque se recoja expresamente en el extracto de la Secretaría General que se incluye un informe de impacto de valoración por razón del género, en el expediente remitido no obra el mismo, sin que tampoco aparezca relacionado en el índice de documentos, conforme exige el artículo 46.2,c) del Reglamento ya citado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Debe completarse el expediente con los trámites exigibles al procedimiento de consulta y documentación señalados en las Consideraciones Segunda y Tercera. Una vez cumplimentados, habrán de remitirse al Consejo Jurídico para la emisión del Dictamen sobre las cuestiones de fondo planteadas.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR