Dictamen nº 196/2022

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de agosto de 2022, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 29 de marzo de 2022 (COMINTER 94449 2022 03 29-03 04), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de D. Y, debida a accidente escolar (exp. 2022_110), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO.- Con fecha 11 de mayo de 2021 Dª. X presenta, frente a la Consejería de Educación y Cultura (actualmente Consejería de Educación), reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños sufridos por su hijo menor de edad, Y, el día 7 de mayo de 2021 en el Centro de Educación Especial (CEE) “Enrique Viviente” de La Unión.

 

En su escrito de reclamación señala que: “Con fecha 7 de mayo de 2021 y con ocasión de actividades en el Centro Enrique Viviente de La Unión, mi hijo sufrió un accidente. El alumno estaba corriendo por el patio, cuando otro alumno fue detrás le dio un empujón y cayó al suelo. Las gafas cayeron al suelo y se partieron y el alumno presenta rasguños”. Acompañan a dicho escrito de reclamación:

 

-Una fotocopia del Libro de Familia que acredita que el menor Y es hijo de Dª. X.

 

-Una factura de una óptica de La Unión, de 10 de mayo de 2021, por un importe total de 110 euros, en concepto de montura de gafas.

 

-Un informe del Director del CEE, de 11 de mayo de 2021, que señala que el día 7 de mayo de 2021, durante el recreo en el patio del centro, estando presentes la maestra tutora y una auxiliar educativo, “el alumno estaba corriendo por el patio, cuando otro alumno fue detrás, le dio un empujón y cayó al suelo”, y como consecuencia de la caída “las gafas cayeron al suelo y se partieron y el alumno presenta rasguños”.

 

SEGUNDO.- Con fecha 1 de junio de 2021 la Secretaria General de la entonces Consejería de Educación y Cultura, por delegación de la Consejera, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden de inicio del procedimiento se notifica a la reclamante el día 3 de junio de 2021.

 

TERCERO.- Con fecha 22 de junio de 2021 la instructora del procedimiento solicita informe complementario al Director del CEE, quien con fecha 25 de junio de 2021 emite informe señalando que:

 

 “D. Z, como Director del C.E.E. Enrique Viviente de La Unión, hace el presente escrito para dar respuesta a la solicitud requerida por el Servicio Jurídico en referencia al nº. de expediente 24/21. Las cuestiones planteadas son las siguientes:

1.- Relato pormenorizado de los hechos.

Ambos alumnos se encontraban en el periodo de recreo junto con el resto de compañeros. El recreo se había iniciado con ciertas riñas entre los alumnos y se separaron en zonas distintas y con vigilancia de maestros y auxiliares. De repente Y, salió corriendo por la pista de fútbol para ir hacia otro maestro y el alumno que provocó la caída corrió tras él y le dio un fuerte empujón que como consecuencia cayó al suelo. Y tuvo heridas y rasguños en piernas y brazos, las gafas cayeron a unos metros del alumno.

2.- ¿Presenció algún profesor el incidente?

Sí lo presenció la maestra tutora de Y y la auxiliar educativo. Al ver correr a ambos alumnos en la misma dirección, la tutora y auxiliar salieron corriendo detrás de ellos pero no dio tiempo a evitar dicha situación.

3.- En relación a este incidente es necesario precisar los siguientes extremos.

La actuación del compañero fue intencionada porque al inicio del recreo tenían riñas entre ellos y se procedió a separarlos, pero el alumno que causó la caída aprovechó un momento ver al otro compañero corriendo y salió tras él.

En ninguna situación anterior estos alumnos habían tenido comportamientos agresivos entre ellos.

El alumno que provocó la caída es un alumno con necesidades educativas especiales pero no tiene diagnóstico que derive en conductas agresivas”.

 

CUARTO.- Con fecha 22 de febrero de 2022 la instructora del expediente comunica a la reclamante que “a pesar de que con la factura presentada se deduce cual es el importe reclamado, se hace necesario que especifique cual es el importe de los daños que se reclama”, por lo que “le otorga un plazo de diez días para indicar el importe de los daños reclamados”. No consta que la reclamante haya contestado a dicho requerimiento.

 

Con la misma fecha 22 de febrero de 2022 la instructora comunica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia, para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificantes que estime pertinentes”. No consta que se haya hecho uso de este derecho.

 

QUINTO.- Con fecha 23 de marzo de 2022 la instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea “que se dicte Orden de la Consejera de Educación estimando la reclamación presentada por Dª. X, en representación de su hijo Y, alumno del Colegio Público de Educación Especial ´Enrique Viviente´, de La Unión (Murcia), por los daños y perjuicios sufridos en dicho centro el día 7 de mayo de 2021 por quedar acreditada la relación de causalidad entre el daño sufrido y la prestación del servicio público educativo, y en consecuencia, abonar a la reclamante la cantidad de ciento diez euros (110 €), cantidad que deberá ser actualizada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público”.

 

SEXTO.- Con fecha 29 de marzo de 2022 se recaba el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

 

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

 

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.

 

I.- Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal del menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).

 

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

 

II.- La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPACAP; el hecho lesivo se produjo el día 7 de mayo de 2021 y la reclamación fue comunicada a la Consejería el día 14 de mayo de 2021.

 

III.- El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos, salvo el plazo máximo para resolver que excede el plazo de seis meses previsto en el artículo 91.3 de la LPACAP.

 

TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño. 

 

I. La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

 

A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

 

-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

-Que no concurra causa de fuerza mayor.

-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

 

Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 10 de novie mbre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.    

 

Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.

 

El Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que “deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan”.

 

Entre esos requisitos destaca, con carácter principal, el que se refiere al funcionamiento del propio servicio público educativo y, en relación con él, a la culpa in vigilando de profesores, maestros o tutores como criterio de imputación suficiente para determinar el nacimiento de una obligación de resarcimiento extracontractual a cargo de la Administración pública. Así, son muy numerosos los supuestos en los que se ha declarado que se produjo un mal funcionamiento del servicio público educativo cuando una acción u omisión negligente por parte del profesorado, generalmente la omisión del citado deber de vigilancia, propició la generación del daño.

 

Como resulta conocido, el profesorado de los centros públicos educativos asume el deber de vigilar a los alumnos que estudian en ellos, de forma que el incumplimiento acreditado de esa obligación, siempre que se den los restantes requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad patrimonial, da nacimiento a esta obligación de reparar los daños causados. En este sentido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo señaló en su sentencia de 26 de febrero de 1998, recurso 4587/1991, que el daño se produjo “dentro del servicio público de la enseñanza durante el cual el profesorado tiene, respecto de los alumnos, el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia a tenor de lo establecido en el artículo 1903 del C.C. en el cuidado y vigilancia de los menores que están bajo su custodia”. Sobre ese planteamiento, el Alto Tribunal reconoció la existencia de responsabilidad patrimonial debido a “la falta de diligencia en el cuidado de la menor por el profesorado encargado de la custodia en las actividades extraescolares realizadas”.

 

Además, se ha afirmado por la doctrina que el deber de vigilancia y cuidado resulta inversamente proporcional a la edad de los alumnos implicados en un incidente. Cuando el alumno es de corta edad (hasta 5 años) se demanda de los profesores que desplieguen una vigilancia y cuidado de la mayor intensidad, similar a la que se puede exigir de los miembros del personal de una guardería respecto de los niños que se encuentran bajo su control. Sin embargo, este deber va cediendo paulatinamente conforme aumenta la edad de los alumnos. De este modo, en el supuesto de menores de 14 años el deber de vigilancia no puede ser de tal entidad que equivalga a una supervisión permanente de los alumnos, como si se tratase de menores de corta edad.

 

Otra circunstancia que sirve para mitigar la exigencia de responsabilidad a la Administración educativa es que los hechos causantes del daño se produzcan de una manera súbita o repentina. No se puede entender que el deber de cuidado y vigilancia conlleve que los profesores deban vigilar siempre y en todo momento a todos los alumnos del centro. Amén de que eso resultaría materialmente imposible e incluso indeseable, esa sería una interpretación desmesurada del deber de vigilancia al que nos referimos. La Memoria del Consejo de Estado del año 1994 lo resume en los siguientes términos: “El servicio que la Administración pública presta en sus centros docentes no es el de una guardería”.

 

Sobre la base de lo expuesto, cabe apuntar que no se puede considerar que exista relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado cuando los hechos ocurren de manera súbita o repentina, de forma que nada hiciera posible prever la acción lesiva del alumno que agrede a otro o le causa un daño en sus pertenencias. La inmediatez en la producción del daño rompe el nexo causal citado puesto que el deber de vigilancia de los profesores y maestros no incluye la obligación de impedir la producción de hechos súbitos e imprevisibles, que por su propia definición no se pueden evitar.

 

A pesar de lo que se acaba de señalar, no se puede desconocer que los Tribunales de Justicia y los distintos Órganos consultivos han venido exigiendo que se preste una vigilancia o un control de mayor intensidad cuando se desempeña la actividad docente en determinadas circunstancias, entre las que destaca especialmente la educación de alumnos de corta edad, como ya se ha dicho, o que padecen deficiencias físicas o psíquicas. En esos casos, la responsabilidad patrimonial se conecta con la culpa in vigilando, y así lo reconoció el Consejo de Estado en su Memoria correspondiente al año 1998 cuando puso de manifiesto lo siguiente:

 

“También se conecta a la negligencia, o a la existencia de un especial deber de cuidado con consecuencias en el examen de la relación de causalidad, el caso de los daños sufridos por los alumnos, ya sea de corta edad, ya con problemas físicos o psíquicos, considerando este Consejo de Estado que en estos casos los accidentes deben tener un tratamiento distinto dada la especial obligación de vigilancia que se impone a la Administración titular de ellos.

Según el dictamen 4060/96, de 19 de diciembre, de 1996 en los centros escolares de educación especial la Administración ha de extremar su celo en la custodia de los alumnos para evitar accidentes, lesiones o agresiones entre ellos, lo que permite establecer un nexo causal entre el servicio público educativo y el daño alegado en el supuesto.

La responsabilidad patrimonial cuando un alumno sufre la agresión de un compañero en estos centros de educación especial no plantea así dudas (dictamen 1007/96, de 9 de mayo de 1996), al contrario de los daños sufridos en general por alumnos en centros normales”.

 

Por lo tanto, en los centros escolares de educación especial los profesores asumen un especial deber de cuidado, de mayor extensión que el que se les puede demandar en otros casos, para tratar de evitar accidentes, lesiones o agresiones entre ellos.

 

II. En este caso, la reclamante solicita que se le reconozca el derecho a percibir una indemnización de 110 euros por la agresión que sufrió su hijo en el patio del Centro de Educación Especial, por parte de otro alumno de dicho centro, lo que motivó que se le rompieran las gafas que llevaba puestas en ese momento (“Con fecha 7 de mayo de 2021 y con ocasión de actividades en el Centro Enrique Viviente de La Unión, mi hijo, sufrió un accidente. El alumno estaba corriendo por el patio, cuando otro alumno fue detrás le dio un empujón y cayó al suelo. Las gafas cayeron al suelo y se partieron y el alumno presenta rasguños”.). Puede entenderse que la reclamante, de manera implícita, considera que no se adoptaron las medidas que hubiesen sido necesarias para evitar el incidente.

 

De conformidad con el relato de los hechos que consta en el expediente y que se desprende del informe de la Dirección del CEE, al que pertenecen los alumnos implicados en el incidente, “ambos alumnos se encontraban en el periodo de recreo junto con el resto de compañeros” y “de repente, Y, salió corriendo por la pista de fútbol para ir hacia otro maestro y el alumno que provocó la caída corrió tras él y le dio un fuerte empujón que como consecuencia cayó al suelo”; “Y tuvo heridas y rasguños en piernas y brazos, las gafas cayeron a unos metros del alumno”. El Director del centro educativo señala que “en ninguna situación anterior estos alumnos habían tenido comportamientos agresivos entre ellos”, y que “el alumno que provocó la caída es un alumno con necesidades educativas especiales pero no tiene diagnostico que derive en conductas agresivas”.

 

Aunque anteriormente los alumnos implicados no hayan tenido “comportamientos agresivos entre ellos”, aunque el alumno que provocó la caída no tenga un “diagnostico que derive en conductas agresivas”, y aunque los hechos se hayan producido “de repente”, se deduce del informe de la Dirección del CEE que la agresión no era del todo imprevisible. El Director del Centro señala que “el recreo se había iniciado con ciertas riñas entre los alumnos y se separaron en zonas distintas y con vigilancia de maestros y auxiliares”, que “al ver correr a ambos alumnos en la misma dirección, la tutora y auxiliar salimos corriendo detrás de ellos pero no dio tiempo a evitar dicha situación”, y que “la actuación del compañero fue intencionada porque al inicio del recreo tenían riñas entre ellos y se procedió a separarlos, pero el alumno que causo la caída aprovechó un momento ver al otro compañero corriendo y sali? ? tras él”. Se deduce del referido informe que, como consecuencia de las riñas entre los alumnos al inicio del recreo, y para evitar que se produjeran nuevas reyertas, los profesores adoptaron unas medidas especiales de vigilancia que no fueron suficientes.

 

Además, se aprecia el carácter antijurídico del daño, puesto que el alumno perjudicado no tenía la obligación legal de soportarlo. El artículo 6.3, letras b) y f), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, reconoce que los alumnos disfrutan del derecho básico a que se respete su integridad y a que se les proteja contra toda agresión física o moral. En consecuencia, el estándar mínimo objetivo del servicio educativo -con independencia de la existencia o no de culpa in vigilando por parte de los profesores- exige que sucesos como éste no se produzcan en los centros públicos educativos, de manera que, en caso contrario, procede indemnizar los efectos lesivos que de los mismos se deriven.

 

De acuerdo con la doctrina consultiva más consolidada, la responsabilidad patrimonial cuando un alumno sufre la agresión de un compañero en un Centro de Educación Especial no ofrece dudas, al contrario de lo que sucede en relación con los daños que se puedan sufrir, en general, en otros centros educativos. En este sentido, el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1007/1996 señala que: “La Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en Centros Escolares de su titularidad. Pero, analizando las circunstancias concurrentes en este caso, en el que consta que se ha producido una agresión y teniendo en cuenta, además, que el lugar en que ha ocurrido es un Centro de Educación Especial, la omisión del cuidado exigible a los profesores en los Colegios Públicos permite apreciar la existencia del necesario nexo causal entre la lesión sufrida por el alumno y la prestación del servicio educativo”.

 

Y más concretamente, en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 5007/1997 se acepta la responsabilidad patrimonial administrativa porque “se desprenden del relato del Director del Centro datos que permiten entender que el hecho origen de la reclamación (golpe propinado por otro alumno) guarda con el servicio público docente la necesaria relación, puesto que se trata de un Centro de Educación Especial en el que se da convivencia de alumnos con reacciones como la que determinó esta rotura de gafas”.

 

Por lo tanto, en el mismo sentido que en anteriores Dictámenes de este Consejo Jurídico referidos a supuestos similares (374/2017, 61/2020 y 243/2021, entre otros) procede entender que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad administrativa de la Administración educativa, concretamente una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento normal del servicio público educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad ha quedado debidamente demostrada.

 

CUARTA.- Quantum indemnizatorio.

 

Admitida la realidad y efectividad de la lesión y establecida su relación causal con el funcionamiento del servicio educativo regional, procede analizar la valoración de los daños producidos y la cuantía y el modo de la indemnización.

 

Como se ha dicho, en la reclamación formulada no consta la cuantía que se solicita, por lo que la instructora del expediente requirió a la reclamante para que concretara la cuantía que se pide. Es cierto que la reclamante no ha atendido dicho requerimiento, pero también es cierto, como señala la propuesta de resolución, que de la factura aportada por la reclamante se desprende cual es el importe que realmente se solicita.

 

La cuantía del daño sufrido queda plenamente acreditada con la factura aportada con la reclamación, expedida con todos los requisitos legales por una óptica de La Unión a nombre de la reclamante, en concepto de montura de gafas, por un importe total de 110 euros. En consecuencia, esa es la cantidad con la que deberá indemnizarse a la reclamante, una vez actualizada conforme a lo dispuesto en el artículo 34.3 de la LRJSP.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

 

CONCLUSIONES

 

PRIMERA.-Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al concurrir todos los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha quedado establecida, al no venir obligado el perjudicado a soportarlo.

 SEGUNDA.-La cuantía de la indemnización habrá de ajustarse a lo indicado en la Consideración Cuarta.

 

 No obstante, V.E. resolverá.