Dictamen 32/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 32/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Orden por la que se regulan los supuestos, condiciones y requisitos técnicos o personales para la gestión tributaria telemática integral del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La habilitación es a favor de la titular de la Consejería, que puede así ejercer legítimamente esta potestad reglamentaria específica que se une a la que de manera más indeterminada le concede el artículo 9, g) de la Ley de Hacienda, texto refundido aprobado por Decreto-Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre ("dictar las disposiciones que procedan en el ámbito de las materias propias de esta Ley").

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Consta en el expediente un primer borrador del Proyecto de Orden, sin fechar, acompañado de una memoria suscrita el 17 de junio de 2005 por el Director General de Tributos, en la que expone que el Proyecto se elabora en desarrollo de lo previsto por el artículo 8 de la Ley 8/2004, de 28 de diciembre, de Medidas administrativas, tributarias, de tasas y de función pública (en adelante, Ley 8/2004), que atribuye a la Consejera de Economía y Hacienda la potestad reglamentaria para "fijar los supuestos, condiciones y requisitos técnicos y/o personales en los que se podrá efectuar la elaboración, pago y presentación de las declaraciones tributarias por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados mediante el uso exclusivo e integral de sistemas telemáticos e informáticos". Añade que el espíritu con el que se ha elaborado el Proyecto es facilitar a los contribuyentes los trámites para el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, conciliando tal objetivo con las garantías derivadas del tratamiento informático de los datos de los interesados. Finalmente, considera que es necesaria la colaboración de los profesionales que intervienen en los actos jurídicos que contienen los hechos imponibles del impuesto, Notarios y Registradores de la Propiedad, colaboración de los primeros que se hace patente en virtud del convenio firmado el 30 de noviembre de 2004 y que, respecto a los segundos, se materializará mediante el oportuno convenio. También de fecha 16 de junio de 2005, consta un informe jurídico emitido por la Asesora Jurídica de la Dirección General de Tributos, favorable al Proyecto.
SEGUNDO.- Emitieron informe asímismo el Servicio Jurídico y la Vicesecretaría, ambos favorables y de 12 de julio de 2005.
TERCERO.- Tras el Acuerdo del Consejo Jurídico 12/2005, de 13 de octubre, se completó el expediente con la siguiente documentación:
a) Observaciones al Proyecto de Orden formuladas por el Colegio de Registradores de la Propiedad, proponiendo la formalización de un convenio y la adición de un párrafo tercero al apartado 6 del Proyecto.
b) Convenio con el Consejo General del Notariado, publicado en el BORM nº 302, de 31 de diciembre de 2004, así como autorización del Consejo de Gobierno a la Consejera de Economía y Hacienda para su suscripción.
c) Informe de la Dirección General de Informática, sobre las características y garantías que se han instaurado mediante el proyecto "e-tributos: mejoras al portal tributario" en cuanto a autentificación, verificación de firma y recepción de escrituras.
CUARTO.- Consta, finalmente, el Proyecto definitivo debidamente autorizado, así como el índice de documentos y el extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Proyecto de Orden sometido a consulta es habilitado directamente por el artículo 8 de la Ley 8/2004, y es un reglamento de desarrollo de ley en cuanto que establece requisitos que completan la regulación legal y permiten su aplicación, por lo que el Dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo que dispone el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, aspecto en el que se comparte el criterio que expresa el Servicio Jurídico de la Secretaría General en su informe de 12 de julio de 2005. Otras manifestaciones de tal informe no son compartibles, tales como que este Consejo dictaminó la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda de 9 de mayo de 2003, por la que se regula el procedimiento general para el pago y presentación telemática de declaraciones, la cual, en efecto, es un desarrollo de la Ley 15/2002, de 23 de diciembre, de medidas tributarias en materia de tributos cedidos y tasas regionales (art. 6, apartado dos), y debió ser consultada a este Consejo por estar también incluida en el supuesto recogido por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, antes citada.
SEGUNDA.- Procedimiento, contenido y técnica normativa.
El expediente instruido consta de los documentos esenciales, según requiere el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno.
El Proyecto se compone de una Exposición de Motivos y de una parte dispositiva integrada por un artículo único, que se estructura en 7 apartados y una Disposición Final. Los 7 apartados se refieren al objeto de la Orden; a los conceptos tributarios, documentos, hechos imponibles y modelos; a la elaboración, confirmación, pago, presentación, registro y diligenciado de declaraciones; a la acreditación del cumplimiento de obligaciones formales tributarias ante los registros públicos; y a la confirmación de la veracidad de la declaración. La Disposición Final prevé la entrada en vigor de la Orden el día siguiente al de su publicación, salvo en lo que respecta a la acreditación del cumplimiento de obligaciones formales tributarias ante los registros públicos y a la confirmación de la veracidad de la declaración, que adquirirá vigencia "en el momento de la firma del Convenio entre la Consejería de Economía y Hacienda y el Colegio de Registradores de España".
Esta estructura del Proyecto de Orden resulta extraña a las directrices de técnica normativa aprobadas por el Consejo de Ministros en su Acuerdo de 22 de julio de 2005 (BOE núm. 180, de 29 de julio de 2005), sin que se aprecie que concurra una razón especial para ello; debiera pues ajustarse la norma a tales directrices organizándose en artículos.
TERCERA.- Cobertura legal.
El artículo 8 de la Ley 8/2004, antes citada, bajo la denominación de gestión tributaria telemática integral del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, dispuso lo siguiente:
1. La Consejería de Hacienda podrá fijar los supuestos, condiciones y requisitos técnicos y/o personales en los que se podrá efectuar la elaboración, pago y presentación de las declaraciones tributarias por el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados mediante el uso exclusivo e integral de sistemas telemáticos e informáticos.
2. Dicho sistema sólo será aplicable a los hechos imponibles sujetos al impuesto y contenidos en documentos públicos notariales.
3. En los supuestos anteriores, la elaboración de la declaración tributaria, el pago de la deuda tributaria, en su caso, y la presentación en la oficina gestora competente de la Dirección General de Tributos, deberá llevarse a cabo íntegramente por medios telemáticos, sin que constituya un requisito formal esencial la presentación y custodia de copia en soporte papel, de los documentos que contienen el acto o actos sujetos ante dicha oficina gestora.
4. En relación con las obligaciones formales de presentación de los documentos comprensivos de los hechos imponibles, impuestas a los sujetos pasivos en el artículo 51 del Texto Refundido del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1993 de 24 de septiembre, éstas se entenderán plenamente cumplidas mediante el uso del sistema que se autoriza en el presente artículo.
5. De igual modo y en relación con las garantías y cierre registral, establecidos en el artículo 54 del mencionado Texto Refundido del Impuesto y en el artículo 122 del Reglamento del Impuesto, aprobado por Real Decreto 828/1995 de 29 de mayo, el uso por los contribuyentes del sistema de gestión tributaria telemática integral a que se refiere el presente artículo y en los términos y condiciones que la Consejería de Hacienda fije reglamentariamente, surtirá idénticos efectos acreditativos del pago, exención o sujeción que los reseñados en tales disposiciones. La Consejería de Hacienda habilitará un sistema de confirmación permanente e inmediata de la veracidad de la declaración tributaria telemática a fin de que las Oficinas, Registros públicos, Juzgados o Tribunales puedan, en su caso, verificarla.
El Proyecto de Orden contiene normas referidas a la gestión telemática del Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y, por ello, encuentra justificación en el artículo 8 trascrito, lo que no empece que merezca, desde tal punto de vista, las observaciones que siguen.
A) Primeramente debe advertirse que la habilitación es a favor de la titular de la Consejería, que puede así ejercer legítimamente esta potestad reglamentaria específica que se une a la que de manera más indeterminada le concede el artículo 9, g) de la Ley de Hacienda, texto refundido aprobado por Decreto-Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre ("dictar las disposiciones que procedan en el ámbito de las materias propias de esta Ley"). Desde ese ángulo es necesario confrontar el párrafo 2 del artículo 8 de la Ley 8/2004 con el apartado cuatro del artículo 1 del Proyecto; dice el primero que el sistema que se regule "sólo será aplicable a los hechos imponibles sujetos al impuesto y contenidos en documentos públicos notariales", añadiendo el segundo que el sistema será aplicado, dentro de lo anterior, "a los modelos determinados por resolución de la Dirección General de Tributos". Esta determinación del Proyecto, literalmente entendida, añade a la Ley un requisito no previsto por ésta, cual es entender aplicable el sistema según modelos de declaración, además de según los hechos imponibles, estableciendo así una restricción que se extralimita de la habilitación concedida. Probablemente quiere expresarse con ello que será la Dirección General de Tributos la que apruebe los modelos en los que se hará la declaración telemática, afirmación no carente de problemas para su adecuado engarce en el ordenamiento, por dos razones: la primera de competencia material, ya que se trataría de modelos informatizados y debería compartir tal competencia con la Dirección General de Informática; la segunda de competencia jerárquica, en cuanto que la aprobación de los modelos de declaración puede suponer el ejercicio de una potestad reglamentaria, aunque sea limitada, que está vedada a los Directores Generales (art. 19 de la Ley 7/2004). Por ello, dada la trascendencia de los modelos de declaración respecto al cumplimiento de las declaraciones tributarias y su interrelación con el desarrollo reglamentario, su aprobación debería remitirse a la titular de la potestad reglamentaria derivada, que es la Consejera de Economía y Hacienda (art. 38 de la Ley 6/2004 en relación con el 8 de la Ley 8/2004).
B) El inciso final del apartado 5 del artículo 8 de la Ley 8/2004 dispone que "la Consejería de Hacienda habilitará un sistema de confirmación permanente e inmediata de la veracidad de la declaración tributaria telemática a fin de que las Oficinas, Registros públicos, Juzgados o Tribunales puedan, en su caso, verificarla", comprobación que se añade a la que deberán realizar los Registros de la Propiedad a la hora de verificar que se han declarado los hechos imponibles contenidos en los documentos que se presenten a inscripción. Ambas posibilidades quedan demoradas en cuanto a su entrada en vigor porque la Disposición Final del Proyecto prevé que no se apliquen hasta "la firma del Convenio entre la Consejería de Economía y Hacienda y el Colegio de Registradores de España".
Es desde luego deseable que el sistema se establezca mediante convenio, mas no por ello el interés público en la aplicación de la norma debe quedar pendiente de tal requisito de manera indefinida, sin que se establezca límite alguno, especialmente temporal.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Que consideradas las anteriores observaciones, puede elevarse a la Consejera de Economía y Hacienda la propuesta de Orden sometida a Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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