Dictamen 14/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 14/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Turismo, Comercio y Consumo (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los "Establecimientos Hoteleros" en la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Se ha omitido el informe preceptivo del Consejo Asesor Regional de Consumo, o la audiencia de la totalidad de las organizaciones de consumidores y usuarios, exigido por el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia, y artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, por el que se regula la composición del citado órgano consultivo, sin que la audiencia a una de las asociaciones de consumidores pueda suplir el referido trámite (salvo que la Consejería hubiera acreditado que no existen más organizaciones de consumidores y usuarios), aún más esencial si se atiende al contenido del Proyecto y su incidencia en los consumidores y usuarios turísticos. Esta norma, en alguno de sus contenidos, es parte integrante de la materia de consumo y, por tanto, ha de ser examinada desde el principio de defensa del consumidor, en virtud de la obligación que se impone al legislador por el artículo 51 CE.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 14 de enero de 2004, la Dirección General de Infraestructuras de Turismo elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se regulan los Establecimientos Hoteleros de la Región de Murcia, que cuenta con 43 artículos, divididos en cinco Capítulos: "Disposiciones Generales"; "Régimen de Servicios, Precios y Reservas"; "Bases de Clasificación", subdividido a su vez en cuatro Secciones ("Requisitos Generales", "Requisitos Mínimos del Grupo de Hoteles", "Requisitos Mínimos del Grupo de Hoteles-Apartamentos" y "Requisitos Mínimos del Grupo Pensiones"); "Especializaciones" y "Procedimiento de Autorización". La parte final del Proyecto presenta una disposición derogatoria, una transitoria y una final.
El borrador se acompaña de una "Memoria-Informe", según la cual el Proyecto tiene por objeto regular en su totalidad y con detalle los tres grupos de alojamientos hoteleros que la Ley 11/1997, de 12 de diciembre, de Turismo de la Región de Murcia (en adelante, Ley de Turismo) reconoce: hoteles, hoteles-apartamentos y pensiones. Asimismo, persigue "adecuar tales establecimientos a la realidad exigida por la demanda, así como lograr un equilibrio entre las condiciones mínimas de carácter técnico (construcción, dimensiones, mobiliarios, equipo) y las condiciones relativas al servicio y atención al turista. Así como reconocer las especialidades que, por sus servicios o instalaciones, puedan obtener algunos establecimientos".
Consta, también, un informe del Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo y el informe de valoración del impacto por razón de género, que concluye afirmando la ausencia de medidas que puedan tener efecto distinto según el sexo sobre el que incidan, no existiendo consecuencias negativas que pudieran favorecer condiciones de diferencia, discriminación o desigualdad.
SEGUNDO.- Durante su tramitación el Proyecto ha sido sometido a la consideración de las siguientes instituciones y entidades, a las que se solicitó que emitieran informe sobre el mismo, con carácter previo a su conocimiento por el Consejo Asesor de Turismo:
- Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y Cartagena, y Cámara Oficial de Comercio e Industria de Lorca.
- Federación de Municipios de la Región de Murcia.
- Organizaciones sindicales (U.G.T. y CC.OO.)
- C.R.O.E.M.
- Consejerías de la Administración regional.
- Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo.
- Dirección General de Comercio y Artesanía.
- Dirección General de Industrias y Asociacionismo Agrario.
- Unión de Consumidores de Murcia (U.C.E.).
- Directores de las Escuelas Universitarias de Turismo de Murcia y Cartagena y de la Universidad Católica "San Antonio" de Murcia (UCAM)
- Presidente de la Mesa del Turismo.
- Asociación Profesional de Empresarios de Hoteles y Alojamientos Turísticos de la Manga del Mar Menor.
- Hostecar.
- Hostetur.
- Hostemur (Federación Regional de Empresarios de Hostelería).
- Consorcio de Salud.
De las entidades consultadas, formulan observaciones las siguientes:
- Consejerías de Educación y Cultura; Economía, Industria e Innovación; Obras Públicas, Vivienda y Transportes; Agricultura, Agua y Medio Ambiente; Presidencia y Sanidad.
- Escuela Universitaria de Turismo de Murcia.
- Hostemur.
- UCAM.
- U.G.T.
Las consideraciones realizadas por las entidades consultadas son objeto de valoración por la Consejería impulsora del Proyecto, que acuerda incorporar al texto algunas de las formuladas, siendo rechazadas otras.
TERCERO.- Los días 26 de febrero, 1 y 4 de marzo, y 22 y 26 de abril, tienen lugar diversas reuniones entre representantes de la Consejería impulsora del Proyecto, representantes del sector (empresarios) y las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de Murcia y Cartagena, tras las que se introducirán nuevas modificaciones en el texto.
CUARTO.- El 1 de junio de 2004 el Consejo Asesor Regional de Turismo, tras conocer del Proyecto de Decreto, acuerda abrir un nuevo período para formular observaciones. Responderán a este llamamiento: Hostemur, Confederación Comarcal de Organizaciones Empresariales de Cartagena, la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo y D. Á. M. (miembro del Consejo Asesor).
El 1 de julio de 2004, según certificación expedida por su Secretario, el Consejo Asesor Regional de Turismo informa favorablemente el texto del Proyecto.
QUINTO.- El 25 de octubre siguiente, la Secretaría General de la Consejería consultante informa favorablemente el Proyecto, como ya lo había hecho con anterioridad el Servicio Jurídico de ella dependiente, si bien esta unidad formuló diversas observaciones que no fueron incorporadas al texto. Consta asimismo una autodenominada "Memoria Económica" que niega incidencia presupuestaria alguna a las medidas contenidas en el futuro Decreto.
SEXTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta pone de manifiesto la ausencia de memoria económica detallada, aconsejando su incorporación al expediente, así como la de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería. Dichas observaciones sólo serán aceptadas en parte, dando lugar a un nuevo texto de 16 de diciembre de 2004 que, como copia autorizada por el Secretario General de la Consejería Consultante, se remite a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, una vez incorporados al expediente un índice de documentos y un extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes


CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la Ley de Turismo.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
En el expediente remitido se hace mención a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) como la norma que se ha aplicado para su instrucción. Se comprueba que se han cumplido buena parte de los trámites requeridos por su artículo 24: la iniciativa la ha ejercido la Consejería competente; se acompaña una Memoria sobre la necesidad y oportunidad del Proyecto; se afirma la ausencia de coste alguno derivado de la aprobación y aplicación de la futura norma; se ha incorporado un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se contienen en el Proyecto, y ha sido informado por la Secretaría General. Asimismo, se han incorporado otros informes requeridos bien por normas organizativas propias de la Comunidad Autónoma, como el de la Dirección de los Servicios Jurídicos, bien por normas del ámbito material a que se refiere el Proyecto, como el del Consejo Asesor Regional de Turismo. Ha de precisarse que, si bien la LG era aplicable al inicio de la tramitación del Proyecto, hoy ha sido desplazada, en lo que se refiere al procedimiento de elaboración de reglamentos en el ámbito de nuestra Administración regional, por la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
El Consejo Jurídico ha de efectuar, no obstante, las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración del Proyecto:
1. No se ha dado audiencia al Consejo Asesor Regional de Consumo, aun cuando su intervención en el procedimiento podría resultar preceptiva a tenor de lo dispuesto por el artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, por el que se establece la creación, composición y funciones del referido Consejo, en concordancia con el artículo 18 de la Ley 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios de la Región de Murcia. En efecto, el precepto reglamentario atribuye a este órgano consultivo la función de "conocer e informar sobre proyectos de disposiciones generales que afecten a consumidores y usuarios".
La calificación del Proyecto de Decreto sometido a consulta como disposición afectante a consumidores y usuarios resulta indudable, atendido el contenido de la misma. Así, son objeto de regulación cuestiones que inciden en el estatuto jurídico de los usuarios turísticos en tanto que afectan a la relación jurídico-privada que une al huésped-usuario con el titular del establecimiento. Es el caso de los artículos 11, 13 y 14, destinados a fijar el régimen del precio, las reservas y las fianzas.
Del mismo modo, advertimos normas en el Proyecto que responden a una finalidad garantista del huésped o cliente, que entronca directamente con el espíritu protector que inspira la legislación de consumidores y usuarios y con el artículo 51 CE. Así, para garantizar la seguridad y salud de los usuarios (artículo 6, Ley 4/1996), el Proyecto impone la obligación de cumplir con las normativas de construcción y edificación, accesibilidad, seguridad industrial, sanidad, consumo, seguridad, abastecimiento de aguas, saneamiento, depuración, medio ambiente y, con especial énfasis, la de prevención de incendios (artículo 15 del Proyecto).
También cabe apreciar numerosos preceptos que son plasmación directa de obligaciones impuestas por la propia Ley 4/1996. Es el caso de la obligación de entregar factura al cliente (artículo 13.2); también, la obligación de suministrarle información veraz, eficaz y suficiente que se plasma en preceptos como el artículo 10.2 que recoge la obligación de facilitar al usuario información sobre las llamadas que realice o reciba, y sobre las tarifas aplicables a las mismas; el artículo 11.4, que regula la información a dar al huésped en el momento de su admisión al establecimiento o el 13.2 que obliga a desglosar la factura en los distintos conceptos por los que se expide.
Resulta evidente la imbricación de la normativa propuesta con la materia de Consumo, revistiendo pues carácter esencial la participación de los órganos y entidades que la instrumentan en el procedimiento de elaboración del Proyecto. A la vista del expediente, únicamente ha sido consultada una organización de consumidores, la UCE, la cual aun contando con un especial peso y representatividad, no resultaría suficiente para considerar cumplida la obligación de dar audiencia a los consumidores y usuarios, si existieran otras asociaciones de consumidores y usuarios en la Región. Y ello porque la propia Ley 4/1996 (artículo 18) establece la preceptiva consulta a dichas organizaciones en el procedimiento de elaboración de reglamentos, señalando, además, la preferencia que corresponde en dicha participación a los Consejos de consumo, en el caso de que existan. Existiendo, pues, en la Región el Consejo Asesor Regional de Consumo, es el órgano llamado preferentemente a hacer efectivo el derecho de consulta que corresponde a los consumidores y usuarios en la elaboración de una norma que incide de forma clara sobre un cada vez más importante sector de dicho colectivo, los usuarios turísticos. Su no intervención podría salvarse justificando y acreditando la consulta al conjunto de organizaciones de consumidores y usuarios, pero dicha justificación no consta en el expediente.
2. El Proyecto no ha sido sometido al Consejo Económico y Social. La intervención del referido órgano consultivo sería muy conveniente no sólo desde la perspectiva del Proyecto de Decreto objeto de este Dictamen, que también, sino sobre todo por la constancia en el Consejo Jurídico de la existencia de otros dos Proyectos reguladores de los alojamientos turísticos, uno, y de los alojamientos rurales, otro. Con tales iniciativas normativas la Consejería proponente persigue reglamentar el régimen jurídico de aquellos tipos de alojamiento turístico previstos en la Ley de Turismo, que presentan una mayor importancia cuantitativa y cualitativa en el sector, pues únicamente quedarían fuera de regulación los campings, los albergues y la llamada "multipropiedad".
Las tres normas pretenden, por tanto, regular casi en su totalidad los servicios de alojamiento turístico en la Región, incidiendo así en la ordenación de un sector susceptible de generar una de las actividades más relevantes de la economía regional, como puso de manifiesto el CES en su Dictamen 9/1997, con ocasión del entonces Anteproyecto de la que luego sería Ley de Turismo, y cuyas buenas perspectivas destaca la Memoria del referido órgano sobre la situación socioeconómica y laboral de la Región en 2003.
La creciente importancia del sector turístico en el conjunto de la Economía regional queda de manifiesto cuando el Plan Estratégico de Desarrollo de la Región de Murcia para el sexenio 2000-2006, entre las Directrices para la consecución del desarrollo sostenible de la Región de Murcia, y dentro del modelo de futuro de la Región, dedica un apartado al modelo de futuro del Sector Turístico, lo que hace únicamente con otros dos sectores de indudable relevancia: el Agrario y el Industrial. Es muy significativo, asimismo, que como nota caracterizadora de dicho modelo, se destaca el cambio de enfoque de un turismo masivo de sol y playa, hacia un turismo de calidad más focalizado en determinados segmentos, lo que exige una adecuación de la oferta hotelera y la potenciación de nuevas fórmulas turísticas.
La regulación que aborda el Proyecto de Decreto sometido a consulta persigue, entro otros objetivos, dar respuesta a las demandas que los destinatarios de este tipo de alojamientos han planteado, así como solventar las carencias y atender las sugerencias que por el sector turístico, con el transcurso de los años, se han puesto de manifiesto, pretendiendo lograr el equilibrio entre las condiciones mínimas de carácter técnico y las condiciones relativas al servicio y atención al turista (Informe del Jefe de Servicio de Ordenación e Inspección de Turismo). Por ello, no se limita a regular un mero trámite de autorización de este tipo de alojamientos, a lo que dedica el Capítulo VI, sino que en realidad fija el régimen de funcionamiento de uno de los principales instrumentos operativos de las políticas de turismo, siendo los establecimientos hoteleros un exponente de primer orden de aquéllas ante los usuarios turísticos, pues constituyen el primer vehículo para mostrarles de forma directa e inmediata el esfuerzo por mejorar la calidad del servicio que, de conformidad con el CES, debe presidir las actividades turísticas en la Región. A ello contribuyen numerosas medidas contenidas en el Proyecto que, en tanto que fijan los requisitos mínimos que han de cumplir los alojamientos, persiguen dar un servicio de calidad, imponiendo unas normas de obligado cumplimiento que garanticen un estándar común para todos los establecimientos hoteleros.
Si a lo anterior se une el hecho de que ya el propio CES, en el Dictamen antes referido, aboga por un pronto desarrollo reglamentario "con el fin de lograr la plena aplicabilidad del mismo a una realidad necesitada de intervención de todos los agentes públicos y privados", se advierte la conveniencia de someter el Proyecto (primer gran desarrollo reglamentario, junto con los otros dos futuros Decretos, de la Ley de Turismo) al CES. Por ello, conforme indicamos en nuestro Dictamen 4/99, ha de justificarse en el presente expediente la innecesariedad de su Dictamen, teniendo en cuenta que la norma de creación del referido Órgano Consultivo establece la preceptividad de su emisión en los proyectos de decreto en materia económica social y laboral y la trascendencia económico-social del sector afectado.
TERCERA.- Documentación
Examinada la memoria del Proyecto (titulada Memoria-Informe) se observa una ausencia total de justificación de los requisitos técnicos que deben reunir determinadas dependencias y equipamientos de estos alojamientos, por lo que hubiera sido de interés la audiencia a los colegios que aglutinan a los profesionales competentes para la redacción de los proyectos correspondientes. En todo caso, ha de incorporarse dicha justificación en la Memoria, cuya importancia ha sido puesta de manifiesto por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, ya citada, que señala como parte integrante de la misma la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente de las concretas determinaciones normativas propuestas.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Debe completarse el expediente con los trámites exigibles al procedimiento de consulta y documentación señalados en la Consideración Segunda y Tercera. Una vez cumplimentados habrán de remitirse al Consejo Jurídico para la emisión del Dictamen sobre las cuestiones de fondo planteadas.
No obstante, V.E. resolverá.
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