Dictamen 144/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 144/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se determinan las competencias en materia de control de la condicionalidad de las ayudas directas de la Política Agraria Común y se crea la Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad en el ámbito de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El artículo 52.1 Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término organizativo. Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos ad extra, para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la Jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir, la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
En cualquier caso, una interpretación general acerca del alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros no puede ir más allá de los criterios expuestos, debiendo ser analizada la existencia de habilitación suficiente en cada supuesto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General para la Política Agraria Común, dependiente de la Consejería de Agricultura y Agua, elabora un primer borrador del Proyecto de Decreto por el que se determinan las competencias en materia de control de la condicionalidad de las ayudas directas de la Política Agraria Común y se crea la Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad en el ámbito de la Región de Murcia.
El texto consta de una Exposición de Motivos, diez artículos, dos disposiciones finales y tres anexos.
Al borrador se adjunta la siguiente documentación:
a) Informe de necesidad y oportunidad, de 30 de junio de 2005, suscrito por el titular del órgano directivo impulsor del Proyecto, según el cual éste responde a la necesidad de cumplir con los mandatos que, en el ámbito de la condicionalidad de las ayudas directas de la Política Agraria Común (PAC), establecen tanto la normativa comunitaria como la estatal que la aplica y desarrolla. De conformidad con tales normas, el Proyecto persigue delimitar la competencia de diversos órganos regionales en materia de control de la condicionalidad, al tiempo que se crea un órgano especializado de control, la Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad, a fin de asegurar la observancia de los requisitos legales de gestión para velar por el cumplimiento de las buenas condiciones agrarias y medioambientales.
b) Relación de disposiciones cuya vigencia resulta afectada, donde se afirma que la futura disposición no deroga ninguna normativa anterior sino que procede de la siguiente normativa comunitaria y estatal, que desarrolla:
1. Reglamento (CE) nº 1782/2003, del Consejo, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agraria común y por el que se modifican determinados reglamentos comunitarios de aplicación y sus modificaciones (en adelante RCE 1782/2003).
2. Reglamento (CE) nº 796/2004, de la Comisión, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) 1782/2003 (en lo sucesivo RCE 796/2004).
3. Real Decreto 2352/2004, de 23 de diciembre, sobre aplicación de la condicionalidad en relación con las ayudas directas en el marco de la política agrícola común (RD 2352/2004).
c) Memoria económica, según la cual, la futura norma no supone aumento de gasto.
d) Informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Agua, favorable al Proyecto, en tanto que no se opone a la normativa comunitaria y estatal de la que es desarrollo.
e) Informe de ausencia de impacto negativo por razón de género.
f) Escritos de remisión del Proyecto, en solicitud de observaciones, a las siguientes organizaciones y asociaciones agrarias: A., U., F., C., A., P., A. y F..
g) Sucesivas convocatorias efectuadas por el Director General para la PAC, dirigida a las anteriores organizaciones y asociaciones para mantener reuniones sobre "el tema de la condicionalidad". De conformidad con tales convocatorias, las reuniones debieron tener lugar los días 10 y 17 de marzo, 6 y 13 de abril. No hay constancia en el expediente de que tales reuniones se llegaran a celebrar de manera efectiva.
SEGUNDO.- El 30 de mayo de 2005 se solicita informe a las Consejerías de Sanidad y de Industria y Medio Ambiente acerca del Proyecto.
El Secretario General de la primera contesta que, "consultada la Dirección General de Salud Pública, se informa el mismo favorablemente".
El segundo de los Departamentos consultados remite informe favorable de su Servicio Jurídico, que se limita a efectuar una observación de técnica normativa.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta advierte una extralimitación en el Proyecto, por cuanto atribuye competencias en materia de fijación y determinación de los requisitos legales de gestión, cuando tales competencias ya han sido ejercitadas por las instancias comunitarias y estatales, estas últimas con carácter básico, y sin dejar margen al desarrollo por parte de las Comunidades Autónomas, cuyas competencias en materia de condicionalidad quedarían limitadas a su control.
Asimismo, respecto al contenido específico de determinados preceptos, formula observaciones que, tras ser incorporadas al texto de la disposición, dan lugar a un segundo y definitivo borrador.
Una vez adjuntados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V.E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 12 de agosto de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ). En efecto, ya en anteriores dictámenes (por todos el 155/2002) este Órgano Consultivo ha considerado que aun cuando el núcleo normativo del que trae causa el Proyecto sometido a consulta consista en Reglamentos comunitarios, su asimilación con la ley, a los efectos de su posición en el ordenamiento y habilitación para el reglamento de aplicación, justifican una interpretación extensiva del referido precepto de la LCJ dada la identidad de razón del supuesto con el que literalmente aparece recogido en la misma. Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado respecto de estos reglamentos que son complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es la creación y regulación del organismo de control que, de conformidad con el artículo 6.2 RD 2352/2004, corresponde designar a las Comunidades Autónomas, para asegurar la observancia de los requisitos legales de gestión y velar por el cumplimiento de las buenas condiciones agrarias y medioambientales, todo ello en el ámbito de la condicionalidad de las ayudas directas de la PAC. Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde al referido reglamento estatal en virtud de su Disposición Final Primera.
El Proyecto, por tanto, además de constituir un desarrollo mediato de normativa comunitaria, lo es también de forma directa de legislación básica estatal. Como repetidamente ha señalado el Tribunal Constitucional, la noción material de lo básico posibilita que disposiciones de rango formal inferior a ley contengan normas de tal carácter, lo que permite interpretar el artículo 12.5 LCJ en el sentido de no reducir el concepto de legislación básica a las leyes en sentido formal, sino atender a la naturaleza y finalidad de lo básico como presupuesto determinante de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico, que cabe predicar, en consecuencia, del desarrollo de cualesquiera normas básicas, con independencia del lugar que ocupen en la escala jerárquico-normativa.
SEGUNDA.- Competencia material y orgánica. Habilitación reglamentaria.
El RCE 1782/2003 introduce la obligación de los agricultores y ganaderos que perciben pagos directos en el marco de la PAC, de cumplir con los requisitos legales de gestión y con las buenas condiciones agrarias y medioambientales que establece la propia norma comunitaria. El incumplimiento de dicha exigencia se traduce en una reducción o, incluso, exclusión de las ayudas percibidas, de acuerdo con el régimen instaurado en el propio Reglamento.
Para el adecuado funcionamiento del sistema es preciso establecer unos mecanismos de control del cumplimiento de tales requisitos y condiciones, objetivo que inspira el RCE 796/2004, al definir las bases del sistema de control de la condicionalidad y las de aplicación de las reducciones y exclusiones, dejando a los Estados miembros el establecimiento de los sistemas concretos para controlar su cumplimiento.
El RD 2352/2004, por su parte, establece las bases del sistema de control de la condicionalidad. Se caracteriza por la existencia de una autoridad nacional, a la que se confiere la coordinación de los controles de condicionalidad que corresponderá efectuar a las Comunidades Autónomas, en su calidad de autoridades responsables en su respectivo ámbito territorial. Éstas designarán los correspondientes órganos u organismos de control para asegurar la observancia de los requisitos legales de gestión y para velar por el cumplimiento de las buenas condiciones agrarias y medioambientales, salvo que tales controles sean efectuados por el Organismo Pagador. El sistema se basa asimismo en la coordinación y la comunicación de información constante entre los organismos de control y los pagadores.
En consecuencia, el Proyecto sometido a consulta establece normas reguladoras del control de condicionalidad en el ámbito de la Región de Murcia, mediante la distribución de funciones entre las diversas Consejerías competentes sobre los ámbitos de actividad en los que opera el referido control y crea un órgano especializado de control, la Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad. Con ello se hace efectivo el mandato impuesto a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por el artículo 6.2 RD 2352/2004, de designar un órgano especializado en el control de la condicionalidad, optando por establecer tal órgano y no dejar que sea el Organismo Pagador el que efectúe dicho control.
Realmente, el RD 2352/2004 no impone ni la creación de un órgano como el previsto en el Proyecto, ni mucho menos que dicho establecimiento haya de hacerse por norma con rango de Decreto. De hecho, el artículo 24 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Región de Murcia, impone la forma de Decreto para crear órganos colegiados que, ostentando alguna de las funciones que se establecen en el apartado 1 del artículo, sean de carácter interdepartamental y cuyo Presidente tenga rango igual o superior a Consejero. La atribución de la Presidencia de la Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad al Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua permitiría la creación del órgano por mera Orden conjunta de las Consejerías con representantes en el órgano (art. 24.2 Ley 7/2004).
Ahora bien, dado que el Proyecto no se limita a la creación del órgano colegiado y la definición de su régimen, sino que también establece una distribución funcional entre las Consejerías con competencias sobre los ámbitos de actividad a los que se extiende el control (Sanidad, Agricultura y Medio Ambiente), se considera adecuado el rango normativo utilizado, pues aun cuando las normas reguladoras de las atribuciones del Consejo de Gobierno (singularmente el artículo 22 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia) no prevén de manera expresa el supuesto ahora planteado, sí que le atribuyen la decisión acerca de qué Departamentos han de ejercitar las competencias regionales en otros supuestos análogos como los de asunción de funciones y servicios traspasados de la Administración del Estado a la regional (art. 22.8 de la Ley 6/2004). También corresponde al Consejo de Gobierno establecer por Decreto tanto los órganos directivos de cada Consejería como la estructura orgánica que depende de aquéllos (artículo 14.1 y 2 de la Ley 7/2004), particularizando respecto de cada órgano y unidad administrativa cuál será el o la competente para el ejercicio de una determinada función.
En cualquier caso, y atendidos los razonamientos expuestos, el Proyecto de Decreto sometido a consulta quizás fuera innecesario, pues bastaría con modificar los respectivos Decretos de estructura de las Consejerías afectadas para incorporar las competencias que sobre control de la condicionalidad se otorgan, lo que tendría la ventaja añadida de poder especificar a qué concreta unidad administrativa corresponderá el ejercicio de las funciones que en materia de condicionalidad se establecen en el Proyecto, defiriendo a una orden conjunta de aquéllas la creación y determinación del régimen de la Comisión Regional. De hecho, el Proyecto debe coordinarse con los vigentes Decretos de estructura para modificarlos mediante la adición de las referidas atribuciones.
En todo caso, la parte expositiva del Proyecto debería hacer mención de las competencias estatutarias en virtud de las cuales se dicta, considerando que la atribución específica de funciones a diversos órganos de su Administración y la creación misma de tales órganos puede incardinarse sin dificultad en el ejercicio de la potestad autoorganizativa de que está investida la Comunidad Autónoma, en virtud de lo dispuesto por el artículo 51 del Estatuto de Autonomía.
TERCERA.- Sobre el procedimiento.
De conformidad con los informes jurídicos obrantes en el expediente, en su elaboración se han seguido los trámites del artículo 53 de la Ley 6/2004. Sin embargo, se aprecian importantes omisiones procedimentales.
a) En primer lugar y como ya se ha mantenido en anteriores Dictámenes por este Consejo Jurídico (por todos el 155/2002), en los supuestos de iniciativa normativa conjunta de dos o más Consejerías los documentos justificativos deben emitirse por todas, no por una sola de ellas. En este sentido, se observa la ausencia en el expediente de la memoria de oportunidad correspondiente a las Consejerías de Sanidad y de Industria y Medio Ambiente, las cuales tampoco han efectuado el preceptivo estudio económico de la norma. Tampoco consta el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería de Sanidad. En realidad, puede afirmarse que el carácter de iniciativa conjunta es meramente formal, pero no material, pues ni siquiera consta en el expediente la propuesta dirigida a los respectivos titulares de las Consejerías de Sanidad y de Industria y Medio Ambiente, que deberían haber efectuado los correspondientes órganos directivos de cada Consejería.
b) Al margen de tales omisiones, la única justificación de la oportunidad y necesidad de la futura norma la efectúa el Director General de la PAC, pero esta memoria no cumple el requisito de suficiencia que exige el artículo 53.1 de la Ley 6/2004. En efecto, según este precepto, la memoria justificativa incluirá la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, lo que no se ha hecho en el presente supuesto, pues nada se justifica, a modo de ejemplo, acerca de la no conveniencia de atribuir las funciones de control de la condicionalidad al Organismo Pagador, posibilidad establecida en la normativa comunitaria de constante referencia.
c) Del mismo modo, tampoco es suficiente la declaración de ausencia de incremento del gasto que contiene el expediente, pues la Ley exige la realización de un estudio económico de la norma, en el que si bien de manera expresa se conmina a incluir el coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere, ello no supone que todo el análisis exigido deba quedar limitado a tan concreto extremo. Antes al contrario, el estudio económico debe extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
d) Acerca de la participación de las organizaciones y asociaciones representativas de los intereses que pudieran verse afectados por la futura norma en su elaboración, nada consta en el expediente más allá de los escritos de convocatoria efectuados por el Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua, sin que figure no ya una certificación acerca del contenido de dichas reuniones y de los acuerdos que pudieron llegar a alcanzarse, sino que se desconoce incluso si tales reuniones llegaron a celebrarse. Esta apreciación se reafirma tras observar que ningún cambio se produce en el borrador inicial del Proyecto tras la participación de las organizaciones agrarias, como se advierte del cotejo entre dicho borrador (folios 1 al 9) y el que se remitió para informe de las Consejerías de Sanidad y de Industria y Medio Ambiente.
e) El artículo 46 del Reglamento Orgánico y de Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 22 de abril (en adelante RCJ), establece los requisitos que habrán de reunir las consultas que se le formulen. Entre ellos exige, para que el expediente se considere completo, que conste en él la copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto o proyecto de disposición de carácter general que constituya su objeto. Pues bien, aunque en el índice se contiene con el número 12 el Proyecto de Decreto, en el documento no consta la circunstancia de ser ésa la copia autorizada del texto definitivo recogido en la propuesta -que también falta- al Consejo de Gobierno.
Las omisiones procedimentales expuestas aconsejarían la devolución del expediente en orden a completar la tramitación. No obstante, en atención a la urgencia con que se solicita el Dictamen, el Consejo Jurídico pasa a dictaminar sobre el fondo, sin dejar de advertir la necesidad de que los defectos de tramitación expuestos sean subsanados antes de la elevación del Proyecto a la consideración del Consejo de Gobierno.
CUARTA.- Sobre el orden interno del Proyecto.
Como ha quedado expuesto, el Proyecto persigue regular dos extremos claramente diferenciados. Por una parte, efectúa una distribución de las funciones relacionadas con el control de condicionalidad entre las tres Consejerías competentes en los sectores materiales o ámbitos a que aquél se refiere, al tiempo que crea el órgano especializado de control. Esta dualidad de contenidos debería plasmarse en el orden interno de la parte dispositiva de la norma, dedicando una primera a la distribución funcional y una segunda a la regulación de la Comisión.
Para ello, además de introducir como artículo 1 del Proyecto un precepto relativo a su objeto, en el que quede claramente plasmada la dicotomía de lo regulado, bastaría con reubicar el actual artículo 1, destinado a la creación del órgano de control, situándolo tras el actual artículo 5, renumerando los preceptos que le siguen.
QUINTA.- Sobre el contenido del Proyecto. Observaciones particulares.
1. Parte expositiva.
a) Su último párrafo, el que precede inmediatamente a la fórmula promulgatoria, no debe inducir a error acerca del verdadero objeto del Proyecto, pues su misión es describir el contenido de éste (Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, directriz 12).
El párrafo aludido, sin embargo, al indicar que resulta necesario determinar los criterios que se van a aplicar para ejecutar o llevar a efecto el control, puede inducir a pensar que tales criterios son objeto de regulación material en el Proyecto, lo que no es cierto, pues en él únicamente se distribuyen las competencias para su determinación, por lo que debería precisarse o matizarse dicha redacción.
b) El párrafo promulgatorio debe incorporar la fórmula legalmente establecida (art. 2.5 LCJ) para consignar si el futuro Decreto se aprueba de conformidad con este Dictamen o se aparta de él.
En el mismo párrafo, la referencia a la Ley 7/2004 debe precisarse mediante la inclusión del concreto precepto legal en que se apoya, pues la genérica redacción actual nada aporta.
2. La denominación del órgano especializado de control.
Deben homogeneizarse en el Proyecto las diferentes alusiones que se hacen al organismo de nueva creación, pues incluso con ocasión de su instauración en el artículo 1, existe cierta vacilación, dado que mientras el epígrafe que intitula el precepto alude a la "Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad", su párrafo primero elimina el término "regional". Otra denominación, todavía más reducida, del mismo órgano es posible encontrarla en el artículo 5, donde se alude a la "Comisión para el Control de la Condicionalidad", con omisión ahora de la coordinación, mientras en el epígrafe del artículo 6, se alude a la Comisión Regional de Coordinación.
Ante esta profusión de denominaciones la solución técnicamente más correcta sería utilizar siempre el nombre completo del órgano, para evitar posibles confusiones. Ello no obstante, tal recurso técnico podría derivar en una cierta farragosidad derivada de la redundante mención de una denominación in extenso. Para evitar redundancias en un mismo precepto puede sustituirse la denominación del órgano por una alusión a su condición de órgano especializado de control, conforme a la caracterización del mismo que efectúa el artículo 1 del Proyecto.
3. La distribución de funciones entre las Consejerías.
Las funciones sobre el control de la condicionalidad que el Proyecto atribuye directamente a las Consejerías de Agricultura y Agua, Sanidad e Industria y Medio Ambiente se han visto muy mermadas tras las acertadas observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que advirtió de la extralimitación competencial que suponía atribuir a órganos de la Administración regional la fijación de los requisitos legales de gestión, cuando "tanto la normativa comunitaria como la básica estatal ya han fijado dichos requisitos sin dejar margen al desarrollo reglamentario por parte de las CC.AA." (informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, folio 110 del expediente).
Siguiendo las indicaciones del referido órgano jurídico, las Consejerías podrán ahora "determinar y definir los criterios que se van a aplicar para ejecutar o llevar a efecto el control de la condicionalidad", lo que siendo correcto desde el punto de vista competencial, podría matizarse mediante la salvaguardia de los criterios ya preestablecidos por la normativa comunitaria y estatal, que operan a un tiempo como límites de las competencias regionales y como punto de partida para su ejercicio. Es el caso, por ejemplo, de las normas contenidas en los artículos 7.2 RD 2352/2004 y 44 a 48 RCE 796/2004.
4. El Organismo Pagador.
a) El artículo 5, destinado a la regulación de este órgano, cuenta con un apartado único, por lo que debe suprimirse el "1" que lo encabeza.
b) El precepto parece querer sintetizar las diferentes fases del control de la condicionalidad, partiendo de la información acerca de los solicitantes de ayudas que el Organismo Pagador suministra al órgano especializado, para que éste seleccione una muestra sobre la que efectuará los controles, remitiendo al Organismo Pagador los informes resultantes de las inspecciones para que éste aplique las reducciones que correspondan.
Siendo este el esquema procedimental aplicable, la redacción del precepto puede inducir a confusión sobre determinados aspectos. En primer lugar omite cualquier referencia a la realización efectiva de los controles, pues tras seleccionar la muestra se pasa inmediatamente a la realización de un informe. Incluso, dados los términos en que se expresa el Proyecto podría inducir a pensar que este informe es meramente potestativo.
No parece ser esa la intención del redactor del Proyecto, pues sería contrario a las normas que regulan la condicionalidad, que establecen de forma meridiana la obligación de realizar los controles y los correspondientes informes en los que se materializan tales actuaciones inspectoras. Por ello, quizás sería más descriptiva una redacción del precepto en los siguientes o similares términos: "...muestra de control, efectúe los controles y remita al Organismo Pagador los correspondientes informes, para que este aplique las reducciones o exclusiones que procedan".
Debe precisarse, además, que el Proyecto, con carácter general, únicamente menciona las reducciones como efecto o consecuencia de los incumplimientos detectados por las actuaciones inspectoras, olvidando otro, de mayor trascendencia como es la exclusión de la ayuda, que puede darse bajo determinadas circunstancias de incumplimiento (artículos 6 RCE 1782/2003, 67 RCE 796/2004 y 9 RD 2352/2004). El Proyecto, en consecuencia, también debería hacer mención a las exclusiones.
c) El último inciso del artículo establece que la forma y plazo de las remisiones de documentos serán las establecidas en el Plan Regional de Control de la Condicionalidad. Debe recordarse aquí que el artículo 48.3 in fine RCE 796/2004 establece ya un plazo de remisión que no podrá ser desconocido por el Plan, al disponer que el informe de control deberá remitirse al Organismo Pagador en el plazo de un mes desde su finalización.
5. Fines de la Comisión Regional de Coordinación del Control de la Condicionalidad.
Según el artículo 6 del Proyecto, el objetivo del órgano especializado de control será "coordinar y controlar lo que establece el RD 2352/2004, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, los criterios básicos de actuación en materia de condicionalidad" en los diferentes ámbitos afectados por ésta. "Así como fijar y determinar los controles a ejecutar para comprobar o verificar el cumplimiento de los requisitos legales de gestión".
No es afortunada la redacción del primer inciso, pues si de fines u objetivos se trata éstos no han de confundirse con las meras funciones. Así, sería más acorde con el epígrafe que precede al artículo indicar que el objetivo de la Comisión es, de conformidad con el artículo 6.2 del RD 2352/2004, asegurar la observancia de los requisitos legales de gestión en los ámbitos enumerados en el artículo 4.1 RCE 1782/2003, así como, en su caso, velar por el cumplimiento de las buenas condiciones agrarias y medioambientales.
La determinación de los criterios básicos de actuación en materia de condicionalidad parece exceder de la configuración de la Comisión como órgano autonómico de control. De conformidad con estas características debe circunscribir su actuación al específico aspecto del control de la condicionalidad, al tiempo que carece de potestad para establecer criterios básicos, los cuales corresponden al Fondo Español de Garantía Agraria (FEGA) en su condición de autoridad nacional responsable de la coordinación de los controles (artículo 23.3 RCE 1782/2003 y 6.1 RD 2352/2004).
Por su parte, la fijación y determinación de los controles a ejecutar debe pasar al artículo 7, pues en definitiva es una de las funciones, si no la más importante, de las que le corresponden, de conformidad con el artículo 42.1 RCE 796/2004, que atribuye a los organismos de control especializados la función de realizar los controles sobre el cumplimiento de los requisitos y las normas de que se trate.
6. Funciones de la Comisión Regional de Control de la Condicionalidad.
Como ya ha quedado apuntado, la normativa comunitaria separa las funciones de control, que atribuye al órgano especializado designado al efecto, y las correspondientes a la determinación de la incidencia que el resultado de las actuaciones inspectoras hayan de tener sobre las ayudas agrarias, extremo que se deja a la decisión del correspondiente Organismo Pagador. Así se desprende del ya citado artículo 42.1 RCE 796/2004 que, tras atribuir al órgano de control la ejecución de los controles, deja a los organismos pagadores el establecimiento de las reducciones o las exclusiones en casos individuales, lo que lleva al artículo 6.3 RD 2352/2004 a afirmar que "las autoridades para el cálculo de la ayuda, las reducciones y exclusiones y el pago de las ayudas son los organismos pagadores de las Comunidades Autónomas".
De conformidad con la dualidad de órganos existentes y la distribución de funciones efectuada por la normativa comunitaria y básica estatal, que suponen un espacio ajeno a la decisión autonómica, no resulta admisible que el Proyecto pretenda, en contra de lo establecido por aquélla, atribuir al órgano especializado de control funciones propias del organismo pagador, como son las establecidas en las letras d) e i) del artículo 7, las cuales no se ciñen a los aspectos del control, sino que inciden directamente sobre las ayudas, en particular, sobre las reducciones a aplicar, lo que pertenece a la competencia del Organismo Pagador. Adviértase aquí que los artículos 66 y 67 RCE 796/2004 dejan en manos del Organismo Pagador la decisión acerca del porcentaje de reducción a aplicar con los límites que le impone la misma norma comunitaria. En tales preceptos, el único papel que se deja al órgano de control es el de presentar su evaluación (informe de control), en la que habrá de basarse la decisión del Organismo Pagador.
No escapa al Consejo Jurídico que el perfil directivo de los componentes del órgano de control puede lleva a primar las tareas coordinadoras, directoras y de impulso sobre las funciones estrictamente controladoras (de hecho, el ejercicio efectivo de los controles se deja a técnicos meramente autorizados por la Comisión, artículo 8 del Proyecto), pero ello no puede llegar a desnaturalizar el carácter de la Comisión, como autoridad regional en materia de control de la condicionalidad y a la que corresponde realizar los controles porque así lo establece el artículo 42.1 RCE 796/2004. Todo ello, por supuesto, sin perjuicio de que el ejercicio efectivo de los controles de campo se deje a unidades técnicas de control que, al menos funcionalmente, habrían de depender de la Comisión, pues sólo así puede reconducirse a ésta la labor de los técnicos y entender que asume verdaderamente la responsabilidad sobre el control que es consustancial a su condición de autoridad de control y que le atribuye la normativa comunitaria. Así habría de reflejarse en el Proyecto.
A tal efecto, por tanto, deben suprimirse las letras d) e i) del artículo 7,e incluir una nueva letra en la que se atribuya a la Comisión la realización de los controles relacionados con la condicionalidad.
En el artículo 8 debe preverse de manera expresa que el personal técnico que realice los controles depende funcionalmente de la Comisión.
7. El artículo 9 del Proyecto: composición de la Comisión Regional de Coordinación del Control de la Condicionalidad.
a) Según el artículo 9.2 del Proyecto, el Presidente podrá delegar la Presidencia en el Vicepresidente o en cualesquiera de los Directores Generales que forman parte de la Comisión.
Conviene aquí efectuar una distinción previa entre dos formas de derivar el ejercicio efectivo de la Presidencia: la delegación y la suplencia. Son éstas dos técnicas de sustitución de diferente naturaleza y que conllevan diferentes exigencias formales y materiales. En primer lugar, como ha puesto de manifiesto la doctrina administrativista, la delegación conlleva una relación interorgánica entre los titulares de dos órganos administrativos diferentes del colegiado, en la que deben concurrir las exigencias del artículo 13 LPAC, singularmente, un acto expreso de delegación, que requiere, además, un acto asimismo expreso de revocación para poner fin a sus efectos, debiendo ser ambos objeto de publicación.
Frente a la delegación, la suplencia tiene un carácter meramente interno, pues la relación de sustitución se produce en el seno del órgano, entre el titular de la Presidencia y quien asume temporalmente sus funciones por concurrir una determinada causa justificada que le impide ejercer sus cometidos. Una vez desaparecida la causa de la suplencia, el Presidente vuelve a ejercer sus funciones, sin necesidad de un acto que ponga fin a la suplencia.
Así, el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 4 de diciembre de 1998, señala que el presidente de un órgano colegiado puede ser sustituido en casos de vacante, ausencia, enfermedad u otra causa legal, "sin que ello implique delegación alguna de facultades, que exige un acto expreso de delegación del ejercicio de competencias de un órgano administrativo para que puedan ser desempeñadas por otro órgano".
Atendidas ambas técnicas y dado que el artículo 9.1 del Proyecto prevé la existencia de un Vicepresidente, lo más eficaz en orden a facilitar el funcionamiento ordinario del órgano colegiado sería prever con carácter general la suplencia del Presidente por parte del Vicepresidente (figura ésta que, de otro modo y dado que ninguna función específica se le reserva, carecería de sentido), para lo cual bastaría con no regular la cuestión, dejando al juego supletorio del artículo 23.2 LPAC la determinación de quién debe suplir al Presidente en cada caso. Adviértase que tal solución no impide al Presidente delegar sus funciones en un miembro distinto al Vicepresidente, pero para ello tampoco es preciso que se contemple en el Proyecto, pues será de aplicación el régimen general de delegación de competencias establecido en el artículo 13 LPAC.
En atención a lo expuesto, el Consejo Jurídico considera que debería suprimirse el artículo 9.2 del Proyecto.
b) La previsión expresa de que los miembros de la Comisión podrán delegar su asistencia en funcionarios de ellos dependientes, con rango de Jefe de Servicio, supone una limitación que opera en un doble sentido, pues si bien no permite que funcionarios que desempeñen puestos de trabajo de niveles jerárquicos inferiores puedan sustituir al Director General correspondiente, también supone un obstáculo para que un Subdirector General, que en el futuro pudiera preverse en la estructura de alguno de los órganos directivos presentes en la Comisión, pudiera asumir la representación de su Dirección General.
c) El artículo 9.4 prevé la posibilidad de que personas ajenas al órgano puedan asistir a sus sesiones, estableciendo un distinto régimen según las características de los llamados a intervenir. Frente a un régimen general aplicable a la generalidad de las personas que, para intervenir en la Comisión, sólo precisan de una autorización del Presidente, a iniciativa de éste o del resto de vocales, los titulares de otros centros directivos de la Administración regional podrán intervenir cuando se traten asuntos que incidan en sus respectivos ámbitos competenciales.
Diversas dudas y dificultades prácticas pueden surgir en la aplicación práctica del precepto. Así, cuando se deja a la iniciativa del Presidente o del resto de vocales efectuar el llamamiento de personas ajenas a la Comisión, no se alcanza a comprender por qué es necesaria la iniciativa de todos los vocales, cuando podría bastar con la iniciativa de uno de ellos, más la autorización presidencial. Del mismo modo, tampoco se entiende por qué ni el Secretario ni el Vicepresidente (que no son vocales de conformidad con al artículo 9.1 del Proyecto, pero sí miembros) no pueden llamar a alguien ante el órgano colegiado cuando sí lo pueden hacer los restantes miembros.
Respecto de los titulares de otros centros directivos, debería aclararse si precisan de convocatoria o autorización del Presidente para formar parte de la Comisión cuando ésta vaya a tratar asuntos de la competencia de aquéllos o si, por el contrario, el Proyecto configura una facultad no sometida a autorización ninguna, bastando con la manifestación de la voluntad de asistir por parte del centro directivo afectado. Desde un punto de vista práctico, y dada la presumible escasa difusión del contenido del orden del día de las reuniones de la Comisión más allá de sus miembros, parece que lo procedente es que sea el Presidente del órgano quien determine en qué medida los asuntos a tratar en la correspondiente sesión afectan a las competencias de un determinado centro directivo y que proceda a convocar a su titular.
8. El régimen de funcionamiento de la Comisión.
El artículo 10.2 del Proyecto prevé la aprobación por la Comisión de unas normas de régimen interno que permitan un mejor desarrollo de sus funciones. Esta posibilidad, sin embargo, le está vedada en atención a la naturaleza del órgano que se constituye. En efecto, de conformidad con el artículo 22.1 LPAC, el régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en el Título II, Capítulo II LPAC, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran. El artículo 23.3 de la Ley 7/2004, por su parte, concreta o limita tales peculiaridades organizativas a las que establece la propia Ley regional o la norma de creación del órgano.
Más allá de este régimen legal, el artículo 22.2 LPAC únicamente prevé la posibilidad de completarlo mediante la aprobación por el propio órgano de unas normas de régimen interno cuando se trate de órganos colegiados representativos, es decir, aquéllos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los que se compongan de representaciones de diversas Administraciones Públicas. Ninguno de estos supuestos concurren en la Comisión analizada, pues todos sus miembros proceden de la Administración regional, sin participación social o administrativa externa algunas.
En consecuencia, las únicas peculiaridades organizativas admisibles serían las establecidas en la Ley 7/2004 o en el propio Proyecto, no pudiendo deferir la regulación de tales peculiaridades a una norma interna de la Comisión que sería contraria al régimen básico de los órganos colegiados, en todo aquello que excediera del establecimiento de un régimen propio de convocatorias, único extremo sobre el que tendría capacidad autonormativa la Comisión, de conformidad con el artículo 26.2 LPAC.
9. La habilitación reglamentaria a los Consejeros.
Prevé la Disposición Final Primera del Proyecto que los titulares de las tres Consejerías afectadas por él podrán dictar cuantas disposiciones adicionales fueran precisas para el desarrollo de este Decreto, en el ámbito de sus respectivas competencias.
La entrada en vigor de la Ley 6/2004 supone un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Región de Murcia, y establecer una nueva regulación de la potestad reglamentaria, tanto en lo relativo a su titularidad y posibilidades de ejercicio, como en cuanto al procedimiento de la elaboración de reglamentos. En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 del nuevo texto legal reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida".
La exigencia de atribución específica, que veta la posibilidad de un apoderamiento reglamentario general, sigue, pues, vigente. Ahora bien, ya no puede el Consejo de Gobierno efectuar, como hasta ahora, una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto.
Cuestión distinta es la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación ninguna, pues la tienen reconocida ex lege. La incógnita a despejar aquí será delimitar qué son "materias de ámbito interno del Departamento", pues lejos de constituir un concepto unívoco y de perfiles precisos, su acotación ha sido tradicionalmente polémica. La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en interpretación del artículo 14.3 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, primero, y del artículo 4.1 LG, después, que reconocían al Ministro potestad reglamentaria "en materias propias de su Departamento", puede sintetizarse en los siguientes tres puntos (STS de 17 de julio de 1999): "a) La Constitución no derogó el artículo 14.3 de la citada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, por cierto exacto al hoy art. 4.1 b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (RCL 1997\2817), del Gobierno. b) La potestad para dictar Reglamentos ejecutivos corresponde, de modo exclusivo, al Gobierno, no a los Ministros. c) Estos pueden dictar Reglamentos independientes «ad intra», esto es, con fines puramente organizativos o respecto de relaciones de sujeción especial, entendiéndose que entran dentro de esta categoría las que sólo alcanzan a regular las relaciones con los administrados en la medida en que ello es instrumentalmente necesario para integrarlos en la organización administrativa por existir entre aquélla y éstos específicas relaciones de superioridad, pero sin que estos reglamentos puedan afectar a derechos y obligaciones de los citados administrados en aspectos básicos o de carácter general".
El mismo Tribunal, en Sentencia de 17 de febrero de 1998, dirá: "desde la perspectiva de la Administración General del Estado, la potestad reglamentaria que desarrolla y complementa a la norma jurídica (ley y reglamento), es encomendada por la Constitución al Gobierno (art. 97 CE citado). Los Ministros también ejercen la potestad reglamentaria, pero sólo en materias propias de su departamento, es decir -como puntualiza la doctrina científica, lo que aceptamos- en materia organizativa o doméstica. Por ello, se distingue así: reglamentos del Gobierno (del Consejo de Ministros), que son fruto de una potestad administrativa originaria o derivada de la Constitución; los reglamentos de los Ministros, que si la Ley les habilita específicamente para desarrollar una norma reglamentaria, son fruto de un poder derivado; sólo los reglamentos domésticos u organizativos pueden dictarse por los ministros sin la necesidad de una especial habilitación legal (puede verse el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957). La doctrina consignada, es reiteración de la que ya estableció esta Sala en su Sentencia de fecha 22 diciembre 1997, en la que dijimos lo siguiente: «La potestad reglamentaria autónoma de éstos (de los Ministros, añadimos, como aclaración), sin embargo, se constriñe a aquellas materias relativas a su ámbito interno o, como dice el propio precepto (el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 26 julio 1957, añadimos) "a las materias propias de su Departamento", entre las que se suelen incluir las referentes a su organización y a las relaciones de sujeción especial. Fuera de este campo puramente doméstico, no hay en manos de tales autoridades y órganos una potestad normativa propia "ad extra", con facultad de afectar a las relaciones de sujeción general en que se encuentra el común de los ciudadanos respecto del Estado, ni a sus derechos y obligaciones».
Por tanto, la potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Ministros alcanza la regulación de las materias propias de su Departamento, lo que la jurisprudencia ha interpretado como las cuestiones puramente organizativas, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Dicha doctrina, calificada por la Exposición de Motivos de la Ley 6/2004 como consolidada, sería plenamente aplicable a la determinación de los límites de la potestad normativa de los Consejeros de la Comunidad Autónoma, si la referida Ley regional se expresara en iguales o similares términos a la legislación estatal expuesta, lo que sin embargo no hace.
En efecto, el artículo 52.1 Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que el artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo". Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. Y en los dos artículos, desde luego, cabe apreciar una restricción respecto de la atribución reglamentaria efectuada a favor de los Ministros, pues si a éstos se les faculta para regular las materias propias de su Departamento, la ley regional limita aún más dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la Jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir, la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
En cualquier caso, una interpretación general acerca del alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros no puede ir más allá de los criterios expuestos, debiendo ser analizada la existencia de habilitación suficiente en cada supuesto.
En la Disposición Final Primera del Proyecto sometido a consulta, las habilitaciones a los tres Consejeros vienen referidas a cualesquiera disposiciones que fueran necesarias para el desarrollo del Decreto. El carácter eminentemente organizativo del Decreto por el que se crea un órgano y se distribuyen competencias no tiene relevancia externa, lo que convierte en ociosa la habilitación, pues los correspondientes Consejeros ostentan, ex lege 6/2004, potestad para regular tales extremos. Sin embargo, la habilitación introductoria rebasa ampliamente las posibilidades que al Decreto permite dicha Ley, al deferir potestad normativa general a los Consejeros, por lo que debiera suprimirse en todo caso.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para aprobar el futuro Decreto, de conformidad con lo señalado en la Consideración Segunda.
SEGUNDA.- Deben subsanarse las omisiones y deficiencias procedimentales puestas de manifiesto en la Consideración Tercera.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las observaciones relativas a:
a) la ausencia de competencia de la Comisión Regional de Coordinación para el Control de la Condicionalidad, para fijar criterios básicos de actuación en materia de condicionalidad (art. 6);
b) la exigencia de incluir entre las funciones del órgano la de realizar los controles de condicionalidad y la eliminación de las letras d) e i) del artículo 7;
c) la ausencia de capacidad autonormativa del órgano colegiado para establecer sus normas de régimen interior más allá de un régimen propio de convocatorias;
d) la imposibilidad de efectuar habilitaciones reglamentarias en norma de rango inferior a Ley.
CUARTA.- El resto de observaciones podrían contribuir a la mejora del texto.
No obstante, V.E. resolverá
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