Dictamen 185/05

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Año: 2005
Número de dictamen: 185/05
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la composición, designación y funcionamiento de los tribunales calificadores de las pruebas selectivas para acceso a la función pública regional.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. El informe jurídico de la Vicesecretaría a que se refiere el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, debe efectuar cuantas observaciones sean procedentes en Derecho, y ya sean éstas de orden material o puramente formal. Adviértase que el fundamento último de este informe se encuentra en garantizar el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución Española), principio predicable de la actuación administrativa en general, es decir, tanto aquella que tiene por objeto la producción de actos administrativos en sentido estricto, como la elaboración de normas reglamentarias, y que sólo puede hacerse efectivo mediante la consideración y puesta de manifiesto de todos los aspectos con relevancia jurídica de una cuestión.
2. El artículo 1 del Proyecto traslada de forma literal el ámbito de aplicación del Decreto 68/1992, sin tomar en consideración que, durante el tiempo transcurrido desde la aprobación de dicha norma, la Función Pública regional ha sufrido importantes transformaciones, siendo trascendental, en lo que aquí interesa, la asunción de las competencias en materia de Enseñanza no universitaria (1999) y atención sanitaria (2001), con el consecuente incremento no sólo cuantitativo, sino también cualitativo de los efectivos que integran aquella Función Pública. Así, junto a los funcionarios de carrera, personal interino, eventual y personal laboral a que aludía el artículo 3.1 de la derogada Ley 3/1986, de 19 de marzo, de la Función Pública de la Región de Murcia, tras dichas incorporaciones surge una nueva clase de personal en la Función Pública regional: el personal estatutario del Servicio Murciano de Salud (artículo 3.1, e) TRLFP). Pero, además, como consecuencia de la asunción de las competencias educativas, también se integra en la Función Pública regional el personal docente, aunque el artículo 3 TRLFP no lo menciona de manera expresa, pues su clara condición funcionarial permite inscribirlos fácilmente dentro de la categoría de funcionarios previstos en la letra a) del referido precepto legal, sin perjuicio de reconocer su especificidad con ocasión de determinar el objeto y ámbito de aplicación del propio Texto Refundido (artículo 1, apartado 2 y 3).
3. Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 48 y 101/2003) que, cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo (lex repetita), debe dejarse constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene -siguiendo el modelo "de conformidad con lo dispuesto en u otro similar-, en orden a evitar problemas hermenéuticos acerca del verdadero rango de la disposición.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de julio de 2005, la Dirección General de la Función Pública remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda el expediente relativo al Proyecto de Decreto por el que se regula la composición, designación y funcionamiento de los Tribunales Calificadores de las pruebas selectivas para acceso a la función pública regional.
El referido expediente consta de la siguiente documentación:
a) Primer borrador del Proyecto que consta de 24 artículos, una Disposición adicional, una derogatoria y una final.
b) Una Memoria justificativa elaborada por el Jefe de Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección General de la Función Pública, con el visto bueno del Director (otorgado, por autorización, por la Subdirectora General).
Según dicho documento, el nuevo Decreto responde a la experiencia acumulada durante la vigencia del Decreto 68/1992, de 25 de junio, por el que se regula la designación y funcionamiento de los Tribunales Calificadores de las pruebas para el acceso a la Función Pública regional (Decreto 68/1992), que "aconseja la puesta en marcha de un nuevo Decreto que se adapte mejor a las circunstancias actuales y, a su vez, refuerce la transparencia, garantías y objetividad de los procesos selectivos, preservando los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad". Con el Proyecto se pretende, además, dotar a los Tribunales de "una mayor profesionalización y cualificación".
Son cuestiones que para la referida memoria merecen una especial mención: a) las relativas a los requisitos que deben reunir el Presidente y el Secretario de los Tribunales; b) la elaboración, confección, impresión y custodia de los ejercicios de las pruebas; y c) la asignación a la Consejería competente en materia de función pública de la determinación del lugar y fecha de realización del primer ejercicio de las pruebas.
En cuanto a la fundamentación jurídica del Proyecto, se alude en la memoria al artículo 32 del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (TRLFP), como precepto que se pretende desarrollar, procediendo a derogar el vigente Decreto 68/1992.
Esta memoria será complementada más tarde (el 19 de septiembre de 2005) con un informe del Servicio de Régimen Jurídico, a solicitud, no documentada en el expediente, de la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda, que afirma la legalidad de las previsiones contenidas en el artículo 8.1 y 2 del Proyecto, relativas a las novedosas y exorbitantes funciones que en dichos preceptos se atribuyen al Presidente del Tribunal en la confección y custodia de los ejercicios.
c) Una autodenominada memoria económica que no aprecia coste alguno derivado de forma directa de la aprobación del futuro Decreto, siendo imprevisibles tanto su coste futuro como el incremento de gasto que pueda suponer, limitándose a informar de la existencia de diversas partidas presupuestarias para atender gastos de oposiciones y concursos.
d) Certificación expedida por el Secretario del Consejo Regional de la Función Pública, acreditativa de su informe favorable al Proyecto.
e) Certificación expedida por el Secretario de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de la Administración Pública de la Región de Murcia, acreditativa de que en la sesión de dicho órgano de 21 de julio de 2005, "se negoció" el referido Proyecto.
SEGUNDO.- El Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda requiere a la Dirección General de la Función Pública que remita dos documentos adicionales, omitidos en el expediente originalmente enviado para su tramitación:
a) La propuesta que debe formular el Director a la Consejera, en virtud de lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 6/2004. Dicha propuesta se formula el 11 de octubre de 2005.
b) Informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección proponente, en tanto que unidad competente para informar los Proyectos relativos al ordenamiento jurídico de la Función Pública regional, conforme a la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda.
Este informe, de fecha 11 de octubre de 2005, es una mera síntesis de la memoria justificativa ya incorporada al expediente.
TERCERO.- Con fecha 14 de octubre de 2005, el Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda emite informe sobre el Proyecto. Ha de destacarse de este documento el inciso según el cual "siguiendo el criterio de la Secretaría General de esta Consejería en casos precedentes, el informe se limitará a aspectos de tramitación de la norma, pero sin entrar a considerar cuestiones de legalidad, que ya fueron objeto de análisis por el órgano directivo competente".
CUARTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta lo emite el 2 de noviembre de 2005 en sentido favorable al Proyecto, si bien con numerosas observaciones que sólo parcialmente serán asumidas para su incorporación al texto. De entre las que merecen la aceptación del Centro Directivo proponente destaca la relativa a las funciones del Presidente en la confección y custodia de los exámenes, que resultaban susceptibles de desnaturalizar la condición colegiada del órgano selectivo. Asimismo, se efectúan observaciones relativas a los siguientes extremos: a) la falta de justificación de diversas medidas; b) el carácter de naturales de los días que comprenden el plazo para proceder a la constitución del órgano; c) la convocatoria del Tribunal; d) la confección del orden del día de las sesiones; e) la eliminación de acrónimos (D.N.I.); f) garantías del anonimato en la corrección de los ejercicios.
QUINTO.- Consta en el expediente una memoria en la que los Servicios de Régimen Jurídico y de Ordenación Normativa de la Dirección General de Función Pública justifican la aceptación o rechazo de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos.
SEXTO.- Finaliza el expediente con el que cabe considerar como texto definitivo del Proyecto, en tanto que aparece rubricado por la Consejera de Economía y Hacienda.
En tal estado de tramitación, y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, V.E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito que tuvo entrada en el Consejo Jurídico el pasado 17 de noviembre de 2005.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 112.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ). En efecto, en el Proyecto sometido a consulta concurren notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación regional, dado que su objeto es la determinación de los criterios para la composición y funcionamiento de los tribunales encargados de la selección del personal que pretende acceder a la Administración regional, en desarrollo del artículo 32 TRLFP.
SEGUNDA.- Competencia material y remisión reglamentaria.
Como ya se adelantó, el Proyecto constituye un desarrollo directo del artículo 32 TRLFP que, en su apartado 1, dispone: "el reglamento para la selección del personal al servicio de la Administración Pública de la Región de Murcia determinará los criterios para la composición y funcionamiento de los tribunales u órganos técnicos de selección".
El mismo precepto legal, en sucesivos apartados, ofrece tanto principios de actuación de los tribunales (autonomía funcional y responsabilidad, en el apartado 2), como diversos criterios, requisitos y límites que afectan a su composición (especialidad, idoneidad, nivel académico, en los apartados 4 y 6). También, en el apartado 5, posibilita la incorporación a los trabajos del tribunal de asesores especialistas que meramente colaboran con el órgano de selección, sin integrarse en él.
Al margen del referido artículo 32, el Texto Refundido contiene referencias a los tribunales de selección en los artículos 25, e) (anuncio de la composición del Tribunal en la orden de convocatoria de las pruebas selectivas); 33.1 (el Tribunal declarará seleccionados a los aspirantes que hayan obtenido las mayores puntuaciones en las pruebas); y 33.2 (prohibición al Tribunal de declarar seleccionados a un número de candidatos mayor al de plazas convocadas, bajo sanción de nulidad y sin perjuicio de la responsabilidad personal de sus componentes).
La competencia de la Comunidad Autónoma para la regulación de su Función Pública deriva de los artículos 51 y 52 del Estatuto de Autonomía que le atribuyen la creación y estructuración de su propia Administración, debiendo ser su régimen jurídico y el de sus funcionarios regulado por ley de la Asamblea Regional, de conformidad con la legislación básica del Estado. En ejercicio de la competencia reconocida, se dicta la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, cuyo Texto Refundido se aprueba por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero. Ya ha quedado expuesto que su artículo 32 efectúa una habilitación reglamentaria para la determinación de los criterios que han de regir la composición y funcionamiento de los tribunales de selección, debiendo añadir ahora que su Disposición Final remite al Consejo de Gobierno la elaboración de los reglamentos necesarios para el desarrollo y aplicación de la Ley, en consonancia con su artículo 11.2, letra b), que le atribuye la competencia para aprobar los proyectos de ley y los reglamentos en materia de Función Pública.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración del Proyecto.
EL procedimiento de elaboración del Proyecto ha seguido, en líneas generales, el establecido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. No obstante, han de hacerse las siguientes observaciones:
a) El artículo 53.1 de la Ley 6/2004 exige que al anteproyecto de la disposición se acompañe una memoria que justifique su oportunidad y que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas.
A cumplir este requisito se dirige la memoria justificativa contenida en el expediente (folios 10 y siguientes), objetivo que no llega a cumplir satisfactoriamente, pues se limita a efectuar una enumeración de las novedades que se pretende introducir quedando su motivación reducida a declaraciones de carácter general, sin descender a razonar y justificar cada una de las medidas y opciones normativas concretas que aborda el Proyecto.
Del mismo modo, tampoco queda justificada en el expediente la necesidad de aprobar un nuevo Decreto que sustituya al vigente, pues tampoco se motiva porqué no bastaría con la mera modificación del ahora existente.
Tales omisiones no tienen una mera trascendencia formal, en tanto que incumplimiento de un requisito procedimental, sino que extienden su eficacia a la justificación misma de la norma propuesta, de la que queda huérfana. No obstante, no siendo función del Consejo Jurídico la realización de juicios de oportunidad, sino sólo de estricta legalidad, la observación se limita a constatar el inadecuado cumplimiento de las normas que regulan el procedimiento de elaboración normativa.
b) La propuesta de la Dirección General de la Función Pública debió ser el acto iniciador del procedimiento, de conformidad con el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, por lo que no debió retrasarse su emisión hasta el momento en que fue requerida por la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda.
Del mismo modo, no consta en el expediente la propuesta de la titular de la Consejería de Economía y Hacienda al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto, si bien cabe entenderla formulada desde el momento en que el texto definitivo de aquél aparece rubricado por ella y que es ella quien solicita la emisión de este Dictamen.
c) No puede compartir el Consejo Jurídico la limitación autoimpuesta por el Servicio Jurídico de la Consejería de Economía y Hacienda, que renuncia a efectuar un análisis material del contenido del Proyecto, para estudiar únicamente los extremos procesales de su tramitación.
Dicho proceder manifiesta una concepción meramente rituaria del trámite de informe, que empobrece el debate jurídico sobre la futura norma, hurtando al conocimiento de los órganos decisores elementos de juicio necesarios para el mayor acierto de la futura norma. Tal concepción es rechazada por el Consejo Jurídico, pues el informe "jurídico" de la Vicesecretaría a que se refiere el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, debe efectuar cuantas observaciones sean procedentes en Derecho, y ya sean éstas de orden material o puramente formal. Adviértase que el fundamento último de este informe se encuentra en garantizar el sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho (artículo 103.1 de la Constitución Española), principio predicable de la actuación administrativa en general, es decir, tanto aquella que tiene por objeto la producción de actos administrativos en sentido estricto, como la elaboración de normas reglamentarias, y que sólo puede hacerse efectivo mediante la consideración y puesta de manifiesto de todos los aspectos con relevancia jurídica de una cuestión.
Al margen de lo expuesto, la estructura orgánica de la Consejería de Economía y Hacienda (artículo 10 del Decreto 33/2001, de 27 de abril) atribuye al Servicio Jurídico dependiente de la Secretaría General del Departamento, la supervisión de las disposiciones antes de su remisión al Diario Oficial para su publicación, y la de todas las actuaciones relativas a cuantos asuntos hayan de remitirse al Consejo de Gobierno y/o a este Consejo Jurídico, configurándolo por tanto como unidad supraordenada sobre el resto de unidades de asesoramiento jurídico de la Consejería, entre las que cabría incluir al Servicio de Régimen Jurídico de la Dirección General proponente, a los que coordina y supervisa.
Resulta evidente que el adecuado ejercicio de estas funciones es incompatible con una autolimitación de los aspectos a contemplar en el informe jurídico inserto en el procedimiento de elaboración normativa del Proyecto, que no puede quedar reducido a la mera consideración de los aspectos procesales, sino que ha de entrar en el análisis de la legalidad material de las propuestas normativas que en él se contienen.
CUARTA.- Sobre el carácter fragmentario de la regulación reglamentaria de la selección para el acceso a la Función Pública regional.
El primer desarrollo reglamentario del actual artículo 32 TRLFP se llevó a efecto por el Decreto 57/1986, de 27 de junio, de Acceso a la Función Pública, Promoción Interna y Provisión de Puestos de la Administración Regional, cuyos artículos 12, 13, 14, 19 y 20, contenían normas sobre designación, composición y funcionamiento de tribunales selectivos. Sin embargo, por Decreto 101/1989, de 22 de diciembre, se modifica el anterior Decreto para extraer de su contenido la regulación propia de los órganos de selección, procediendo a derogar los preceptos del Decreto 57/1986 antes enumerados.
Posteriormente, el Decreto 101/1989 será derogado por el hasta hoy vigente Decreto 68/1992, que mantiene una regulación de los tribunales de selección separada del que cabría considerar como verdadero reglamento de selección de la Administración regional, el Decreto 57/1986.
La existencia de normas reglamentarias que inciden sobre aspectos o extremos singulares y meramente parciales de la selección para el acceso a la función pública es una nota característica de nuestro ordenamiento regional, que contradice abiertamente el espíritu y la propia letra de la Ley que se desarrolla. En efecto, el artículo 32.1 TRLFP remite la regulación sobre los órganos de selección a "el reglamento de selección", en clara alusión a una norma omnicomprensiva de la materia selectiva. Frente a ello, los Decretos y Órdenes que la regulan son legión:
a) El propio Decreto 57/1986, que si bien en su redacción originaria sí cabía entenderlo como verdadero reglamento de selección, durante su dilatada vigencia ha sufrido la detracción de contenidos normativos por la sucesiva aprobación de normas de carácter parcial.
b) El Decreto 68/1992, que el Proyecto sometido a consulta pretende derogar.
c) El Decreto 153/1993, de 30 de diciembre, por el que se regula el acceso y provisión de puestos de trabajo de las personas con minusvalía en la Administración Pública de la Región de Murcia.
d) El Decreto 3/2003, de 31 de enero, por el que se regula el acceso a la función pública regional de los nacionales de los demás Estados Miembros de la Unión Europea y de los nacionales extracomunitarios.
e) La Orden de 17 de junio de 2004, de la Consejería de Hacienda, por la que se aprueban las bases generales que regirán las convocatorias de pruebas selectivas para acceso a los distintos cuerpos de la Administración regional.
f) La Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración regional.
Debe precisarse que, si bien las dos últimas normas citadas adoptan forma de Orden, contienen numerosos extremos que encontrarían una ubicación mucho más adecuada en una norma de rango superior, máxime tras la modificación que ha supuesto la entrada en vigor de la Ley 6/2004, respecto a las facultades de producción normativa de los Consejeros, cuando no cuentan con una específica habilitación legal para ello.
El Consejo Jurídico no puede dejar de recriminar esta técnica normativa que opta por la fragmentación de una materia frente a su tratamiento unitario y homogéneo, con las beneficiosas consecuencias que ello reporta tanto en el orden interno de la propia norma como en el externo, cuando de conocer, interpretar y aplicar el reglamento se trata.
Corolario obligado de lo expuesto es que sería conveniente volver al espíritu integrador de toda la materia de selección que animaba el Decreto 57/1986 en su redacción originaria. Para ello, existen varias posibilidades de actuación, unas más ambiciosas que otras. Entre las primeras, la elaboración de un nuevo y verdadero reglamento de selección que aunara en una sola norma la dispersa materia selectiva. Consciente el Consejo Jurídico, no obstante, de las dificultades que dicha tarea conlleva y que ello excede en mucho los objetivos perseguidos por el Proyecto sometido a consulta, sí cabe apuntar la posibilidad de devolver al Decreto 57/1986 contenidos normativos que nunca debieron escindirse de él, considerando, además, que con ello se daría un cumplimiento más riguroso a la remisión reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 TRLFP. Para ello, el Proyecto debería reconducirse a una modificación del referido Decreto, lo que exigiría no solo una renumeración de los preceptos, sino también una reordenación interna del mismo.
De no hacerse así, cabe plantearse la necesidad de dictar un nuevo Decreto regulador de los tribunales de selección, frente a la posibilidad de efectuar una mera modificación del ahora vigente. Esta opción podría ser la más adecuada, pues las innovaciones que se pretenden introducir no tienen una trascendencia ni cuantitativa ni cualitativa que exijan la derogación del Decreto 68/1992 y la aprobación de uno nuevo. En efecto, del análisis del Proyecto se desprende que de los 24 artículos que contiene, 14 reproducen de forma literal, o al menos sin alteración en el contenido material regulado, preceptos del Decreto 68/1992, lo que también ocurre con la Disposición Adicional. Además, otros tres artículos (5.3; 9.1 y 2; y 13.1, 2 y 3) contienen apartados que reproducen preceptos hoy vigentes. Tampoco resultan innovadores los apartados 2, 3 y 4 del artículo 2, en tanto que reproducen a la letra los apartados 4 y 6 del artículo 32 TRLFP.
Si a todo ello se une la omisión en el expediente de cualquier motivación o fundamentación técnica que avale la necesidad de derogar el Decreto vigente para sustituirlo por uno nuevo, se concluye que lo más adecuado para actualizar la regulación sobre los tribunales de selección habría sido la modificación del Decreto 68/1992 en aquellos concretos aspectos que el Proyecto introduce como nuevos.
QUINTA.- De los sistemas de selección y su incidencia sobre la regulación de los tribunales encargados de su desarrollo y aplicación práctica.
El Proyecto, al igual que el Decreto 68/1992, se centra en el funcionamiento de los tribunales durante el desarrollo de oposiciones, y por ello son constantes las referencias a los ejercicios, a las pruebas, a la evaluación de éstas, etc. Esta concepción era lógica en el año 1992, pues en aquel entonces el sistema de oposición era el ordinario, en aplicación de lo establecido por el artículo 28.1 TRLFP, que establece la preferencia de dicho sistema para la selección del personal funcionario.
Sin embargo, a partir de la Oferta de Empleo Público del año 1997, comienza a abrirse una brecha en la utilización del sistema de oposición, al prever que, con carácter facultativo, podrán convocarse por el sistema de concurso-oposición, procedimientos para la selección de personal de nuevo ingreso (Disposición Adicional tercera, Decreto 73/1997, de 27 de noviembre, por el que se aprueba la Oferta de Empleo Público de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para 1997). Con escasas diferencias, se mantiene la previsión de poder utilizar el sistema de concurso-oposición -en ocasiones, sólo para la promoción interna del personal funcionario- durante las siguientes Ofertas, hasta llegar a las correspondientes a los años 2003 y 2004 (Decreto 35/2004, de 16 de abril) en las que ya se opta abiertamente por el referido sistema, tanto para el acceso libre como para la promoción interna, con exclusión incluso del sistema de oposición. Así se recoge también en la Oferta correspondiente al año 2005 (artículos 2 y 3, Decreto 61/2005, de 20 de mayo).
Dados los términos de la consulta, no puede el Consejo Jurídico entrar en este momento a valorar las consecuencias que podrían derivarse de la vulneración del referido artículo 28.1 TRLFP, que se produce cuando la Administración regional opta con carácter general por el sistema de concurso-oposición sin justificar mínimamente las excepcionales razones que pudieran justificar el desplazamiento de la oposición como sistema de selección preferente. Ello no obstante, sí que puede resaltarse ahora un efecto de dicho extremo de la política de reclutamiento externo, en tanto que incide sobre el funcionamiento de los tribunales, pues en la actualidad han de afrontar procesos selectivos divididos en dos fases: una clásica, de oposición, consistente en la superación de la serie de pruebas exigidas de acuerdo a lo establecido en la convocatoria, y otra, la de concurso, en la que deben valorar unos méritos, conforme a un baremo determinado por la convocatoria. Es evidente que la actuación del Tribunal no es la misma cuando ha de elaborar o confeccionar unas pruebas, dirigir el desarrollo de los ejercicios y finalmente evaluarlos con unas determinadas calificaciones, que cuando su labor consiste en la aplicación de un baremo sobre los méritos alegados y acreditados, de forma previa y con soporte documental, por los aspirantes.
Por ello, el Proyecto debería contener preceptos que regularan la actuación del tribunal durante la fase de concurso, atendidas las peculiaridades que ésta conlleva, lo que sin embargo no hace.
SEXTA.- Del ámbito de aplicación del futuro Decreto.
El artículo 1 del Proyecto traslada de forma literal el ámbito de aplicación del Decreto 68/1992, sin tomar en consideración que, durante el tiempo transcurrido desde la aprobación de dicha norma, la Función Pública regional ha sufrido importantes transformaciones, siendo trascendental, en lo que aquí interesa, la asunción de las competencias en materia de Enseñanza no universitaria (1999) y atención sanitaria (2001), con el consecuente incremento no sólo cuantitativo, sino también cualitativo de los efectivos que integran aquella Función Pública. Así, junto a los funcionarios de carrera, personal interino, eventual y personal laboral a que aludía el artículo 3.1 de la derogada Ley 3/1986, de 19 de marzo, de la Función Pública de la Región de Murcia, tras dichas incorporaciones surge una nueva clase de personal en la Función Pública regional: el personal estatutario del Servicio Murciano de Salud (artículo 3.1, e) TRLFP). Pero, además, como consecuencia de la asunción de las competencias educativas, también se integra en la Función Pública regional el personal docente, aunque el artículo 3 TRLFP no lo menciona de manera expresa, pues su clara condición funcionarial permite inscribirlos fácilmente dentro de la categoría de funcionarios previstos en la letra a) del referido precepto legal, sin perjuicio de reconocer su especificidad con ocasión de determinar el objeto y ámbito de aplicación del propio Texto Refundido (artículo 1, apartado 2 y 3).
Atendida la actual composición de la Función Pública regional, el artículo 1 del Proyecto, al no hacer matización o precisión alguna, extiende su ámbito de aplicación a los tribunales calificadores de pruebas selectivas para acceso a la Función Pública regional, incluyendo, por tanto, los órganos de selección del personal estatutario y del personal docente, lo cual vulnera preceptos legales regionales y reglamentarios estatales básicos.
A) Los órganos de selección del personal estatutario.
Los tribunales encargados de la selección del personal estatutario se rigen por el artículo 25 de la Ley 5/2001, de 5 de diciembre, de Personal Estatutario del Servicio Murciano de Salud, estableciendo normas propias en cuanto a requisitos de los miembros, que se apartan de las establecidas en el artículo 2 del Proyecto, pues según la referida Ley, deberán ostentar la condición de personal fijo de las Administraciones Públicas, de los Servicios de Salud o de los centros vinculados al Sistema Nacional de Salud en los términos establecidos por la Ley General de Sanidad, y poseer titulación de nivel académico igual o superior a la exigida para el ingreso. Al margen de ello, su composición y funcionamiento se ajustará a las disposiciones que rijan para el resto de tribunales u órganos técnicos de selección de la Administración regional, sin perjuicio de las especialidades que puedan establecerse por razón de la singularidad de la organización sanitaria, o en la determinación de la forma de participación de las organizaciones sindicales, previa negociación con las mismas.
Obsérvese que, a pesar de la remisión global a las normas generales sobre tribunales, tanto las excepciones que se establecen en la propia Ley como las que quedan sujetas a determinación reglamentaria posterior, previa negociación sindical, impiden que pueda extenderse, sin matización alguna, el ámbito de aplicación del Proyecto, a la selección del personal estatutario. Ha de añadirse a lo anterior que, según el expediente, la negociación del contenido del Proyecto con las organizaciones sindicales se habría realizado en un ámbito inadecuado para considerar efectuada aquella a que se refiere la Ley 5/2001, pues la Mesa Sectorial de Administración y Servicios no extiende su capacidad negociadora al ámbito del Servicio Murciano de Salud, donde la competencia corresponde a la Mesa Sectorial de Sanidad.
B) Órganos encargados de la selección del personal docente.
En primer lugar, la negociación de las materias relativas a este personal (y a estos efectos las normas que afecten, de algún modo, al acceso a la Función Pública constituyen una materia de negociación obligatoria por imperativo del artículo 32.1, j) de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas) no corresponde a la Mesa Sectorial de Administración y Servicios, sino a la Mesa Sectorial de Educación. Por lo demás, la selección de los profesores ha de hacerse conforme a lo dispuesto en las normas básicas estatales, que persiguen configurar un sistema de ingreso y accesos en la función pública docente que cuente con la homogeneidad necesaria para garantizar la posterior movilidad de los funcionarios docentes a través de los concursos de traslados de ámbito nacional, previstos igualmente en la norma básica. Tales normas básicas en materia de selección de docentes vienen constituidas, en lo que aquí interesa y prescindiendo de otras normas más remotas en el tiempo aunque todavía vigentes, por las Disposiciones Adicionales 8ª y 11ª de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación y el Real Decreto 334/2004 de 27 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades en los cuerpos docentes que imparten las enseñanzas escolares del sistema educativo y en el Cuerpo de Inspectores de Educación, cuyo carácter básico es expresamente establecido por su Disposición Final segunda. Su Capítulo II regula los órganos de selección, estableciendo normas específicas sobre nombramiento, composición y funcionamiento, que resultan diferentes de las establecidas en el Proyecto ahora sometido a consulta. Debe advertirse, además, que el RD 334/2004 no prevé expresamente la aplicación supletoria de la normativa regional sobre tribunales calificadores, a diferencia de lo que ocurre respecto a otros extremos también regulados en el mismo reglamento estatal, en los que se indica que las Administraciones convocantes y los órganos de selección se acomodarán para el desarrollo de los procedimientos selectivos, en cuanto a las actuaciones que haya que realizar y los plazos señalados para ello, a lo que disponga la normativa aplicable a cada una de estas Administraciones en materia de ingreso a la función pública (artículo 11, que encabeza el Capítulo IV, denominado "Del desarrollo de los procedimientos selectivos") .
En consecuencia, la redacción actual del artículo 1 del Proyecto no resulta admisible, debiendo precisar que no es aplicable a los órganos de selección de personal docente ni estatutario, salvo en este último caso, con carácter supletorio respecto de su regulación específica.
Asimismo, también podría preverse aquí el carácter supletorio de la regulación proyectada respecto del régimen de las Comisiones de Selección de personal interino y laboral temporal, conforme se establece en el artículo 7.4 de la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula dicha selección.
SÉPTIMA.- Sobre la Exposición de Motivos.
1. La parte expositiva del Proyecto persigue, como finalidad esencial, ofrecer los criterios o ideas rectoras de aquél y las justificaciones o razones que han llevado al legislador a optar por las alternativas plasmadas en la norma. Además, deben ser adecuadas al contenido de ésta, sin inducir a error acerca de las previsiones en ella contempladas.
Por ello, quizás la Exposición de Motivos del Proyecto debería ser más precisa al concretar en qué modo el futuro Decreto permite que los tribunales se adapten mejor a esos "hitos tendentes a la mejora de la calidad de los servicios y a la modernización" de la Administración a que alude, precisando qué medidas de las contenidas en el Proyecto permiten alcanzar tales objetivos.
Asimismo, se afirma que el futuro Decreto pretende reforzar la transparencia de los procesos selectivos, sin que tampoco sea fácil advertir en la norma tal finalidad, sino antes bien la contraria, al adoptar una opción normativa como la de omitir la regulación del sorteo que debe llevar a la designación del vocal primero, actualmente contenida en el artículo 14 del Decreto 68/1992, para dejar la fijación de su régimen a una norma de rango inferior. Debe advertirse, además, que la intención de degradar el rango normativo de la regulación del sorteo no se desprende de la norma proyectada, que se limita a guardar silencio acerca de dicho extremo, sino del documento de valoración de las acertadas observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos. Para evitar una interpretación de dicho silencio normativo no ajustada a la mens legislatoris, al menos, debería introducirse dicha explicación en la Exposición de Motivos.
2. El primer párrafo de la parte expositiva es poco riguroso cuando afirma que el artículo 32.1 TRLFP señala que "un Reglamento" determinará la composición y funcionamiento de los tribunales. Como ya quedó expuesto, la remisión se hace no a un reglamento cualquiera, sino al reglamento para la selección del personal al servicio de la Administración Pública de la Región de Murcia.
3. El quinto párrafo manifiesta que el Decreto ha sido elaborado teniendo en cuenta las aportaciones de los diversos sectores implicados: opositores, preparadores de pruebas selectivas, organizaciones sindicales... Sin embargo, nada consta en el expediente acerca de dichas colaboraciones. Debe recordarse en este punto que el expediente ha de reflejar todo el proceso de elaboración de la norma, en tanto que plasmación documental del procedimiento, que permite ofrecer un conocimiento completo de todo lo actuado. La omisión en el expediente de las actuaciones referidas imposibilita conocer de forma directa las opiniones de tales sectores y, en consecuencia, saber en qué medida han tenido su reflejo en el texto del Proyecto, pues tampoco recoge el expediente la valoración que los redactores o instructores del procedimiento de elaboración de la futura norma han efectuado acerca de dichas aportaciones, más allá del calificativo de "valiosas" consignado en la Exposición de Motivos.
4. En la fórmula promulgatoria, para consignar que el Decreto se ajusta al presente Dictamen, debe utilizarse la expresión legalmente establecida "de acuerdo con el Consejo Jurídico" (artículo 2.4 LCJ).
OCTAVA.- Observaciones de técnica normativa.
1. La utilización del Capítulo como unidad de división interna de la norma conlleva la necesaria aplicación de la regla de técnica normativa que establece la numeración de los Capítulos en números romanos (directriz 23, de las aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, aplicables a las normas reglamentarias de la Administración regional en defecto de previsión expresa propia), frente a los ordinales en letra utilizados en el Proyecto.
2. La reproducción de preceptos legales en las normas reglamentarias constituye una técnica que conlleva numerosos riesgos, por lo que ha merecido la constante recriminación de este Consejo Jurídico.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 48 y 101/2003) que, cuando en las normas reglamentarias ejecutivas se opta por reproducir preceptos de la Ley objeto de desarrollo (lex repetita), debe dejarse constancia de su origen mediante la cita del concreto artículo legal que lo contiene -siguiendo el modelo "de conformidad con lo dispuesto en..." u otro similar-, en orden a evitar problemas hermenéuticos acerca del verdadero rango de la disposición.
Y es que, si bien el intento de dotar de plenitud a la norma reglamentaria a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa en la materia, puede ser un objetivo deseable, ello no ha de impedir que se distingan claramente los contenidos normativos de mayor rango respecto de los de nivel inferior. Para conseguir este doble objetivo, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar la comprensión de su ámbito competencial y jerárquico, a la par que se dejan patentes los contenidos meramente reglamentarios, sin por ello desatender el objetivo de procurar una total regulación en la materia.
En cualquier caso, si el redactor de la norma considera oportuno o necesario mantener en el Proyecto de Decreto preceptos relativos a materias ya reguladas en el TRLFP, respecto de las cuales no se pretende introducir variación alguna, este Consejo Jurídico considera que la técnica adecuada es la remisión a aquéllas sin entrar a reproducir de forma literal la regulación en ellas contenida. Con dicha técnica, al tiempo que se evitan los inconvenientes expuestos, se consigue una actualización automática de los contenidos del Decreto, sin necesidad de promover la modificación del mismo cada vez que cambie la normativa de referencia.
Las Directrices de técnica normativa ya citadas, por su parte, precisan que deben evitarse "las incorporaciones de preceptos legales que resulten innecesarias (por reproducir literalmente la ley, sin contribuir a una mejor comprensión de la norma) o que induzcan a confusión (por reproducir con matices el precepto legal)" (directriz 4).
3. En la medida de lo posible, las normas han de contener la regulación de un único objeto (directriz 3), evitando introducir regulaciones correspondientes a materias que, aunque más o menos conexas, resultan ajenas al objeto principal de la norma. Esto es lo que ocurre cuando se mantiene en el Proyecto la Disposición Adicional, en la que se prevé la posibilidad de constituir listas de espera derivadas de los procedimientos de selección de personal funcionario o laboral, sin establecer norma alguna que afecte a la composición y funcionamiento de los tribunales. Por otra parte, esta previsión, reproducción literal de la Disposición Adicional del Decreto 68/1992, resulta innecesaria en la actualidad, pues ya se contiene en el artículo 12 de la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración regional y la base general decimocuarta de las aprobadas por Orden de 17 de junio de 2004, de la Consejería de Hacienda, de Bases Generales que regirán las convocatorias de pruebas selectivas para acceso a los distintos Cuerpos de la Administración regional.
4. La división interna del artículo 3 debe ajustarse al criterio seguido en el resto de preceptos, debiendo numerarse los apartados en cardinales arábigos, dejando fuera de esta numeración la cláusula introductoria. En consecuencia, la división será la siguiente:
"Los tribunales estarán compuestos por:
1. El Presidente,....
2. El Secretario..., etc."
NOVENA.- Observaciones al articulado.
1. Artículo 3. Composición.
De conformidad con la memoria justificativa, la finalidad principal del Proyecto es dotar a los Tribunales "de una mayor profesionalización y cualificación". A la luz de dicho objetivo ha de ser interpretado su artículo 3, que procede a simplificar la regulación de la composición de los Tribunales, lo que puede apreciarse con facilidad mediante la simple comparación del referido precepto con el artículo 4 del Decreto 68/1992, mucho más prolijo y detallado.
La determinación de las reglas para establecer quiénes han de formar parte de los órganos de selección no es objeto de tratamiento legal, más allá de la exigencia de idoneidad; de una determinada titulación y nivel académico y la proscripción de que el Tribunal quede formado por mayoría de miembros de los Cuerpos o Escalas a seleccionar. Cumplidos dichos requerimientos, la Administración dispone de un margen de decisión propio para establecer las reglas sobre composición de sus tribunales, respetando, por supuesto, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad que rigen el acceso a las funciones públicas.
Desde esta perspectiva, ningún reproche de ilegalidad podría efectuarse a la composición propuesta en el Proyecto, sin perjuicio de estimar el Consejo Jurídico procedente efectuar las siguientes consideraciones:
a) La pertenencia a un determinado Grupo funcionarial (A o B) no garantiza por sí sola la idoneidad del designado para la realización de las funciones que el Proyecto asigna al Presidente, por lo que sufriría la consecución de uno de los fines primordiales de la reforma: ganar en profesionalidad (memoria justificativa, folio 10 del expediente). A juicio del Consejo Jurídico, la regulación que del Presidente efectúa el Decreto 68/1992 ofrece mayores garantías, pues junto a la exigencia de contar con un reconocido prestigio profesional, lo que redundará en el mayor prestigio del órgano de selección y la mayor confianza de los aspirantes en su actuación, se le exige ostentar "competencia para enjuiciar los conocimientos y aptitudes requeridos a los aspirantes", requisito éste que hunde sus raíces directamente en la exigencia legal de idoneidad y en el principio de especialidad, predicables de todos los miembros del tribunal y, con mayor rigor aún, de quien lo preside.
Es cierto que apelar a conceptos como el de reconocido prestigio profesional y el de la competencia para enjuiciar unos determinados conocimientos, supone remitir la composición del Tribunal a unos requisitos de perfiles difusos y difícilmente objetivables, que pueden llegar a confundirse con la existencia de una libertad absoluta de la Administración convocante para designar a los Presidentes. Si se incurre en dicho error, constitutivo de una vulneración del precepto reglamentario trascrito, es evidente que puede sufrir la profesionalidad y la idoneidad del Tribunal, con las perturbadoras consecuencias que ello conlleva tanto ad intra, para la propia Administración, que puede ver frustradas sus expectativas de contar con los más capaces, con infracción de los principios de mérito, capacidad e igualdad, como ad extra, en la negativa percepción que tanto los aspirantes como la opinión pública general pueden llegar a tener sobre la selección del personal de la Administración regional. Para conjurar dichos riesgos, es necesario que la Administración convocante extreme el rigor en la apreciación de las condiciones de prestigio y competencia profesional del Presidente, como mejores vías para garantizar su idoneidad para el adecuado cumplimiento de las funciones asignadas.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que no debería omitirse la manifestación expresa de las condiciones de prestigio profesional y competencia del Presidente del tribunal, sin que baste su tácita exigencia, como apuntan los Servicios de Régimen Jurídico y de Ordenación Normativa (folio 63 del expediente).
b) Cuando una norma establece su propia excepción debe precisar los supuestos en que ésta procede, lo que no ocurre cuando el artículo 3.1.1 del Proyecto establece que el Presidente deberá ser "preferentemente" personal de los Grupos A o B de la Administración regional. Debe indicarse cuándo no habrá lugar a dicha preferencia y, por tanto, será posible designar a una persona que no cumpla tal requisito.
c) Debería precisarse más el requisito del Grupo de clasificación funcionarial del Secretario, pues decir que debe pertenecer "al menos, al grupo C", podría interpretarse como que debe pertenecer a dos Grupos, uno de los cuales ha de ser, necesariamente, el C. Resulta evidente que no es ésta la mens legislatoris, sino más bien exigir que el Secretario esté encuadrado en uno de los siguientes Grupos: A, B o C. Así debería expresarse en el precepto para ganar en claridad y precisión.
d) La exigencia de formación jurídica y/o administrativa podría completarse con la exigencia de experiencia en esas mismas ramas. Asimismo, deberían establecerse ciertos criterios para determinar cuándo se tiene formación jurídica y/o administrativa, pues son numerosas las dudas que surgen en la aplicación práctica del requisito (sin ánimo de exhaustividad: ¿qué estudios permiten considerar que se posee una formación jurídica o administrativa?, ¿basta con haber cursado una asignatura del Plan de Estudios de la Licenciatura de Derecho para entender cumplido el requisito?, ¿es suficiente cualquier nivel de Formación Profesional de la rama administrativa para entender cumplido el requisito de formación administrativa?, etc.). Es fácil advertir la multitud de cuestiones que pueden plantearse con la descripción actual del requisito, dudas que se multiplicarán si se incorpora también el sugerido criterio de la experiencia.
e) En rigor no es acertado establecer que el vocal segundo lo es en representación del organismo al que pertenece. El instituto jurídico de la representación ha sido definido doctrinalmente como aquel fenómeno en cuya virtud "una persona gestiona asuntos ajenos, actuando en nombre propio o en el del representado, pero siempre en interés de éste, autorizado para ello por el interesado (representación voluntaria) o en su caso por la Ley (representación legal), de forma que los efectos jurídicos de dicha actuación se producen directa o indirectamente en la esfera jurídica del representado". Otra definición, menos completa pero igualmente descriptiva de la esencia de la representación, es la que pone el acento en la actuación de una persona (representado) por medio de otra, llamada representante, que manifiesta una voluntad en nombre de la primera con eficacia jurídica.
Sea cual sea la definición a la que se atienda, lo cierto es que la representación conlleva siempre un actuar por otro, una traslación de los efectos de la acción del representante a la esfera jurídica del representado. En el supuesto del vocal designado por los organismos docentes, no existe tal representación, pues el vocal, en virtud de su nombramiento, actúa por sí mismo, no en nombre de la Universidad o centro al que pertenece, al que tampoco se trasladan los efectos de la actuación del miembro del tribunal, quien ostenta una responsabilidad personal en el desarrollo de las pruebas selectivas. En definitiva, no se trata de un supuesto de representación de un ente colectivo, sino de una forma de designación que exige la pertenencia a tales colectividades como requisito para la extracción.
Estas consideraciones son extensibles al vocal primero, del que se dice que lo es en representación del Cuerpo o Categoría Laboral, y al tercero, que lo sería en representación de las organizaciones sindicales.
Por lo expuesto, debería suprimirse la referencia a la representación, y sustituirla por una redacción más ajustada a la realidad de lo regulado, siguiendo el modelo: "procederá de...", o "designado de entre...".
2. Artículo 4. Nombramiento.
a) El epigrafiado de los artículos persigue informar acerca del contenido de éstos, razón por la cual debería ser omnicomprensivo del mismo, incorporando el término "designación", junto a "nombramiento".
b) El apartado 5 debería precisar el procedimiento para la propuesta del vocal sindical, pues aunque apunta el criterio rector de la representatividad, la existencia de una propuesta conjunta y de un plazo para efectuarla, no se especifica quién establecerá ese plazo, ni si habrá una petición individualizada de designación para cada Tribunal, o si se hará con carácter conjunto para todas las convocatorias de una misma Oferta de Empleo Público, etc.
c) El criterio de reparto de vocales entre las organizaciones sindicales, es decir la representatividad en la Mesa Sectorial de Administración y Servicios, debe ser analizado desde su consideración conjunta con el ámbito de aplicación del futuro Decreto, el cual, como ya quedó expuesto, puede extender su eficacia, si bien con carácter supletorio, a la selección del personal estatutario, el cual estaría excluido del ámbito propio de la aludida Mesa Sectorial. Por ello, quizás fuera más razonable referir la representatividad a la existente en la Mesa General de Negociación o incluso en el Consejo Regional de la Función Pública.
No obstante, dicha apreciación, en tanto que afecta al ejercicio de la actividad sindical de los representantes de los trabajadores y dado que los porcentajes de representatividad existentes en cada uno de los órganos señalados son diferentes, debe ser tomada en consideración sólo en la medida en que el criterio señalado en el Proyecto no respondiera a un acuerdo específico sobre dicha cuestión, alcanzado en el seno de la negociación del Proyecto, lo que se desconoce pues el expediente no incorpora las actas de la Mesa Sectorial en que se discutió el texto.
3. Artículo 5. Sesión de constitución.
a) Al igual que en el artículo 9.1 se modifica el borrador inicial del Proyecto a instancias de la Dirección de los Servicios Jurídicos, para ajustar el régimen de la convocatoria del Tribunal al general establecido por la LPAC, cuyo artículo 25.3, letra b) atribuye al Secretario la convocatoria de las sesiones, también debería haberse corregido en este artículo 5.1 la competencia para convocar la sesión constitutiva, la cual debe corresponder al Secretario, por orden del Presidente.
b) La expresión "causas de recusación y/o abstención" a que alude el apartado 2, debe sustituirse por la técnicamente más rigurosa "motivos de abstención", de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28.2 LPAC.
c) La previsión del apartado 3, dado el carácter imperativo y la carencia de matices de su actual redacción, podría llegar a interpretarse en términos impeditivos de la posibilidad del tribunal de adoptar decisiones acerca del desarrollo de las pruebas, más allá de esta sesión constitutiva. Esta limitación no es razonable, pues en la práctica resulta imposible anticipar cualesquiera problemas e incidencias que pueden surgir durante el devenir de las pruebas y que exigen del Tribunal la adopción de decisiones puntuales y concretas que garanticen el adecuado desarrollo de aquéllas. Por ello, esta norma debería salvaguardar la facultad atribuida al tribunal en el artículo 13.2 del Proyecto, según la cual, durante el desarrollo de las pruebas selectivas el órgano selectivo resolverá todas las dudas que pudieran surgir en la aplicación de las bases de la convocatoria, así como lo que se deba hacer en los casos no previstos.
4. Artículo 7. Inamovilidad de los miembros del Tribunal.
El apartado 2 prevé dos circunstancias que pueden dar lugar a la modificación del Tribunal ya constituido, como son la abstención y la renuncia sobrevenidas. En tales supuestos, el miembro en que concurran será sustituido por el suplente.
La simple mención a la posibilidad de renunciar a la condición de miembro resulta insuficiente. Si existe esta opción debe indicarse si es libre para el funcionario o si, por el contrario, queda supeditada a la concurrencia de determinadas circunstancias que le habiliten para renunciar, estableciendo en el Decreto la taxativa enumeración de aquéllas, de tal forma que la renuncia sea siempre causal y exija su aceptación por parte del titular del órgano que nombró al Tribunal, tras valorar la suficiencia de las razones alegadas para fundamentar la renuncia.
Conforme a este modelo, el RD 334/2004, en su artículo 8.3, establece el carácter obligatorio de la participación en los órganos de selección del personal docente, si bien prevé la posibilidad de dispensa de dicho deber cuando determinadas circunstancias así lo aconsejen. En su redacción originaria preveía que dichas causas sólo podrían venir relacionadas con la situación administrativa del funcionario o circunstancias de fuerza mayor. Sin embargo, el Consejo de Estado (Dictamen 293/2004, de 26 de febrero) criticó el hecho de limitar a priori las causas por las que se podía exonerar del deber de participar en los tribunales, por lo que sugirió otras, "como por ejemplo las exigencias del servicio apreciadas por su superior o el estado de salud del obligado", lo que llevó a incluir en la redacción definitiva del referido precepto una causa abierta como la de "otros motivos debidamente justificados".
En realidad, la determinación de uno u otro régimen depende de la concepción que de la participación en los tribunales se tenga, en particular de si ésta constituye un verdadero deber del funcionario o no. Si lo es, debería declararse de manera expresa en la norma -la relación de sujeción especial que une al funcionario con la Administración a la que sirve, matiza aquí las exigencias del principio de legalidad y permite al reglamento establecer deberes que no cuentan con un amparo legal específico-, del mismo modo que, si la participación es libre y voluntaria, así también debería manifestarse.
En conclusión, debe completarse la regulación del régimen de participación de los empleados públicos en los órganos de selección, estableciendo, bien su carácter de deber funcionarial, precisando entonces las causas de dispensa alegables, o su naturaleza de prestación libre y voluntaria.
5. Artículo 8. Funciones del Presidente y Secretario.
El apartado 1 prevé de manera expresa que "el Presidente podrá confeccionar el contenido de los ejercicios con las propuestas elaboradas por el tribunal, siempre que el citado órgano acuerde mayoritariamente dicha encomienda".
La redacción definitiva de este precepto es consecuencia de las acertadas observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, acerca de la desnaturalización que, en su redacción originaria, efectuaba el precepto de la propia naturaleza colegiada del órgano selectivo, cuando atribuía al Presidente del tribunal la confección de los ejercicios, dejando al resto de sus miembros una mera función de propuesta de sus contenidos.
Ahora el artículo permite al Presidente confeccionar los ejercicios, pero sólo si el órgano acuerda efectuarle dicha encomienda, con lo que deja al Tribunal, como órgano colegiado, la decisión acerca de quién y cómo se elabora el ejercicio. Nada hay que objetar a la nueva redacción, como no sea su carácter absolutamente innecesario, pues no hace sino redundar en un aspecto concreto de las capacidades de decisión del Tribunal, ya recogidas en los artículos 5.3 y 13.2 del mismo Proyecto.
En consecuencia, y en aplicación de un elemental principio de economía normativa, el Consejo Jurídico sugiere la supresión del apartado 1, en tanto que en ejercicio de sus funciones el Tribunal está capacitado, sin necesidad de que lo prevea expresamente el referido precepto, para decidir quién debe elaborar el ejercicio y conforme a qué procedimiento.
6. Artículo 9. Convocatoria del Tribunal.
El apartado 3 parece indicar que la regulación contenida en el apartado 1 es sólo aplicable a la sesión de constitución, de forma que sólo ésta será convocada por el Secretario, con orden del día y con 48 horas de antelación. A partir de ese momento, según el apartado 3, el Presidente podrá convocar válidamente al tribunal sin necesidad de acompañar orden del día alguno y sin una anticipación mínima de 48 horas.
El declarado objetivo de agilizar el funcionamiento de los órganos de selección no debe menoscabar las garantías de actuación de sus miembros. Por ello, este Consejo Jurídico considera un riesgo para dichas garantías que la convocatoria del órgano pueda realizarse sin esos requisitos, ya mínimos, contemplados en el apartado 1 del precepto. Es cierto que, en determinadas circunstancias, las características de la actuación a desarrollar por el tribunal (piénsese en la corrección de un ejercicio o el desarrollo de exámenes orales) puede exigir la celebración de sesiones sucesivas muy próximas en el tiempo y con un contenido muy similar, que sí pueden aconsejar la minoración o supresión de las exigencias formales de la convocatoria, que quedaría reducida a una mera comunicación verbal a los componentes del órgano selectivo. Pero, al margen de tales supuestos, sería conveniente mantener unas mínimas formalidades que garanticen el adecuado conocimiento por parte de los miembros del tribunal de qué actuaciones se van a desarrollar en cada sesión y otorgarles un mínimo período de tiempo para que pueden anticipar o preparar su intervención, lo que redundará en el más adecuado cumplimiento de las funciones que les son propias y, por extensión, en el mejor funcionamiento del órgano.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que la posibilidad de convocar al tribunal sin necesidad de orden del día y sin límite temporal (obligación de efectuar la convocatoria con 48 horas de antelación), debe quedar limitada a aquellas sesiones que persiguen continuar o finalizar una actividad que ha de desarrollarse a lo largo de sucesivas sesiones, como de hecho establece el vigente artículo 10 del Decreto 68/1992, que limita dicha posibilidad a las sesiones necesarias para finalizar la corrección de un ejercicio.
7. Artículo 10. Mayoría necesaria para actuar.
El Proyecto debería prever expresamente la necesaria presencia en las sesiones del tribunal del Presidente y del Secretario o de quienes les sustituyan, no sólo porque así lo exige el artículo 26 LPAC (precepto básico), sino también porque las trascendentales funciones institucionales que corresponden a cada uno de estos cargos exigen su participación en todas las sesiones del órgano, debiendo firmar o visar, en su caso, las actas correspondientes a todas ellas (artículo 11.3 del Proyecto).
Cabe advertir, al hilo de lo expuesto, que se omite en el Proyecto la regulación que de la sustitución del Presidente y Secretario contiene el actual artículo 14 del Decreto 68/1992. Se desconoce la justificación de dicha ausencia, pues nada alumbra al respecto la memoria justificativa que acompaña al Proyecto, advirtiendo que, ante dicho vacío normativo, se aplicará el régimen previsto en el artículo 23.2 LPAC, para el Presidente (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 4 de diciembre de 1998), mientras que para el Secretario la aplicación supletoria del artículo 25.2 LPAC conlleva que su sustitución se remita al acuerdo del propio Tribunal.
8. Artículo 11. Actas.
El apartado 1 reproduce el contenido del artículo 27.1 LPAC, precepto básico, omitiendo la referencia al orden del día como contenido necesario del acta, y modificando la redacción de otros extremos como el relativo a los asistentes que, en el Proyecto pasan a ser "las personas que hayan intervenido". Tales omisión y modificación no pueden encontrar amparo en las peculiaridades organizativas de la Administración regional (artículo 22.1 LPAC), sin que tampoco en la memoria justificativa del Proyecto se expresen razones o motivaciones que posibiliten apartarse del régimen básico de los órganos colegiados.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que procede bien suprimir el apartado, pues resulta directa e inmediatamente aplicable el precepto básico, o bien limitarse a efectuar una remisión al mismo, evitando la reproducción, con omisiones y modificaciones, de la norma básica.
9. Artículo 13. Autonomía de los tribunales.
El apartado 4 introduce una novedad sobre el régimen vigente, cual es que la determinación de las fechas y lugares de celebración del primer ejercicio corresponde a la Consejería competente en materia de función pública. Según la regulación vigente, la Consejería se limita a establecer la fecha límite (no el día concreto ni el lugar) de realización del primer ejercicio, y lo hace en la resolución de admitidos a las pruebas selectivas, prevista en la base cuarta de las aprobadas por Orden de 17 de junio de 2004.
Debería especificar el Proyecto en qué resolución ha de efectuar la Consejería las referidas determinaciones.
10. Artículo 20. Adopción de medidas en supuestos de minusvalías.
El precepto reproduce de forma literal el artículo 23 del Decreto 68/1992, sin tomar en consideración que, con posterioridad a la entrada en vigor de tal norma, el Decreto 153/1993, de 30 de diciembre, por el que se regula el acceso y la provisión de puestos de trabajo de las personas con minusvalía en la Administración Pública de la Región de Murcia, estableció un régimen mucho más preciso y completo (véase el artículo 3, apartados 2 y 3) que el contenido en el Decreto del año 1992. Por ello, no debe el Proyecto reproducir una norma que, si bien no ha sido expresamente derogada, sí que ya ha sido superada por otra posterior. De hecho, tampoco es necesario establecer regulación alguna al respecto, atendida la contenida en el referido Decreto 153/1993, por lo que la sugerencia de este Consejo Jurídico es que se suprima el artículo 20 del Proyecto.
11. Artículo 21. Garantías del anonimato en la corrección de ejercicios.
De conformidad con el Proyecto, el Presidente, de acuerdo con el tribunal, adoptará las medidas necesarias para garantizar el anonimato en la corrección de los ejercicios. Remitir al acuerdo entre Presidente y tribunal equivale a situar la decisión acerca de las referidas garantías en el conjunto del órgano selectivo, por lo que sería procedente simplificar dicha redacción atribuyendo la adopción de tales medidas al Tribunal.
12. Disposición derogatoria.
La disposición es incompleta, pues debe proceder a la derogación de los preceptos contenidos en la Orden de 17 de junio de 2004, por la que se aprueban las bases generales que han de regir las pruebas selectivas para el acceso a los distintos Cuerpos de la Administración regional, que se ven afectados por la regulación contenida en el Proyecto.
13. Disposición final.
Carece el expediente de justificación alguna que exija la inmediata entrada en vigor del futuro Decreto. De hecho, ni siquiera se ha solicitado el presente Dictamen por el trámite de urgencia previsto en el artículo 10.5 LCJ.
En consecuencia, la vacatio legis, cuya finalidad es posibilitar a los operadores jurídicos el conocimiento de la norma antes de su entrada en vigor, debería ser la ordinaria, es decir, veinte días desde su publicación, de conformidad con el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia para regular la materia objeto de la disposición proyectada, correspondiendo su ejercicio al Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- De conformidad con lo expuesto en la Consideración Cuarta, no ha quedado acreditada la necesidad de dictar un nuevo Decreto que sustituya al actualmente en vigor, por lo que, para conseguir los objetivos que animan la iniciativa normativa sometida a consulta, bastaría con la modificación del Decreto 68/1992.
TERCERA.- De acuerdo con lo indicado en la Consideración Quinta, el Proyecto debería contener preceptos que regularan la actuación de los tribunales durante la fase de concurso.
CUARTA.- Debe matizarse el ámbito de aplicación de la futura norma en los términos indicados en la Consideración Sexta. Esta observación tiene carácter esencial.
QUINTA.- De las observaciones efectuadas al articulado del Proyecto, tienen carácter esencial, la efectuada al artículo 10, acerca de la necesaria presencia de Presidente y Secretario, y al artículo 11 acerca del contenido del acta. El resto de observaciones, de incorporarse al texto, pueden contribuir a su mayor perfección técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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