Dictamen 59/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 59/06
Tipo: Nulidad, interpretación y resolución de contratos administrativos y concesiones con oposición del contratista
Consultante: Ayuntamiento de Abarán
Asunto: Resolución de contrato por la compra de una parcela rústica ubicada en el Paraje Las Cañaricas (Abaran), adjudicada mediante el procedimiento de subasta a D.ª I. M. Y. G.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La calificación de un contrato como administrativo resulta procedente cuando la vinculación de su objeto al interés público alcanza una entidad tal que dicho interés no tolera que la Administración se despoje de sus prerrogativas exorbitantes, vinculación la mencionada que aparece clara y ostensible cuando el objeto contractual se incluye dentro del ámbito de los cometidos que el ordenamiento jurídico ha confiado al órgano contratante (por todas, STS de 23 de mayo de 1988).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de febrero de 2003, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Abarán acordó la enajenación, mediante subasta, de once fincas rústicas calificadas como bienes patrimoniales de la referida Administración local.
En la misma sesión el órgano de gobierno municipal aprueba el pliego de condiciones jurídico-económico administrativas que han de regir la subasta, del cual destacan los siguientes extremos:
a) La subasta tiene por objeto la enajenación de fincas o parcelas rústicas situadas en el monte nº 150, actualmente descatalogado, situadas en el Paraje "Cañaicas del Padresanto".
b) Entre las fincas a enajenar consta, con el ordinal X, la parcela código X, con una superficie de 0,5257 hectáreas, a la cual se fija un tipo de licitación de 15.771 euros.
c) Tras establecer las normas por las que se rige el procedimiento y regular la presentación de proposiciones, se fija una garantía provisional del 2% del tipo de cada parcela. La garantía definitiva a abonar por el adjudicatario asciende al 4% del tipo en que haya sido adjudicada la parcela, previendo su devolución "en el momento de la firma de la escritura pública, y una vez se haya hecho efectivo el importe de la adjudicación".
d) El apartado sexto dispone, textualmente, que "el rematante vendrá obligado a ingresar en la Caja Municipal el importe íntegro del remate, mediante la oportuna carta de pago. Por la Alcaldía se señalará la fecha en que haya de otorgarse la escritura pública dentro de un plazo no superior a 10 días".
e) Respecto a las normas que regulan la subasta, en lo no previsto en el Pliego, éste se remite al Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953; al Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio (en adelante RBCL), y a las demás disposiciones vigentes.
SEGUNDO.- El 13 de mayo de 2003, la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Abarán acuerda adjudicar la parcela número X a D. I. M. Y. G., en la cantidad de 18.087 euros, tras aceptar la renuncia de otro postor que ofreció un precio superior. En la misma sesión se faculta a la Alcaldía-Presidencia para la firma de la correspondiente escritura pública.
TERCERO.- Con fecha 23 de mayo de 2005 la adjudicataria insta la formalización del contrato de compraventa mediante el otorgamiento de escritura pública, solicitando al Ayuntamiento que señale la fecha para ello.
Al folio 5 del expediente remitido al Consejo Jurídico consta un documento, elaborado en papel con membrete del Ayuntamiento y de autoría desconocida que, el 24 de mayo de 2005, recuerda que la estipulación sexta del pliego de condiciones señala la obligación del rematante de ingresar el precio de adjudicación en la Caja Municipal y que la Alcaldía establecerá la fecha de otorgamiento de la escritura dentro de un plazo no superior a 10 días. Finaliza el documento afirmando que "en la oferta presentada manifestaba conocer el Pliego de Condiciones que regía la subasta y se obligaba al cumplimiento de dichas condiciones".
No consta que dicho documento fuera comunicado a la interesada.
CUARTO.- En escrito fechado el 25 de julio de 2005, cuya fecha de presentación en Registro resulta ilegible, reitera su solicitud, afirmando que la Corporación Local, con su actitud, incumple gravemente lo dispuesto en los artículos 41 y 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), "ya que de una manera caprichosa, arbitraria e ilegal no se ha dado cumplimiento a un acuerdo válidamente adoptado por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Abarán, sin que hasta la fecha se hayan expuesto motivos jurídicos que impidan dar cumplimiento al mismo, e incurriendo en una grave vulneración de mis derechos".
QUINTO.- Por un Técnico en Gestión Urbanística, en funciones de Asesoría Jurídica del Ayuntamiento, se emite informe el 21 de octubre de 2005, según el cual, de los artículos 53 y 54 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), se deduce que:
a) "El rematante debía ingresar el precio del dinero (sic) antes de formalizarse el contrato".
b) "Dicha formalización debía hacerse antes de los treinta días siguientes a la notificación de la adjudicación".
c) "Si no se ha hecho la formalización del contrato ha sido por causas imputables al rematante ya que dos años después de la adjudicación todavía no ha ingresado el precio".
En consecuencia, concluye que procede la resolución del contrato, previa audiencia de la interesada.
SEXTO.- Por la Junta de Gobierno Local se acuerda, en sesión de 27 de octubre de 2005, conferir trámite de audiencia a la interesada por plazo de 15 días. No consta de manera fehaciente la notificación del acuerdo a ésta ni su fecha.
SÉPTIMO.- El 1 de diciembre la interesada presenta escrito de alegaciones que, en síntesis, manifiesta lo siguiente:
a) Que desde el momento de la adjudicación de la finca ha mantenido diversas reuniones y conversaciones con los técnicos municipales, quienes le comunicaron que no procedía formalizar el contrato mediante otorgamiento de escritura pública porque el precio era, según su opinión, muy bajo y poco ajustado al real de mercado, sin perjuicio de la posibilidad que se le sugirió de efectuar la referida formalización previa elevación del precio de la parcela.
b) Si hay causa de resolución del contrato, es imputable al Ayuntamiento que, de manera sistemática, se ha negado a firmar la escritura, sin informar a la interesada, a pesar de sus reiteradas solicitudes en tal sentido, acerca del plazo para efectuar el pago y número de cuenta donde abonarlo.
c) Que el Ayuntamiento debía haber requerido a la interesada para que efectuara el pago, concediéndole un plazo al efecto y, de no cumplir con dicha obligación, proceder entonces a la resolución. Afirma la rematante que ni el pliego de condiciones ni el acuerdo de adjudicación contienen plazo alguno para el abono del precio de la parcela.
d) Que el acuerdo de adjudicación es plenamente ejecutivo y conserva su validez (artículos 56 y 94 LPAC), sin que pueda ser dejado sin efecto por la Corporación Local si no es a través de un procedimiento de revisión de oficio.
Concluye la interesada sus alegaciones reiterando su voluntad de formalizar el contrato mediante su elevación a escritura pública, por lo que solicita al Ayuntamiento que fije fecha y notaría para su otorgamiento y que se le comunique el número de cuenta donde pueda efectuar el abono del precio del remate.
OCTAVO.- El 20 de febrero de 2006, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Abarán solicita el Dictamen del Consejo Jurídico ante la oposición formulada por la adjudicataria a la resolución del contrato.
Por Acuerdo 3/2006 de este Órgano Consultivo se requiere a la Administración consultante que complete el expediente, mediante la incorporación de diversas actuaciones y documentación que debían constar en el mismo, singularmente el pliego de condiciones técnicas, el decreto de adjudicación de la parcela y la propuesta de resolución del contrato, omitidos todos ellos en el expediente originalmente remitido al Consejo Jurídico.
NOVENO.- Con fecha 10 de marzo siguiente, el Ayuntamiento remite la documentación relativa al procedimiento de adjudicación de la parcela, aunque no la propuesta de resolución del procedimiento del que trae causa este Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
I. El artículo 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), establece la preceptividad del Dictamen en caso de resolución de contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista. Igualmente, el TRLCAP, aplicable a las Corporaciones Locales en defecto de las normas reguladoras de su contratación administrativa, dispone esa misma preceptividad en su artículo 59. Procede como cuestión previa, pues, determinar si al contrato que se pretende resolver unilateralmente por el Ayuntamiento conviene la calificación de administrativo.
II. El artículo 5 TRLCAP dispone:
"1. Los contratos que celebre la Administración tendrán carácter administrativo o carácter privado.
2. Son contratos administrativos:
a) Aquéllos cuyo objeto directo, conjunta o separadamente, sea la ejecución de obras, la gestión de servicios públicos y la realización de suministros, los de consultoría y asistencia o de servicios, excepto los contratos comprendidos en la categoría 6 del art. 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos.
b) Los de objeto distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por resultar vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante, por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla o por declararlo así una ley.
3. Los restantes contratos celebrados por la Administración tendrán la consideración de contratos privados y, en particular, los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles, propiedades incorporales y valores negociables, así como los contratos comprendidos en la categoría 6 del art. 206 referente a contratos de seguros y bancarios y de inversiones y, de los comprendidos en la categoría 26 del mismo artículo, los contratos que tengan por objeto la creación e interpretación artística y literaria y los de espectáculos".
A su vez, el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (en adelante TRRL), dispone en su artículo 112:
"1. Los contratos de las Entidades locales se rigen por la legislación del Estado, y, en su caso, por la de las Comunidades Autónomas en los términos del art. 149,1 18ª) CE, y por las ordenanzas de cada Entidad.
En los términos de la presente ley, los contratos de las Entidades locales se regirán por principios comunes a la contratación del Estado y, en cualquier caso, por los del Derecho de las Comunidades Europeas relativos a la contratación administrativa.
2. El régimen jurídico de los contratos que celebren las Entidades locales se ajustará a las siguientes reglas:
1ª) Los contratos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de las Entidades locales, así como la prestación de suministros a las mismas, tienen el carácter de administrativos, y su preparación, adjudicación, efectos y extinción se regirán por la presente ley y sus disposiciones reglamentarias, así como por la restante legislación del Estado y, supletoriamente, por las demás normas del Derecho administrativo. En defecto de este último, serán de aplicación las normas del Derecho privado.
2ª) Los contratos distintos de los anteriores de contenido patrimonial, de préstamo, depósito, transporte, arrendamiento, sociedad y cualesquiera otros que tengan carácter administrativo por declararlo así una ley, por su directa vinculación al desenvolvimiento regular de un servicio público o por revestir características intrínsecas que hagan precisa una especial tutela del interés público para el desarrollo del contrato, se regirán por sus normas administrativas específicas; en su defecto, y por analogía, por las disposiciones de la presente ley y restante legislación sobre contratos del Estado y, finalmente, por las demás normas del Derecho administrativo; y en defecto de estas últimas, serán aplicables las del Derecho privado.
3ª) Los contratos a que se refiere la regla anterior que no tengan carácter administrativo por no estar incluidos en los supuestos previstos en la misma, se regirán:
A) En cuanto a su preparación y adjudicación, por las normas previstas en la regla 1ª.
B) En cuanto a sus efectos y extinción, por las normas del Derecho privado que les sean aplicables en cada caso, en defecto de sus normas especiales, si las hubiere.
3. Las normas del Derecho privado se aplicarán como supletorias del Ordenamiento administrativo".
La normativa expuesta ha de complementarse con el artículo 76 TRRL, según el cual "son bienes patrimoniales o de propios los que, siendo propiedad de la Entidad local, no estén destinados a uso público ni afectados a algún servicio público y puedan constituir fuente de ingresos para el erario de la Entidad", y con lo que dispone el RBCL en sus artículos 6.2 ("Los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y, en su defecto, por las normas de Derecho privado") y 112.1 ("Las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán en cuanto su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales").
Como ya precisara el Consejo Jurídico en Dictamen 129/2003, al conocer de un asunto de características similares al que ahora se somete a consulta, dentro de este cuadro normativo complejo -en el que el Consejo de Estado aprecia la existencia de zonas intermedias de imposible catalogación como contratos administrativos o privados-, la jurisprudencia se ha desenvuelto partiendo de la base de que el contrato administrativo no es una figura radicalmente distinta del privado, pues responde claramente a un esquema contractual común elaborado por el Derecho Civil; por ello, la calificación de un contrato como administrativo resulta procedente cuando la vinculación de su objeto al interés público alcanza una entidad tal que dicho interés no tolera que la Administración se despoje de sus prerrogativas exorbitantes, vinculación la mencionada que aparece clara y ostensible cuando el objeto contractual se incluye dentro del ámbito de los cometidos que el ordenamiento jurídico ha confiado al órgano contratante (por todas, STS de 23 de mayo de 1988).
En esa línea argumental, ampliamente aceptada, se admite que típicos contratos civiles, como el arrendamiento o la compraventa, pudieran ser calificados como administrativos al estar la entidad pública actuando en el ejercicio de competencias propias que precisan de la especial tutela del interés público que proporciona el Derecho Administrativo. Así, una compraventa de finca con destino a la construcción de viviendas de protección oficial (STS de 11 de junio de 2003), o una compraventa de parcelas con la obligación de la adjudicataria de construir viviendas según programa y proyecto aprobado por el Ayuntamiento para regir la subasta (STS de 30 de mayo de 2000) o, incluso, una permuta cuando el acuerdo municipal de aceptación expresó que la misma tenía por fin adquirir locales destinados a oficinas y servicios municipales (STS de 18 de marzo de 2002).
Esa interpretación teleológica se apoyaba fuertemente, además, en el artículo 3 de la Ley de lo Contencioso-Administrativo de 1956, que sometía a la esfera de tal jurisdicción las cuestiones referentes al cumplimiento, inteligencia, resolución y efectos de los contratos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, cuando tuvieren por finalidad obras o servicios públicos de toda especie, y suponía, en cierta manera, que la sustantivación administrativa debiera dilucidarse, para supuestos dudosos, a través de la incorporación de la causa al contrato mismo o a las bases por las que se rigiese la contratación. En caso contrario, los contratos referidos en el artículo 5.3 TRLCAP deberían calificarse como privados (STS, Sala de lo Contencioso- Administrativo, de 28 de noviembre de 1981). La sentencia de 21 de junio de 2000, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, obedece también a ese planteamiento.
El criterio jurisprudencial expuesto puede mantenerse en la actualidad, aunque la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa haya variado la redacción de 1956, regulando ahora la competencia de ese orden jurisdiccional respecto a los "contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones públicas" (art. 2,b), ya que tal cambio no introduce giro sustancial en el actual marco normativo.
Conforme a ello, y teniendo en cuenta la redacción dada al Pliego que sirvió de base para la contratación y que figura en el expediente administrativo, el contrato ha de calificarse como civil, ya que ése es el carácter que corresponde a toda compraventa de bienes inmuebles patrimoniales celebrada por una Administración local si no trae causa a través de su objeto de una finalidad competencial propia de sus responsabilidades públicas. En este caso, no se advierte otra finalidad para el Ayuntamiento de Abarán que la de sustituir en su Hacienda un bien inmueble por su valor abstracto en dinero, por más que, secundariamente, puedan producirse efectos de financiación de actividades (inversiones) municipales. La relación jurídica celebrada implica un efecto traslativo de la propiedad de la parcela con percepción para la Corporación Local de su precio, sin que, objetivamente, se le puedan atribuir otros, que pueden existir en la esfera interna de decisión de una de las partes como motivación pero ser desconocidos para la otra.
III. En base a todo ello se desprenden dos consecuencias: la primera, que el presente Dictamen no se emite con carácter preceptivo, sino facultativo (art. 11 LCJ); y la segunda, que el Ayuntamiento carece de la potestad exorbitante de resolver unilateralmente el contrato, que está reservada nada más que para los administrativos (art. 59 TRLCAP).
SEGUNDA.- Sobre criterios de orientación para la Administración local.
I. La posición del Ayuntamiento dentro de la relación jurídica constituida sólo cabe contemplarse desde la óptica civilista reguladora del contrato de compraventa, desprovista, como ha quedado razonado, de la facultad de resolver unilateralmente tal contrato. Éste se ha perfeccionado, al existir acuerdo sobre su objeto y su precio (art. 1261 del Código Civil), sin que el otorgamiento de escritura pública pueda reputarse, en general, presupuesto para su existencia (arts. 1279 y 1280 CC). El hecho de que existiese contrato sólo prueba que las partes contrajeron vínculos obligatorios exclusivamente, pues del contrato de compraventa no nacen más que las obligaciones principales de entrega de la cosa y la de pagar el precio convenido (art. 1445 CC). La propiedad no se adquirirá más que cuando la cosa sea entregada, cuando se efectúe la traditio para ello (arts. 609 y 1095 CC). No se puede estimar adquirida la propiedad de la finca sólo por la realidad del contrato, el cual no ha sido consumado.
Con arreglo a ello, en caso de discrepancia o conflicto, las partes pueden solicitar la protección de los tribunales ordinarios de justicia.
II. Sentado lo anterior, procede añadir que la no fijación de un plazo para efectuar el pago ni en el pliego de condiciones ni en el acuerdo de adjudicación de la finca, obliga a acudir a la regulación civil de las obligaciones que surgen del contrato de compraventa para vendedor y comprador. Para el primero, como ya se ha dicho, la principal viene constituida por la entrega de la cosa, la cual, en defecto de pacto en contrario, se producirá en el momento de otorgar la escritura pública (art. 1462 CC); ahora bien, el vendedor no estará obligado a entregar la cosa vendida si el comprador no le ha pagado el precio o no se ha señalado en el contrato un plazo para el pago (art. 1466 CC).
Para el comprador, por su parte, surge la obligación de pagar el precio de la cosa vendida en el tiempo y lugar fijados por el contrato. Si no se hubieren precisado, deberá hacerse el pago en el tiempo y lugar en que se haga la entrega de la cosa vendida (art. 1500 CC), si bien, en la venta de bienes inmuebles, aun cuando se hubiera estipulado que por falta de pago del precio en el tiempo convenido tendrá lugar de pleno derecho la resolución del contrato, el comprador podrá pagar, aun después de expirado el término, ínterin no haya sido requerido judicialmente o por acta notarial (art. 1504 CC).
A la luz de este marco normativo, el examen del contrato cuya resolución pretende el Ayuntamiento permite efectuar las siguientes consideraciones:
a) El pliego de condiciones no establece plazo alguno para el cumplimiento por el adjudicatario de su obligación de abonar el importe íntegro del remate, por lo que ha de entenderse que el momento para ello será el de la entrega de la cosa vendida, es decir, el del otorgamiento de la escritura pública.
b) La estipulación sexta del referido pliego sí establece un plazo para la formalización del contrato en escritura pública, al indicar que por la Alcaldía se señalará la fecha en que haya de otorgarse la escritura pública dentro de un plazo no superior a diez días. No se precisa el dies a quo de dicho plazo, aunque, dado que el referido instrumento notarial persigue la formalización del contrato, cabría interpretar que el cómputo de los diez días debió comenzar el siguiente a aquél en que se notificó a la interesada el acuerdo de adjudicación (art. 54.1 TRLCAP), correspondiendo a la Alcaldía fijar la fecha para el otorgamiento.
c) Considera el Consejo Jurídico que sólo si la Corporación Local hubiera fijado la fecha para el otorgamiento de la escritura pública y, llegado dicho momento, la adjudicataria no hubiera efectuado el pago, previo requerimiento en tal sentido por parte del Ayuntamiento, podría considerarse la existencia de un incumplimiento de las obligaciones que incumben a la interesada.
d) En consecuencia, el único incumplimiento de obligaciones contractuales que se advierte en el expediente remitido es predicable del Ayuntamiento, el cual, en aras del interés público esgrimido para proceder a la enajenación del bien patrimonial objeto de la compraventa, debería proceder a la formalización del contrato mediante el otorgamiento de escritura pública, momento en que podrá exigir a la interesada que efectúe el pago del importe íntegro del remate.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Que al contrato objeto de consulta conviene la calificación de privado, y el Ayuntamiento carece de la potestad de resolverlo unilateralmente.
SEGUNDA.- Que, con arreglo al pliego de condiciones, el Ayuntamiento ha incumplido su obligación de fijar la fecha para la formalización del contrato mediante el otorgamiento de escritura pública, debiendo convocar a la adjudicataria para llevarlo a efecto, con indicación expresa de su obligación de proceder al abono del importe íntegro del remate en dicho acto o acreditar haberlo efectuado con anterioridad.
No obstante, V.S. resolverá.
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