Dictamen 132/07

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2007
Número de dictamen: 132/07
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. J. B. H., como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Tal como afirma el Consejo de Estado en su Dictamen número 4812/1999, la distinción entre la inadmisión y la desestimación tiene carácter procesal y sólo cobra sentido en aquellos procedimientos que constan de dos fases, una orientada a comprobar la concurrencia de los requisitos formales de la reclamación, y otra, encaminada a resolver sobre el fondo. Por ello afirma el alto órgano consultivo que "dirigida una reclamación a la Administración en solicitud de indemnización por perjuicios derivados de una actuación administrativa, la comprobación de que no se ha presentado en tiempo hábil o de que no concurren las condiciones legales precisas para que el Estado indemnice no puede concretarse en una declaración administrativa de inadmisibilidad sino en un pronunciamiento desestimatorio".
Dicho lo anterior, podemos afirmar que la inadmisión, sin entrar en el fondo del asunto, de una reclamación por presunta responsabilidad patrimonial de una Administración pública, teniendo en cuenta la amplia casuística que presentan estos procedimientos en los que los perfiles de dicha responsabilidad resultan no pocas veces discutibles, ha de constituir una posibilidad muy restringida, de modo que en ningún caso se prejuzguen los elementos de juicio que puedan aportarse en el procedimiento.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 3 de mayo de 2007, D. J. B. H. presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional por el anormal funcionamiento de sus servicios públicos.
De conformidad con su relato, el reclamante comenzó a prestar servicios al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 9 de mayo de 2001, como funcionario interino del Cuerpo Nacional Veterinario, ocupando el puesto de Jefe de Equipo Red Alerta Sanitaria Veterinaria, integrado en el Servicio de Intervención Rápida. El trabajo lo prestó "mediante desplazamiento" a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por considerarse necesaria la presencia del Equipo al que pertenecía.
El 26 de enero de 2004 es trasladado a la Subdirección General de Sanidad Animal en Madrid y cesa en sus funciones el 16 de noviembre de 2004.
Según el interesado "durante el período de prestación de mis servicios para el Ministerio contraje la fiebre Q", siéndole diagnosticada en junio de 2003. La fuente del contagio fueron los animales atendidos en el ejercicio de sus funciones.
En julio de 2003 comienza un período de incapacidad temporal que culminará el 4 de marzo de 2005, fecha de la resolución por la que se le reconoce una prestación de incapacidad permanente total. Según dicha resolución, que recoge dictamen-propuesta del EVI (Equipo de Valoración de Incapacidades) de 3 de febrero de 2005, el actor presenta el siguiente cuadro residual:
"Infección por Coxiella Burnetti - Enfermedad profesional infecciosa parasitaria según apdo. D/2 Rgto. Enf. Prof. 12-05-78 que produjo fiebre Q Crónica que dejó como secuela polineuropatía mixta de predominio motor distal y simétrica. Osteoporosis transitoria de cadera derecha. Y las limitaciones orgánicas y funcionales siguientes: Deambulación medianamente prolongada, en tanto se resuelve la osteoporosis transitoria".
Sin embargo, el actor afirma que la fiebre Q crónica ha producido secuelas más graves, como una polineuropatía sensitivo motora progresiva en pares craneales bajos y en caderas, presentando una situación actual de limitación absoluta para realizar cualquier tipo de actividad física, con cuadro de inestabilidad para la marcha, crisis de vértigo centrales intermitentes, déficit de sensibilidad y algias generalizadas con impotencia funcional global. Estas secuelas le imposibilitan no ya para una deambulación medianamente prolongada, como la Resolución afirma, sino incluso para la de mínima duración, de tal modo que se ve incapacitado para realizar cualquier desplazamiento, por pequeño que sea, al sufrir inmediatamente mareos y caídas.
El actor impugna ante la jurisdicción social dicha resolución y recae sentencia de 8 de julio de 2005, del Juzgado de lo Social nº 3 de Córdoba, que declara al actor en situación de incapacidad permanente absoluta. Esta sentencia, recurrida a su vez por las Entidades Gestoras de la Seguridad Social, es confirmada por la de la Sala de lo Social de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, de 4 de mayo de 2006, notificada al interesado el 7 de junio.
Ambas sentencias consideran probadas las siguientes secuelas: polineuropatía sensitivo-motora de miembros inferiores con probable necrosis de cadera derecha que le produce pérdida de fuerza y fatigabilidad secundaria en la musculatura flexora y extensora de los miembros inferiores y que le causa un trastorno de la marcha, con tropiezos fáciles, siendo frecuentes los mareos y las pérdidas de equilibrio.
En su virtud, solicita una indemnización de 260.000 euros.
Como documentación adjunta a la solicitud, constan sendas copias de los pronunciamientos judiciales habidos en el proceso de incapacidad del ahora reclamante.
SEGUNDO.- Según el interesado, formuló reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Ministerio para el que trabajaba, siendo desestimada por resolución de 29 de mayo de 2006, notificada el 7 de junio, al considerar extemporánea la petición, en la medida en que había transcurrido un año desde el informe-propuesta del EVI. Asimismo, la resolución apuntaba la posible responsabilidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Dicha resolución desestimatoria fue impugnada ante la Audiencia Nacional, encontrándose el procedimiento en fase de formulación de conclusiones por la demandada.
No consta en el expediente copia de las actuaciones seguidas ante el Ministerio ni de la demanda contenciosa.
 TERCERO.- Para el reclamante, la sentencia de 4 de mayo de 2006 determina que, hasta ese momento, "no fue definitiva y firme la declaración de Incapacidad Permanente Absoluta del reclamante y, por ende, aún en el peor de los casos, hasta esa fecha no pueda empezar a correr el plazo de prescripción".
CUARTO.- Con fecha 20 de junio de 2007, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua propone la inadmisión de la solicitud de indemnización, al considerar prescrito el plazo para reclamar.
En tal estado de tramitación, una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 9 de julio de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación activa y pasiva.
1. La reclamación ha sido interpuesta por quien sufre los daños que parece querer imputar a la Administración regional, lo que le confiere legitimación activa para solicitar su indemnización en virtud de lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
2. Menos evidente resulta, sin embargo, la legitimación pasiva de la Administración regional. De hecho, el propio reclamante considera responsable al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, para el que trabajaba cuando se produce el contagio de la enfermedad, sin que llegue a intentar probar siquiera en qué medida y con qué fundamento correspondería a la Comunidad Autónoma tal condición. Sólo menciona en su reclamación que la resolución desestimatoria de la solicitud planteada ante el Ministerio, que no ha sido traída a este procedimiento, alude a una posible responsabilidad de esta Comunidad Autónoma.
Con tan inespecífica alegación no puede considerarse probada no ya la existencia de un vínculo causal entre el daño padecido por el interesado y el funcionamiento de los servicios públicos regionales, sino ni tan siquiera la titularidad autonómica del servicio en cuyo desempeño se produce el contagio de la enfermedad, pues la reclamación calla acerca del título de imputación de los daños a la Comunidad Autónoma.
En este sentido, afirma el reclamante su condición de funcionario interino del Cuerpo Nacional de Veterinarios, adscrito al Servicio de Intervención Rápida (SIR) del Sistema de Alerta Sanitaria Veterinaria. De conformidad con el artículo 6 del Real Decreto 1440/2001, de 21 de diciembre, que establece el referido sistema, el SIR está adscrito a la Dirección General de Ganadería del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y constituido por personal adscrito a dicho centro directivo. Es cierto que, en ocasiones, el SIR puede actuar bajo las órdenes e instrucciones de las autoridades competentes de las Comunidades Autónomas, cuando éstas lo soliciten, como prevé el artículo 6.1, letra b) del referido reglamento; pero en el expediente nada consta que permita entender que el contagio se produjo, precisamente, en el ejercicio de tareas ordenadas por la Administración regional y no en el desarrollo de otras labores previstas en el mismo precepto reglamentario, respecto de las cuales no cabría predicar dependencia alguna del personal del SIR con las Comunidades Autónomas.
Del mismo modo, el actor afirma que en el desarrollo de su trabajo se omitieron medidas exigidas por la normativa reguladora de la prevención de riesgos laborales, pero tampoco señala a la Comunidad Autónoma como Administración obligada a proveerlas.
Corolario de lo expuesto es que no se ha probado, ni tan siquiera alegado, que los daños se produjeran como consecuencia del desempeño de funciones públicas para la Administración regional o bajo su dependencia, siquiera sea funcional, de donde se deduce la falta de legitimación pasiva de aquélla.
TERCERA.- Sobre la propuesta de inadmisión a trámite.
Atendida la propuesta de inadmisión que culmina las actuaciones sometidas a consulta, debe recordarse la doctrina de este Consejo Jurídico acerca de tales pronunciamientos, plasmada en Dictámenes como el 112/2004.
Con el fin de evitar la tramitación de procedimientos inútiles que carecen de razón de ser, las normas reguladoras de determinados procesos prevén un trámite de admisión, que permite declarar a limine la inadmisibilidad de reclamaciones, recursos o demandas que adolezcan de defectos procedimentales insubsanables. Ahora bien, el criterio antiformalista vigente en todo tipo de procedimientos, tendente a asegurar la aplicación del principio pro actione de forma que siempre quede garantizada la mayor viabilidad de la pretensión deducida, en orden a obtener una resolución que aborde todas las cuestiones planteadas, lleva a una aplicación muy restrictiva de esta posibilidad, de modo que sólo es posible admitirla en aquellos supuestos para los que venga expresamente prevista, y previo cumplimiento del procedimiento establecido al efecto.
Pues bien, tal como afirma el Consejo de Estado en su Dictamen número 4812/1999, la distinción entre la inadmisión y la desestimación tiene carácter procesal y sólo cobra sentido en aquellos procedimientos que constan de dos fases, una orientada a comprobar la concurrencia de los requisitos formales de la reclamación, y otra, encaminada a resolver sobre el fondo. Por ello afirma el alto órgano consultivo que "dirigida una reclamación a la Administración en solicitud de indemnización por perjuicios derivados de una actuación administrativa, la comprobación de que no se ha presentado en tiempo hábil o de que no concurren las condiciones legales precisas para que el Estado indemnice no puede concretarse en una declaración administrativa de inadmisibilidad sino en un pronunciamiento desestimatorio".
En efecto, en el ámbito de los procedimientos establecidos para resolver las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, la LPAC nada prevé sobre la existencia de un trámite de admisión; en tanto que el RRP sólo contiene una expresión ambigua en la que poder sustentar tal posibilidad reflejada en la dicción de su artículo 6.2, en la que la impulsión del procedimiento en todos sus trámites aparece condicionada al hecho de que la reclamación haya sido admitida por el órgano competente, lo que permitiría, sensu contrario, colegir la posibilidad de inadmisión. Sin embargo, ese criterio pro actione al que hacíamos referencia al principio de la presente Consideración nos lleva a una aplicación muy restrictiva de tal posibilidad, que debe quedar ceñida a hipótesis de reclamaciones no ajustadas a los términos del artículo 70 LPAC y del propio artículo 6 del Reglamento, es decir, reclamaciones defectuosas en su planteamiento, que impidan la continuación del procedimiento de no ser debidamente subsanados los requisitos omitidos, e incluso en estos supuestos resulta procedimentalmente más correcto actuar conforme a lo dispuesto en el artículo 71 de dicho texto legal.
También podría pensarse que una interpretación más amplia del citado artículo 6.2 pudiera llevar a la inadmisión de pretensiones temerarias o descabelladas, pero, aun así, habría que tener en cuenta lo previsto en el artículo 89.4 LPAC que permite a la Administración resolver "la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución", precepto que se encuentra ubicado en la regulación del contenido del acto terminal del procedimiento cual es la resolución, cuya culminación presupone el agotamiento de las fases previas incluida la de instrucción.
Dicho lo anterior, podemos afirmar que la inadmisión, sin entrar en el fondo del asunto, de una reclamación por presunta responsabilidad patrimonial de una Administración pública, teniendo en cuenta la amplia casuística que presentan estos procedimientos en los que los perfiles de dicha responsabilidad resultan no pocas veces discutibles, ha de constituir una posibilidad muy restringida, de modo que en ningún caso se prejuzguen los elementos de juicio que puedan aportarse en el procedimiento.
En consecuencia, en el supuesto sometido a consulta deviene improcedente declarar la inadmisión a trámite de la reclamación con base en la prescripción del derecho a reclamar del interesado, como propone la Consejería consultante.
No obstante, procede atender ahora a la incidencia que, sobre la actual reclamación, ha de tener la pendencia ante la Audiencia Nacional del recurso contencioso-administrativo interpuesto por el interesado frente a la Orden ministerial que desestima su inicial pretensión indemnizatoria, situación que le lleva a reclamar frente a la Administración regional con carácter "exclusivamente cautelar".
Carece el expediente de información alguna acerca de los términos en que el actor formula su demanda contenciosa, desconociéndose si, atendida la insinuación contenida en la Orden recurrida acerca de una eventual responsabilidad de nuestra Comunidad Autónoma, ésta ha sido codemandada en el procedimiento que actualmente se sigue en la Audiencia Nacional, lo que determinaría una evidente litispendencia.
En cualquier caso, conforme a la información suministrada por el propio interesado en su escrito, al parecer, la quaestio litis no es otra que la determinación de si el derecho a reclamar del interesado ha fenecido por prescripción. De ser así, la perención del derecho operaría tanto ante la Administración del Estado como ante la de la Comunidad Autónoma, porque los hechos, fundamentos y daños que motivan la reclamación ante ambas instancias serían idénticos.
En esta situación, en que la viabilidad de la pretensión indemnizatoria aparece indisolublemente unida a la previa declaración judicial de la vigencia del derecho a reclamar, una vez que éste ha sido declarado prescrito por la Administración a la que el interesado imputa el daño, la formulación de la reclamación con carácter cautelar carece manifiestamente de sentido, toda vez que su anticipación en el tiempo la deja sin fundamento, posibilitando su inadmisión, sin perjuicio de la posibilidad del interesado de volver a presentar su reclamación, una vez haya recaído sentencia.
De igual forma, el mismo razonamiento que motiva la procedencia de la inadmisión a trámite de la solicitud, cual es que la determinación de si el derecho a reclamar sigue vivo o ha prescrito se encuentra sub iudice, aconsejan que tanto este Dictamen como la propuesta de resolución sometida a consulta guarden silencio acerca de dicha cuestión.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente la propuesta de resolución que inadmite la reclamación, si bien de conformidad con lo expuesto en las Consideraciones Segunda y Tercera de este Dictamen, debe modificarse el fundamento de dicha inadmisión.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR