Dictamen 12/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 12/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo, Comercio y Consumo (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los "Alojamientos Rurales" en la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Se ha omitido el informe preceptivo del Consejo Asesor Regional de Consumo, o la audiencia de la totalidad de las organizaciones de consumidores y usuarios, exigido por el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, y artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, por el que se regula la composición del citado órgano consultivo, sin que la audiencia a una de las asociaciones de consumidores pueda suplir el referido trámite (salvo que la Consejería hubiera acreditado que no existen más organizaciones de consumidores y usuarios), aún más esencial si se atiende al contenido del Proyecto y su incidencia en los consumidores y usuarios turísticos. Esta norma, en alguno de sus contenidos, es parte integrante de la materia de consumo y, por tanto, ha de ser examinada desde el principio de defensa del consumidor, en virtud de la obligación que se impone al legislador por el artículo 51 CE.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 15 de julio de 2003, la Dirección General de Infraestructuras de Turismo elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto de Alojamientos Rurales de la Región de Murcia, que cuenta con una Exposición de Motivos, 42 artículos, divididos en tres Títulos (el primero innominado, que se subdivide en dos Capítulos: "Disposiciones Generales" y "Régimen de Funcionamiento"; el segundo, "De los Alojamientos", se estructura en tres Capítulos: "Equipamiento y Servicios Comunes", "Hospederías Rurales" y "Casas Rurales"; y el tercero, "Del Procedimiento de Autorización"). La parte final del Proyecto presenta una disposición derogatoria, una transitoria y una final, más un Anexo descriptivo de las placas acreditativas de la calificación de los alojamientos.
El borrador se acompaña de una "Memoria-Informe", según la cual, el Proyecto tiene por objeto desarrollar el artículo 22 de la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (en adelante, Ley de Turismo), derogando el Decreto 79/1992, de 10 de septiembre, por el que se regula la actividad de Alojamientos Turísticos Especiales en Zonas de Interior. Este Decreto que ahora se pretende derogar, regulaba sólo de manera parcial los alojamientos rurales, dejando fuera de su ámbito dos modalidades contempladas como tales alojamientos rurales por la propia Ley de Turismo: las hospederías rurales y las casas rurales en régimen compartido. Por tanto, persigue dos finalidades esenciales: dar una regulación completa a todos los tipos de alojamientos rurales previstos en la legislación turística regional y dar respuesta a las demandas de los empresarios y usuarios de este tipo de alojamientos.
Asimismo, el Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo emite informe jurídico en el que, tras analizar los aspectos competenciales con incidencia en el Proyecto, pasa a describir la situación normativa de los alojamientos rurales, caracterizada por su carácter parcial e insuficiente, lo que obliga a aplicar normas propias de otros tipos de establecimientos, singularmente hoteleros y apartamentos turísticos.
Consta informe de valoración del impacto por razón de género, que concluye afirmando la ausencia de medidas que puedan tener efecto distinto según el sexo sobre el que incidan, no existiendo consecuencias negativas que pudieran favorecer condiciones de diferencia, discriminación o desigualdad.
SEGUNDO.- Durante su tramitación el Proyecto ha sido sometido a la consideración de las siguientes instituciones y entidades, a las que se solicitó que emitieran informe sobre el mismo, con carácter previo a su conocimiento por el Consejo Asesor de Turismo:
-Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia.
-Federación de Municipios de la Región de Murcia.
-Organizaciones sindicales (U.G.T.; C.S.I.F.; y CC.OO.)
-C.R.O.E.M.
-Consejerías de la Administración regional.
-Unión de Consumidores de Murcia (U.C.E.).
-Directores de las Escuelas Universitarias de Turismo de Murcia y de la Universidad Católica "San Antonio" de Murcia (UCAM)
-Delegación Territorial del ICTE (Instituto para la Calidad Turística Española).
-Presidente de la Mesa del Turismo.
De las entidades consultadas, formulan observaciones las siguientes:
-Consejerías de Economía, Industria e Innovación; Obras Públicas, Vivienda y Transportes (Servicio de Arquitectura); Agricultura, Agua y Medio Ambiente; y Sanidad
-Escuela Universitaria de Turismo de Murcia.
-C.R.O.E.M. La Confederación aporta sugerencias formuladas por H..
-UCAM.
Las consideraciones realizadas por las entidades consultadas son objeto de valoración por la Consejería impulsora del Proyecto, del que se elabora un segundo borrador al que se incorporan algunas de las formuladas, siendo rechazadas otras.
TERCERO.- El referido texto será sometido al Consejo Asesor Regional de Turismo, en su sesión del 19 de febrero de 2004, sin que conste en el acta de la misma el informe favorable del órgano consultivo.
CUARTO.- El 23 de febrero de 2004, tras una reunión entre representantes de la Consejería impulsora del Proyecto y "los representantes del sector" (empresarios), se introducen nuevas modificaciones en el texto, dando lugar a un tercer borrador del Proyecto.
QUINTO.- El 1 de junio de 2004 el Consejo Asesor Regional de Turismo emite informe favorable al Proyecto de Decreto, según consta en certificación emitida por su Secretario.
SEXTO.- El 10 de junio siguiente, la Secretaría General de la Consejería consultante informa favorablemente el Proyecto, precediendo al informe del Servicio Jurídico de ella dependiente, de 18 de junio, que será igualmente favorable, con dos observaciones al contenido que serán incorporadas al texto y una de técnica normativa que ha sido tácitamente rechazada.
SÉPTIMO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta pone de manifiesto la ausencia de memoria económica, aconsejando su incorporación.
Como consecuencia de dicha observación, el Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo manifiesta que la entrada en vigor del futuro Decreto "no comportará gasto alguno con cargo a los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma".
OCTAVO.- Tras adicionar un índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, V. E. remitió el expediente al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el 21 de septiembre de 2004.
Advertida la ausencia en el expediente remitido de copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición, por Acuerdo 16/04 de este Consejo Jurídico se requirió al Consejero consultante para que completara el expediente mediante la aportación del referido documento, lo que llevó a efecto el 6 de octubre de 2004.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la Ley de Turismo.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
En el expediente remitido se hace mención a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) como la norma que se ha aplicado para su instrucción. Se comprueba que se han cumplido buena parte de los trámites requeridos por su artículo 24: la iniciativa la ha ejercido la Consejería competente; se acompaña una Memoria sobre la necesidad y oportunidad del Proyecto; se afirma la ausencia de coste alguno derivado de la aprobación y aplicación de la futura norma; se ha incorporado un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se contienen en el Proyecto, y ha sido informado por la Secretaría General. Asimismo, se han incorporado otros informes requeridos bien por normas organizativas propias de la Comunidad Autónoma, como el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, bien por normas del ámbito material a que se refiere el Proyecto, como el del Consejo Asesor Regional de Turismo. Ha de precisarse que, si bien la LG era aplicable al inicio de la tramitación del Proyecto, hoy ha sido desplazada, en lo que se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos en el ámbito de nuestra Administración regional, por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
El Consejo Jurídico ha de efectuar, no obstante, las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración del Proyecto:
1. No se ha dado audiencia al Consejo Asesor Regional de Consumo, aun cuando su intervención en el procedimiento podría resultar preceptiva a tenor de lo dispuesto por el artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, por el que se establece la creación, composición y funciones del referido Consejo, en concordancia con el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia. En efecto, el precepto reglamentario atribuye a este órgano consultivo la función de "conocer e informar sobre proyectos de disposiciones generales que afecten a consumidores y usuarios".
La calificación del Proyecto de Decreto sometido a consulta como disposición afectante a consumidores y usuarios resulta indudable, atendido el contenido de la misma. Así, hay preceptos que de forma directa regulan el estatuto jurídico de los usuarios de los alojamientos rurales, como el artículo 8, donde se les establecen obligaciones y limitaciones adicionales a las que la Ley de Turismo prevé para los usuarios de servicios turísticos. Asimismo, son objeto de regulación cuestiones que inciden en aquel estatuto en tanto que afectan a la relación jurídico-privada que une al huésped-usuario con el titular del establecimiento. Es el caso del artículo 10, destinado a fijar el régimen del precio, las reservas y las fianzas.
Del mismo modo, advertimos normas en el Proyecto que responden a una finalidad garantista del huésped o cliente, que entronca directamente con el espíritu protector que inspira la legislación de consumidores y usuarios y con el artículo 51 CE. Basta, para apreciar dicha conexión, con atender a preceptos como los consignados con los números 7 (seguros de responsabilidad civil), 11 (hojas de reclamaciones), 13 (medidas generales de seguridad), etc. Para garantizar la seguridad y salud de los usuarios (artículo 6, Ley 4/1996), por su parte, se contienen obligaciones en el Proyecto que atienden a la necesidad de cumplir con las normativas de habitabilidad y accesibilidad, prevención de incendios y Salud Pública.
También cabe apreciar numerosos preceptos que son plasmación directa de obligaciones impuestas por la propia Ley 4/1996. Es el caso de la obligación de entregar factura al cliente (artículo 10.6) o de tener a su disposición hojas de reclamaciones (artículo 11); también, la obligación de dar al cliente información veraz, eficaz y suficiente, que se plasma en preceptos como el artículo 6 que establece una reserva de denominación, el artículo 12.1 que recoge la obligación de facilitar al usuario instrucciones para el manejo de equipos e instalaciones, o el artículo 13, que obliga a informar a los huéspedes, por escrito, de los posibles peligros del entorno.
Resulta evidente la imbricación de la normativa propuesta con la materia de Consumo, revistiendo pues carácter esencial la participación de los órganos y entidades que la instrumentan en el procedimiento de elaboración del Proyecto. A la vista del expediente, únicamente ha sido consultada una organización de consumidores, la UCE, la cual, aun contando con un especial peso y representatividad, no resultaría suficiente para considerar cumplida la obligación de dar audiencia a los consumidores y usuarios, si existieran otras organizaciones de consumidores y usuarios en la Región. Y ello porque la propia Ley 4/1996 (artículo 18) establece la preceptiva consulta a dichas organizaciones en el procedimiento de elaboración de reglamentos, señalando, además, la preferencia que corresponde en dicha participación a los Consejos de consumo, en el caso de que existan. Existiendo, pues, en la Región el Consejo Asesor Regional de Consumo, es el órgano llamado preferentemente a hacer efectivo el derecho de consulta que corresponde a los consumidores y usuarios, en la elaboración de una norma que incide de forma clara sobre un cada vez más importante sector de dicho colectivo, los usuarios de alojamientos rurales. Su no intervención podría salvarse justificando y acreditando la consulta al conjunto de organizaciones de consumidores y usuarios, pero dicha justificación no consta en el expediente.
2. El Proyecto no ha sido sometido al Consejo Económico y Social. La intervención del referido órgano consultivo sería muy conveniente no sólo desde la perspectiva del Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen, que también, sino sobre todo por la constancia en el Consejo Jurídico de la existencia de otros dos Proyectos reguladores de los alojamientos turísticos, uno, y de los establecimientos hoteleros, otro. Con tales iniciativas normativas la Consejería proponente persigue reglamentar el régimen jurídico de aquellos tipos de alojamiento turístico previstos en la Ley de Turismo, que presentan una mayor importancia cuantitativa y cualitativa en el sector, pues únicamente quedarían fuera de regulación los campings, los albergues y el llamado "aprovechamiento por turnos de viviendas".
Las tres normas pretenden, por tanto, regular casi en su totalidad los servicios de alojamiento turístico en la Región, incidiendo así en la ordenación de un sector susceptible de generar una de las actividades más relevantes de la economía regional, como puso de manifiesto el CES en su Dictamen 9/1997, con ocasión del entonces Anteproyecto de la que luego sería Ley de Turismo, y cuyas buenas perspectivas destaca la Memoria del referido órgano sobre la situación socioeconómica y laboral de la Región en 2003.
La creciente importancia del sector turístico en el conjunto de la Economía regional queda de manifiesto cuando el Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia para el sexenio 2000-2006, entre las Directrices para la consecución del desarrollo sostenible de la Región de Murcia, y dentro del modelo de futuro de la Región, dedica un apartado al modelo de futuro del Sector Turístico, lo que hace únicamente con otros dos sectores de indudable relevancia: el Agrario y el Industrial. Es muy significativo, asimismo que, como nota caracterizadora de dicho modelo, se destaca el cambio de enfoque de un turismo masivo de sol y playa, hacia un turismo más focalizado en determinados segmentos, lo que exige una adecuación de la oferta hotelera y la potenciación de nuevas fórmulas turísticas basadas en las posibilidades que ofrece, entre otros, el turismo rural.
La regulación que aborda el Proyecto de Decreto sometido a consulta persigue, entro otros objetivos, dar respuesta a las demandas que los destinatarios de este tipo de alojamientos han ido planteando desde la existencia del turismo rural en la Región (Exposición de Motivos), así como a las que han manifestado los empresarios del sector (Memoria). Por ello, no se limita a regular un mero trámite de autorización de este tipo de alojamientos, a lo que dedica el Título III, sino que en realidad fija el régimen de establecimiento y actividad de uno de los principales instrumentos operativos de las políticas de turismo rural, siendo los alojamientos rurales el principal y más próximo exponente de aquéllas ante los usuarios turísticos, pues constituyen el primer vehículo para mostrarles de forma directa e inmediata los valores de calidad, de desarrollo sostenible y respeto al medio ambiente o de fomento del patrimonio histórico-artístico que, de conformidad con el CES, deben presidir las actividades turísticas en la Región. A ello contribuyen las medidas contenidas en artículos como el 4 (que impone la obligación de respetar la estética de la arquitectura tradicional de la zona, integrándose adecuadamente en su entorno), el 14 (que persigue la difusión de las peculiaridades gastronómicas de la comarca) o el 15 (que establece un catálogo de medidas medioambientales de obligado cumplimiento). Todo el Título II, en fin, en tanto que regula los requisitos mínimos que han de cumplir los alojamientos, persigue dar un servicio de calidad, imponiendo unas normas de obligado cumplimiento que garanticen un estándar común para todos los alojamientos.
Si a lo anterior se une el hecho de que ya el propio CES en el Dictamen antes referido, aboga por un pronto desarrollo reglamentario "con el fin de lograr la plena aplicabilidad del mismo a una realidad necesitada de intervención de todos los agentes públicos y privados", se advierte la conveniencia de someter el Proyecto (primer gran desarrollo reglamentario, junto con los otros dos futuros Decretos, de la Ley de Turismo) al CES. Por ello, conforme indicamos en nuestro Dictamen 4/99, ha de justificarse en el presente expediente la innecesariedad de su Dictamen, teniendo en cuenta que la norma de creación del referido Órgano Consultivo establece la preceptividad de su emisión en los proyectos de decreto en materia económica social y laboral y la trascendencia económico-social del sector afectado.
TERCERA.- Documentación
Examinada la memoria del Proyecto (titulada Memoria-Informe) se observa una ausencia total de justificación de los requisitos técnicos que deben reunir determinadas dependencias y equipamientos de estos alojamientos (artículos 19, 20 ó 21, por ejemplo), por lo que hubiera sido de interés la audiencia a los colegios que aglutinan a los profesionales competentes para la redacción de los proyectos correspondientes. En todo caso, ha de incorporarse dicha justificación en la Memoria, cuya importancia ha sido puesta de manifiesto por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, ya citada, que señala como parte integrante de la misma la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente de las concretas determinaciones normativas propuestas.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Debe completarse el expediente con los trámites exigibles al procedimiento de consulta y documentación señalados en la Consideración Segunda y Tercera. Una vez cumplimentados habrán de remitirse al Consejo Jurídico para la emisión del Dictamen sobre las cuestiones de fondo planteadas.
No obstante, V.E. resolverá
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