Dictamen 77/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 77/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la tarjeta sanitaria individual y su régimen de uso en la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, por su parte, atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de Sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución. Esta competencia se atribuye en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca.
Dicha competencia, no obstante, no es exclusiva ni plena, pues aparece situada entre dos coordenadas concretas, cuales son las derivadas de su acomodación al artículo 149.1.16ª de la Constitución y la legislación básica del Estado, de modo que la Comunidad Autónoma podrá dictar normas de desarrollo de aquélla, pero sólo si lo hace en el marco que dibujan dichos parámetros. Así, el alcance de la competencia autonómica queda delimitado por la normativa básica del Estado en un doble sentido, pues, de una parte, el desarrollo legislativo habrá de hacerse a partir de los contenidos básicos de las normas estatales, que constituyen su punto de partida y, de otra, el reglamento ejecutivo autonómico no podrá contradecir la regulación estatal, o en palabras del propio Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo de las bases estatales, siempre que sean compatibles, no contradigan, reduzcan o cercenen dicha normativa básica (STC 37/2002).
2. La naturaleza de la tarjeta como instrumento del sistema de información sanitaria y la constante exigencia de normalización de sus contenidos en orden a posibilitar que este documento cumpla con su finalidad primordial, que se vincula a la permanente actualización de los datos que integran aquel sistema, lleva a la norma básica a establecer el contenido necesario de la tarjeta. La fórmula utilizada por el Real Decreto regulador es la de fijar los datos que deben constar en el documento, extrayendo la facultad de variar dicho contenido del ámbito de decisión de la Administración para atribuírselo al legislador, pues sobre el contenido fijado por el RD183/2004, las Comunidades Autónomas sólo podrán introducir aquellos datos que la ley autorice. Esta exigencia de norma legal para autorizar la introducción de datos diferentes a los establecidos por el reglamento estatal, fue introducida en el Real Decreto como consecuencia de una observación formulada por el Consejo de Estado (Dictamen 79/2004, de 29 de enero), que se hacía eco de las efectuadas por la Agencia de Protección de Datos, acerca de la necesidad de especificar en el Proyecto las exigencias que al respecto establecían tanto la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), como la Ley 41/2202, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica. Al referir tales exigencias a artículos concretos, el Consejo de Estado dirá que "debería mencionarse en el artículo 3.2 del proyecto que la información adicional que las Comunidades Autónomas podrán incorporar a las tarjetas sea la establecida en la Ley.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por Resolución de 14 de noviembre de 2003, de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad, se inicia el procedimiento de elaboración de un Proyecto de Decreto que regule la tarjeta sanitaria individual en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Prescindiendo de antecedentes más remotos, la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud regula en su artículo 57 este documento administrativo, definiendo su contenido mínimo y unos principios básicos que garanticen la necesaria cohesión en el tratamiento de los datos entre todas las Administraciones competentes, incluso, en un futuro inmediato, en la Unión Europea.
La necesidad de la regulación que ahora se aborda deriva no sólo de la asunción por la Comunidad Autónoma de las competencias en materia de gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social, sino también, especialmente, para generalizar su uso, declarando la obligatoriedad de su utilización para el acceso a las prestaciones sanitarias en sus distintas modalidades, sobre todo, en el ámbito de la prestación farmacéutica. Todo ello en consonancia con la normativa estatal.
SEGUNDO.- Con fecha 23 de diciembre de 2003, se elabora un informe de necesidad y oportunidad que recoge, en esencia, los contenidos de la Resolución de la Secretaría General referida en el Antecedente Primero y ampara la competencia de la Comunidad Autónoma para dictar la futura norma en los artículos 11.1 y 12. Uno.4 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, que le atribuye el desarrollo legislativo y ejecución en materia de sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social, y de ejecución en materia de gestión de la asistencia sanitaria de la Seguridad Social.
Los objetivos de la regulación persiguen, de un lado, potenciar el papel de la tarjeta como puerta de acceso necesaria a las prestaciones sanitarias y, de otro, iniciar la implantación de su uso en la prestación farmacéutica. Con ella, además, se pretende mejorar la identificación de los usuarios en la prescripción y dispensación del medicamento, fomentando su uso racional, ofreciendo una atención farmacéutica más personalizada, al tiempo que se optimiza la gestión de los recursos sanitarios, incluida la facturación de recetas a cargo del Servicio Murciano de Salud. Todo ello en consonancia con el artículo 57 de la Ley 16/2003 y el artículo 95.3 de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento, que dispone la obligación de los usuarios de justificar su derecho a la prestación cuando así les sea requerido por el personal facultativo del Sistema Nacional de Salud o en las farmacias dispensadoras.
De la misma fecha es el informe sobre impacto por razón de género que afirma que las medidas contenidas en el Proyecto no tendrán consecuencias negativas que favorezcan situaciones de discriminación por razón del sexo de los destinatarios de la norma.
A este informe se acompaña un primer borrador del Proyecto, que consta de una Exposición de Motivos, nueve artículos, dos disposiciones adicionales, dos transitorias y dos finales. Los artículos iniciales acotan el objeto de la norma, definen los documentos sanitarios y delimitan funciones entre la Consejería de Sanidad y el Servicio Murciano de Salud. Los artículos 4 y 5 regulan el contenido de la tarjeta y la base de datos de ciudadanos protegidos en el ámbito de esta Comunidad Autónoma. Los artículos 6 a 9 se dedican al régimen de uso de la tarjeta, con una atención especial a la prestación farmacéutica. Las disposiciones adicionales se dedican al tratamiento informatizado de las recetas, la primera y a la previsión de crear o adaptar un fichero automatizado de datos que recoja las especificaciones del futuro Decreto, la segunda; de las transitorias, la primera prevé la sustitución de las actuales tarjetas por las nuevas, mientras la segunda prescribe un régimen transitorio en la prestación farmacéutica. Las disposiciones finales contienen una habilitación a la Consejera de Sanidad para el desarrollo y aplicación del Decreto y previsiones sobre la entrada en vigor.
TERCERO.- La Secretaría General remite el borrador a las Direcciones Generales de Planificación, Información y Financiación Sanitaria, y de Ordenación, Acreditación e Inspección Sanitaria, así como al Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, a efectos de recabar su informe.
Los centros directivos consultados formulan diversas observaciones, algunas de las cuales son incorporadas al texto del Proyecto.
El 12 de enero de 2004, la Subdirección General de Asuntos Económicos del Servicio Murciano de Salud emite memoria económica que se limita a señalar la existencia en el Programa de Actuaciones, Inversiones y Financiación del referido Ente, para el año 2004, crédito suficiente para garantizar la implantación y puesta en marcha de la tarjeta sanitaria individual.
El 15 de enero siguiente, se remite el proyecto al Colegio Oficial de Farmacéuticos de Murcia, en cumplimiento del trámite de audiencia previsto en el artículo 24.1, c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG). La referida Corporación profesional contesta el 2 de febrero, mostrando su conformidad con el texto.
Asimismo consta que se concedió dicho trámite a la Asociación Empresarial de Oficinas de Farmacia (AEOF), atendiendo la petición realizada en tal sentido por su Presidente, sin que consten observaciones ni alegaciones al Proyecto.
Como consecuencia de la introducción en el Proyecto de pequeñas modificaciones que alteraban el texto inicialmente remitido al Colegio Oficial de Farmacéuticos, se concedió nuevo trámite de audiencia, con el mismo resultado de conformidad que el anterior.
CUARTO.- Con fecha 14 de julio de 2004, el centro directivo impulsor del Proyecto solicita el informe del Consejo de Salud de la Región de Murcia.
El 10 de agosto siguiente se emite informe jurídico que reproduce el contenido del informe sobre necesidad y oportunidad, declarando la conformidad a Derecho del Proyecto y su plena adecuación a la normativa estatal.
El 11 de agosto, el Secretario General de la Consejería consultante emite el informe preceptuado por el artículo 24.2 LG, en sentido favorable.
QUINTO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta muestra su parecer favorable al Proyecto, si bien efectúa observaciones que sólo parcialmente serán incorporadas al texto, al ser rechazada por la Consejería consultante la relativa a la necesaria inclusión en la tarjeta de la leyenda que informa de la validez de aquélla en todo el Sistema Nacional de Salud.
SEXTO.- Con fecha 24 de enero de 2005, el Consejo de Salud de la Región de Murcia informa favorablemente el Proyecto.
Tras incorporar un extracto de secretaría y un índice de documentos, se remitió el expediente al Consejo Jurídico en petición de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el pasado 7 de marzo de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al considerarlo un Proyecto de disposición general dictado en desarrollo de legislación básica del Estado.
Si bien la consulta no se detiene en razonar la calificación de la misma más allá de la mera cita al precepto de la LCJ, cabe estimar que el Proyecto de Decreto puede ser incardinado en el supuesto de su artículo 12.5 pues constituye un desarrollo de la regulación contenida en el artículo 57 de la Ley 16/2003, el cual, de conformidad con la Disposición Final primera, apartado 1, tiene carácter de norma básica al haber sido dictada en ejercicio de las competencias que el artículo 149.1,1ª, 16ª y 17ª CE atribuye en exclusiva al Estado en materia de bases y coordinación general de la sanidad y régimen económico de la Seguridad Social.
Asimismo comparte este carácter el Real Decreto 183/2004, de 30 de enero, por el que se regula la tarjeta sanitaria individual, por así venir establecido en su Disposición Final primera, según la cual dicho reglamento ejecutivo se dicta al amparo del citado artículo 149.1, 1ª, 16ª y 17ª de la Constitución Española, y de acuerdo con lo previsto en el artículo 57 de la Ley 16/2003.
Así lo confirma además el contenido material de dichos preceptos, pues la Ley 16/2003 tiene por objeto el establecimiento del marco legal para las acciones de coordinación y cooperación de las Administraciones Públicas Sanitarias, en el ejercicio de sus respectivas competencias (artículo 1), finalidad que orienta la interpretación de todos sus preceptos, incluido el artículo 57. De forma más específica, éste, tras reconocer las competencias de gestión de la tarjeta sanitaria individual que corresponde a cada Comunidad Autónoma dentro de su ámbito territorial respectivo, precisa que "las tarjetas incluirán, de manera normalizada, los datos básicos de identificación del titular", apuntando así el carácter homogeneizador de la norma. Calidad o condición que se aprecia aún con mayor intensidad en el Real Decreto que la desarrolla, cuando afirma la validez de la tarjeta emitida por cualquier Administración sanitaria en todo el Sistema Nacional de Salud (artículo 2); fija unos datos básicos comunes y normalizados que habrán de contener todas las tarjetas, las cuales estarán vinculadas a un código de identificación personal único para cada ciudadano en el Sistema Nacional de Salud, independientemente de la Administración emisora de la tarjeta (artículo 3); y crea una base de datos de población protegida del Sistema Nacional de Salud, que recoja la información básica de los usuarios y que actuará como sistema de intercambio de información entre las Administraciones sanitarias (artículo 5).
Es posible, por tanto, apreciar que la regulación contenida en las normas desarrolladas comparte la condición de normativa básica, con el significado que la doctrina constitucional le otorga de "principios normativos generales que informan u ordenan una determinada materia, constituyendo, en definitiva, el marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional. Lo básico es, de esta forma, lo esencial, lo nuclear, o lo imprescindible de una materia, en aras de una unidad mínima de posiciones jurídicas que delimita lo que es competencia estatal y determina, al tiempo, el punto de partida y el límite a partir del cual puede ejercer la Comunidad Autónoma, en defensa del propio interés general, la competencia asumida en su Estatuto" (Sentencia del Tribunal Constitucional (Pleno) 98/2004, de 25 de mayo).
Consecuencia de lo expuesto es que, siendo la finalidad del Proyecto sometido a consulta el desarrollo reglamentario de legislación básica estatal, el dictamen resulta preceptivo en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 LCJ.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
El artículo 149.1.16ª de la CE atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de, entre otras, bases y coordinación general de la Sanidad. El concepto de bases ya ha sido descrito en la Consideración precedente, siendo doctrina del Tribunal Constitucional que "la coordinación general debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades sanitarias estatales y comunitarias en el ejercicio de sus respectivas competencias" (STC 32/1983), caracterización de la coordinación general que fue recogida en el artículo 73 de la actual Ley General de Sanidad (Ley 14/1986, de 25 de abril, LGS).
Esta Ley, por su parte, en su artículo 40.13, atribuye a la Administración del Estado, sin menoscabo de las Comunidades Autónomas, "el establecimiento de sistemas de información sanitaria y la realización de estadísticas, de interés general supracomunitario".
A ello dedica la Ley 16/2003 su Capítulo V, denominado del Sistema de Información Sanitaria, en cuyo ámbito se incardina la regulación de la tarjeta sanitaria individual, como instrumento de aquel sistema, en tanto que documento administrativo que acredita determinados datos de su titular y que facilita el acceso a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud (artículo 57.1, Ley 16/2003). Asimismo, respecto de las Comunidades Autónomas, salva su competencia de gestión en el respectivo ámbito territorial y llama a su colaboración con el Ministerio de Sanidad y demás Administraciones públicas competentes, para establecer los requisitos y estándares necesarios en orden a posibilitar que los datos contenidos en las tarjetas puedan ser leídos y comprobados en todo el territorio nacional y por todas las Administraciones públicas (artículo 57.2). El artículo 57.3 también reserva una función de mantenimiento y actualización de la base de datos de población protegida a las Comunidades Autónomas, en tanto que "integrantes del sistema".
Para dar cumplimiento a las previsiones legales, se dicta el Real Decreto 183/2004, de 30 de enero, por el que se regula la tarjeta sanitaria individual, cuyo artículo 2.1 asigna a las Administraciones sanitarias autonómicas, junto al Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, la facultad de emitir la tarjeta, que será válida en todo el Sistema Nacional de Salud (artículo 2). Las Administraciones competentes podrán incorporar a la tarjeta aquella información "que la Ley autorice" (artículo 3.2). Otras llamadas a la intervención de las Administraciones autonómicas se efectúan en el artículo 5.3, que les asigna el mantenimiento de la base de datos de población protegida, siendo asimismo competentes para la inclusión en aquélla de las personas protegidas de su ámbito territorial y ostentarán la condición de responsables del tratamiento de los datos, actuales e históricos, de su población protegida.
El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, por su parte, atribuye a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de Sanidad, higiene, ordenación farmacéutica y coordinación hospitalaria en general, incluida la de la Seguridad Social, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª de la Constitución. Esta competencia se atribuye en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca.
Dicha competencia, no obstante, no es exclusiva ni plena, pues aparece situada entre dos coordenadas concretas, cuales son las derivadas de su acomodación al artículo 149.1.16ª de la Constitución y la legislación básica del Estado, de modo que la Comunidad Autónoma podrá dictar normas de desarrollo de aquélla, pero sólo si lo hace en el marco que dibujan dichos parámetros. Así, el alcance de la competencia autonómica queda delimitado por la normativa básica del Estado en un doble sentido, pues, de una parte, el desarrollo legislativo habrá de hacerse a partir de los contenidos básicos de las normas estatales, que constituyen su punto de partida y, de otra, el reglamento ejecutivo autonómico no podrá contradecir la regulación estatal, o en palabras del propio Tribunal Constitucional, las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo de las bases estatales, "siempre que sean compatibles, no contradigan, reduzcan o cercenen dicha normativa básica" (STC 37/2002).
Nos encontramos, en definitiva, ante una competencia de la Comunidad Autónoma que se verá limitada en sus facultades normativas por las bases fijadas por el Estado, entendidas como "el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (TC S 48/1988, FJ 3). Esto es, un marco normativo unitario de aplicación a todo el territorio nacional (TC S 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases se atiende más a aspectos estructurales que coyunturales (TC S 1/1982, FJ 1)-, a partir del cual pueda cada Comunidad, en defensa de su propio interés, introducir las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto (TC SS 223/2000, FJ 6; y 197/1996, FJ 5)" (Sentencia del Tribunal Constitucional 1/2003, de 16 de enero, FJ 8). Responde el reparto competencial en materia de sanidad al modelo bases más desarrollo, consagrado en el artículo 149 de la Constitución, configurándose el Proyecto sometido a consulta como un reglamento ejecutivo de la normativa básica estatal, a través del cual la Comunidad Autónoma hace efectiva su competencia de desarrollo legislativo en la materia, en el marco de la legislación básica del Estado.
En consecuencia, con los límites expuestos, la Comunidad Autónoma goza de competencia material suficiente para dictar la norma cuyo Proyecto se somete a consulta.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
El procedimiento de elaboración del Proyecto ha seguido, en líneas generales, lo establecido en el artículo 24 LG, aplicable en nuestra Comunidad en defecto de norma regional en la materia mientras aquél se instruía, pues aún no había entrado en vigor el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. No obstante, han de realizarse diversas observaciones respecto a la tramitación:
a) El artículo 24.1 LG exige que al Proyecto se acompañe una memoria económica estimativa del coste a que dará lugar la entrada en vigor de la futura norma. Sin embargo, el expediente sólo contiene una declaración de ausencia de incremento de coste. Debe recordarse que la memoria económica tiene un mayor alcance que la mera afirmación acerca del no incremento del gasto, ya que su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE establece.
Al respecto, el Consejo Jurídico ha tenido numerosas ocasiones para pronunciarse sobre este aspecto fundamental de la tramitación de las disposiciones de carácter general, siendo muestra de la posición adoptada lo expresado en nuestro Dictamen 38/2000, que expuso lo siguiente:
"El artículo 24 LG exige la memoria económica del coste, no la "del mayor coste" a que dará lugar. Entiende el Consejo Jurídico que estos documentos no debieran limitarse a pronunciamientos como el presente, siendo conveniente que se expliciten los costes estimados, con independencia de que originen o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente".
b) El trámite de audiencia concedido a la AEOF. no ha sido completo, pues con posterioridad a la efectiva realización del trámite, mediante la remisión del texto del Proyecto, se incluyeron en éste diversas modificaciones que motivaron su puesta en conocimiento del Colegio Oficial de Farmacéuticos, obviando su remisión a la Asociación Empresarial. Las mismas razones que movieron a la Administración a conferir nueva audiencia al referido Colegio, justifican la conveniencia de su comunicación a los empresarios, lo que no se hizo.
CUARTA.- La naturaleza de la tarjeta sanitaria individual: documento identificativo y acreditativo.
A lo largo del Proyecto se contienen ciertas expresiones que pueden resultar perturbadoras para la correcta interpretación y entendimiento del mismo, pues califica a la tarjeta sanitaria individual de "título suficiente y necesario para el acceso a las prestaciones sanitarias" (artículo 6.1 del Proyecto), al tiempo que "determina" el tipo de servicios y de prestaciones sanitarias que el ciudadano tenga reconocidas (artículo 2.2). Tal descripción de la tarjeta sanitaria, podría inducir a confusión acerca de su verdadera naturaleza, pues lejos de constituir un mero documento identificativo del titular y acreditativo de determinados derechos de prestación sanitaria, parece indicar que la tarjeta goza de eficacia constitutiva de dichos derechos, en tanto que es la que determina el tipo de servicios y prestaciones. A ello contribuye la caracterización del documento como "título suficiente y necesario" para el acceso a las prestaciones sanitarias, pues el término título alude primariamente al fundamento o la causa de un derecho (en esta acepción es utilizado el término en el artículo 3.1 RD 183/2004), máxime, si se califica de suficiente, pues ello implica que, al margen de cualquier otra consideración, la posesión de una tarjeta sanitaria conlleva necesariamente el derecho a la prestación sanitaria.
Sin embargo, el derecho a las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud no surge de la mera posesión de la tarjeta sanitaria individual, sino que, de conformidad con el artículo 1.2 LGS, son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todos los españoles y los ciudadanos extranjeros que tengan establecida su residencia en el territorio nacional. En consonancia con la vinculación del derecho a la asistencia sanitaria al hecho de la residencia, la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia, en su artículo 2,b) afirma el principio de universalización de la asistencia sanitaria para todos los residentes de derecho o de hecho en la Región de Murcia. He ahí el verdadero título, el de la residencia en el territorio de la Comunidad Autónoma, pues tal es el fundamento del derecho a las prestaciones sanitarias.
Es cierto que existe una acepción del término título que alude a una función probatoria, como documento que acredita la existencia de actos o negocios de los que derivan derechos u otras situaciones jurídicas, aludiendo así a un medio de justificación que hace innecesarias otras pruebas, y que cumple la función de dispensar de la carga de investigar fuera del propio medio la realidad jurídica que éste refleja. Sólo en esta acepción o dimensión probatoria del concepto, podría calificarse a la tarjeta sanitaria de título, pues de conformidad con su regulación básica, aquélla es un documento administrativo que acredita, respecto de su titular, los datos básicos de identificación y la modalidad de la prestación farmacéutica a la que tiene derecho. Es decir, es un mero instrumento identificativo y acreditativo, nunca constitutivo de derechos o situaciones jurídicas. Así lo confirma, además, su inclusión sistemática en el capítulo destinado por la Ley 16/2003 a regular el sistema de información sanitaria, configurando la tarjeta sanitaria individual como elemento clave en la consecución de una información completa y permanentemente actualizada, y otorgándole una naturaleza eminentemente informativa e instrumental respecto de dicho sistema.
En consecuencia, de conformidad con la verdadera naturaleza de la tarjeta sanitaria, en orden a evitar eventuales confusiones y ganar en precisión, sería conveniente efectuar las siguientes actuaciones:
a) El artículo 6.1 del Proyecto debería suprimirse en tanto que afirma el carácter de "título necesario y suficiente para el acceso a las prestaciones sanitarias", pues esta expresión, tomada de la Orden aragonesa de 8 de abril de 2003, por la que se regula la identificación de los usuarios en las Oficinas de Farmacia para el acceso a la prestación farmacéutica, resulta perturbadora e innecesaria. Ya el artículo 2 del Proyecto contiene una definición completa y suficiente de la tarjeta, viniendo establecida la necesidad de su presentación para poder acceder a las prestaciones sanitarias en los apartados 2 y 3 del mismo artículo 6.
b) Respecto del artículo 2, la regulación contenida en ambos apartados resulta redundante, por lo que cabría simplificar su redacción suprimiendo el primer apartado y modificando el primer inciso del segundo, en los siguientes o similares términos: "La tarjeta sanitaria individual es el documento administrativo que identifica a cada ciudadano residente en la Región de Murcia como usuario del Servicio Murciano de Salud y acredita el tipo de prestaciones sanitarias que tiene reconocidas".
La referencia contenida en el apartado 1 asignando la expedición de la tarjeta al Servicio Murciano de Salud encontraría mejor acomodo sistemático en el precepto destinado a la distribución de funciones, el artículo 3.
QUINTA.- El contenido de la tarjeta.
El artículo 57.2 de la Ley 16/2003, dispone que las tarjetas incluirán, de manera normalizada, los datos básicos de identificación del titular, del derecho que le asiste en relación con la prestación farmacéutica y del servicio de salud o entidad responsable de la asistencia sanitaria. En desarrollo de dicha previsión, el artículo 3.1 RD 183/2004 dispone que todas las tarjetas incorporarán una serie de datos básicos comunes, y ello al objeto de disponer de datos normalizados de cada persona. Para conseguir este objetivo, el apartado 2 del referido precepto reglamentario enumera el contenido necesario de todas las tarjetas, contenido que deberá adoptar una forma normalizada y ser visible. Junto a ese contenido indisponible de datos mínimos, la Ley puede autorizar la incorporación de otro tipo de información.
A la luz de esta regulación básica, la lectura del Proyecto sugiere el planteamiento de las siguientes cuestiones:
a) Necesidad de prever en el Proyecto, de manera expresa, que las tarjetas incorporarán la leyenda que informa de su validez en todo el Sistema Nacional de Salud.
La ausencia de dicha previsión en el artículo 4 motivó la oportuna observación por parte de la Dirección de los Servicios Jurídicos, a la que el centro directivo impulsor del Proyecto contestó, por medio del extracto de secretaría, que la leyenda ya se encuentra incorporada en las tarjetas sanitarias que emite el Servicio Murciano de Salud por imperativo del reglamento estatal, por lo que no sería necesaria su previsión expresa, al establecer la letra e) del artículo 4 que las tarjetas expedidas por el Servicio Murciano de Salud contendrán aquellos datos que vengan exigidos por la normativa estatal y, en su caso, comunitaria. Al margen de lo poco apropiado de este documento para efectuar valoraciones acerca de las indicaciones contenidas en un informe jurídico incorporado al expediente -el extracto de secretaría debe ser concebido como mero relato de las actuaciones seguidas durante el procedimiento de elaboración de la norma-, lo cierto es que el Consejo Jurídico estima conveniente la mención expresa de la referida leyenda como contenido de la tarjeta regional. Y ello porque, aun siendo correcto el razonamiento efectuado por la Secretaría General de la Consejería de Sanidad, una aplicación coherente del criterio que lo inspira exigiría su aplicación a todo el contenido de la tarjeta, reduciendo la regulación a una mera remisión a lo que fijen las instancias nacionales y europeas.
No es éste, sin embargo, el criterio reflejado en el Proyecto, que enumera el contenido mínimo del documento sanitario, reproduciendo los contenidos básicos. Por ello, si se opta por reproducir los demás contenidos, también debe incorporarse la mención expresa a la leyenda, máxime porque es el único elemento verdaderamente normalizado de todo el contenido, debiendo incorporarse al texto regional en copia literal del reglamento estatal.
b) La naturaleza de la tarjeta como instrumento del sistema de información sanitaria y la constante exigencia de normalización de sus contenidos en orden a posibilitar que este documento cumpla con su finalidad primordial, que se vincula a la permanente actualización de los datos que integran aquel sistema, lleva a la norma básica a establecer el contenido necesario de la tarjeta. La fórmula utilizada por el Real Decreto regulador es la de fijar los datos que deben constar en el documento, extrayendo la facultad de variar dicho contenido del ámbito de decisión de la Administración para atribuírselo al legislador, pues sobre el contenido fijado por el RD183/2004, las Comunidades Autónomas sólo podrán introducir aquellos datos que la ley autorice. Esta exigencia de norma legal para autorizar la introducción de datos diferentes a los establecidos por el reglamento estatal, fue introducida en el Real Decreto como consecuencia de una observación formulada por el Consejo de Estado (Dictamen 79/2004, de 29 de enero), que se hacía eco de las efectuadas por la Agencia de Protección de Datos, acerca de la necesidad de especificar en el Proyecto las exigencias que al respecto establecían tanto la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD), como la Ley 41/2202, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica. Al referir tales exigencias a artículos concretos, el Consejo de Estado dirá que "debería mencionarse en el artículo 3.2 del proyecto que la información adicional que las Comunidades Autónomas podrán incorporar a las tarjetas sea la establecida en la Ley".
Probablemente dicha observación del Alto Órgano Consultivo hayamos de ponerla en relación con el artículo 7.3 LOPD que establece que "los datos de carácter personal que hagan referencia al origen racial, a la salud y a la vida sexual sólo podrán ser recabados, tratados y cedidos cuando por razones de interés general, así lo disponga una Ley o el afectado consienta expresamente". Si a ello unimos la previsión contenida en el artículo 57.4 Ley 16/2003, acerca de la posibilidad de incorporar en el futuro la información clínica del paciente, podemos advertir el alcance de la observación efectuada.
En cualquier caso, al margen de cuál fuera la justificación de la consideración del Alto Órgano Consultivo, lo cierto es que motivó la inclusión en el Real Decreto básico de una exigencia que no puede ser soslayada, como es el hecho de que cualquier información adicional que se pretenda incorporar a la tarjeta sanitaria habrá de venir autorizada por la Ley. Ello incide en el artículo 4 del Proyecto sometido a consulta, desde el momento en que éste prevé que será la Consejería de Sanidad la que determine las características de la tarjeta, configurando además su contenido como mínimo. Conforme a lo indicado, entre las características que podrá fijar la Consejería consultante no cabe entender comprendido al contenido de las tarjetas, que será el indicado por el Proyecto, debiendo interpretar que tales características serán las de orden técnico, que habrán de respetar en todo caso, lo establecido en el resto del Real Decreto, singularmente, lo establecido en el artículo 3.3 en relación a los dispositivos de almacenamiento y tratamiento de la información.
En cuanto al carácter mínimo de este contenido, plasmado en la expresión "al menos", debería matizarse aludiendo a la exigencia de que cualquier contenido adicional sobre el previsto en el Proyecto, que coincide por lo demás con el contenido básico fijado por el RD 183/2004, deberá venir autorizado por Ley, no pudiendo, desde luego, ser establecido por Orden de la Consejería.
SEXTA.- Observaciones de carácter puntual.
1. En la fórmula promulgatoria del Proyecto que antecede al articulado, la referencia a la adopción de aquél de conformidad o no con el presente Dictamen, deberá ajustarse a la expresión legal contenida en el artículo 2.5 LCJ.
2. Artículo 3.
En el apartado 1, la enumeración de las funciones que corresponden a la Consejería de Sanidad quedaría mejor y más precisamente establecidas si el precepto se redactara en términos similares a los siguientes "Corresponden a la Consejería de Sanidad la planificación y evaluación del proceso de implantación de la tarjeta sanitaria y el establecimiento de sus características". Respecto al desarrollo del régimen de utilización de la tarjeta, a que también alude el precepto, la posibilidad de atribuir potestad reglamentaria a la Consejera se ha visto afectada por la entrada en vigor de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, remitiéndonos para su análisis detallado a la observación que en este Dictamen se efectuará a la Disposición Final Primera del Proyecto.
El apartado 2 debería prescindir de expresiones poco apropiadas para un Decreto, tales como "por su parte" o "se encargará de". La primera nada aporta al artículo, que al dividirse en dos apartados ya señala gráficamente la separación de ideas que la expresión "por su parte" persigue, por lo que puede suprimirse. La segunda, podría sustituirse por "asumirá".
3. Artículo 4.
El apartado 1 reitera la atribución a la Consejería de la facultad de establecer las características de la tarjeta, que ya realiza el artículo 3.1, por lo que debería suprimirse dicha referencia. La eliminación propuesta resulta además justificada porque, como ya se indicó en la Consideración Quinta, dichas características no podrían afectar al contenido de la tarjeta, por lo que sistemáticamente resulta incorrecto efectuar esta asignación funcional en un artículo titulado "Contenido".
En relación al contenido de la tarjeta, deben hacerse las siguientes observaciones:
- La letra c) indica que la tarjeta deberá contener el código de identificación personal del Sistema Nacional de Salud "y, en su caso, el código de identificación personal autonómico". Estima el Consejo Jurídico que la decisión acerca de la existencia o subsistencia de un código autonómico diferente del nacional debería adoptarse con ocasión de este Proyecto de Decreto, en tanto norma que constituye el primer desarrollo en el ámbito regional no sólo del régimen de la tarjeta sanitaria individual, sino también de otros aspectos relacionados con el Sistema de Información Sanitaria (artículo 5), del cual resulta un elemento fundamental la existencia de un código de identificación personal único para todo el sistema, si bien permite la subsistencia de otros códigos de ámbito autonómico (artículo 4.1 RD 183/2004). La determinación de la existencia o no de un código autonómico también incidirá en la regulación contenida en el artículo 7.2 del Proyecto.
- La letra d) ajustaría mejor su redacción a la normativa básica si sustituyera la expresión "tipo de prestación farmacéutica" por "modalidad de la prestación farmacéutica".
- La letra e) debería modificar su redacción para resultar acorde con la exigencia contenida en el artículo 3.2 RD 183/2004, acerca de la autorización por norma con rango de Ley de contenidos adicionales en las tarjetas sanitarias. Por ello, este apartado debería quedar redactado en términos similares a los siguientes: "Aquellos otros datos que se consideren necesarios para la prestación sanitaria o farmacéutica y que vengan exigidos por la legislación estatal o por la Unión Europea".
4. artículo 5.
Prevé este artículo la existencia de una base de datos regional de usuarios del sistema sanitario en el ámbito de la Comunidad, gestionada y mantenida por el Servicio Murciano de Salud, que habrá de coordinarse con el conjunto de "registros" de otras Administraciones sanitarias, a fin de conseguir la necesaria homogeneidad en la identificación y tratamiento de toda la población protegida por el Sistema Nacional de Salud.
El contenido de este precepto se ha mantenido inalterado en los sucesivos borradores del Proyecto, ignorando la novedad que en la materia supone el RD 183/2004, cuyo artículo 5 configura una base de datos única para toda la población protegida del Sistema Nacional de Salud que, desarrollada por el Ministerio de Sanidad y Consumo a través del Instituto de Información Sanitaria, será mantenida por las Administraciones sanitarias emisoras de la tarjeta sanitaria individual. Esta base de datos respetará el modelo de funcionamiento y de gestión de las bases de datos de tarjeta sanitaria individual de cada Administración.
En consecuencia, nada impide a la Administración regional crear una base de datos de usuarios del Sistema de Salud en el ámbito territorial de la Comunidad, pero su coordinación con el resto de bases de datos existentes debería referirse ya a la regulación básica contenida en el RD 183/2004, que establece una base de datos única que actuará como sistema de intercambio de información entre las Administraciones sanitarias, y no, como hace el Proyecto, al precedente de aquélla, que era una base de datos conjunta del Estado y diversas Comunidades Autónomas, entre ellas la nuestra, surgida de un convenio suscrito en enero de 2003, al que hace referencia el informe de necesidad y oportunidad (folios 11 y siguientes).
A mayor abundamiento, el Boletín Oficial de la Asamblea Regional de Murcia de 20 de abril de 2005, publica una Moción aprobada por el órgano legislativo en la que insta al Consejo de Gobierno para que, a su vez, "inste al Gobierno de la Nación a que desarrolle y ejecute las previsiones legales y reglamentarias sobre la tarjeta sanitaria individual, en especial en lo relativo a la incorporación a la base de datos protegida de población del sistema Nacional de Salud, de todos los sistemas de tarjeta sanitaria de las comunidades autónomas y de las administraciones públicas con regímenes especiales, a fin de mantener la coherencia de información sobre los datos de aseguramiento de todos los ciudadanos". Con este texto, se manifiesta de forma expresa la voluntad de la Asamblea Regional de incorporar el sistema de tarjeta sanitaria de la Comunidad Autónoma a la base de datos única de todo el Sistema Nacional de Salud, por lo que el futuro Decreto debe ser coherente con ella.
5. artículo 8.
Deben numerarse los dos apartados del artículo.
Al señalar la obligación que incumbe a los profesionales sanitarios de captar determinados datos se alude a los exigidos en el artículo 6 sin que dicho precepto aluda de manera expresa a ningún dato concreto, por lo que la remisión debe ser revisada.
6. Disposición Adicional Primera.
El compromiso a que alude el primer inciso de la Disposición es más propio de una Exposición de Motivos. Por otra parte, el contenido de esta Disposición (referida a la generalización del tratamiento informatizado de las recetas) sólo tangencialmente encuentra relación con la materia regulada por el Proyecto en que se inserta.
7. Disposición Transitoria Segunda.
El apartado 1 reitera lo dispuesto en el artículo 9.1 del Proyecto, por lo que debe suprimirse para evitar innecesarias reiteraciones.
8. Disposición Final Primera.
La entrada en vigor de la Ley 6/2004 supone un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la Ley 1/1988 y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio, como en cuanto al procedimiento de la elaboración de reglamentos. En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida".
La exigencia de atribución específica, que veta la posibilidad de un apoderamiento reglamentario general, sigue, pues, vigente. Ahora bien, ya no puede el Consejo de Gobierno efectuar, como hasta ahora, una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Cuestión distinta es la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación ninguna, pues la tienen reconocida ex lege. La incógnita a despejar aquí será delimitar qué son "materias de ámbito interno del Departamento", pues lejos de constituir un concepto unívoco y de perfiles precisos, su acotación ha sido tradicionalmente polémica. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en interpretación del artículo 14.3 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, primero, y del artículo 4.1 LG, después, que reconocían al Ministro potestad reglamentaria "en materias propias de su Departamento", puede sintetizarse en los siguientes tres puntos (STS de 17 de julio de 1999): "a) La Constitución no derogó el artículo 14.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por cierto exacto al hoy art. 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997\2817), del Gobierno. b) La potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros. c) Estos pueden dictar Reglamentos independientes «ad intra», esto es, con fines puramente organizativos o respecto de relaciones de sujeción especial, entendiéndose que entran dentro de esta categoría las que sólo alcanzan a regular las relaciones con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarlos en la organización administrativa por existir entre aquélla y éstos específicas relaciones de superioridad, pero sin que estos reglamentos puedan afectar a derechos y obligaciones de los citados administrados en aspectos básicos o de carácter general".
El mismo Tribunal, en Sentencia de 17 de febrero de 1998, dirá: "desde la perspectiva de la Administración General del Estado, la potestad reglamentaria que desarrolla y complementa a la norma jurídica (ley y reglamento), es encomendada por la Constitución al Gobierno (art. 97 CE citado). Los Ministros también ejercen la potestad reglamentaria, pero sólo en materias propias de su departamento, es decir -como puntualiza la doctrina científica, lo que aceptamos- en materia organizativa o doméstica. Por ello, se distingue así: reglamentos del Gobierno (del Consejo de Ministros), que son fruto de una potestad administrativa originaria o derivada de la Constitución; los reglamentos de los Ministros, que si la Ley les habilita específicamente para desarrollar una norma reglamentaria, son fruto de un poder derivado; sólo los reglamentos domésticos u organizativos pueden dictarse por los ministros sin la necesidad de una especial habilitación legal (puede verse el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957). La doctrina consignada, es reiteración de la que ya estableció esta Sala en su Sentencia de fecha 22 diciembre 1997, en la que dijimos lo siguiente: «La potestad reglamentaria autónoma de éstos (de los Ministros, añadimos, como aclaración), sin embargo, se constriñe a aquellas materias relativas a su ámbito interno o, como dice el propio precepto (el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957, añadimos) "a las materias propias de su Departamento", entre las que se suelen incluir las referentes a su organización y a las relaciones de sujeción especial. Fuera de este campo puramente doméstico, no hay en manos de tales autoridades y órganos una potestad normativa propia "ad extra", con facultad de afectar a las relaciones de sujeción general en que se encuentra el común de los ciudadanos respecto del Estado, ni a sus derechos y obligaciones».
Por tanto, la potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Ministros alcanza la regulación de las materias propias de su Departamento, lo que la jurisprudencia ha interpretado como las cuestiones puramente organizativas, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Dicha doctrina, calificada por la Exposición de Motivos de la Ley 6/2004 como consolidada, sería plenamente aplicable a la determinación de los límites de la potestad normativa de los Consejeros de la Comunidad Autónoma si la referida Ley regional se expresara en iguales o similares términos a la legislación estatal expuesta, lo que sin embargo no hace.
En efecto, el artículo 52.1 Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo". Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la Jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir, la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
En cualquier caso, una interpretación general acerca del alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros no puede ir más allá de los criterios expuestos, debiendo ser analizada la existencia de habilitación suficiente en cada supuesto.
En la Disposición Final Primera del Decreto sometido a consulta, las habilitaciones a la Consejera de Sanidad vienen referidas tanto a las disposiciones necesarias para la aplicación y ejecución de este Decreto, como a las características de la tarjeta sanitaria individual y a la determinación de los datos que deban consignarse en la documentación sanitaria. Estas últimas previsiones cabe entenderlas como aspectos puramente organizativos, pues la tarjeta tiene una naturaleza eminentemente instrumental respecto del sistema de información sanitaria, no afectando la regulación que se deja en manos de la Consejera al régimen jurídico de la tarjeta ni de los usuarios de ésta, dado que entre las características que aquélla podía fijar ya dijimos que no podía entenderse comprendido el contenido o los datos de la tarjeta. Respecto de los datos a consignar en la documentación sanitaria, éstos afectan a la mecánica interna del trabajo burocrático, no teniendo relevancia externa, lo que convierte en ociosa la habilitación, pues la Consejera ostenta, ex lege 6/2004, potestad para regular tales extremos. Sin embargo, la habilitación introductoria rebasa ampliamente las posibilidades que al Decreto permite dicha Ley, al deferir potestad normativa general a la Consejera, por lo que debiera suprimirse en todo caso.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para efectuar el desarrollo reglamentario pretendido, de conformidad con lo señalado en la Consideración Segunda.
SEGUNDA.- Debe completarse el procedimiento de elaboración en los términos indicados en la Consideración Tercera.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones relativas a la exigencia de disposición de rango legal para autorizar la incorporación de contenidos adicionales a la tarjeta, efectuadas en relación al artículo 4 del Proyecto.
También es observación esencial la referida a la imposibilidad de efectuar habilitaciones reglamentarias en norma de rango inferior a ley, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Sexta.
CUARTA.- El resto de observaciones podrían contribuir a la mejora del texto.
No obstante, V.E. resolverá.
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