Dictamen 126/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 126/05
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación en la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La LOE es, como dice el Anteproyecto, un marco legal de obligado respeto pero, en rigor, no es una norma habilitante de una eventual ley autonómica en materia de edificación o, específicamente, de vivienda, pues las competencias exclusivas regionales en materia de urbanismo y vivienda operan en un plano distinto al de los títulos estatales que puedan incidir en el proceso edificatorio.
2. No discute este Consejo Jurídico que la calidad de la edificación revista un interés público (así lo manifiesta, por ejemplo, la Directiva 85/384/CEE, de 10 de junio, del Consejo, sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura, y que incluye medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios), pero se cuestiona si dicho interés justifica el alcance de la intervención administrativa en los términos que se desprenden del artículo 28.2, c) en relación con el 27. 2 del Anteproyecto, en cuya virtud, cualquier falta de conservación del edificio o mantenimiento adecuado que no comporte peligro para las personas o la seguridad del edificio, constituye infracción administrativa, y da lugar a su subsanación, o lo que es lo mismo, incluye implícitamente la orden de realizar las operaciones de conservación y mantenimiento de que se trate.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 26 de noviembre de 2002, los órganos competentes de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo de esta Administración regional emitieron un informe sobre la oportunidad de regular, mediante Ley regional, la calidad de la edificación en la Región de Murcia, acompañando una memoria económica y un primer borrador de Anteproyecto de Ley, que es informado con carácter preliminar por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería, que no opone objeciones a su tramitación, si bien indica que su texto es "manifiestamente mejorable", tanto con carácter general como en algunos aspectos que concreta.
SEGUNDO.- Mediante informe de 3 de febrero de 2003, el titular de la referida Dirección General propone que se dé conocimiento del referido borrador al Consejo de Gobierno para que acuerde su traslado y consulta a determinadas entidades y organismos interesados en el mismo.
TERCERO.- Según certificación expedida al efecto, el Consejo de Gobierno acordó el 14 de febrero tomar conocimiento del referido borrador y ordenar que se remita para su informe a determinadas entidades u organismos, que se relacionan (vid. f. 250 a 252 exp.).
CUARTO.- Mediante certificación expedida el 5 de marzo de 2002, el Jefe de Servicio de Gestión de Calidad en la Edificación de la citada Dirección General hace constar el cumplimiento, en febrero y marzo de 2003, de lo ordenado en el indicado Acuerdo del Consejo de Gobierno.
QUINTO.- En fecha sin determinar (oficio de remisión de 11 de marzo de 2004), el citado Servicio, así como el Jurídico-Administrativo de dicha Dirección General, emiten informe sobre las alegaciones presentadas por las siguientes entidades:
-Consejería de Sanidad y Consumo. Secretaría General.
-Federación de Municipios de la Región de Murcia.
-E. C. C., S.L.
-Ministerio de Fomento.
-Consejería de Presidencia. Instituto de la Juventud.
-Consejería de Presidencia. Secretaría General.
-Consejería de Ciencia, Tecnología, Industria y Comercio. Secretaría General.
-UCAM. Escuela de Arquitectura Técnica.
-Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio. Secretaría General.
-Consejería de Turismo y Ordenación del Territorio. D. G. de Infraestructuras.
-Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Murcia.
-Federación Regional de Empresarios de la Construcción.
-Asociación de Promotores de Viviendas de la Región de Murcia.
-Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia.
-Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Murcia.
-Consejería de Economía y Hacienda. Secretaría General.
-U..
-Colegio de Administradores de Fincas de Murcia.
Debe reseñarse que en dicho informe no se hace referencia, ni obran en el expediente remitido, los informes que el Colegio de Arquitectos, en su posterior escrito de alegaciones de 6 de octubre de 2004, dijo haber emitido al borrador inicial del Anteproyecto (f. 80 exp.).
El referido informe general no contesta de manera separada las alegaciones presentadas, limitándose a exponer sintéticamente las modificaciones introducidas (f. 154 a 156 exp). En las Consideraciones de este Dictamen se hará referencia a las alegaciones más significativas y, en su caso, a la contestación dada por la Consejería.
SEXTO.- De la certificación de 11 de octubre de 2004, del citado Jefe de Servicio de Gestión de Calidad en la Edificación, se desprende que la Consejería consideró procedente remitir un segundo borrador de Anteproyecto a las mismas entidades y organismos consultados en su día, para la presentación de nuevas alegaciones.
SÉPTIMO.- El 19 de noviembre de 2004, el referido Servicio emite informe sobre las alegaciones presentadas por las siguientes entidades:
-Consejería de Agricultura y Agua. Secretaría General.
-Unión General de Trabajadores de Murcia.
-L. S., S.L.
-Federación Regional de Empresarios de la Construcción.
-C. G., S.A.
-H. S., S.A.
-Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia.
-Consejería de Turismo, Comercio y Consumo. Secretaría General.
-Consejería de Turismo, Comercio y Consumo. D.G. Infraestructura de Turismo.
-Consejería de Turismo, Comercio y Consumo. D.G. Ordenación de Territorio y Costas.
-Consejería de Sanidad y Consumo. Secretaría General.
-Colegio Oficial de Ingenieros Industriales de Murcia.
-C.-C. I..
-Colegio Oficial de Aparejadores y Arquitectos Técnicos de Murcia.
-Colegio Oficial de Arquitectos de Murcia.
-E. C. C., S.L.
-Federación de Asociaciones Murcianas de Discapacitados Físicos.
-Consejería de Economía, Industria e Innovación. D.G. de Ciencia, Tecnología y Sociedad de la Información.
-Consejería de Presidencia. Secretaría General.
-Consejería de Educación y Cultura. Secretaría General.
-Consejería de Economía, Industria e Innovación. Secretaría General.
-Colegio de Administradores de Fincas de Murcia.
-Federación Regional de Empresarios del Metal.
-Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Secretaría General.
-Asociación de Promotores de Viviendas de la Región de Murcia.
-Federación de Municipios de la Región de Murcia.
-Ayuntamiento de Murcia.
Dicho informe sigue la misma técnica empleada por el reseñado en el Antecedente Quinto, debiendo reiterarse aquí lo dicho entonces respecto del análisis de las alegaciones presentadas y consideraciones realizadas al efecto.
OCTAVO.- Remitido dicho borrador al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES), emitió Dictamen con fecha 9 de febrero de 2005, del que se destacan las siguientes conclusiones:
"1.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia valora positivamente que el Gobierno Regional haya decidido abordar normativamente el fomento de la calidad en la edificación a través de la elaboración del Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia, porque la garantía de la calidad en la edificación supone no sólo una mayor eficacia de los derechos de los consumidores sino que también posibilita una configuración de las ciudades que debe permitir la convivencia del legado patrimonial histórico con la renovación de nuestras urbes.
2.- El CESRM valora positivamente que el Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia integre en su objeto no sólo a las viviendas, sino a todas las edificaciones incluidas en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, lo que, sin duda, contribuirá a una mayor coordinación con la normativa estatal en la materia y permitirá una mayor seguridad jurídica en un ámbito en el que la multiplicidad de actividades y de intereses en presencia la hacen imprescindible.
3.- El CESRM valora positivamente el amplio proceso participativo que la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes ha generado en torno al Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia, lo que ha permitido que prácticamente todos los agentes interesados en el proceso edificatorio hayan podido emitir su opinión, a veces con un alto nivel de discrepancia, sobre el mismo. A juicio de este Organismo la cultura de la calidad, por su propio carácter, requiere de la implicación de todos los agentes desde el inicio de la puesta en marcha del sistema.
4.- El CESRM considera que en los antecedentes del Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia debería haberse incluido un análisis sobre las repercusiones que la implantación del sistema de calidad previsto pudiera tener sobre los costos del proceso edificatorio, para que se pudiesen adoptar las medidas pertinentes que eviten que la mejora en los procesos de gestión de la calidad se traduzcan en un aumento de los precios finales que deben afrontar los consumidores, con una atención especial a los posibles aumentos de los precios de las viviendas.
5.- En opinión del Consejo Económico y Social, el Anteproyecto sometido a dictamen contiene un excesivo número de remisiones a un futuro desarrollo reglamentario que introduce un alto grado de incertidumbre en cuanto a la efectividad del sistema de calidad previsto. En efecto, se contempla la creación de registros, acreditaciones e incluso de agentes nuevos, que juegan un papel fundamental en el nuevo sistema, en relación a los que el Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia debería establecer un plazo máximo para su regulación.
6.- El Consejo Económico y Social considera que la puesta en marcha del sistema de calidad previsto implica necesariamente un aumento de los medios y recursos humanos, técnicos y presupuestarios de la Administración Regional que debería haber sido contemplado en las correspondientes previsiones presupuestarias y reflejado en la memoria económica que acompaña al Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia.
7.- A juicio del Consejo Económico y Social sería conveniente, en aras de la seguridad jurídica, que las definiciones de los agentes intervinientes en el proceso de calidad de la edificación que realiza el Anteproyecto de Ley de Calidad en la Edificación de la Región de Murcia coincidieran con las ya realizadas para el ámbito estatal por la Ley 38/1999, de Ordenación de la Edificación".
NOVENO.- El 2 de marzo de 2005, el Vicesecretario de la Consejería proponente emite informe de valoración sobre el impacto por razón de género, referido a un tercer borrador de Anteproyecto elaborado a la vista del segundo trámite de alegaciones.
DÉCIMO.- Mediante informe de 28 de febrero de 2005, la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo contesta de forma individualizada las observaciones de carácter general y al articulado realizadas en el Dictamen del CES. Sobre las primeras, manifiesta, en síntesis: a) que la implantación del sistema de calidad previsto en el Anteproyecto no supone costos adicionales, ya que éste pretende una mejora en los procesos de organización de los documentos ya previstos en la normativa vigente; b) que gran parte de las remisiones reglamentarias ya están completadas por las normas reglamentarias vigentes, restando sólo su adaptación a la futura Ley; y c) que se pretende que sea una Ley marco, lo que, por afectar a múltiples sectores, hace muy difícil una mayor concreción a nivel legal, siendo aconsejable su desarrollo mediante los oportunos reglamentos, momento en que procederá, además, la oportuna previsión de medios humanos y técnicos. Por lo que se refiere a las observaciones particulares al articulado, acepta la mayoría de ellas.
UNDÉCIMO.- Mediante oficio registrado el 11 de marzo de 2005, el Secretario General de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, por delegación del Consejero, solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
DUODÉCIMO.- Mediante Acuerdo 4/2005, de 30 de marzo, este Consejo Jurídico indicó lo siguiente:
"Examinado el expediente de referencia, se advierte que la copia del texto de Anteproyecto incluido en el mismo no aparece debidamente autorizada. Se advierte también la omisión de los sucesivos borradores de Anteproyecto que fueron elaborándose hasta dar lugar al enviado. Procede remitir dichos borradores al ser imprescindible para comprender adecuadamente el alcance de las alegaciones e informes formulados sobre cada uno de ellos. Así, en todo caso debe remitirse el borrador inicial, los resultantes del primer y segundo período de alegaciones (según se indica en el informe de 19 de noviembre de 2004) y cualesquiera otros que pudiesen existir, debiendo indicarse sobre cada uno de ellos su ubicación en el "iter" procedimental".
DECIMOTERCERO.- Mediante oficio registrado de entrada en este Consejo el 14 de abril de 2005, el citado Secretario General remite la documentación interesada en el citado Acuerdo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de Ley tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten afirmar que se ha cumplido, en lo sustancial, lo previsto para la tramitación de los Anteproyectos de leyes regionales en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
TERCERA.- Contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto objeto de Dictamen se compone de una Exposición de Motivos, 34 artículos, una Disposición Adicional, sobre un programa marco de actuaciones para la calidad en la edificación, una Transitoria, una Disposición sobre Derogaciones y Vigencias, y dos Finales, sobre habilitación reglamentaria al Consejo de Gobierno y sobre la entrada en vigor de la Ley, respectivamente. El articulado se divide en un Título I, de "Disposiciones Generales para la gestión de la Calidad" (artículos 1 a 7), un Título II, de "Aseguramiento de la Calidad. Planificación y Verificación" (artículos 8 a 19), un Título III, de "Fomento e Impulso de la Calidad" (artículos 20 a 26) y un Título IV, sobre "Régimen de Infracciones y Sanciones" (artículos 27 a 34).
CUARTA.- El Anteproyecto y las competencias estatales.
La Exposición de Motivos invoca como títulos competenciales para fundar el Anteproyecto que nos ocupa los relativos a urbanismo y vivienda (artículo 10. Uno. 2 del Estatuto de Autonomía) y defensa del consumidor (artículo 11. Uno. 7).
Dichos títulos competenciales constituyen, con carácter general, fundamento jurídico suficiente para abordar la aprobación de una Ley como la que se pretende, existiendo en el ordenamiento jurídico autonómico español algunas leyes con parecida finalidad a la que se propone, si bien su contenido difiere en atención al enfoque adoptado, con mayor o menor intervencionismo administrativo, o al sector más intensamente regulado, el de la vivienda (y, en algunos casos, la de protección pública), o la edificación, en general. Así, pueden verse las Leyes 24/1991, de Cataluña, de Regulación de la Vivienda; 2/1999, de Madrid, de Medidas para la Calidad de la Edificación; 3/2001, de Extremadura, de Normas Reguladoras de la Calidad, Promoción y Acceso a Viviendas; 2/2003, de Canarias, de Vivienda; 4/2003, de Galicia, de Vivienda; y 3 y 8/2004, de la Comunidad Valenciana, de Ordenación y Fomento de la Calidad de la Edificación, y de Vivienda, respectivamente.
I. El Anteproyecto que nos ocupa declara en su Exposición de Motivos que se parte de la Ley estatal 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), como marco legal de obligada observancia, lo que es cierto y puede aceptarse como cumplido en términos generales. No obstante, la parquedad del análisis de esta cuestión (y otras de indiscutible relevancia jurídica que luego se abordarán), ha suscitado ciertas objeciones de índole competencial (fundamentalmente por el discutido "ajuste" a la citada LOE) que es necesario abordar ahora. Por otra parte, un eventual respeto a lo establecido en la LOE no significa necesariamente un respeto al conjunto de competencias estatales, que, en su proyección sobre el fenómeno edificatorio, tienen un alcance mucho mayor que el que se ha plasmado en la citada Ley (así, por ejemplo, en materia de seguridad industrial, o en materia civil, sobre cuestiones no abordadas por la referida Ley, a las que seguidamente nos referiremos).
Destaca en este punto el parecer de la Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo del Ministerio de Fomento, plasmado en su escrito de 16 de abril de 2003 al Anteproyecto de Ley que en su momento le fue remitido por la Consejería proponente en el seno del trámite de consulta y alegaciones acordada por el Consejo de Gobierno; consideraciones de la Administración del Estado que, por su interés, conviene reproducir íntegramente:
"La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es competente, de conformidad con su Estatuto de Autonomía, en materia de patrimonio, control de calidad de la edificación y vivienda; competencias transferidas por el Estado mediante Real Decreto 1546/1984, de 1 de agosto.
No obstante, una vez estudiados los aspectos generales del documento base de Anteproyecto, y fijándonos únicamente en los aspectos jurídicos más esenciales, se observa que podría invadir el ámbito competencial de este Departamento por las siguientes consideraciones:
1. La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación (LOE), define a los agentes que intervienen en la edificación en el artículo 8, y en los artículos 9 a 16 establece las competencias, obligaciones y funciones que cada uno tiene asignadas.
La LOE es, fundamentalmente, una norma de derecho civil, por lo que la competencia legislativa del Estado, en principio, es plena (STC 103/1999, de 8 de junio) en cuanto a la enumeración de los agentes intervinientes en el proceso de la edificación. Esta enumeración mantiene el esquema tradicional regulado en el Código Civil y en la Jurisprudencia, considerándose que nuevas denominaciones que alteren la actual situación podría generar más tensiones que resultados.
La LOE, en su Disposición final primera "Fundamento constitucional", establece: "esta Ley se dicta al amparo de la competencia que corresponde al Estado de conformidad con los artículos de la Constitución siguientes:
a) El artículo 149.1.6ª, 8ª y 30ª en relación con las materias civiles y mercantiles de los Capítulos I y II y con las obligaciones de los agentes de la edificación y atribuciones derivadas del ejercicio de las profesiones establecidas en el Capítulo III, sin perjuicio de los derechos civiles, forales o especiales existentes en determinadas Comunidades Autónomas.
2. El artículo 7 del anteproyecto de referencia define los agentes que intervienen en el proceso de la calidad en la edificación, incluyendo, además de los regulados en la LOE, los siguientes: Subcontratista, Asegurador, Administradores de Fincas e Inspectores y Mantenedores de Edificios.
3. En el proceso edificatorio, dependiendo de la complejidad, pueden intervenir diferentes profesionales, pero el artículo 8 de la LOE no se refiere a todas las personas que intervienen en la construcción, ni al límite definitorio de las competencias y obligaciones que corresponde a cada una de las mismas, sino que se refiere, únicamente, a los agentes que intervienen directamente en el proceso.
En el proceso de la edificación participan también otros sujetos que revisten gran importancia; algunos de los cuales pueden tener una alta cualificación profesional, sin que por ello sea necesario hacer referencia a su intervención como agentes.
4. El legislador ha optado por regular la intervención de aquellos agentes que, en mayor medida, tenían atribuidas competencias directas en relación con los fines de la LOE. La no inclusión de la regulación de los restantes no minusvalora su papel en el proceso constructivo pero no deberían considerarse agentes intervinientes en el proceso de la edificación en la normativa de desarrollo de la citada norma".
II. Esta última apreciación, es decir, la de que el Anteproyecto constituye "normativa de desarrollo" de la LOE, puede llevar a equívocos (y, en consecuencia, a suscitar posturas de invasión competencial como la que se apunta en el escrito del Ministerio) si no se sitúa en sus justos límites, que vienen determinados por el análisis de los títulos competenciales en que se funda la LOE para ser aprobada, que son, por lo que aquí interesa, los expresados en el citado escrito y, además, conforme expresa su Disposición Final Primera, el artículo 149.1. 16ª, 21ª, 23ª y 25ª de la Constitución (CE), para el artículo 3 de aquélla (regulador de los "requisitos básicos de la edificación"), y el artículo 149.1. 6ª, 8ª y 11ª CE para su Capítulo IV, dedicado a las "Responsabilidades y garantías" civiles en el proceso de la edificación.
En efecto, sin entrar en detalle en las consideraciones críticas realizadas por algunos autores que han comentado dicha Disposición Final Primera (tanto en lo que se refiere al sistema empleado de adicionar, sin más, diversos títulos competenciales estatales para justificar el fundamento constitucional de la LOE, como en lo que atañe a la específica virtualidad de algunos de los títulos estatales para conseguir los fines uniformadores del ordenamiento que pretende), sí puede afirmarse que la posición de dicha Ley, ya sea en lo que atañe a su contenido lícitamente constitucional de legislación de Derecho Privado (en su proyección en materia civil o mercantil), ya en lo referente a materias en las que el Estado ostenta competencia sobre las "bases" de su regulación (así, en materia de medio ambiente o seguros, invocadas por la LOE, u otros títulos señalados por la doctrina y que no invoca dicha Ley, como el del artículo 149.1. 1º CE, en su proyección sobre el derecho a la vivienda), constituye un marco legal de obligada observancia para la legislación de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, aunque la legislación que éstas pueden aprobar en ejercicio de sus propios títulos competenciales (aquí muy especialmente el exclusivo en materia de urbanismo, que ampara regulaciones de Derecho Administrativo sobre las edificaciones en general, y el de vivienda, referido específicamente a esta clase de edificación), no puede desvirtuar, directa o indirectamente, lo establecido por el Estado, tampoco tendrá que atenerse a un "desarrollo" normativo de dicha normativa estatal, como el que es predicable y exigible de los reglamentos en relación con su Ley habilitante.
En este sentido, la LOE es, como dice el Anteproyecto, un marco legal de obligado respeto pero, en rigor, no es una norma "habilitante" de una eventual ley autonómica en materia de edificación o, específicamente, de vivienda, pues las competencias exclusivas regionales en materia de urbanismo y vivienda operan en un plano distinto al de los títulos estatales que puedan incidir en el proceso edificatorio.
Aplicado lo anterior al Anteproyecto que nos ocupa, la definición de los agentes de la edificación realizada en la LOE y el régimen de responsabilidad y garantías civiles establecido en la misma no se ve afectado por lo dispuesto en el Anteproyecto, más allá de puntuales correcciones que seguidamente se harán, lo que no excluye la conveniencia de precisar en su articulado que lo dispuesto en el mismo es a los solos efectos de los fines de tutela de la calidad en el proceso edificatorio y de las responsabilidades, estrictamente de orden administrativo (pero no "inter privatos"), que se prevén al efecto. Quiere decirse, en fin, que la previsión en el Anteproyecto de "agentes de la edificación" no recogidos en la LOE no contraviene las competencias estatales en materia de Derecho Privado si la regulación que se hace de tales nuevos agentes opera únicamente en relación con los fines y responsabilidades administrativas a que se ha hecho referencia.
La primera conclusión de lo expuesto supone negar validez, en términos competenciales, a la referencia sobre responsabilidad civil (y penal) contenida en el artículo 19.3 del Anteproyecto que, por ello, debe ser suprimida. Quedaría así una sola referencia a la responsabilidad "administrativa" en que puedan incurrir los agentes de la edificación definidos en el Anteproyecto, responsabilidad que sólo puede ser la de orden sancionador regulada en el Título IV, debiendo precisarse entonces en el texto que la "realización" (mejor que la "verificación") de los controles o inspecciones administrativos previstos en el artículo 19, no excluirá o disminuirá dicha responsabilidad en lo que se refiera a aspectos no inspeccionados o verificados por los servicios administrativos correspondientes, siendo el Título IV el lugar más adecuado para incluir esta determinación.
Igualmente, la previsión de los administradores de fincas como agentes del proceso edificatorio en la vertiente de la conservación y mantenimiento de las edificaciones, no puede amparar la determinación imperativa de funciones que deban desempeñar, pues implica alterar la esencial y básica característica de voluntariedad que tiene el contrato civil (de mandato, gestión, etc.) que liga a estos profesionales con los propietarios de las edificaciones. Por otra parte, si su misma intervención resulta facultativa conforme a la normativa aplicable a las edificaciones en régimen de propiedad horizontal, no resulta coherente que el Anteproyecto asigne a estos profesionales determinadas facultades sustrayendo tal decisión a la libre voluntad de la comunidad de propietarios, como la que se refiere a las reparaciones de urgencia, sin previa comunicación o autorización del Presidente, como se deduce del último párrafo de su artículo 7.1, j). De igual forma, es contradictorio reconocerles su condición de "mandatarios" de las comunidades que administran y, seguidamente, imponerles, como consecuencia de ese carácter, el deber de "velar" por la constitución del fondo de reserva para obras y servicios de conservación y mantenimiento (penúltimo párrafo del artículo y letra citada). Por ello, deben eliminarse las referencias oportunas, y limitarse a establecer su deber de colaborar en la cumplimentación del Libro del Edificio, a custodiarlo si así lo deciden los propietarios y a asesorarles con especial atención en los temas de mantenimiento y conservación del edificio, fondo de reserva incluido; funciones, por otra parte, obvias y casi consustanciales a estos contratos.
III. Cuestión distinta de lo anterior es el hecho de que sea conveniente, tanto a los propios fines de tutela de la calidad que persigue el Anteproyecto como para evitar dudas sobre eventuales contradicciones con la LOE, una mayor y mejor coordinación entre las definiciones y funciones de los agentes de la edificación incluidos en el artículo 7 del Anteproyecto y los artículos 8 a 15 de aquélla. Así, de entrada, sería conveniente completar dicho artículo 7 remarcando en su inicio: a los "exclusivos" efectos de esta Ley (en donde, por cierto, sobra el número 1, pues no hay número 2). Además, por lo que se refiere a determinados agentes edificatorios, ha de tenerse en cuenta lo que sigue.
A) Debería completarse el último párrafo de la letra a) de dicho artículo 7, en lo que se refiere a la definición de las figuras análogas al promotor, para incluir la referencia contenida en el artículo 17.4 LOE sobre la "intervención decisoria en la promoción" de los gestores de cooperativas o comunidades de propietarios. Así, también a los efectos del Anteproyecto, la figura del gestor de cooperativas (y análogas) se equipararía a la del promotor no solamente por razón de los servicios que específicamente se contrataran con los mismos, sino también con motivo de su intervención decisoria en la promoción, de modo que las obligaciones y responsabilidades administrativas que se establecen en el texto para el promotor (en sentido estricto), puedan serles extensibles a estos gestores en razón de su efectiva o real intervención promotora, más allá de lo que "específicamente" (como sólo dice el precepto proyectado) se contrate.
B) Por lo que atañe al constructor (letra c) del proyectado artículo 7), la referencia que allí se hace a su deber de "transmitir" sus obligaciones a los subcontratistas puede plantear dudas. Así, el precepto se refiere a obligaciones en la específica materia del cumplimiento del Programa de Control de Calidad regulado en el Anteproyecto, por lo que, conforme con lo antes dicho, debe entenderse que el incumplimiento de tal "obligación" de transmisión sólo podría acarrearle una eventual responsabilidad administrativa. Sin embargo, tal salvedad o aclaración no aparece en el texto. Antes al contrario, al no precisarse nada al respecto, de su lectura podría desprenderse que dicha "transmisión" opera a todos los efectos, lo que pugnaría con la responsabilidad civil directa que tiene atribuida el constructor en los supuestos establecidos en el artículo 17.6 LOE. Por ello, debería precisarse que el constructor tiene que sujetarse a dicho Programa de Control de Calidad (y también al previo Plan, del que aquél es concreción y desarrollo, ex artículos 10.5 y 11.1 del Anteproyecto) y, en su caso, hacer extensible su cumplimiento a los respectivos subcontratistas, lo que deberá documentar aquél en los correspondientes contratos, aclarándose luego que tal determinación operará a los exclusivos efectos de lo establecido, en su caso, en el Título IV de la Ley (donde debería tipificarse la correspondiente infracción, si así se considera); esto es, sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa estatal en materia de responsabilidad y garantías civiles. Análogas precisiones deberán hacerse en el artículo 12.4 propuesto en lo que se refiere a la "disminución de la responsabilidad del constructor".
C) En la misma línea de aclaración y coordinación del Anteproyecto con la LOE, en la letra g) del comentado artículo 7, debería hacerse referencia, como categoría general de "agente de la edificación", a los "suministradores de productos", tal y como hace el artículo 15.1 LOE, concepto en el que incluye a los fabricantes, almacenistas, importadores, etc., sin que haya razón para singularizar en este punto a los fabricantes.
Por otra parte, aun cuando se comparte la idea expresada por la Consejería de que las definiciones que hace el Anteproyecto de los agentes de la edificación ponen el acento en los aspectos de tutela y fines de la calidad edificatoria que se persiguen, y que se realizan sin perjuicio de la LOE y los fines propios de ésta, no se advierte motivo para apartarse de la misma en lo que se refiere a la expresión de las obligaciones de este último grupo de agentes edificatorios. A los propios fines del Anteproyecto, es también más conveniente ajustarse al artículo 15.3 LOE, por lo que deberían modificarse en este sentido los dos últimos párrafos de la comentada letra g).
D) En lo que se refiere al asegurador, su configuración como agente de la edificación, en la vertiente del aseguramiento de responsabilidades civiles, resulta un tanto forzada a los fines que puede lícitamente perseguir la normativa regional (excluidas de su ámbito las cuestiones civiles). Más allá de calificar así a estas entidades para que les sea de aplicación una eventual responsabilidad administrativa por denegación de información (artículo 28.1, e), en relación con el 26, de posterior comentario), no parece que pueda afectarles la regulación pretendida. En todo caso, y sin perjuicio de que se pueda considerar excesiva tal configuración, la falta de competencia regional en materia de seguros, y la competencia exclusiva estatal sobre la legislación mercantil, implican: a) que lo dispuesto en el artículo 7, i), segundo párrafo, sobre su "deber" de "priorizar" determinados sistemas de cobertura, constituye más un "desideratum" que un auténtico deber jurídico (en todo caso, sin sanción alguna); b) que debe modificarse el tenor del tercer párrafo de dicha letra, tanto para aclarar su ya de por sí complicada comprensión como para salvaguardar su ajuste competencial; desde la competencia regional en materia de defensa del consumidor y usuario, cabe exigir a las aseguradoras que ofrezcan información clara al cliente sobre su cobertura, solvencia, responsabilidades en caso de concurrencia de seguros y renuncia de recursos que se hayan podido establecer, determinaciones que no aparecen con la claridad deseable.
E) Por otra parte, el Anteproyecto contraviene la normativa básica estatal en materia de seguridad industrial al tipificar como infracción y, en consecuencia, asignar una sanción de muy distinto importe al previsto en dicha normativa, la vulneración, en general, de las "normas técnicas (...) de obligado cumplimiento" sobre instalaciones, materiales y productos cuando pueda suponer un peligro para las personas o para la seguridad de la edificación (artículo 28.1, b). En virtud de lo dispuesto en el artículo 3.3 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria (LI), y del concepto de producto industrial contenido en su artículo 8.1, el incumplimiento de las normas técnicas de seguridad industrial aplicables a productos y materiales empleados en la construcción de edificios, si comportan peligro o producen daño a las personas o cosas, constituye infracción grave o muy grave, sancionable conforme a dicha Ley con multas y suspensión de actividades de cuantía y entidad muy superiores a las previstas en el Anteproyecto para estos supuestos (cfr. artículos 31.1 y 2, 34 y 36 LI con los artículos 29 y 34 del Anteproyecto). En estos casos, los agentes de la edificación que resulten responsables de estas vulneraciones deben ser sancionados con arreglo a la LI, pues el primordial bien jurídico protegido, la seguridad de las personas y las cosas, remite a la citada normativa estatal básica en materia de seguridad industrial. Lo proyectado ha de entenderse, por tanto, sin perjuicio de los supuestos sujetos a esta reglamentación estatal, lo que debería traducirse en el articulado, modificando o suprimiendo el texto actual en el sentido indicado.
F) Por último, y desde la perspectiva competencial "externa", hay que destacar la ambigüedad de la redacción de los artículos 9.3 y 18.3 del Anteproyecto en lo que se refiere al arbitraje. Con los textos propuestos, podría pensarse en la voluntad del Anteproyecto de imponer el arbitraje como vía de resolución de conflictos, cuando es sabido que es de naturaleza voluntaria frente al sistema jurisdiccional. Debería aclararse la redacción en estos extremos.
QUINTA.- Las remisiones a la potestad reglamentaria.
Durante la tramitación del Anteproyecto se ha puesto de manifiesto (Colegio de Arquitectos y CES) el excesivo número de remisiones reglamentarias que contenían los borradores sometidos a las respectivas consultas. Aun cuando en algunos casos tales remisiones se han matizado y perfilado, persisten algunas sobre las que cabe plantearse su corrección en términos constitucionales, esto es, desde lo que la doctrina del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo ha considerado una improcedente deslegalización de materias que, al menos en sus aspectos básicos o esenciales, deben ser reguladas por ley formal (por todas, STC 83/84, citada, entre otros Dictámenes de este Consejo Jurídico, en el 85/2005, de 16 de mayo). Otras previsiones reglamentarias aparecen formuladas sin la claridad deseable, lo que justifica que al final de este epígrafe se realicen las oportunas consideraciones.
I. En primer lugar, consideramos que las dudas que diversas alegaciones plantearon sobre el exacto alcance del denominado "perfil de calidad" del edificio (regulado en el artículo 6 del Anteproyecto), no han quedado suficientemente resueltas y, en consecuencia, tampoco el alcance de la remisión reglamentaria prevista en su número 2 ("reglamentariamente se definirán las prestaciones de calidad que, siendo más exigentes a las asignadas a los requisitos básicos a los que se refiere la LOE, permiten configurar el perfil de calidad del edificio proyectado"). A nuestro juicio, debe plasmarse claramente en dicho artículo que la Ley parte de considerar que los únicos requisitos técnicos de obligada observancia en el proceso edificatorio son los establecidos en la normativa estatal (ya en aplicación de la LOE y, en su desarrollo, en el futuro Código Técnico de la Edificación al que se refiere su artículo 3.2 y Disposición Final Segunda, ya en aplicación de otras normas estatales que puedan incidir al respecto), y, en su caso, en la normativa regional dictada al amparo de su competencia en materia de urbanismo y vivienda (por ejemplo, los requisitos sobre accesibilidad establecidos en la Ley regional 5/1995, de posterior comentario), títulos competenciales sectoriales aparte. Si es así, las "prestaciones de calidad" a que se refiere el citado artículo 6.2 que se preverán reglamentariamente, serán un simple marco o punto de referencia para, mediante su acogimiento voluntario por parte del promotor, pueda configurar las características de la edificación que luego será ofertada, contratada su ejecución con el constructor o vendida al adquirente, en sus respectivos casos. Es decir, como un instrumento que, por remisión del respectivo contrato, contribuya a homogeneizar niveles de calidad constructiva y, en términos jurídicos, el objeto de aquéllos. Esta parece ser la finalidad perseguida por la Consejería cuando manifiesta que "este proyecto de ley se enmarca dentro de la actividad de mejora y fomento para la calidad dentro de una filosofía de voluntariedad, a partir de los requisitos básicos de la legislación estatal..." (f. 68 exp.). Sin embargo, en el epígrafe Dos, párrafo cuarto, de la Exposición de Motivos, el Anteproyecto expresa:
"Para codificar la mejora de la oferta al destinatario, esta Ley da cabida a la posibilidad de definir reglamentariamente el perfil de calidad de un edificio, entendiendo por tal el conjunto de prestaciones asignadas a los requisitos básicos para responder a la necesidad del usuario".
Si la finalidad de la Consejería es la anteriormente expuesta de preservar la voluntariedad de la mejora de las condiciones constructivas, a partir de las de obligado cumplimiento por sujeción a los requisitos básicos aprobados al efecto por el Estado o la Comunidad Autónoma en los términos antes expuestos, no debe identificarse "perfil de calidad" con satisfacción de "requisitos básicos", como hace el transcrito párrafo de la Exposición de Motivos y, luego, el artículo 6.1 del Anteproyecto. Debería disponerse entonces con claridad que el perfil de calidad expresa el conjunto de prestaciones o características técnicas previstas en un edificio para satisfacer tanto los requisitos básicos establecidos en la normativa estatal de preceptiva observancia y, en su caso, en la regional antes aludida, como aquellas otras prestaciones o características técnicas libremente introducidas por el promotor, bien por remisión a códigos o cartas de calidad reglamentariamente aprobados por la Administración a estos efectos, bien de cualquier otra forma, verificándose el perfil de calidad así definido a través de los instrumentos previstos en el número 3 de dicho artículo 6 (Plan y Programa de Control y Plan para el Aseguramiento de la Calidad). Tal especificación debería llevarse, además, a la Exposición de Motivos, corrigiendo los párrafos tercero a quinto de su apartado Dos.
II. Por otra parte, en el apartado Tres de la Exposición de Motivos, el Anteproyecto expresa que "no se descuida el proceso posterior a la finalización de la construcción que constituye la vida útil del edificio, desarrollando un sistema reglado de inspecciones técnicas y operaciones de mantenimiento...".
Sin embargo, si se examina el articulado, se advierte que no aparece tal desarrollo, ni siquiera se dedica un apartado a la inspección de edificaciones, ni se expresa en ningún lugar si serían o no de carácter obligatorio. El carácter "reglado" de dichas inspecciones, además de indicarse sólo en la Exposición de Motivos, no equivale necesariamente a "obligatorio", tal y como sucede, por ejemplo, con las entidades de control de calidad, que son de utilización voluntaria por los agentes edificatorios, si bien, una vez decidida su intervención, se rigen por lo dispuesto en el Decreto regional 89/2002, de 24 de mayo.
Por el contrario, el Anteproyecto se limita a configurar como agentes de la edificación a los denominados "Inspectores Técnicos de Edificación" y los "Técnicos de Mantenimiento de Edificación", a los que asigna funciones de inspección y mantenimiento o reparación de edificios, respectivamente (artículo 7, k) y l), lo que resulta claramente insuficiente para configurar el régimen jurídico básico que legalmente es exigible en este punto, como también lo es la marginal referencia, realizada con fines sancionadores, al "control de calidad (...) que sea exigible reglamentariamente" contenida en el artículo 28.2, e) del Anteproyecto.
III. Por lo que se refiere a preceptos del Anteproyecto con remisiones reglamentarias explícitas o implícitas necesitadas de mayor concreción o aclaración, ha de indicarse lo siguiente:
-Artículo 11.2.
Debe determinarse en qué casos debe ser visado el Programa de Control de Calidad de las obras, o establecer algún criterio rector para la adecuada concreción de este extremo en una norma reglamentaria.
Debe hacerse extensible el traslado de dicho Programa al subcontratista, en su caso.
-Artículo 12.2.
Debe determinarse ante quién ha de "presentar" el constructor el Plan de Aseguramiento de la Calidad.
-Artículos 13.2 y 14.3.
Son confusos: deben aclararse en ellos los extremos que se difieren a desarrollo reglamentario.
-Artículo 14.5.
La referencia al denominado "Certificado de Conformidad con los Requisitos Reglamentarios (CCRR)" debe completarse con la de la norma jurídica que lo regula, así como, en su caso, la que regule o contemple lo relativo a la declaración administrativa de equivalencia que aquí se prevé. En todo caso, la remisión al desarrollo reglamentario que se incluye en su inciso final debería venir acotada o condicionada con algún parámetro o criterio rector al efecto.
-Artículo 26.
Debe completarse para delimitar el alcance de la obligación de información y acotar el ulterior ejercicio de la potestad reglamentaria. Así, podría precisarse, en línea con lo previsto en el artículo 7, i), que se tratará de la información necesaria para el conocimiento de los problemas globales del sector de la edificación en la Región de Murcia, añadiendo que reglamentariamente se concretará la información y datos de obligada aportación, con respeto en todo caso de lo dispuesto en la legislación sobre protección de datos de carácter personal y en materia de estadística de la Región de Murcia.
IV. Conviene concluir esta Consideración resaltando que a la indeterminación normativa que se ha puesto de manifiesto en los anteriores epígrafes no le resulta ajena el hecho de que las normas "sustantivas" en que ha de basarse el sistema de control de calidad diseñado por el Anteproyecto aún estén por definir, en la medida en que no se ha aprobado el previsto Código Técnico de la Edificación que, como dice en sus alegaciones el Colegio de Arquitectos, resulta fundamental a este respecto. Sin embargo, si se opta por la aprobación de una Ley regional como la prevista sin esperar a la aprobación de dicho Código (y alguna razón de índole estrictamente jurídica puede haber para ello, como el otorgamiento de la adecuada cobertura legal a la vigente reglamentación regional sobre el Libro del Edificio, relacionada en la Disposición sobre vigencias del Anteproyecto), la ausencia del Código Técnico de la Edificación o la interdisciplinariedad de la materia alegada por la Consejería a estos efectos no puede eximir al texto legal que se pretenda aprobar de la necesaria claridad y concreción, en los términos que se han expresado y en los que siguen, relativos a la inserción de la hipotética Ley en el ordenamiento jurídico regional.
SEXTA.- El Anteproyecto y las competencias regionales y municipales.
Desde la perspectiva de la inserción de la futura ley en el ordenamiento jurídico regional, de su relación con otras normas jurídicas y con otras competencias sectoriales autonómicas y locales, han de realizarse las siguientes consideraciones.
I. Urbanismo y vivienda.
A) La Ley 5/1995, de 7 de abril, de condiciones de habitabilidad en edificios y de promoción de accesibilidad general (LCHA).
El artículo 3.3 del Anteproyecto dispone que "quedará sujeto a la aplicación de la ley todo el parque construido en aquellos aspectos que se desarrollan ligados a garantías sobre funcionalidad, seguridad y habitabilidad". Más adelante, en el artículo 5.2, a) y en línea con lo dispuesto en el 3.1,a.2) LOE, incluye lo relativo a la accesibilidad a las edificaciones como uno de los aspectos integrantes de los requisitos de funcionalidad de las mismas, y en el 5.2, c) desarrolla los elementos básicos del requisito de la habitabilidad. Además, el artículo 4 del Anteproyecto dispone que se entiende como calidad en la edificación, a los efectos de la Ley, el conjunto de características inherentes al proceso de la edificación y a su resultado para cumplir los requisitos "de la Administración" (debería decir "de preceptiva observancia en virtud de disposición legal o reglamentaria").
A la vista de ello, no se entiende cómo en la tramitación del Anteproyecto ni en su texto se hace mención alguna a la LCHA, norma que incluye, entre otros, un Título dedicado a la "Habitabilidad en edificios que contengan viviendas" (el I) y otro a la "Accesibilidad general" (el II), además de un régimen sancionador específico. Destaca en dicha Ley su artículo 5, que dispone que "las reglas generales de construcción aplicables a los edificios destinados a viviendas, las medidas destinadas a asegurar su mantenimiento y las modalidades de justificación de esta obligación durante la vida útil de los mismos se determinarán, sin perjuicio de la legislación estatal de aplicación, por las normas de desarrollo de la presente Ley". A la vez, es claro que entre los requisitos "de la Administración" a que se refiere el artículo 4 del Anteproyecto están los establecidos en la citada Ley.
Por ello, se echan en falta en el Anteproyecto las determinaciones necesarias para coordinar lo dispuesto en una y otra normativa; determinaciones que, en rigor, deberían ir más allá de una simple mención genérica sobre su vigencia en la Disposición destinada al efecto, ya que, por ejemplo, el citado artículo 5 LCHA quedaría derogado, en razón de su sustitución por lo previsto de modo más específico (y más ajustado a las exigencias del principio de legalidad) en la nueva Ley.
B) La Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (LS)
El artículo 92.1 LS establece que los propietarios de toda clase de terrenos y construcciones deberán mantenerlos en condiciones de seguridad, salubridad y ornato públicos, debiendo los Ayuntamientos y, en su caso, los demás organismos competentes, ordenar, de oficio o a instancia de cualquier interesado, la ejecución de las obras necesarias para mantener las construcciones en las adecuadas condiciones, tipificando como infracción grave el incumplimiento (que no pueda considerarse muy grave) de las normas relativas a edificación y uso de las construcciones, así como el de las órdenes de ejecución (artículo 237.2, j) y k).
Con el amplísimo alcance del régimen disciplinario previsto en el Anteproyecto, que tipifica como infracción la "falta de conservación del edificio y mantenimiento adecuado", calificada como muy grave "cuando pueda suponer un peligro para las personas o para la seguridad de la edificación", o grave en caso contrario (artículo 28.1, c) y 2, d), respectivamente), comportando tales infracciones (como todas las demás tipificadas en el Anteproyecto) "la subsanación de la infracción cometida" (artículo 27.2), se plantea la necesidad de determinar cuál será el régimen jurídico aplicable en los supuestos en que la falta de conservación de un edificio, denunciada o advertida de oficio por la Administración, sea subsumible en ambos cuerpos normativos y se advierta que su sanción responde a una misma finalidad o fundamento. Así resultará en los supuestos de "peligro para las personas o la seguridad de la edificación", concepto subsumible plenamente en el de "seguridad" al que se refieren los citados preceptos de la LS; o en los casos de falta de conservación que conlleve insalubridad o falta de ornato público. En tales casos, la cuestión no es tanto la imposibilidad de la doble sanción, circunstancia obvia (artículo 5.1 RD 1398/1993, de 4 de agosto), sino, previamente, si con la Ley especial (y posterior) en materia de edificación se pretende un desplazamiento o derogación tácita de la regulación establecida con carácter más general en la LS. Dado que no parece ser ésta la voluntad del Anteproyecto (además de que la asunción en exclusiva por la Administración regional de la potestad inspectora y sancionadora en estos supuestos resultaría competencialmente cuestionable en términos de respeto a las competencias municipales en materia de disciplina urbanística), se impone la necesidad de que el Anteproyecto incorpore las determinaciones precisas para dar un tratamiento jurídico coordinado, coherente y homogéneo a una misma realidad, como es la falta de conservación de las edificaciones en los supuestos referenciados, de modo que el régimen sancionador, al menos en lo que atañe a las sanciones a imponer, no sea distinto dependiendo de la Administración actuante y de la ley aplicada, LS o la nueva ley, pues se insiste en que, en esta específica cuestión, ambas responderían a un mismo título competencial regional (urbanismo y vivienda).
C) Por otra parte, y sin perjuicio de lo anterior, se plantea también cuál ha de ser el límite de la intervención de la Administración Pública (en este caso, autonómica, pues se analiza un Anteproyecto que atribuye a la Administración regional las competencias disciplinarias en cuestión) en lo que atañe a la conservación y mantenimiento de edificaciones fuera de los supuestos contemplados en la LS. No discute este Consejo Jurídico que la calidad de la edificación revista un interés público (así lo manifiesta, por ejemplo, la Directiva 85/384/CEE, de 10 de junio, del Consejo, sobre reconocimiento mutuo de diplomas, certificados y otros títulos en el sector de la arquitectura, y que incluye medidas destinadas a facilitar el ejercicio efectivo del derecho de establecimiento y de la libre prestación de servicios), pero se cuestiona si dicho interés justifica el alcance de la intervención administrativa en los términos que se desprenden del artículo 28.2, c) en relación con el 27. 2 del Anteproyecto, en cuya virtud, cualquier falta de conservación del edificio o mantenimiento "adecuado" que no comporte peligro para las personas o la seguridad del edificio, constituye infracción administrativa, y da lugar a su "subsanación", o lo que es lo mismo, incluye implícitamente la orden de realizar las operaciones de conservación y mantenimiento de que se trate. Se plantea, pues, si por falta de conservación o mantenimiento "adecuado" habrían de considerarse exclusivamente aquellas omisiones que supongan vulneración de los requisitos básicos relativos a la funcionalidad (salvo los específicos de accesibilidad, que tendrían su régimen sancionador especial en la LCHA) y a la habitabilidad del edificio, con el alcance que a tales requisitos da el artículo 3 LOE (completado en su día por el Código Técnico de la Edificación) o, también, la falta de conservación y mantenimiento del edificio en relación con las prestaciones y características de calidad adicionales incluidas en el ya analizado "perfil de calidad" del mismo.
Partiendo de la necesidad de que el Anteproyecto clarifique esta importante cuestión, el Consejo Jurídico considera que el alcance de la acción administrativa que en este punto haya de establecer el Anteproyecto pasa por ponderar cuidadosamente la relevancia del fin público perseguido y los medios de que razonablemente puede disponer la Administración para conseguir tales fines, de modo que, en este concreto aspecto (como en otros del Anteproyecto ya comentados), el aseguramiento de la calidad en la edificación no se convierta en una vía para resolver situaciones entre particulares, que tienen más adecuado encaje en el seno del Derecho Privado.
II. Defensa del consumidor y usuario.
El artículo 28.2, c) del Anteproyecto tipifica como infracción "la falta de veracidad sobre la calidad contenida en la publicidad de ofertas, así como la omisión de existencia de situaciones de servidumbres y cargas en la venta y cesión de uso de edificios".
Deben realizarse aquí análogas observaciones a las efectuadas en el epígrafe anterior, en el presente caso a los efectos de la coordinación del Anteproyecto con la legislación sectorial en materia de defensa de los consumidores y usuarios en el proceso edificatorio: Ley estatal 26/1984, de 19 de julio, en sus preceptos básicos, y Ley regional 4/1996, de 14 de junio, del Estatuto de los Consumidores y Usuarios, complementadas por el RD 515/1989, de 21 de abril, sobre protección de los consumidores en cuanto a la información a suministrar en la compraventa y arrendamiento de viviendas. Coordinación que debe alcanzar tanto a los aspectos competenciales (órgano regional sancionador y, en su caso, municipal, si así se dispone) como sustantivo, dada la diferencia en la imposición de sanciones que se advierte entre el Anteproyecto y la legislación sobre consumo.
SÉPTIMA.- Otras observaciones al Anteproyecto.
I. Con carácter general.
El origen marcadamente técnico en la redacción del Anteproyecto sometido a consulta puede explicar que el rigor y la precisión jurídica de sus disposiciones sea, en general, inferior al de otros textos normativos examinados por este Consejo. Sin perjuicio de las observaciones particulares que siguen, se impone una revisión de su contenido para eliminar las deficiencias semánticas, gramaticales y ortográficas que padece.
II. Particulares.
-Exposición de Motivos.
En el antepenúltimo párrafo del apartado Dos, debe aclararse lo relativo a la difusión de la "dispersión estadística de su producción...".
-Artículo 1.
El Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices sobre la forma y estructura de los Anteproyectos de Ley (BOE de 29 de julio de 2005), establece en su epígrafe 26, acerca de la parte dispositiva de los mismos, que "los artículos no deberán contener motivaciones o explicaciones, cuyo lugar adecuado es la parte expositiva de la disposición". Una lectura global de la Exposición de Motivos del Anteproyecto objeto de Dictamen revela que lo expresado en el proyectado artículo 1 ha sido expuesto y pormenorizado en aquélla, lugar idóneo para esta clase de declaración de intenciones políticas.
Por ello, en buena técnica normativa, debería suprimirse, comenzando la Ley por la habitual disposición atinente a su objeto (actual artículo 2).
-Artículo 3.3.
La referencia al "parque construído" de edificaciones puede suscitar dudas sobre su contradicción con lo establecido en la Disposición Transitoria del Anteproyecto. Considerando que la finalidad de dicho número 3 no es de orden temporal, sino especificar los aspectos de índole técnico-constructiva abordados por el mismo (los relativos a la funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones), es preferible sustituir aquella expresión por "las edificaciones", rigiendo, en su dimensión de aplicación temporal, lo señalado en la referida Disposición Transitoria.
-Artículo 3.5.
Es incorrecto, pues es evidente que hay actuaciones técnicas, económicas, administrativas o jurídicas que, requeridas o necesarias en el proceso constructivo y de utilización de las edificaciones, no quedan comprendidas en el ámbito de la Ley, y ello por razones esencialmente competenciales. Así, por ejemplo, las actuaciones civiles relativas a la contratación entre los diversos agentes de la edificación; o las actuaciones económicas de dichos agentes que son reguladas por el Estado, etc. Por otra parte, no se advierte la necesidad jurídica de un precepto de éste o parecido tenor, aun incluyendo en el mismo las precisiones o matizaciones expuestas.
-Artículo 7.1,d).
Conforme a los fines del Anteproyecto, el subcontratista deberá ajustarse a todos los instrumentos de control de calidad previstos en su artículo 6.3, y no sólo al Plan de Control de Calidad.
-Artículo 7.1,f).
Deben completarse los siguientes párrafos:
·Primero. Completar: "Proceso edificatorio".
·Tercero. Para ajustarse a lo ya preceptuado en el artículo 8 del Decreto 89/2002, de 24 de mayo, por el que se establecen las disposiciones generales y procedimientos para la acreditación de entidades de control de calidad en la edificación, y por el que se crea el registro de dichas entidades y laboratorios acreditados en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, debe precisarse en este párrafo: "acreditados por la Administración Regional o reconocida por ésta la acreditación otorgada por otras Administraciones Públicas...". Además, debe subsanarse la omisión: "mediante la verificación de su calidad objetiva, homologación...".
·Quinto. A la vista del Decreto regional 89/02, citado en la Disposición sobre vigencias, debería completarse el párrafo añadiendo la expresión "conforme a lo que reglamentariamente se establezca", o similar.
-Artículo 7.1,h).
A la vista del Decreto regional 80/01, citado en la Disposición sobre vigencias, debería completarse: "se le confía la documentación final de la obra ejecutada y tendrá las obligaciones de actualización y, en su caso, transmisión del Libro del Edificio que se establezcan reglamentariamente".
-Artículo 7.1,i), último párrafo.
Las referencias a las obligaciones informativas de los distintos agentes de la edificación con la Administración regional tienen su específica acogida en el artículo 26 del Anteproyecto, resultando asistemática la referencia que ahora se hace sólo para las entidades aseguradoras (no se sigue lo propio en el apartado dedicado a los promotores, por ejemplo). Debe suprimirse, y estar a lo anteriormente observado sobre dicho artículo 26.
-Artículo 7.1,j), primer párrafo.
Conforme con lo establecido, entre otras, en la STC 174/00 y STS, Sala 3ª, de 9-2-04, no existe un título académico específico de administrador de fincas. Las titulaciones a que se refiere el Colegio de Administradores de Fincas de Murcia en su escrito de alegaciones (f. 243 a 247 exp.) son, según se desprende de sentencias como la última citada, o la STSJ de Andalucía de 15-1-99 y SAP de Barcelona de 4-5-04, títulos habilitantes para el ejercicio profesional de esta actividad, lo que es algo distinto. Por ello, debería precisarse: "...con título oficial o académico habilitante para la administración de fincas con carácter profesional, encargados de administrar, cuando se requiera, los recursos...", o expresión similar.
-Artículo 8.1.
Completar: "para la habilitación de los agentes y la verificación de la adecuación de proyectos y obras...".
-Artículo 10.1.
Corregir y completar: "El proyecto debe incluir las determinaciones y documentos necesarios para llevar a cabo la ejecución de las obras conforme a la normativa legal y reglamentaria de preceptiva observancia según el tipo de edificación, así como las necesarias para satisfacer el perfil de calidad establecido por el promotor, definidas de tal manera que otro facultativo competente...".
-Artículo 14.2.
Debe precisarse la redacción, a la vista de lo informado por la Consejería competente en materia de industria (f. 189 a 196 exp.): "el reconocimiento (...) eximirá del control de recepción cuando así venga establecido en virtud de disposición comunitaria o nacional de obligado cumplimiento".
-Artículo 15.
Completar en el número 1: "conforme se disponga reglamentariamente".
Corregir en el número 2: "resto de los agentes, que estarán obligados...".
-Artículo 17.2.
Completar: "vida útil y los niveles de riesgo de los elementos e instalaciones de los edificios".
-Artículo 18.1.
Debería especificarse que dicha obligación alcanza al promotor y, en su caso, a los intermediarios que intervengan en las operaciones, sin perjuicio de que a estos últimos, por no ser agentes de la edificación a los efectos del Anteproyecto, les fuera aplicable, en su caso, el régimen sancionador previsto en la legislación de protección del consumidor.
Por otra parte, por razones sistemáticas, debería incluirse aquí la referencia sobre la información de servidumbres y cargas que se contiene en el artículo 28.2, c), e, incluso, extender tal obligación de información a las situaciones litigiosas afectantes a la edificación que el promotor conociera o tuviera el deber inexcusable de conocer.
-Artículo 22.
Sustituir "evidencia" por "información", o término análogo.
-Artículo 24.
En el número 1, suprimir la coma inicial; y en el número 3, sustituir "incorporación" por "adhesión", o término similar.
-Artículos 28 y 29.
Se advierte la ausencia de tipificación del ejercicio de las funciones reguladas en el artículo 7, f) careciendo de la preceptiva acreditación o reconocimiento administrativo que allí se prevé.
Asimismo, se ha omitido la tipificación, como infracción grave o muy grave, de la conducta prevista en el artículo 28.3, c) cuando la misma constituya temeridad u ocasione peligro o daños graves a terceros.
Tampoco se tipifica la omisión, por parte del promotor, del suministro de la información prevista en el artículo 18.1 y 2.
Por último, la no realización de estudios geotécnicos que, en su caso, se establezcan como obligatorios, conducta tipificada como infracción grave en el número 2, a) de este artículo, debería ser equiparada en su gravedad a la prevista en el número 1, b), es decir, la vulneración de normas técnicas sobre construcción y edificación que pueda suponer un peligro para las personas o la seguridad de la edificación; ello sin perjuicio de que, entre los criterios de graduación de las sanciones previstos en el artículo 29 debe incluirse el del riesgo creado para la seguridad de las personas y las cosas, de modo que pudiera ser aplicado para moderar la sanción, según el caso.
-Artículo 31.1, b).
Precisar: "del agente presuntamente responsable".
-Artículo 33.
La delimitación de los sujetos responsables de las infracciones resulta de una notable inseguridad jurídica en lo que atañe a los "colaboradores y otros agentes que intervengan en el proceso constructivo". Si alguna utilidad puede tener la, en otros aspectos, discutible configuración de los "agentes de la edificación" que realiza el artículo 7 del Anteproyecto, es la de hacerlos sujetos responsables de las infracciones que en cada caso les afecten, conforme al marco de obligaciones que para cada uno de ellos se desprende de la Ley y sus normas de desarrollo, por lo que no se entiende tan ambigua expresión, bastando con referirse a "los agentes de la edificación previstos en el artículo 7, en el ámbito de su respectiva intervención, conforme a lo dispuesto en la Ley y en su normativa de desarrollo", o similar. Por otra parte, la genérica referencia a la responsabilidad a título de "consentimiento", que aquí se prevé, generará notables problemas y dudas en su aplicación, pues tal responsabilidad solo es admisible en el marco de lo establecido en el artículo 130.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, es decir, cuando se hubiera previamente establecido una obligación común de varios agentes edificatorios en el cumplimiento de conductas, cuya respectiva contravención se pretenda luego sancionar, o bien se hubiera establecido el deber jurídico de un agente edificatorio de prevenir la conducta infractora de otro; aspectos que no aparecen lo suficientemente claros en algunos de los preceptos proyectados, como el 7.1,c) comentado en la Consideración Cuarta, III, B), sobre la responsabilidad administrativa de constructor y subcontratista en lo referente al Programa de Control de Calidad. Deberían ser revisadas las determinaciones del Anteproyecto desde este específico punto de vista, especialmente en lo que se refiere a las relaciones promotor-constructor y constructor-subcontratistas.
-Artículo 34.
Dicho artículo fue modificado a raíz de algunas observaciones contenidas en el Dictamen emitido por el CES, referidas exclusivamente a la medida de inhabilitación. Sin embargo, se ha procedido a modificar también la redacción del borrador precedente relativa a la denegación de subvenciones, excluyendo ahora de tal medida complementaria a los autores de infracciones muy graves que no comporten riesgo para las personas o la edificación, y a los autores de infracciones graves. Tal exclusión no está justificada, pues no pueden equipararse a estos efectos la medida de inhabilitación profesional con la de denegación de subvenciones, que parece plenamente adecuada para los autores de infracciones muy graves o graves, en general, y ello sin perjuicio de su modulación en atención a las circunstancias del caso de que se trate.
-Disposición Adicional.
Para respetar la competencia de los Consejeros sobre elevación de propuestas al Consejo de Gobierno, debe sustituirse la referencia al Director General por la del correspondiente Consejero.
-Disposiciones sobre Derogaciones y Vigencias.
Hemos de reiterar las Consideraciones realizadas en nuestro Dictamen 61/2002 relativas a la derogación del Decreto 11/1990, de 8 de marzo, que se iría a producir con la aprobación del Proyecto entonces dictaminado, hoy el Decreto 89/2002, antes citado. A la vista de este último, se ratifica la derogación tácita del Decreto 11/1990, ya que éste se limitaba a disponer que la acreditación de laboratorios de ensayos para el control de la edificación, en el ámbito regional, se llevaría a cabo conforme al sistema contenido en el RD 1230/1989, y el Decreto 89/2002 dispone en su artículo 2 que tales laboratorios y las Entidades de Control de Calidad en la Edificación (ECCE) serán acreditados de acuerdo con el RD 1230/1989 y las Disposiciones Generales de Acreditación de ECCE que figuran como Anexo II del Decreto y demás disposiciones que las desarrollen. En consecuencia, debe eliminarse de la tabla de vigencias el Decreto 11/1990.
Por último, debe incluirse como vigente el Decreto 1/1993, de 15 de enero, por el que se regula el Laboratorio Regional de Control de Calidad en la Edificación, en tanto no consta que haya sido expresa o tácitamente derogado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia dispone de competencia para aprobar como Ley el Anteproyecto sometido a consulta, salvo en lo que se refiere a sus artículos 7.1,j), 19.3 y 28.1,b), en los términos indicados en la Consideración Cuarta de este Dictamen. Además, para evitar dudas sobre su corrección desde el punto de vista competencial, deben aclararse los artículos 7.1,c) e i), 9.3, 12.4 y 18.3, en los términos expresados en dicha Consideración.
SEGUNDA.- El Anteproyecto debe incluir las determinaciones y abordar los aspectos que, para asegurar un adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria y, en su caso, para aclarar el alcance de los extremos remitidos, expresa o tácitamente, a la normación reglamentaria, se indican en la Consideración Quinta de este Dictamen respecto de los artículos 6, 7,k) y l), 11.2, 12.2, 13.2, 14.3, 14.5 y 26 del Anteproyecto, en los términos expresados en dicha Consideración; igualmente debe respetar la competencia de los Consejeros para elevar propuestas al Consejo de Gobierno, modificando a tal efecto la Disposición Adicional (Consideración Séptima, II).
TERCERA.- El examen del expediente y Anteproyecto remitidos revela una insuficiente reflexión acerca de la inserción de la futura Ley en el ordenamiento jurídico regional y de sus relaciones con determinadas competencias autonómicas o municipales y la legislación aprobada en ejercicio de las mismas. Deben introducirse en el Anteproyecto las determinaciones necesarias para asegurar la coordinación y homogeneidad de la regulación propuesta con la existente en materia de habitabilidad y accesibilidad a edificaciones, suelo y ordenación urbana, y defensa de los consumidores y usuarios, en los términos indicados en la Consideración Sexta de este Dictamen.
CUARTA.- Para la mejora del Anteproyecto, deben introducirse las precisiones o modificaciones indicadas en la Consideración Séptima de este Dictamen en relación con la Exposición de Motivos, artículos 1, 3.3 y 5, 7,d), f), h), i) y j), 8.1, 10.1, 14.2, 15, 17.2, 18.1, 22, 24, 28, 29, 31.1,b), 33 y 34, y Disposición sobre Derogaciones y Vigencias, en los términos indicados en la citada Consideración.
No obstante, V.E. resolverá.
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