Dictamen 128/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 128/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la estructura orgánica del Servicio Regional de Empleo y Formación.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
No parece suficiente para entender cumplida la previsión transitoria de la Ley 7/2004 una norma como la contenida en la Disposición Adicional primera del Proyecto, que se limita a adecuar la naturaleza del SEF a la tipología establecida por la referida Ley. La adecuación debe realizarse de una forma más reflexiva y completa, debiendo tender a evitar, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, las posibles antinomias y dificultades interpretativas que derivan de la sucesión de regímenes.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, el Servicio Regional de Empleo y Formación (SEF), Organismo Autónomo adscrito a la Consejería de Trabajo y Política Social, elabora un primer borrador de Proyecto de Decreto por el que se establece su estructura orgánica.
El Proyecto consta en el expediente acompañado de la siguiente documentación:
- Informe de necesidad y oportunidad, emitido por el Secretario General Técnico del Organismo, que detalla las razones que amparan la propuesta de estructura orgánica efectuada, aludiendo, en esencia, a criterios de racionalidad, eficacia, eficiencia y agilidad en la gestión, siendo preciso dotar al Organismo de una estructura adaptada a las funciones que tiene encomendadas, necesidad que se ha sentido con mayor intensidad tras la asunción por la Comunidad Autónoma de la gestión material de la "formación profesional continua". Se propone la derogación de la vigente estructura orgánica, aprobada por Decreto 165/2003, de 26 de septiembre, y su sustitución por la que constituye el objeto de este Dictamen, en la que se producen modificaciones de corte orgánico y funcional respecto de la actual.
- Informe sobre impacto por razón de género, emitido por la Secretaria General Técnica del Organismo, que concluye afirmando la ausencia en el Proyecto de medidas que puedan afectar de forma diferente a hombres y mujeres, ni generar discriminación entre unos y otras.
- Memoria económica, elaborada por el Jefe del Servicio Económico y de Contratación del Organismo, que analiza la creación de cuatro unidades (una Subdirección General, dos Secciones y una Unidad Técnica) y los costes que ello conllevará en el capítulo de gastos de personal, que ascienden a un total de 186.973,35 euros, que habrán de ser sufragados con los créditos para gastos de personal disponibles en distintos programas del SEF, que han sido incrementados mediante una generación de crédito.
- Informe del Servicio Jurídico del Organismo, favorable al Proyecto.
- Memoria general sobre el conjunto del Proyecto, firmada por el Secretario General Técnico del SEF.
SEGUNDO.- El 21 de julio de 2004, el Consejo de Administración del Organismo aprueba por unanimidad el Proyecto, según consta en el expediente mediante certificación del Secretario del referido órgano colegiado de gobierno.
TERCERO.- Elevado el Proyecto de Decreto por el Director General del Organismo a la titular del Departamento de adscripción y con el informe favorable de la Secretaría General de éste, la Consejera de Trabajo y Política Social dicta Orden de 22 de noviembre de 2004, por la que da traslado del expediente a la Dirección General de la Función Pública para continuar su tramitación, llevándose a cabo las siguientes actuaciones:
- Informe del Consejo Regional de la Función Pública que, en sesión de 28 de febrero de 2005, se muestra favorable al Proyecto, según certificación de su Secretario obrante en el expediente.
- Informe de la Dirección General de Presupuestos, Fondos Europeos y Finanzas, favorable al Proyecto, "dado que se cumple el requisito de dotación presupuestaria de los puestos en cómputo anual".
- Informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de la Función Pública, de 28 de febrero de 2005, en el que analiza el procedimiento a seguir para la elaboración de la norma, tras la aprobación de las Leyes 6 y 7/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, respectivamente. A raíz del cambio normativo operado por ambos textos, plantea la duda acerca de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico, aunque sin pronunciarse, y deja que sea este Órgano Consultivo el que interprete las nuevas normas y su incidencia sobre la actividad del mismo.
CUARTO.- El 18 de abril de 2005, emite informe el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la entonces Consejería de Hacienda, que concluye afirmando que, tras la realización de los trámites que en el mismo se indican, procede su elevación al Consejo de Gobierno.
QUINTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta se muestra favorable al Proyecto aunque formula diversas observaciones que sólo parcialmente serán asumidas por el organismo proponente, según consta en documento incorporado a los folios 103 y siguientes del expediente, en el que se valoran las observaciones formuladas y se justifica su aceptación o rechazo.
El nuevo texto del Proyecto de Decreto, consta de Exposición de Motivos, veinte artículos (divididos en cinco Capítulos: Disposiciones Generales; Del Director General; De la Secretaría General Técnica; De la Subdirección General de Empleo; De la Subdirección General de Formación), cinco Disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y una final. El texto aparece rubricado, aunque se desconoce por quién.
El Proyecto se acompaña, asimismo, de un informe de la Vicesecretaría de la Consejería de Hacienda, que concluye afirmando la suficiente motivación técnica y jurídica de aquél, así como la procedencia de remitir el expediente al Consejo Jurídico.
Una vez incorporados el preceptivo Extracto de Secretaría y un índice de documentos, V. E. remitió el expediente a este Consejo Jurídico en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada el pasado 11 de julio de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia debe ser oído, con carácter preceptivo, antes de la aprobación por el Consejo de Gobierno de proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional, o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado. El Proyecto sometido a consulta, en tanto que desarrolla la estructura orgánica del organismo autónomo creado por Ley 9/2002, de 11 de noviembre, de creación del Servicio Regional de Empleo y Formación (en adelante Ley 9/2002), requiere nuestro Dictamen preceptivo.
A lo largo de la tramitación del Proyecto, los diversos órganos preinformantes han manifestado sus dudas acerca de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico, como consecuencia del cambio normativo operado en el ordenamiento administrativo regional por las leyes 6 y 7/2004.
No obstante, toda la problemática que se ha suscitado durante la tramitación del procedimiento acerca de la incidencia de las citadas leyes sobre el régimen de aprobación de las estructuras de los organismos autónomos puede ser, en la actualidad, estéril. Y ello porque la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004 demora la entrada en vigor de las disposiciones que sobre los organismos autónomos se contienen en la referida Ley, al momento en que se proceda a la adecuación del régimen de cada organismo a lo dispuesto en dicha Ley. En efecto, el apartado 1 de dicho precepto establece que, "sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones contenidas en el título primero de esta Ley (artículos 1 a 9) y de las competencias de control atribuidas en la misma a la consejería de adscripción, los organismos autónomos y las demás entidades de Derecho público existentes, se seguirán rigiendo por la normativa vigente a la entrada en vigor de esta ley, hasta tanto se proceda a su adecuación a las previsiones contenidas en la misma".
De acuerdo con el precepto transcrito, el régimen aplicable a la organización de los organismos autónomos no se ha visto afectado todavía por la nueva norma, que deja vigente, de manera transitoria, no sólo lo establecido en la ley de creación del organismo, sino también el régimen general aplicable a los mismos, contenido en el Título VI de la Ley 1/1988. En consecuencia, manteniéndose inalterada la base legislativa sobre la que se construyó la doctrina de este Consejo acerca de la preceptividad de su Dictamen en el procedimiento de elaboración de las estructuras orgánicas de los organismos autónomos, sólo cabe reiterarla en este momento.
En cualquier caso, y al margen de lo expuesto, considera el Consejo Jurídico de interés analizar cuál será el carácter de su intervención en la elaboración de las estructuras orgánicas de los organismos autónomos una vez entre en vigor la regulación que de ellos contiene la Ley 7/2004.
En numerosos Dictámenes (por todos el 235/2002) el Consejo Jurídico recuerda que la distinción entre reglamentos de desarrollo o ejecución de ley e independientes ha sido abordada con frecuencia por la doctrina y la jurisprudencia, a pesar de lo cual pueden existir supuestos fronterizos que planteen dudas, situación que, atendiendo a lo dicho por el Tribunal Supremo, debe resolverse con una aplicación amplia de los términos desarrollo y ejecución y, en sentido contrario, con una interpretación restrictiva de los casos que no aparezcan encuadrados nítidamente en tales calificativos.
De esa doctrina se hizo eco el Dictamen 28/1999, primero, y el 44/2001, después. Reiteramos ahora que cualquier desarrollo normativo de un organismo autónomo, sea organizativo o funcional, procede primariamente de la ley que lo creó, por haberlo así previsto la Ley 7/2004, cuyo artículo 14.2 atribuye al Consejo de Gobierno el establecimiento o modificación, por decreto, de la estructura orgánica de cada Consejería y sus organismos públicos, de acuerdo con lo que disponga la Ley de su creación. Este último inciso (ausente en la atribución al Consejo de Gobierno de la facultad de aprobación de las estructuras orgánicas que efectúa el artículo 22.16 de la Ley 6/2004), enlaza de forma directa el Decreto de estructura del organismo con la Ley que lo creó, en una relación Ley-reglamento ejecutivo que no existe en el supuesto de las estructuras orgánicas de las Consejerías, las cuales no tienen el referente de una Ley que desarrollar, pues no son creadas por norma con rango legal, sino por Decreto de la Presidencia (artículo 5.3, Ley 6/2004). Esta diferencia resulta esencial en orden a determinar el carácter de reglamento ejecutivo de ley de unas estructuras orgánicas y no de otras, y, en consecuencia, para establecer el carácter preceptivo o no del Dictamen del Consejo Jurídico.
Es cierto que, tras la entrada en vigor de la Ley 7/2004, el esquema del desarrollo organizativo de la Ley creadora del organismo se complicará, al fijar el artículo 41 de aquélla el contenido mínimo de los Estatutos de cada Organismo Autónomo, cuya función es la de establecer su régimen jurídico general, mediante el desarrollo de la Ley del organismo en muy diversas materias (estructura organizativa, patrimonio, recursos humanos, régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad, y contratación). De ellas, la mención a "la estructura organizativa y las funciones y competencias del Organismo" como requisito mínimo de contenido de los Estatutos, unido a la circunstancia de que la Ley 7/2004 no establezca criterios distintivos entre lo que es objeto de la estructura orgánica y qué comprende la estructura organizativa es lo que puede generar cierta incertidumbre. De hecho, para sostener la no preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico en el procedimiento de elaboración de las estructuras orgánicas de organismos públicos habría que afirmar que éstas son un desarrollo no tanto de la Ley de creación como de los Estatutos del Organismo. En tal hipótesis, la preceptividad del Dictamen cabría predicarla de éstos y no de aquéllas. Sin embargo, ya se adelantó en esta misma Consideración que el decreto de estructura orgánica deriva directamente de la Ley creadora del organismo. De hecho, si ello no fuera así, y la estructura orgánica fuera un mero desarrollo de los Estatutos, no tendría sentido que adoptara la forma de Decreto del Consejo de Gobierno, sino que, en tanto que norma ejecutiva de un Decreto, podría bastar la Orden del Consejero de adscripción del Organismo.
Esa relación directa de desarrollo entre la Ley de creación y la estructura orgánica existe, a pesar de que, a diferencia de lo que establece el artículo 66 de la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Región de Murcia (en adelante Ley 1/1988), la Ley 7/2004 ya no predica como contenido de la Ley de creación la fijación de las bases generales de organización del organismo, sino tan sólo la determinación de sus órganos directivos y el procedimiento para el nombramiento de sus titulares. Y existe, en primer lugar porque, de no ser así, no tendría sentido la referencia contenida en el artículo 14.2 a la Ley de creación y, en segundo, porque la práctica demuestra que las normas creadoras de los organismos autónomos regionales han venido plasmando un concepto reduccionista del término "bases generales de organización", que queda limitado a la mera fijación de los órganos de gobierno, dirección y ejecución (hasta el nivel de Secretario General Técnico y Subdirector General), y las reglas para su designación y nombramiento. Las únicas excepciones las constituyen la Ley de creación del Servicio Regional de Empleo y Formación, que incluye una previsión acerca de la división funcional de la organización del Organismo en dos áreas diferenciadas y regula un órgano de participación, el Consejo Asesor Regional de Empleo y Formación, y la Ley del Instituto de Seguridad y Salud Laboral que, junto a los órganos de dirección y ejecución, regula también la Comisión Regional de Seguridad y Salud, como órgano de participación.
Por tanto, de las ocho leyes de creación de organismos autónomos existentes, seis consideran como bases de su organización únicamente la determinación de sus órganos directivos y, partiendo de ellos, se ha desarrollado toda la estructura orgánica del organismo. Podría afirmarse, por tanto, que el legislador regional, al establecer el contenido mínimo de la ley de creación y limitarlo, en los aspectos organizativos, a la determinación de los órganos directivos y del procedimiento para el nombramiento de sus titulares, ha reflejado en la Ley 7/2004 la interpretación que en la práctica se venía haciendo acerca del concepto de bases generales de la organización del organismo (artículo 66.2 de la Ley 1/1988), por lo que poco habría cambiado en este punto la esencia de la regulación en relación con la contenida en la Ley 1/1988.
No obstante, al margen de esta última interpretación de la mens legislatoris, que no deja de ser una mera especulación derivada de la realidad legislativa observada, cabe afirmar, a modo de conclusión, que la sustantividad de que aparece revestida la estructura orgánica del organismo autónomo en el tratamiento que le da el artículo 14.2 Ley 7/2004 (en la Ley 1/1988 no se menciona en ningún momento, de manera expresa, la estructura orgánica de los organismos autónomos), vinculándola directamente con la Ley de creación, al disponer que dicha estructura se establecerá o modificará de acuerdo con lo que aquélla disponga, permitirá, una vez entre en vigor la nueva regulación, calificar los Proyectos de Decreto por los que se pretenda establecer las estructuras orgánicas de los organismos autónomos regionales como disposiciones de carácter general dictadas en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, lo que convertirá el Dictamen de este Órgano Consultivo en preceptivo.
En atención a lo expuesto, este Dictamen tiene carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre la pretendida adaptación del régimen del organismo autónomo a la Ley 7/2004, efectuada por la Disposición Adicional primera del Proyecto.
Según consta en la valoración que de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos efectúa el Servicio Jurídico del SEF (folios 103 y siguientes del expediente), la referida Disposición Adicional primera se inserta en el texto con la finalidad declarada de dar cumplimiento a la Disposición Transitoria primera, apartado 2, de la Ley 7/2004, que establece la necesidad de adaptar el régimen de los organismos públicos existentes a la entrada en vigor de dicha Ley a sus nuevas prescripciones.
Ya en la Consideración anterior este Consejo Jurídico ha señalado, de manera implícita, que la referida adaptación no se había llevado a cabo, lo que merece una mínima justificación. La citada disposición de la Ley 7/2004 pretende establecer un régimen transitorio que permita una gradual adecuación de los entes que a la entrada en vigor de la Ley conforman la Administración instrumental de la Comunidad Autónoma, para permitir su paso de una regulación a otra sin las brusquedades e incertidumbres que se producirían si se declarara sin más la vigencia del nuevo régimen, lo que obligaría a considerar derogado todo aquello que resultara incompatible con el mismo en virtud del aforismo "posteriora derogant prioribus", según el cual la ley posterior deroga a la anterior.
Por ello, no parece suficiente para entender cumplida la previsión transitoria de la Ley 7/2004 una norma como la contenida en la Disposición Adicional primera del Proyecto, que se limita a adecuar la naturaleza del SEF a la tipología establecida por la referida Ley. La adecuación debe realizarse de una forma más reflexiva y completa, debiendo tender a evitar, en aras de un elemental principio de seguridad jurídica, las posibles antinomias y dificultades interpretativas que derivan de la sucesión de regímenes. Así, a modo de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad, las disposiciones de la Ley 9/2002 acerca del órgano competente para declarar la lesividad de los actos dictados por el SEF (24.2), sobre la atribución de la condición de órgano de contratación del Servicio (artículo 12,c) y acerca de la extinción del organismo autónomo (25.1), no se ajustan plenamente al régimen general que sobre dichos extremos contiene la Ley 7/2004. La adaptación del régimen del organismo a las nuevas prescripciones legales de general aplicación a los organismos autónomos, debería determinar la oportunidad y necesidad de mantener las peculiaridades del SEF o de ajustarse plenamente al régimen ordinario de los organismos autónomos regionales.
Si se considera, además, que la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004 responde a una intención homogeneizadora de las formas y regímenes jurídicos que corresponden a los diversos entes que constituyen la denominada Administración instrumental, lo más acertado sería que la adecuación del régimen del SEF al diseñado por la nueva Ley de Régimen Jurídico de la Administración regional se realizara después de un detenido análisis de la normativa particular del organismo para, tras su comparación con las disposiciones generales a todos los organismos autónomos, proceder a adecuar aquélla a ésta, utilizando la norma del rango adecuado (ley o decreto), según se pretenda mantener o no peculiaridades respecto del referido régimen general, en materia de personal, contratación y régimen fiscal. Cabe indicar al respecto que, en el expediente remitido a este Órgano Consultivo, no constan actuaciones o informes que acrediten que se ha efectuado la necesaria comparación de regímenes (anterior y actual), ni la valoración acerca de si se considera necesario mantener las especificidades propias del SEF o si es necesario introducir matizaciones, aclaraciones o precisiones en el régimen del mismo a la luz de las nuevas normas reguladoras de los organismos autónomos.
A mayor abundamiento, la Disposición Adicional primera del Proyecto incumple uno de los requisitos formales exigidos por la Ley 7/2004 para proceder a la adaptación mediante Decreto, como es el de la propuesta de la titular del Departamento de adscripción, pues si bien consta su participación en el procedimiento de elaboración del futuro Decreto, ésta queda limitada a la fase de iniciativa, correspondiendo la propuesta a la Consejera de Economía y Hacienda. De hecho, la incorporación de la Disposición Adicional primera al Proyecto se realiza en la fase final de la tramitación, sin que conste que la Consejera de Trabajo y Política Social siquiera conozca su contenido ni, mucho menos, que lo haya aprobado.
En cualquier caso, y por agotar los argumentos que aconsejan excluir del Proyecto sometido a consulta la adaptación del régimen del Organismo, debe recordarse la especificidad de contenido que revisten los Decretos de estructura, resultando ajenas al ámbito que les es propio cualesquiera disposiciones que no sean reconducibles a los aspectos estrictamente organizativos del ente, por lo que la inserción de la Disposición Adicional primera resultaría no sólo asistemática, sino incluso contraria a las normas sobre técnica normativa que aconsejan que cada norma tenga un único objeto (regla 3, de las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera procedente la supresión de la Disposición Adicional primera del Proyecto, sin perjuicio de instar al SEF a abrir el necesario proceso de reflexión acerca de su régimen actual, en orden a determinar en qué medida ha de ser adaptado al general de los organismos autónomos establecido en la Ley 7/2004.
TERCERA.-Habilitación competencial y procedimiento.
a) Como ha quedado expuesto, el Proyecto desarrolla la Ley 9/2002 que, en su Disposición Final Primera, apartado 1, autoriza al Consejo de Gobierno para aprobar, en el menor plazo de tiempo posible, el "Reglamento de organización y funcionamiento del Servicio Regional de Empleo y Formación", al tiempo que su apartado 3 habilita al mismo órgano para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución de la Ley. De ambos apartados, el primero habilitaría para efectuar un desarrollo general de la Ley, en lo referente no sólo a la organización del SEF, sino también a su funcionamiento, contenidos que reconducirían dicha norma al concepto de Estatutos del Organismo a que se refiere el artículo 41 de la Ley 7/2004. Por ello, cabe considerar que el Proyecto tiene su fundamento en el apartado 3 de la Disposición Final Primera de la Ley 9/2002, limitándose al desarrollo de la estructura orgánica del Servicio Regional de Empleo y Formación.
Por su parte, el artículo 13.1 de la misma norma legal establece que el Organismo se estructura "en dos áreas funcionales: el Área de Empleo y el Área de Formación para el Empleo, cuya estructura se establecerá en el correspondiente Decreto con los puestos de trabajo que se determinen en la correspondiente relación".
Finalmente, el artículo 66 de la Ley 1/1988, cuya vigencia transitoria se ha sostenido en la Consideración primera de este Dictamen, dispone que la Ley creadora del organismo fija las bases generales de su organización (art. 66.2), mientras que corresponde al Consejo de Gobierno el desarrollo, mediante Decreto, del régimen jurídico establecido en aquélla.
En la elaboración de la norma se ha seguido un procedimiento que cabría calificar de híbrido, dadas las fechas en que se ha desarrollado, pues, iniciado en el año 2004, antes de la aprobación de la Ley 7/2004, su fase final se ha desarrollado bajo la vigencia de esta norma. Dadas las similitudes procedimentales existentes entre el artículo 47.2 de la Ley 1/1988 y el 14.2 de la Ley 7/2004 (salvo en lo referente al carácter del informe de la Consejería de Hacienda), cabe entender cumplidas las normas de elaboración de las estructuras orgánicas de los organismos públicos establecidas en la regulación general de tales entes. No obstante, se advierte la ausencia de la propuesta de la Consejera de Economía y Hacienda al Consejo de Gobierno, si bien cabe entenderla formulada, al ser la propia Consejera quien recaba el Dictamen.
El juicio acerca del cumplimiento de los trámites que exige el artículo 53 de la Ley 6/2004 para la elaboración de los reglamentos, es favorable en términos generales, si bien la relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada no se ha incorporado al expediente, aunque la memoria justificativa y la propia disposición derogatoria contenida en el Proyecto, ilustran suficientemente acerca de los efectos de la futura disposición sobre el resto del ordenamiento.
CUARTA.- Observaciones de carácter general.
1. Alcance del Dictamen.
a) Debe recordarse que el contenido del Proyecto sometido a consulta es el fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración pública para diseñar las estructuras organizativas que den soporte a sus actividades y que, en lo que afecta a la Administración regional, viene consagrada en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, atribuyendo a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración pública, dentro de los principios y normas básicas del Estado, fijando en su apartado 2 los principios a que deberá ajustarse esa organización. Por su parte, el artículo 52 remite a una Ley la determinación del régimen jurídico de la referida Administración pública regional. Dicha Ley, en lo que se refiere a los organismos autónomos, y hasta tanto entre en vigor para cada uno de ellos la normativa que sobre los mismos contiene la Ley 7/2004, no es otra que la 1/1988, a los que dedica el Capítulo II de su Título VI.
El respeto a la citada potestad autoorganizativa ejercitada por el órgano competente, así como la naturaleza y funciones de este Consejo Jurídico, determinan que el presente Dictamen deba ceñirse a efectuar un juicio de legalidad del Proyecto sometido a consulta, mediante su contraste con las normas indicadas y con la normativa sectorial aplicable, sin perjuicio de realizar también aquellas observaciones que, desde la óptica de la técnica normativa, puedan contribuir a la mejora del texto.
2. La Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004.
En las Consideraciones anteriores ya expusimos la incidencia de esta Disposición sobre el régimen de los organismos autónomos existentes, en tanto que mantenía la vigencia de las normas, a excepción de determinados aspectos puntuales que no afectan a materia organizativa, que les eran aplicables antes de la aprobación de la Ley 7/2004.
La razón de ser de dicha ultraactividad estriba en la previsión, contenida en el mismo precepto, acerca de la necesidad de una previa adecuación de los organismos a su nueva regulación legal, de forma que sólo cuando se haya producido dicha adaptación, podrá ser aplicado el nuevo régimen. Para dicho proceso, el apartado 3 de la Disposición establece un plazo máximo de dos años a partir de la entrada en vigor de la Ley 7/2004.
Este proceso es configurado como necesario por la Ley, y a él habrán de someterse todos los organismos autónomos existentes. Sea cual sea el alcance que la adaptación del SEF a las previsiones de la nueva Ley requiera, lo cierto es que cualquier estructura orgánica que se apruebe en la actualidad vendrá marcada por una cierta provisionalidad. De ahí que, quizás, lo más adecuado fuera efectuar primero la adaptación del régimen del Organismo a las previsiones de la Ley 7/2004 para, posteriormente, proceder a la aprobación, si se quiere simultánea, de la estructura orgánica y de unos Estatutos que desarrollen con carácter general el régimen del Organismo. Así lo advirtió la Dirección de los Servicios Jurídicos y lo asumió el redactor del Proyecto, al insertar en el texto la Disposición Adicional primera, aunque los términos de ésta, como ya quedó expresado en la Consideración segunda de este Dictamen, resultan apresurados e insuficientes en orden a entender cumplido el mandato de la Disposición Transitoria primera de la Ley 7/2004.
QUINTA.- Observaciones de carácter particular.
-Artículo 1. Naturaleza, régimen jurídico y determinación del objeto de la presente norma.
Como ya ha quedado expresado, el Proyecto sometido a consulta no es el Reglamento del Servicio Regional de Empleo y Formación a que se refiere el apartado 1 de la Disposición Final primera de la Ley 9/2002; no constituye los Estatutos del Organismo (artículo 41 de la Ley 7/2004), sino que su finalidad se limita a establecer su estructura orgánica. De acuerdo con tal objeto, resulta improcedente abordar la regulación de materias tales como la naturaleza y el régimen jurídico del Organismo, salvo que aquélla se realizara por mera remisión a la Ley, sede natural para dichas determinaciones. En consecuencia, el artículo debería limitarse a describir su objeto, quedando reducido al actual apartado 3 del precepto proyectado.
- Artículo 5. Director General del Servicio Regional de Empleo y Formación.
Durante la elaboración del Proyecto ha surgido la polémica acerca de ciertas cuestiones que exigen una consideración por parte del Consejo Jurídico.
a) La primera de ellas es la posibilidad o no de que los Decretos de estructura orgánica de los organismos autónomos atribuyan funciones a sus órganos de gobierno o dirección, cuando aquéllas no se encuentran entre las que les asigna la Ley de creación. Es decir, se trata de dilucidar si los Decretos pueden completar el elenco funcional establecido por la Ley para cada órgano o si, por el contrario, la Ley petrifica las funciones de cada órgano, sin que quepa su ampliación por parte del Consejo de Gobierno, precisando, por tanto, de una norma con rango legal para su modificación.
Ya en el Dictamen 125/2003, emitido por este Consejo Jurídico acerca del Proyecto que a la postre se aprobaría como Decreto 165/2003, de 26 de septiembre, por el que se establece la estructura orgánica del servicio Regional de Empleo y Formación, se decía que "si bien nos encontramos ante una norma de desarrollo que, por su propia finalidad debe ser capaz de precisar las competencias que corresponden a la unidad, ello habilita para atribuirle nuevas funciones sobre las legalmente asignadas, pero no para eliminar u omitir aspectos contemplados en la Ley".
Dicha concepción del Decreto de estructura orgánica es acorde con la naturaleza de reglamento ejecutivo que le corresponde, en cuya virtud se relaciona con la norma creadora del organismo autónomo según los criterios de subordinación, complementariedad y desarrollo. Es decir, la capacidad innovadora del Decreto de estructura respecto de los órganos creados y definidos por la Ley, que resultan ajenos al contenido material propio de estos decretos, queda limitada a precisar alguna de las funciones legalmente asignadas para aclarar su alcance o para facilitar su aplicación, de manera acorde con la concepción del reglamento como complemento indispensable de la Ley. Por ello, sólo en estos limitados aspectos complementarios puede el Decreto de estructura atribuir nuevas funciones a los órganos directivos, sin perjuicio, por supuesto, de la posibilidad de que la Ley remita expresamente a la norma reglamentaria el establecimiento de nuevas atribuciones. Y es que el ámbito material propio del Decreto de estructura es la creación y definición de la organización instrumental en que los órganos legalmente determinados han de apoyarse para el cumplimiento de las funciones y fines que les asigna la Ley de creación del organismo. Estas normas reglamentarias organizativas crean unidades administrativas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.3 de la Ley 7/2004, mientras la creación de los órganos directivos de los organismos -condición predicable del Director General del SEF no sólo porque el artículo 8 de la Ley 9/2002 lo incardina entre los órganos de gobierno y gestión del organismo, sino también porque así se desprende de las funciones que le atribuye su artículo 12- corresponde a la Ley de creación del Organismo (artículo 66.2 de la Ley 1/1988 en la interpretación que de la expresión "bases generales de su organización" se ha sostenido en este mismo Dictamen, y artículo 40.2, letra c) de la Ley 7/2004), por lo que a ella también corresponde el establecimiento de las funciones propias del órgano, en aplicación de lo establecido por el artículo 11.2, letra b) LPAC.
La aludida separación entre órganos directivos y estructura orgánica se refleja también en la normativa sectorial de empleo, cuando la propia Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, afirma en su artículo 18 que "los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas, en función de su capacidad de autoorganización, se dotarán de los órganos de dirección y estructura para prestación del servicio al ciudadano".
La exclusión del reglamento en la definición de las funciones del Director General se refuerza además por la lectura de las cláusulas de cierre de los listados competenciales de los órganos de gobierno y gestión. En efecto, los artículos 9 y 11 de la Ley 9/2002 culminan la relación de funciones que corresponden al Presidente del Servicio y al Consejo de Administración, respectivamente, con la remisión al Reglamento del SEF, remisión reglamentaria que, sin embargo, no se efectúa en el artículo 12 de la misma Ley respecto del Director General, cuyas funciones únicamente podrán ampliarse mediante Acuerdo del Consejo de Administración del propio Organismo.
En consecuencia, cuando la Ley de creación del organismo atribuye funciones a su Director General, ello constituye un límite para el ejercicio de la potestad reglamentaria, que no puede desconocer tal asignación funcional. Y esto es lo que hace el artículo 5.4 cuando asigna al Director General competencias no contempladas en absoluto por el legislador, lo que precisaría de una modificación legal para ampliar las facultades de actuación de los órganos directivos.
Los mismos razonamientos deben llevar a suprimir el inciso que, en el apartado 5 del mismo artículo 5 del Proyecto, prevé la posibilidad de que por vía reglamentaria se atribuyan nuevas funciones al Director General.
b) Qué duda cabe que, atendidos los listados funcionales de los diferentes órganos del SEF y el detalle al que desciende la Ley de creación en la asignación de competencias a cada uno de ellos, si la voluntad del legislador era residenciar la potestad sancionadora en alguno de los órganos que creaba, debió prever expresamente su atribución para cumplir así con las exigencias que en el ámbito competencial sancionador establece el artículo 127 LPAC. La primera, es decir, la atribución expresa de la potestad a la Administración, por norma con rango de ley (artículo 127.1) se cumple ya en virtud de la asignación que a favor del SEF efectúa el artículo 48.4 y 5 del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, al atribuirle competencias sancionadoras en materia de empleo, formación profesional y ayudas para el fomento del empleo.
No ocurre lo mismo con la segunda (artículo 127.2), reflejo de la garantía consistente en la predeterminación normativa del órgano sancionador y que reserva el ejercicio de la potestad sancionadora a los órganos que la tengan expresamente atribuida, por norma de rango legal o reglamentario. En efecto, tal como apunta el Servicio Jurídico del SEF (folio 105 del expediente), de dicho precepto se desprende que nada obsta a que sea una norma reglamentaria la que efectúe dicha asignación funcional, pues así lo prevé expresamente la norma básica; pero, en el Proyecto sometido a consulta, la aplicación del artículo 127.2 LPAC no puede hacerse de manera aislada y al margen de las reglas de relación entre Ley y reglamento orgánico que se dan en el ámbito organizativo de la Administración instrumental, y han sido puestas de manifiesto en el apartado anterior de esta Consideración. Antes al contrario, la especial incidencia que el ejercicio de la potestad sancionadora tiene sobre la esfera jurídica de los particulares, en tanto que es capaz de producir actos de gravamen, exige el mayor rigor en el análisis de la norma atributiva y en su acomodo con el resto del ordenamiento jurídico.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que debe suprimirse la referencia al ejercicio de la potestad sancionadora por parte del Director General del SEF.
c) El artículo 5 del Proyecto establece, asimismo, diversas funciones del Director General que no le están expresamente atribuidas por el artículo 12 de la Ley de creación del SEF. Sin embargo, la interpretación sistemática del referido texto legal y la toma en consideración de otras normas con incidencia sobre la realidad objeto de regulación permiten el mantenimiento de esas otras previsiones en el Proyecto.
Así, al margen de las competencias que el apartado 4 le asigna en el ámbito presupuestario y que se corresponden con las que la normativa sobre Hacienda regional atribuye a los Presidentes o Directores de los organismos autónomos, el apartado 3 le confiere la finalización, mediante resolución, de los procedimientos administrativos competencia del organismo, salvo cuando dicha competencia se encuentre expresamente atribuida a otros órganos del SEF. Aquí, la interpretación conjunta de los artículos 12 y 23.2 de la Ley 9/2002 sustenta la competencia resolutoria del Director General, como órgano directivo que resulta frontero con la gestión ordinaria del Organismo, pues tiene a su cargo funciones de gestión presupuestaria (art. 12, a y b), de contratación (art. 12, c), de personal (art. 12, d e i), de ordenación normativa (art. 12, f), suscribe convenios en nombre del organismo (art. 12, h), controla e inspecciona las dependencias, instalaciones y servicios (art. 12, i) y, en definitiva, dirige el SEF (art. 12, g). En ejercicio de tales competencias, en especial la última de las enumeradas, y en orden a dotar de efectos jurídicos a la actividad que desempeña toda la organización del Servicio, la cual depende en su totalidad, mediata o inmediatamente del Director General, la función resolutoria que a éste le asigna el artículo 5.3 del Proyecto puede considerarse como un corolario de las competencias legalmente atribuidas, que resulta acorde, además, con el régimen jurídico de los actos del SEF establecido por el artículo 23 de la Ley 9/2002.
- Artículo 7. Secretaría General Técnica.
De conformidad con la interpretación mantenida por este Consejo Jurídico acerca de la relación Ley de creación-Decreto de estructura, cabe considerar que las funciones que se establecen en el artículo 7 del Proyecto como adicionales sobre las que el artículo 14 de la Ley 9/2002 confiere al Secretario General Técnico, se encuentran amparadas por estas últimas, en tanto que constituyen tareas necesarias para la realización de las finciones legales o precisiones sobre ellas, en especial las de dirección del funcionamiento ordinario del Servicio (art. 14.1, e), y asistencia jurídica y administrativa (art. 14.1, f), encontrando además su fundamento en la aplicación práctica de generales principios de organización y funcionamiento recogidos en el artículo 3 de la Ley 7/2004.
- Artículo 8. Servicio de Régimen Interior.
La novedad que, sobre la estructura hoy vigente, introduce el Proyecto en este Servicio consiste en la creación de una nueva Sección, denominada de Control de Calidad de los Servicios, antes inexistente, que asume las funciones que, sobre dicha materia, ya ostenta el Servicio de Régimen Interior.
Entre las tareas que ha de llevar a cabo dicha Sección se encuentra la de "registro y gestión del sistema de quejas y sugerencias". Convendría suprimir la expresión "registro", pues parece aludir a la creación de un registro especial para este tipo de actos de los ciudadanos, diferente al sistema general de registro de la Administración regional y que, en el ámbito del SEF, corresponde gestionar a la Sección de Asuntos Generales, también perteneciente al Servicio de Régimen Interior.
- Artículo 11. Servicio de Coordinación y Gestión del Fondo Social Europeo.
En la letra e) del apartado 1 introduce el Proyecto la función consistente en la "instrucción y materialización, a través de la correspondiente unidad administrativa, de los procedimientos que se deriven como consecuencia de las actividades de seguimiento y control, y en especial de los de declaración de la obligación de reintegrar".
En primer lugar, la unidad administrativa a través de la cual el Servicio ejercerá dicha función parece ser la Sección de Seguimiento, Control y Evaluación de Actividades, es decir, una unidad que depende orgánicamente de aquél, lo que convierte en innecesaria la matización introducida en el precepto transcrito, pues se sobreentiende que las actuaciones del Servicio se realizan a través de las unidades de él dependientes, bastando en tal caso la expresa atribución de la función a la unidad inferior.
Por otra parte, el término "materialización" debería precisarse más, pues aunque cabe inferir que se refiere al control del efectivo cumplimiento de la obligación de reintegro una vez sea declarada tras la instrucción del correspondiente procedimiento, el texto ganaría en claridad si se atribuyera dicha función de forma más descriptiva. Esta sugerencia puede generalizarse y hacerse extensiva a las restantes unidades que, a lo largo del Proyecto, aparecen dotadas de similares potestades.
En cualquier caso, y dada la configuración del Servicio de Coordinación y Gestión del Fondo Social Europeo como unidad que, en principio, extiende su ámbito de actuación a todo el SEF y a todas las ayudas financiadas con cargo al referido fondo comunitario, debería precisarse que esta función corresponderá al Servicio cuando no esté específicamente atribuida a ninguna otra unidad del SEF, pues para determinadas ayudas se atribuye la misma competencia a diversas Secciones (así, por ejemplo, a las de Fomento del Desarrollo Local, de Fomento Empresarial, de Atención a Colectivos Desfavorecidos, y de Escuelas Taller, Casas de Oficios y Talleres de Empleo, pertenecientes al Servicio de Fomento del Empleo regulado en el artículo 16 del Proyecto).
- Artículo 15. Servicio de Orientación, Intermediación y Contratos.
Crea el Proyecto, con rango de Sección, la "Unidad Técnica de Coordinación de Oficinas de Empleo", a la que asigna, como primera función, la de prestar apoyo técnico para la coordinación de las funciones encomendadas a las Oficinas de Empleo, atribución que podría interferir con la propia de otra Sección, la de Intermediación y Contratos, a la que corresponde, entre otras funciones, la asistencia técnica a la Red de Oficinas de Empleo en todas las actividades que realizan en relación con la intermediación y la contratación. Parece conveniente deslindar qué asistencia técnica ha de prestar cada unidad, en orden a evitar duplicidades e interferencias que impidan el correcto funcionamiento del Servicio.
También pueden producirse dichas interferencias debido a la falta de precisión al fijar las atribuciones, entre la asignada a la Sección de Homologación y Autorización de Acciones y Proyectos y Programación, -perteneciente al Servicio de Homologación y Autorización de Acciones y Proyectos, Programación y Justificación Económica-, consistente en "realizar las actividades de gestión (...) de todos los procesos técnicos de la programación de formación ocupacional y continua" (art. 18.2.a.7), y la correspondiente al Servicio de Ejecución, Seguimiento y Evaluación de Acciones y Proyectos, de "gestionar los programas de formación profesional ocupacional y continua" (art. 19.1.a).
- Artículo 19. Servicio de Ejecución, Seguimiento y Evaluación de Acciones y Proyectos.
El apartado 2 del artículo enumera las funciones correspondientes a las dos Secciones dependientes del Servicio. Ambas Secciones cuentan con las mismas atribuciones, aunque una de ellas las ejerce en materia de Formación Ocupacional, mientras otra lo hace sobre la Formación continua. La técnica utilizada para enumerar las funciones, consistente en establecerlas para una y repetirlas a continuación para la otra sección favorece la farragosidad del texto, oscureciéndolo. Sería conveniente, por tanto, simplificar el artículo mediante la formulación de las atribuciones por una sola vez, distribuyéndolas luego entre las Secciones por la mera referencia al tipo de formación sobre la que cada unidad ejerce su responsabilidad.
- Artículo 20. Centro Nacional de Formación Ocupacional.
El Real Decreto 468/2003, de 25 de abril, por el que se traspasa a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia la gestión realizada por el Instituto Nacional de Empleo, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, atribuye a aquella la titularidad del Centro Nacional de Formación Profesional Ocupacional de Cartagena, en cuya virtud, la Administración regional asume su gestión.
No deja de resultar llamativo el adjetivo "nacional", predicado de un centro de titularidad regional. No obstante, responde tal calificación a la función esencial de este centro, cual es la de servir de referencia en el ámbito de todo el Estado para la formación en determinadas materias (en el caso del Centro de Cartagena, las de "industrias químicas" y "servicios a las empresas: control de calidad"), para lo que asume funciones que exceden el ámbito de lo estrictamente regional (así, por ejemplo, efectúa las propuestas técnicas necesarias para la determinación por el Estado de las enseñanzas mínimas).
Siendo básica la norma que los regula (el Real Decreto 631/1993, de 3 de mayo, por el que se regula el Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional, se dicta en ejercicio de las competencias que reconoce al Estado la Constitución Española en su artículo 149.1, 7ª, 13ª y 30ª) y que, por ende, consagra la denominación de Centros Nacionales de Formación Profesional Ocupacional (artículo 17 RD 631/1997), nada cabe objetar al mantenimiento de la calificación como "nacional", aunque el nombre de la unidad administrativa contemplada en el Proyecto debería coincidir con la denominación que la norma básica le otorga, es decir, añadiendo el término "Profesional" inmediatamente antes de "Ocupacional".
- Disposición Adicional segunda. Referencia de otras normas sobre materias que son competencia del Servicio Regional de Empleo y Formación.
Prescribe esta Disposición que todas las referencias que se contengan en las normas vigentes "a órganos de la Comunidad Autónoma relativas a materias que son competencia del Servicio Regional de Empleo y Formación, se entenderán realizadas, a partir del presente Decreto, a los órganos en él regulados, según la distribución competencial efectuada".
Considera el Consejo Jurídico que quizás sería más adecuado limitar el alcance de la disposición, de forma que únicamente afectara a las denominaciones de los órganos, con una técnica ya clásica en las normas organizativas, según la cual las referencias contenidas en la normativa vigente a los órganos o unidades del Organismo, no a las materias, se entenderán realizadas a los establecidos por la nueva estructura.
Aludir a las materias que son competencia del SEF, al modo como lo hace el Proyecto, podría generar incertidumbres acerca de los órganos o unidades competentes. Sirva como ejemplo la materia de economía social. Según la Ley 9/2002 (artículos 3, e) y 4, h), es materia de competencia del Organismo, pues a éste le corresponde establecer las directrices generales de los programas de economía social para la creación de empleo estable y la elaboración de programas de formación para la economía social. Según la redacción proyectada, a partir de la entrada en vigor de la nueva estructura, todas las menciones normativas a órganos de la Comunidad Autónoma en materia de economía social habrían de entenderse realizadas a los órganos en él regulados. Pero, de hacerlo, además de desconocer la existencia de funciones en materia de economía social en la Dirección General de Trabajo, se generaría un problema de difícil solución, pues ninguna de las unidades contempladas en el futuro Decreto ostenta competencias en la materia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Dictamen del Consejo Jurídico es preceptivo en el procedimiento de elaboración de los Decretos por los que se pretende establecer la estructura orgánica de los organismos autónomos regionales, como disposiciones de carácter general dictadas en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional (Consideración Primera).
SEGUNDA.- Debe suprimirse la atribución de potestad sancionadora al Director General del Organismo que efectúa el artículo 5.4 del Proyecto, así como el inciso "o reglamentariamente" del artículo 5.5, de conformidad con los razonamientos expuestos en la Consideración Quinta. Esta observación tiene carácter esencial.
TERCERA.- Procede suprimir la Disposición Adicional primera del Proyecto, sin perjuicio de instar al SEF a abrir el necesario proceso de reflexión acerca de su régimen actual, en orden a determinar en qué medida ha de ser adaptado al general de los organismos autónomos establecido en la Ley 7/2004.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse, contribuirían a la mayor perfección del Proyecto.
No obstante, V.E. resolverá
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