Dictamen 93/06

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Año: 2006
Número de dictamen: 93/06
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia (1999-2008) (2011-2014) (2015-2017) (2018-2019)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El artículo 5.5 de la Ley 4/2004 regula aspectos estructurales de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de lo que resulta que su pormenorización en reglamento convierte a éste en un desarrollo o aplicación de dicha Ley, tal como prevé la Disposición Final primera de la misma.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 21 de octubre del 2005 el Director de los Servicios Jurídicos remitió a la Secretaría General de la Consejería de Presidencia el primer borrador del proyecto, junto al informe de necesidad, que fueron remitidos a las Consejerías a efectos del artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Fue emitida memoria económica, que cifra el incremento de gasto presupuestario de la norma en 220.969,92 euros. Informaron las Consejerías de Agricultura y Agua; de Obras Públicas, Vivienda y Transportes; de Turismo, Comercio y Consumo; y de Sanidad. Todas presentan observaciones sobre técnica normativa, y apuntan las que consideran extralimitaciones reglamentarias del texto. La Consejería de Economía y Hacienda informó a través de la Dirección General de la Función Pública, la cual indicó que el anteproyecto recoge algunas previsiones organizativas propias de estructura orgánica y que deberían incluirse en el Decreto de estructura de la Consejería de Presidencia. Añade que en la tramitación debe recabarse el informe del Consejo Regional de la Función Pública, según previene el artículo 13.2.1,b) del Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública, y ha de ser objeto de negociación con las Organizaciones Sindicales, a tenor de lo que dispone la Ley 9/1987, de 12 de junio, de regulación de los órganos de representación, determinación de las condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas (art. 32, j).
TERCERO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emitió un extenso y razonado informe sobre las observaciones formuladas por los anteriores, resultado de lo cual fue un segundo borrador. En cuanto a las observaciones procedimentales formuladas por la Dirección General de la Función Pública, estimó que debiera pronunciarse sobre ellas la Secretaría General de la Consejería de Presidencia, órgano instructor del procedimiento.
CUARTO.- El 17 de enero de 2006 fueron recabados los preceptivos informes de la Consejería de Economía y Hacienda (art. 14.2 de la Ley 7/2004) y de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas (Disposición Adicional Única del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Hacienda), y se solicitó de la Dirección General de la Función Pública que programara la inclusión del Proyecto en el Orden del Día de las próximas sesiones a celebrar por la Mesa de Negociación y el Consejo Regional de la Función Pública.
QUINTO.- El Director General de la función Pública, mediante escrito de 7 de febrero de 2006 dirigido a la Secretaria General de la Consejería de Presidencia, expresó lo siguiente:
"(...) se hace necesario separar del Proyecto aquellos aspectos relacionados con la estructura orgánica de la Dirección de los Servicios Jurídicos, al entender esta Dirección General que en todo caso, la estructura del citado centro directivo debe ir en un instrumento jurídico diferenciado y dentro de la estructura de la Consejería de Presidencia. Por ello le comunico que la Dirección General de la Función Pública procederá a llevar a cabo los trámites solicitados por esa Secretaría General, una vez remita de nuevo el texto sin la estructura de la Dirección de los Servicios Jurídicos".
SEXTO.- Dado traslado de tal escrito a la Dirección de los Servicios Jurídicos, ésta se manifestó entendiendo que el criterio de la Dirección General de la Función Pública no es ajustado a derecho, citando como ejemplos de la postura mantenida por ella el Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico, y el Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado. Termina instando a la Consejería de Presidencia para que continúe la tramitación del procedimiento, lo que así verifica con la propuesta de aprobación que eleva al Consejo de Gobierno.
SÉPTIMO.- Tras ello, la Consejería remitió el expediente tramitado a este Consejo, a efectos del Dictamen preceptivo a que se refiere el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo que dispone el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo. En efecto, tal como plantea el Proyecto y se indica en diversos informes del expediente, la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en su Disposición Final primera estableció que "el Consejo de Gobierno aprobará, en el plazo de un año, las normas reglamentarias de ejecución y desarrollo de esta Ley", propósito que pretende cumplir el Proyecto consultado, según expresa explícitamente en su Exposición de Motivos.
SEGUNDA.- Sobre el contenido y el procedimiento.
I.Contenido.
El Decreto consta de un artículo único, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 4/2004, -que se incorpora como anexo-, una disposición derogatoria del Capítulo VI del Decreto 53/2001, de 15 de junio, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Presidencia, y una Disposición final sobre la entrada en vigor del Decreto.
En cuanto al Anexo, en el mismo se inserta, como ha quedado dicho, el Reglamento de la Ley 4/2004, que se estructura en tres títulos divididos en 39 artículos, y una Disposición adicional.
El Título I se refiere, con carácter general, a la asistencia jurídica de la Comunidad Autónoma, y se divide en 3 capítulos; en el primero se regula su organización y funciones; en él se determina el carácter y adscripción de la Dirección de los Servicios Jurídicos, así como la organización básica de la misma, que consiste en cuatro Jefaturas que tendrán encomendadas la coordinación de las distintas áreas funcionales de la Dirección; también se especifican las funciones y actuación del Consejo de Letrados, y se prevé la posible existencia de contraposición de intereses entre la Administración General de la Región de Murcia y las entidades públicas empresariales, consorcios y fundaciones en que participe la Comunidad Autónoma, estableciendo las reglas adecuadas para su resolución; en el Capítulo Segundo se regula específicamente la figura del Director de los Servicios Jurídicos, su nombramiento, cese y sustitución, así como la asunción por el mismo de actuaciones contenciosas o consultivas; en el Capítulo Tercero se regulan los convenios para la asistencia jurídica a los restantes organismos y entidades públicos, sociedades mercantiles y fundaciones con participación pública. Finalmente, el Capítulo cuarto se refiere a la Sección de Coordinación Administrativa.
El Título II contiene el régimen de la función consultiva, con una detallada regulación de la emisión de informes por la Dirección de los Servicios Jurídicos. Contempla los siguientes aspectos: carácter, forma y contenido de los informes; órganos que pueden solicitarlos y antecedentes que deben acompañar a la consulta; plazo para su emisión; momento en que han de solicitarse; y regulación del supuesto de que existan informes discrepantes.
El Título III está dedicado al régimen de la función contenciosa, recogiendo las normas especiales sobre la actuación procesal de los letrados, así como la representación y defensa de autoridades, funcionarios y empleados públicos. Se divide en 3 Capítulos; en el primero se establece el ámbito de las funciones de representación y defensa atribuidas a los Letrados de la Comunidad Autónoma adscritos a la Dirección de los Servicios Jurídicos, así como su dependencia del Director de la misma; se regula, por otra parte, la prestación de colaboración, como servicio preferente, por parte de los distintos órganos de la Administración Regional, las obligaciones de los Letrados y la uniformidad y distintivo de éstos; el Capítulo Segundo alude a diversas cuestiones técnicas de la actuación procesal, tales como las normas relativas a los actos de comunicación procesal, la autorización para el ejercicio de acciones, así como el desistimiento o allanamiento, los criterios en orden a la interposición de recursos, la ejecución de sentencias o la tasación de las costas procesales; por último, en el Capítulo Tercero se establece el régimen de autorización para la representación y defensa de autoridades, funcionarios y empleados públicos, con especial atención a la posible existencia de intereses contrapuestos con los de la Administración Regional.
Finalmente, vía Disposición adicional, se incluye una norma relativa al ingreso en el Cuerpo de Letrados.
II.Procedimiento.
Como cuestión previa debe advertirse que se ha suscitado entre dos centros directivos de distintas Consejerías (Presidencia y Economía y Hacienda) un verdadero conflicto sobre la adecuada técnica de elaboración del proyectado reglamento que, aunque no encaja en la previsión del artículo 28 de la Ley regional 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, sí podría entenderse, por lo menos, como manifestación del ejercicio de las propias competencias que, a tenor del artículo 18 LPAC, han de coordinarse.
El procedimiento para la elaboración de disposiciones de carácter general es el recogido en el artículo 53 de la Ley 6/2004 de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, cuyos principales trámites se han seguido por el Proyecto.
Constan la memoria de oportunidad, la económica, el informe del Servicio Jurídico de la Consejería y el de la Vicesecretaría, y debe destacarse que se ha emitido un informe en relación a las observaciones formuladas por las distintas Consejerías, en el cual se explicitan las que han sido recogidas en el Proyecto, justificando también las que han sido rechazadas, loable práctica que permite conocer el origen y razones que han llevado a la versión definitiva de la norma que se pretende aprobar (Dictamen 166/2003).
A pesar de ello, el expediente carece de algunos trámites que pueden considerarse esenciales y cuya ausencia tiene carácter obstativo para la continuación del procedimiento; trámites cuya necesidad deriva de los siguientes preceptos:
- Del artículo 13.2, b) del Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, según el cual el citado Consejo Regional de la Función Pública debe informar sobre los proyectos de "disposiciones generales sobre la Función Pública, cuando hayan de ser aprobadas por el Consejo de Gobierno". En concreto, el artículo 3 y la Disposición adicional del Anexo son normas sobre Función Pública que deben ser sometidas a dicho informe. El criterio manifestado por la Dirección General de Función Pública sobre la necesidad de segregar del Proyecto los aspectos relacionados con la estructura orgánica de la Dirección de los Servicios Jurídicos (únicamente el artículo 3, debe entenderse) es considerado por ésta como no ajustado a Derecho, por cuanto que la regulación de los decretos de estructura orgánica de las Consejerías en el artículo 14 de la Ley 7/2004 de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública Regional, no excluye la posibilidad de incluir preceptos de contenido organizativo en otras normas reglamentarias; cita como ejemplo el Decreto 15/1998 de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y, añade, que este es también el modelo seguido por la Administración central en el Real Decreto 997/2003 de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado. El Consejo Jurídico comparte tal criterio, ya que las apreciaciones sobre técnica normativa que expone la Dirección General de Función Pública no implican obstáculos impeditivos de la aprobación del Proyecto, el cual está plenamente habilitado para, de ser necesario, modificar el Decreto de estructura de la Consejería. Jurídicamente carece de soporte la afirmación de dicha Dirección General de que "se hace necesario" escindir del Proyecto los aspectos estructurales de la Dirección de los Servicios Jurídicos, ya que no tiene fundamento en el derecho positivo que tal estructura deba ir, "en todo caso", en un instrumento jurídico diferente a este Proyecto. Aunque es obvio recordarlo, el artículo 5.5 de la Ley 4/2004 regula aspectos estructurales de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de lo que resulta que su pormenorización en reglamento convierte a éste en un desarrollo o aplicación de dicha Ley, tal como prevé la Disposición Final primera de la misma.
- Del artículo 32, k) de la Ley 9/1987, de 12 junio, de órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, según el cual serán objeto de negociación las materias de índole económica, de prestación de servicios, sindical, asistencial, y en general cuantas otras afecten a las condiciones de trabajo y al ámbito de relaciones de los funcionarios públicos y sus Organizaciones Sindicales con la Administración. El Proyecto consultado pertenece, entre otras, a la materia de prestación de servicios de los funcionarios y puede afectar a las condiciones de trabajo. Sin embargo, no cabe entender subsumida la preceptividad de tal negociación en la letra j) de ese precepto, como dice el informe de Función Pública, ya que dicho apartado va referido a materias "cuya regulación exija norma con rango de ley", caso en el que no se encuentra el Proyecto.
- Del artículo 14.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que exige para los Decretos que modifiquen los de estructura de las Consejerías informe previo de la Consejería de Economía y Hacienda y propuesta de la que tenga las competencias sobre organización administrativa, que es la misma Consejería (Decreto 32/2006, de 21 de abril, artículo 1).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En desarrollo de la Ley 4/2004, el Proyecto sometido a Dictamen puede contener normas organizativas de la Dirección de los Servicios Jurídicos y modificar el Decreto de estructura de la Consejería de Presidencia, con la propuesta conjunta de una y otra Consejería.
SEGUNDA.- No puede emitirse dictamen sobre el fondo del asunto hasta completar el procedimiento con las actuaciones reseñadas en la precedente Consideración Segunda, II.
No obstante, V.E. resolverá.
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