Dictamen 137/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 137/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la ordenación de las explotaciones cunícolas de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, manifestada entre otras en las Sentencias 42/1987 y 305/1993, que el derecho fundamental recogido en el artículo 25.1 CE, extensible al derecho administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual, y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesariamente legal de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en el citado artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Ganadería y Pesca elabora un primer borrador de Orden de la Consejería de Agricultura y Agua, por la que se desarrolla el Real Decreto 1547/2004, de 25 de junio, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones cunícolas (en adelante RDOEC).
El texto consta acompañado en el expediente de la siguiente documentación:
- Una "ficha-proyecto de disposición" que anuncia como finalidad del Proyecto el desarrollo de la referida norma estatal en lo relativo al procedimiento administrativo, "estableciendo los requisitos necesarios para la inscripción de las explotaciones, así como para regular aspectos no contemplados en el mismo, como los cambios de orientación productiva y las bajas o cancelaciones en el registro. Se establece también el modelo autonómico de Libro de Registro de Explotación y el sistema de identificación de la especie cunícola".
- Escritos remitidos a cuatro mataderos de conejos, al Colegio Oficial de Veterinarios y a diversas organizaciones agrarias (UPA, COAG y ADEA-ASAJA), otorgando trámite de audiencia en el procedimiento de elaboración reglamentaria y solicitando la formulación de observaciones.
- Alegaciones formuladas por la Unión de Pequeños Agricultores (UPA) al borrador.
- Informe del Servicio de Sanidad Animal que, tras reiterar la finalidad perseguida por el Proyecto, valora las alegaciones presentadas, algunas de las cuales serán incorporadas al texto, justificando el rechazo de las restantes.
- Informe favorable del Servicio Jurídico de la Dirección General proponente.
SEGUNDO.- Solicitado informe al Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua, se indica la procedencia de otorgar rango de Decreto a la disposición proyectada, habida cuenta la ausencia de potestad reglamentaria del titular de la Consejería para normar los extremos en ella contenidos.
Se formulan asimismo diversas observaciones que sólo parcialmente serán asumidas e incorporadas al texto, como indica el Jefe del Servicio de Sanidad Animal en sendos informes de 6 de noviembre y 5 de diciembre de 2006.
TERCERO.- Como consecuencia de la observación efectuada acerca del rango de la futura disposición, el texto se reelabora como Proyecto de Decreto que adopta la siguiente denominación: "por el que se establece la ordenación de las explotaciones cunícolas de la Región de Murcia".
CUARTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, es emitido el 22 de enero de 2007. En él constan observaciones relativas al procedimiento de elaboración reglamentaria, poniendo de manifiesto la omisión de diversos documentos que necesariamente deben acompañar al Proyecto (propuesta del órgano directivo correspondiente, memorias de oportunidad y económica, y relación de disposiciones que verán afectada su vigencia una vez entre en vigor la futura norma) y considerando preceptivo el presente Dictamen.
Asimismo, se formulan diversos reparos al contenido de la norma, singularmente en la configuración del titular de las instalaciones como persona diferente del titular de la explotación, con advertencia expresa de los problemas, tanto de orden práctico como estrictamente jurídico, que pueden derivar de la regulación propuesta.
QUINTO.- Con fecha 25 de abril de 2007, el Servicio de Sanidad Animal elabora informe valorativo de las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, asumiendo la mayor parte de las realizadas, bien en su literalidad, bien efectuando matizaciones o aclaraciones en el texto que persiguen evitar los problemas interpretativos que generaron las consideraciones del referido órgano jurídico.
Como consecuencia de las modificaciones efectuadas, se elabora un último borrador que constituye el texto definitivo del Proyecto, según consta mediante diligencia evacuada por el Secretario General de la Consejería.
SEXTO.- Con fecha 2 de mayo, el Director General de Ganadería y Pesca propone al Consejero de Agricultura y Agua la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Decreto.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de mayo de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado respecto de estos reglamentos que son complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es establecer normas de ordenación de las explotaciones cunícolas de la Región de Murcia, a los efectos de regular el registro regional de dichas explotaciones, el libro registro de cada una de ellas, así como la identificación de los animales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 36 y siguientes de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal (LSA) y en el RDOEC, normas ambas que declaran expresamente el carácter básico de sus determinaciones.
El Proyecto, por tanto, además de constituir un desarrollo mediato de la LSA, lo es también de forma directa de normativa básica estatal. Como repetidamente ha señalado el Tribunal Constitucional, la noción material de lo básico posibilita que disposiciones de rango formal inferior a ley contengan normas de tal carácter, lo que permite interpretar el artículo 12.5 LCJ en el sentido de no reducir el concepto de legislación básica a las leyes en sentido formal, sino atender a la naturaleza y finalidad de lo básico como presupuesto determinante de la preceptividad del Dictamen del Consejo Jurídico, que cabe predicar, en consecuencia, del desarrollo de cualesquiera normas básicas, con independencia del lugar que ocupen en la escala jerárquico-normativa (Dictamen 144/2005).
En virtud de lo expuesto, cabe concluir la preceptividad del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
1. El artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, establece los trámites a seguir para el ejercicio de la potestad reglamentaria. De acuerdo con dicha regulación, el expediente no acredita el cumplimiento de las siguientes exigencias formales:
- Memoria justificativa de la oportunidad del Proyecto normativo, que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas.
- Relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la futura norma.
- Estudio económico de la norma, con referencia al coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere.
- Informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se establezcan en el nuevo Decreto.
- Motivación de la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados.
2. No consta en el expediente la propuesta dirigida por el Consejero de Agricultura y Agua al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto (artículo 37.1, letra c, Ley 6/2004).
3. Dado que el destino de la mayor parte de la producción de las explotaciones cunícolas es el consumo humano, habría sido conveniente dar intervención en el procedimiento de elaboración a las organizaciones de consumidores y usuarios, bien directamente, bien a través del órgano consultivo que canaliza e institucionaliza su participación en el ámbito propio de la Consejería proponente: el Consejo Asesor Regional Agrario.
4. Es de resaltar, no obstante, el detallado análisis que la Consejería responsable ha ido realizando sobre las sucesivas observaciones de los informantes, lo que proporciona una adecuada justificación de las modificaciones introducidas en los sucesivos borradores.
5. Si bien las omisiones procedimentales expuestas podrían aconsejar la devolución del expediente en orden a completar su tramitación, el tiempo transcurrido desde que se formuló la consulta lleva al Consejo Jurídico a dictaminar sobre el fondo en orden a evitar una mayor dilación en la aprobación de la futura norma, sin dejar de advertir la necesidad de subsanar los indicados defectos formales antes de la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno.
TERCERA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
1. El artículo 10. Uno,6 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "agricultura, ganadería e industrias agroalimentarias, de acuerdo con la ordenación general de la economía". El último inciso trascrito entronca necesariamente la competencia autonómica con aquella que el artículo 149.1.13ª reserva al Estado, sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Atendidos los términos en que se expresa el Estatuto de Autonomía, que atribuye competencia de forma exclusiva a la Comunidad Autónoma, aunque limita su ejercicio por referencia a una concreta función estatal, la determinación del alcance de ésta servirá para delimitar, siquiera sea de forma negativa o por exclusión, el contenido de la competencia que, en materia de ganadería corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
A tal efecto, la jurisprudencia constitucional ha ido perfilando en sucesivos pronunciamientos el contenido y los límites de dicha competencia del Estado, que puede abarcar "tanto las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" (SSTC 95/1986, 213/1994 y 21/1999, entre otras), sin que alcance, sin embargo, a "incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general" (STC 133/1997), pues de no ser así "se vaciaría de contenido una materia y un título competencial más específico" (STC 112/1995).
En relación con el sector económico al que pertenece el Proyecto de Decreto, la STC 14/1989, de 26 de enero, afirma que corresponde al Estado, "establecer las directrices globales de ordenación y regulación del mercado agropecuario nacional y, entre ellas, las que definan la política general de precios y abastecimientos, así como las que dispongan la orientación que debe presidir las medidas de intervención dirigidas a lograr la estabilización de dicho mercado, quedando reservada a la Comunidad Autónoma la competencia para adoptar, dentro del marco de esas directrices generales, todas aquellas medidas que no resulten contrarias a las mismas, sino complementarias, concurrentes o neutras de tal forma que, estando encaminadas a mejorar las estructuras de la agricultura y ganadería propias, no supongan interferencia negativa o distorsión de la ordenación general establecida por el Estado, sino más bien que sean coadyuvantes o inocuas para esta ordenación estatal". En el mismo sentido, la STC 95/2001, de 5 de abril.
En este escenario, presidido por los principios de complementariedad y no contradicción, cobra especial relevancia la función, también de titularidad estatal en virtud del artículo 149.1.13ª CE, de "coordinación de ámbitos competenciales ajenos que inciden en la ordenación general de la economía" (STC 227/1988). Para el Alto Tribunal esta competencia estatal de coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes en el sistema, evitando contradicciones o disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían la realidad misma del sistema. Para ello, el Estado puede fijar medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades, estatales y comunitarias, en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema (STC 45/1991, de 28 de febrero).
2. Ahora bien, el contenido de la futura norma se proyecta sobre otro título competencial, quizás menos evidente, pero también presente: la sanidad.
En efecto, los artículos 36, 38 y 39 LSA, sistemáticamente ubicados en el Título I (Organización sanitaria sectorial), Capítulo I (Ordenación sanitaria de las explotaciones de animales), regulan la necesidad de autorización de las explotaciones por parte de las autoridades regionales, la existencia de un registro de tales explotaciones, el libro de cada explotación y el sistema de identificación de animales, extremos todos ellos objeto de regulación en el Proyecto, que establece la clasificación sanitaria de las explotaciones en función de la incidencia o no sobre ellas de epizootias como la mixomatosis o la enfermedad hemorrágica vírica del conejo, estableciendo además condiciones higiénico-sanitarias para la prevención de enfermedades pecuarias.
El encuadramiento de la sanidad animal en la materia más amplia de sanidad nos lo ofrece la STC 192/1990, de 29 de noviembre, al señalar que aunque las epizootias hayan de afectar al ganado, es obvio que la coordinación de las medidas para combatirlas es también competencia en materia de sanidad.
En esta materia, la Comunidad Autónoma ostenta competencias de desarrollo legislativo y ejecución en virtud del artículo 11.1 EAMU; al Estado, por su parte, le corresponde la fijación de las bases y la coordinación general de la sanidad.
Procede concluir, en definitiva, que la Comunidad Autónoma goza de competencia material suficiente para dictar el futuro Decreto.
3. De las previsiones en materia de ordenación sanitaria de las explotaciones ganaderas que la LSA establece, tanto la autorización de las explotaciones como su registro se remiten expresamente a la actuación de las autoridades regionales.
El RDOEC, desarrollo inmediato de la referida Ley, prevé que las Comunidades Autónomas inscribirán en un registro a las explotaciones, de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 479/2004, de 26 de marzo, por el que se regula el Registro General de Explotaciones Ganaderas (REGA), fijando además el contenido básico de dicho registro (artículo 6) y las condiciones mínimas que deben reunir las explotaciones, constituyendo el presupuesto de su autorización.
Del mismo modo, el artículo 7 del reglamento estatal deja a los poderes regionales la determinación del formato del libro registro de explotación, estableciendo no obstante su contenido mínimo.
El artículo 5 RDOEC, desarrolla para las especies cunícolas el régimen del sistema nacional de identificación de los animales previsto en el artículo 39 LSA, dejando a las autoridades autonómicas la determinación del tipo de marca a utilizar.
La Disposición Transitoria primera RDOEC deja a las Comunidades Autónomas la fijación de la forma en que los titulares de las explotaciones existentes antes de la entrada en vigor del referido reglamento deben presentar el programa básico sanitario.
4. De conformidad con las consideraciones expuestas y aunque, en rigor, no exista una habilitación reglamentaria expresa en la normativa básica citada, lo cierto es que su aplicación y eficacia dependen del desarrollo que las Comunidades Autónomas, en ejercicio de sus respectivas competencias estatutarias, realicen de ella, complementando sus previsiones mediante el dictado de las normas que establezcan de forma detallada el régimen de organización, uso y funcionamiento de las medidas e instrumentos de información y coordinación del sector creados por las bases estatales.
El ejercicio de dicha potestad normativa corresponde al Consejo de Gobierno, en virtud de lo establecido en los artículos 32.1 EAMU y 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004.
CUARTA.- Consideraciones de carácter general.
1. Autorización e inscripción en el Registro.
De conformidad con los artículos 36.1 y 38.1 LSA, todas las explotaciones cunícolas de nueva instalación o la ampliación de las existentes deben contar con la previa autorización de la autoridad competente y estar registradas en la Comunidad Autónoma donde radiquen; así lo dispone también el artículo 5.6 del Proyecto.
El Proyecto elude establecer el régimen de la referida autorización, por lo que resulta obligado advertir la diversa naturaleza de ambas técnicas (autorización e inscripción registral) para concluir en la conveniencia de que el Proyecto aborde la regulación de la autorización como acto previo a la inscripción en el Registro.
En efecto, la inscripción en un registro administrativo es un acto de conocimiento, que integra la categoría de las actividades administrativas de constancia, es decir, aquellas que para la doctrina consisten en que, bien la Administración, bien los particulares, realizan declaraciones de hechos y actividades, formalizándolas para un mejor cumplimiento de la finalidad específicamente policial, dotando de publicidad formal a determinadas personas, bienes, actividades o situaciones, que sirven a la mejor ordenación administrativa de la actividad. En suma, la finalidad de la inscripción en el Registro es esencialmente informativa, como ejemplifica el artículo 3.2 REGA, al asignar un carácter meramente informativo al Registro de Explotaciones Ganaderas, en el cual se integra el que es objeto de regulación en el Proyecto y que, en consecuencia, ha de revestir idéntica naturaleza.
Frente a esta técnica de mera constancia o conocimiento, la autorización administrativa constituye un acto de voluntad, que produce como principal efecto jurídico la declaración del derecho del particular a desarrollar una determinada actividad. Esa voluntad de la Administración, además, se identifica con la legalidad y el interés público que se intenta salvaguardar mediante la regulación sectorial de la actividad en que se inserta el trámite autorizatorio, razón por la cual la autorización se constituye en condición de validez del comportamiento. De hecho, cuando de actividades de carácter económico se trata, la autorización constituye un control administrativo previo, justificado por el hecho de que aun siendo aquellas actividades de naturaleza privada y estando sujetas a la libertad de iniciativa, son susceptibles de incidir de forma particularmente intensa en el interés general, constituyéndose la autorización en técnica imprescindible para comprobar la conformidad de la iniciativa con el interés general.
La autorización es, pues, la llave de la actividad, en la medida en que, sin su previa obtención, la actuación está prohibida, ha de ser clausurada y sancionada (artículos 84.2 y 90.2 LSA).
Ocurre que a menudo ambas técnicas se presentan en el ordenamiento como íntimamente ligadas cuando, como ocurre en el supuesto sometido a consulta, la inscripción registral no puede producirse sin la primera y, de hecho, dicha inscripción culmina los requisitos previstos por la norma para poder desarrollar la actividad ganadera, pues, como establece el artículo 5.6 del Proyecto, las nuevas explotaciones o las ampliaciones de las ya inscritas deberán, previamente al inicio de su actividad, contar con la autorización correspondiente de la Dirección General de Ganadería y Pesca (lo cual es exigido asimismo por el artículo 36.1 LSA) y estar inscritas en el Registro Regional de Explotaciones Cunícolas (artículo 38.1 LSA y 3.8 REGA). El artículo 6 REGA, por su parte, dispone que la inscripción en el Registro se producirá si así corresponde de acuerdo con lo establecido en el artículo 3.8 del mismo Real Decreto, es decir, si se han obtenido todos los permisos, autorizaciones o licencias exigibles.
El Proyecto sometido a consulta, por su parte, parece confundir ambas técnicas, pues aunque formalmente declara como objeto de regulación el Registro Regional de Explotaciones Cunícolas y el procedimiento de inscripción en el mismo, sus preceptos traicionan dicha previsión inicial para desvelar un ánimo intervencionista de mayor intensidad, que pretende someter determinadas actividades o actuaciones a autorización administrativa previa. Así se advierte en expresiones tales como "no se permitirá la segregación..." (art. 5.3); "no se autorizarán cambios de titularidad..." (art. 10.1); "no se admitirán cambios de titularidad..." (art. 10.2); o "se podrá autorizar,..., la suspensión de actividad..." (art. 11, letra b).
Considera el Consejo Jurídico que, atendido el contenido del Proyecto, al menos sus artículos 6 y 7, referidos a la inscripción en el Registro de las explotaciones de nueva instalación y a la ampliación de las ya existentes, deberían reconducir su objeto, que habría de pasar a ser el de su preceptiva autorización previa. Apoyan esta sugerencia los siguientes razonamientos:
- Ambas actividades están sometidas a autorización, por así disponerlo el artículo 36.1 LSA.
- La documentación exigida en los aludidos preceptos reglamentarios persigue acreditar, al margen de las condiciones personales de los titulares de la explotación y de las instalaciones, que éstas cumplen los requisitos exigidos por el ordenamiento. Viene a constituir, en consecuencia, el apoyo documental en que la Administración debe basar su actividad de control previo de la actividad para determinar su adecuación o no a Derecho. Supone, en definitiva, el ejercicio por la Administración de su función de policía a través de la técnica autorizatoria.
- La autorización administrativa que, según el artículo 5.6 del Proyecto, corresponde otorgar a la Dirección General de Ganadería y Pesca, precede en el tiempo a la inscripción en el Registro, de acuerdo con la pauta establecida por el artículo 6 REGA, que es la siguiente: 1º) se consiguen u otorgan todas las autorizaciones, permisos y licencias necesarias (aquí se incardina tanto la autorización que corresponde expedir a la referida Dirección General, como también la previa licencia municipal de apertura a que se refiere el artículo 6.1, letra i) del Proyecto); 2º) se asigna el código de identificación de explotación y se comunica a su titular; y 3º) se procede a inscribir en el Registro.
- El objeto general del Proyecto, que no es otro que la ordenación de las explotaciones cunícolas, y la ausencia en el ordenamiento regional de regulación específica relativa a dicha autorización previa, convierten a aquél en una disposición especialmente adecuada para establecer las normas de ésta. Normas que no sólo deberían limitarse a disciplinar los requisitos para el otorgamiento de la autorización, sino que habrían de fijar las condiciones en las que sería posible proceder a la revocación o ineficacia de las autorizaciones concedidas como actuación administrativa previa a la cancelación de las inscripciones registrales (artículo 11 del Proyecto). Del mismo modo, debería adaptarse, siquiera mínimamente, el procedimiento regulado en el artículo 12 del Proyecto, al menos en lo tocante al contenido de la resolución (apartado 4).
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que el Proyecto debería establecer las normas que disciplinan la autorización administrativa previa a la instalación de nuevas explotaciones cunícolas y la ampliación de las ya existentes, distinguiendo esta actividad de policía de la mera actividad de constancia en que consiste la inscripción de tales actuaciones en el Registro.
De igual modo, y como se desarrolla in extenso más adelante, el sometimiento de cualquier actividad a una previa autorización conlleva una cierta restricción de la libertad individual, en sus diversas manifestaciones, por lo que no deben establecerse más autorizaciones que las que sean estrictamente necesarias e imprescindibles para garantizar el concreto interés general que esté en juego. Y ello porque la intervención administrativa en la actividad de los particulares debe regirse por los principios de congruencia con los motivos y fines justificativos y de respeto a la libertad individual, lo que determina que habrá de escogerse siempre la forma de intervención menos restrictiva de ésta (STC 206/1990, de 13 de diciembre).
Es por ello que la sugerencia de establecer el régimen de las autorizaciones se refiere sólo a las explotaciones de nueva instalación y a la ampliación de las existentes, toda vez que el expediente carece de una justificación suficiente acerca de la necesidad de someter a autorización administrativa otras actuaciones como los cambios de orientación productiva o de titularidad, tanto de las instalaciones, como de la explotación misma, cuando quizás pudieran bastar otras técnicas de protección del interés general, como la comunicación previa y su inscripción en el Registro, que conllevan una intervención administrativa de intensidad menor que la autorización.
2. Actividades sometidas a autorización sin suficiente cobertura legal. Reconducción.
a) Dispone el artículo 10.1 del Proyecto que "no se autorizarán cambios de titularidad basados en arrendamientos o cualquier otra relación jurídica que no suponga la transmisión efectiva de la propiedad de las instalaciones".
En línea con lo indicado en la consideración precedente, con esta regulación la futura norma establece una limitación que excede del ámbito estrictamente administrativo, para incidir de forma directa en la libertad de las personas. En efecto, presupone un poder de intervención pública sobre las relaciones de carácter privado, civil o mercantil, de las personas, para lo que el nuevo Decreto carecería del rango necesario.
En nuestro sistema constitucional la libertad se erige como valor superior del ordenamiento jurídico (artículo 1.1 CE), entendida no sólo en su dimensión política, sino en su más amplia y comprensiva dimensión de libertad personal (STC 19/1988, de 16 de febrero), proyectándose en muchos de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. Tal es el caso de la libertad de empresa (artículo 38 CE), en cuya virtud se reconoce al empresario una libertad de decisión no sólo para crear empresas y establecer sus objetivos, sino también para dirigir y planificar su actividad y, en definitiva, para gestionarla (STC 208/1993, de 28 de junio).
Como toda libertad, la de empresa no otorga un poder omnímodo al empresario, pues éste puede ver constreñida su capacidad de decisión por aquellas normas que disciplinan aspectos de relevancia económica, sanitaria, ambiental, etc., estableciendo restricciones. Ahora bien, éstas deben venir amplia y claramente fundamentadas en el interés general, y quedan sometidas a diversas garantías, entre las que ahora importa destacar la exigencia de norma legal.
Y es que, de conformidad con el artículo 53.1 CE, sólo por Ley podrá regularse el ejercicio de dicha libertad, reserva legal cuyo significado último es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos (por todas, STC 83/1984, de 24 de julio).
En consecuencia, no puede el Proyecto, sin la necesaria cobertura legal, someter a autorización los negocios jurídicos entre particulares que afecten a la propiedad de las instalaciones, toda vez que aquéllos constituyen decisiones de gestión empresarial amparadas por la libertad de empresa o bien, tratándose de particulares no empresarios, forman parte de las facultades dominicales que constituyen el contenido del derecho de propiedad reconocido por el artículo 33 CE. Adviértase, además, que ninguna justificación técnica se aporta en el expediente de la necesidad de someter estas actuaciones mercantiles o civiles al poder interventor de la Administración, el cual, como hemos dicho, debe dejar al margen las cuestiones de propiedad y, en general, aquellas que afectan a los derechos que dan sustento a la actividad ganadera, verdadero objeto de la regulación administrativa.
Lo que sí puede hacer el Proyecto, no obstante, es determinar qué negocios jurídicos, en cuanto que suponen una efectiva transmisión de la propiedad de las instalaciones, constituyen un cambio de titularidad a los efectos del Decreto, es decir, cuáles de ellos conllevarán la inscripción en el Registro del cambio de titular de las instalaciones. Para ello, bastaría con sustituir el vocablo "autorizarán" por "inscribirán en el Registro".
El resto de negocios jurídicos que tengan por objeto las instalaciones, que no conlleven una transmisión efectiva de su propiedad, pueden realizarse libremente por los ciudadanos, aunque carecerán de relevancia registral.
b) Del mismo modo, el artículo 38 CE permite al empresario decidir el período durante el cual ejercer su actividad, acordar su suspensión o incluso el cierre definitivo de la empresa, sin más limitaciones o restricciones que las que le impongan las leyes o la Administración; aunque, en este último caso, sólo cuando aquéllas recaben su colaboración reglamentaria, por resultar ésta complemento indispensable de la regulación legal, por motivos técnicos, o para optimizar el cumplimiento de las finalidades impuestas por la Constitución o la propia Ley.
En consecuencia, careciendo el Proyecto de la necesaria cobertura legal, no puede someter a autorización la suspensión de actividad en las instalaciones por tiempo no superior a dos años, como hace el artículo 11, letra b), segundo párrafo.
Sí puede, por el contrario, declarar inactiva la explotación, según lo establecido en el artículo 3.7 REGA, y hacerlo constar así en el Registro.
c) En la misma línea de razonamiento y conforme a los mismos argumentos, no puede la Administración prohibir la segregación de una explotación ya inscrita para constituir otra nueva (artículo 5.3 del Proyecto), aunque en este caso las limitaciones que establecen las restantes normas, singularmente las condiciones de ubicación relativas a la distancia mínima exigida entre explotaciones (artículo 36.1 LSA y 4.3 RDOEC), dificultarían y, en muchos casos harían imposible, la segregación o división.
3. Régimen sancionador y reserva de ley.
El artículo 18 del Proyecto, bajo el epígrafe "infracciones", contiene las siguientes reglas: a) el incumplimiento de lo establecido en el futuro Decreto será sancionado según lo dispuesto en la LSA y en la normativa reguladora del régimen sancionador en materia de defensa del consumidor y productos agroalimentarios; b) remite la atribución de las competencias sancionadoras a lo establecido en otra norma reglamentaria; y c) establece quién será considerado responsable de las infracciones.
Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, manifestada entre otras en las Sentencias 42/1987 y 305/1993, que el derecho fundamental recogido en el artículo 25.1 CE, extensible al derecho administrativo sancionador, incorpora una doble garantía: la primera, de orden material y alcance absoluto, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual, y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesariamente legal de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de tales sanciones, por cuanto el término "legislación vigente" contenido en el citado artículo 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora.
Esta consideración ha tenido plasmación positiva en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), la cual, al regular la potestad sancionadora de la Administración, ha establecido una triple reserva de Ley: a) para la atribución de la potestad sancionadora (artículo 127.1); b) en orden a la tipificación de las infracciones (artículo 129.1); y c) en relación con la delimitación de las sanciones (artículo 129.2).
No obstante, esta garantía no excluye que la norma legal pueda ser completada por otras de rango reglamentario a las que se remita, pero para que ello tenga lugar es preciso que en aquélla se encuentren suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer, encontrándose prohibida toda remisión que permita una regulación independiente no subordinada a la Ley. Por consiguiente, la colaboración reglamentaria en la normativa sancionadora sólo resulta constitucionalmente lícita cuando en la Ley que le ha de servir de cobertura queden suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer.
Pero, además, debe cumplirse una inexcusable garantía material, por cuanto las conductas ilícitas y las sanciones correspondientes deben estar predeterminadas normativamente; esto es, el requisito denominado por el Tribunal Constitucional de "lex scripta, lex previa y lex certa" (STC 6/1994, de 17 de enero; FJ 2). La tipificación del ilícito administrativo que exige la garantía material se encuentra integrada, entre otros elementos, por la concreción de las obligaciones y prohibiciones cuyo incumplimiento producirá la infracción.
En aplicación de la doctrina expuesta, procede hacer las siguientes consideraciones:
A) Cuando el artículo 18 del Proyecto establece que serán sancionados los incumplimientos de lo en él dispuesto, caben dos interpretaciones:
a) Que pretende establecer una nueva infracción de corte general, cuyo tipo estaría definido por el incumplimiento de cualesquiera normas contenidas en el Proyecto. Ahora bien, ello sería contrario a la exigencia de concreción de las obligaciones y prohibiciones contempladas en el tipo, pues no parece que el incumplimiento de cualquier norma contenida en el Proyecto pueda determinar una infracción y dar lugar a la correspondiente sanción. Así, por ejemplo, las relativas al procedimiento de autorización-inscripción o algunas causas de baja de la explotación en el Registro, que carecen de naturaleza sancionadora.
Podría, entonces, modificarse la redacción para aludir al incumplimiento de cualesquiera obligaciones o prohibiciones contenidas en el Proyecto, pero, aún así, seguiría faltando el requisito de la previa determinación legal de los aspectos esenciales y delimitadores de las conductas típicas. Y es que las únicas infracciones que podrían ser sancionadas por incumplir las obligaciones y prohibiciones contenidas en el futuro Decreto serían aquellas que la propia LSA y el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria, tipifican como infracción administrativa.
b) Que no pretenda establecer ninguna nueva infracción administrativa, sino constituir un mero recordatorio o reenvío al régimen disciplinario contenido en la LSA y Real Decreto citado.
En ambas interpretaciones el apartado 1 del precepto resulta redundante, pues la fuerza de obligar de las normas que diseñan el régimen sancionador de las explotaciones cunícolas no depende de su futura previsión reglamentaria, sino de la propia Ley.
B) La extensión del régimen sancionador al titular de las instalaciones, figura no prevista, al menos de forma expresa, en la LSA, obliga a determinar si constituye o no una vulneración de la reserva legal. Debe recordarse que el sujeto responsable forma parte de los elementos integrantes del tipo infractor y, por tanto, ha de entenderse incluido en el ámbito de la reserva de ley. Ahora bien, el artículo 86.1 LSA establece un criterio distributivo de la responsabilidad tan genérico (serán responsables las personas que cometan las infracciones) que exige una necesaria concreción y determinación que permitan su aplicación. Como vimos, éste es el ámbito propio del reglamento ejecutivo, y es lo que hace el Proyecto al especificar quiénes cometen tales infracciones, mediante la puesta en relación de cada mandato de actuación contenido en la norma con el obligado a su cumplimiento. En consecuencia, no cabe rechazar de plano la delimitación de responsabilidades contenida en el apartado 3, en la medida en que encuentra su fundamento en el indicado precepto legal.
No obstante, con ocasión de esa distribución de responsabilidades, no puede el reglamento presuponer la comisión de infracciones no tipificadas en la normativa sancionadora de referencia, como hace al aludir a una eventual infracción de obligaciones relativas al cambio de titularidad de las instalaciones (artículo 18.3, letra b), entendidas éstas como algo diferente del conjunto de la explotación. Debe en consecuencia eliminarse dicha previsión en tanto que contraria a los principios de tipicidad y legalidad imperantes en el derecho administrativo sancionador.
Del mismo modo, el inciso contenido entre paréntesis en el artículo 18.3, letra b) parece establecer un requisito para proceder a la baja de las explotaciones en el Registro, pues lo que en definitiva indica es que, cuando su causa sea la concurrencia de alguna de las circunstancias previstas en el artículo 11, letra d) -no 12, como erróneamente indica el inciso en cuestión- del Proyecto, habrá de comunicarse la baja al titular de la explotación y no sólo al de las instalaciones. Una adecuada sistemática en la distribución de contenidos del futuro Decreto debe evitar que, con ocasión de la fijación de responsabilidades a efectos disciplinarios o sancionadores, finalidad que persigue el artículo 18.3 del Proyecto, se establezcan normas adicionales de procedimiento, garantías o requisitos formales para el ejercicio de las potestades administrativas. Por ello, debe suprimirse el inciso entre paréntesis, para trasladar su contenido bien al artículo 11, letra d) del Proyecto -precepto destinado a regular la baja en el Registro-, bien al 12, en la medida en que establece el procedimiento a seguir para efectuar dichas bajas.
C) La exigencia derivada del principio de tipicidad, de predeterminación concreta y clara de las conductas que constituyen el tipo infractor (lex certa), se compadece mal con la expresión "en su caso" utilizada en el artículo 18.3, letra a), como una suerte de criterio de distribución alternativo de la responsabilidad entre el titular de las instalaciones y el de la explotación, sin establecer con la necesaria precisión en qué caso sería responsable uno u otro.
D) Una vía para soslayar los problemas apuntados y que mejoraría el Proyecto en su sistemática, sería establecer claramente en cada precepto que contenga una obligación, quién es el llamado a su cumplimiento. De esta forma, se evitaría tener que distribuir la responsabilidad, a efectos sancionadores, entre los distintos sujetos intervinientes en la actividad ganadera, bastando con el criterio general previsto en el párrafo primero del artículo 18.3, reproducción del contenido en el artículo 86.1 LSA.
4. La potestad reglamentaria del Consejero.
A lo largo del texto (artículos 3.2; 4.1, letra b; y Disposición Final primera) se advierten diversas llamadas a la actividad normativa del Consejero que deben ser contempladas a la luz del régimen establecido por la Ley 6/2004.
El Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de establecer doctrina (por todos, Dictamen 65/2005) acerca de los estrechos límites con que la regulación autonómica enmarca la potestad reglamentaria de los Consejeros. Baste recordar, en síntesis, que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo".
Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. La ley regional limita ampliamente dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía, y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
Veamos cada una de las habilitaciones reglamentarias al Consejero, a la luz de la doctrina expuesta:
a) Disposición Final primera.- Habilitación para el desarrollo y aplicación del futuro Decreto, así como para modificar sus Anexos.
Atendidos los términos tan genéricos en que se expresa la Disposición, cabría entender incluida en la facultad de desarrollo atribuida al Consejero, desde una habilitación reglamentaria omnímoda, hasta la realización de actuaciones o el dictado de actos administrativos concretos y singulares tendentes a la ejecución del Decreto. La primera resultaría contraria al régimen de la potestad reglamentaria, en tanto que ésta corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia) y, sólo por derivación, a los Consejeros, cuando les esté específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004), a salvo su potestad reglamentaria propia en los aspectos puramente organizativos de su Departamento. Del mismo modo, el Consejero cuenta con un poder de dirección, gestión e inspección del Departamento del que es titular (artículo 16.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad autónoma de la Región de Murcia), cuyo ejercicio ampara todas esas otras actuaciones de carácter no normativo a que podría referirse la Disposición comentada.
En lo tocante a la facultad de modificación de los Anexos, debe ser rechazada en la medida en que supondría desconocer el principio jerárquico normativo, pues se está habilitando una modificación de un Decreto mediante Orden.
En consecuencia, sea por la insuficiencia del rango normativo del Proyecto para efectuar una habilitación de potestad reglamentaria general, sea porque insiste en atribuir al Consejero potestades que ya posee por mandato de la Ley, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto debería suprimirse.
b) Artículo 3.2.- Habilitación al Consejero para regular el procedimiento de habilitación o autorización de los veterinarios.
Al margen de reiterar el insuficiente rango normativo del Decreto para efectuar habilitaciones reglamentarias, cabría preguntarse si esta previsión sería incardinable en el ámbito puramente organizativo y doméstico de la Consejería, lo que facultaría al Consejero para dictar el referido reglamento. La respuesta es negativa, si se advierte que dicha norma producirá evidentes efectos ad extra, en la medida en que incidirá sobre unos profesionales, los veterinarios de las explotaciones cunícolas, que no son funcionarios y, potencialmente, sobre el libre ejercicio de una profesión titulada, en la medida en que la futura orden estableciera requisitos o condiciones para obtener la calificación de veterinario autorizado o habilitado, limitando de esta forma las posibilidades de actuación profesional de tales titulados.
Debe suprimirse, en consecuencia, el último inciso del artículo 3.2 del Proyecto.
c) Artículo 4.1, letra b).- Habilitación al Consejero para establecer "reglamentariamente" el programa vacunal previsto en el Anexo II RDOEC.
La falta de una mayor información acerca del contenido, vigencia y destinatarios de tal programa de control, así como el desconocimiento acerca de si debe ser o no publicado en el Diario Oficial correspondiente, nos obliga a formular esta observación con prudencia, aunque la naturaleza de aquél parece ser la de mero acto administrativo más que un reglamento.
En efecto, prima facie, no parece que el establecimiento de un programa de control vacunal tenga un contenido normativo, innovador del régimen de ordenación de las explotaciones cunícolas, sino antes bien parece ser un acto de aplicación del citado régimen, lo que aconsejaría suprimir el adverbio "reglamentariamente".
Por otra parte, si el control de las vacunaciones a que se refiere el programa ha de ser llevado a efecto por los técnicos de la Administración (veterinarios oficiales u otros), constituiría una medida organizativa de los servicios que no exigiría una habilitación expresa por el Decreto, en la medida en que el Consejero ya ostentaría ex lege la competencia para aprobarla.
5. La reproducción de la norma básica en el futuro Decreto.
Es doctrina consolidada del Consejo Jurídico que, cuando se pretenda incluir en normas reglamentarias regionales preceptos que son reproducción de la Ley o norma básica que se desarrolla, mediante llamadas concretas se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos básicos volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par que se evitan potenciales ilegalidades al dictar la Comunidad Autónoma normas en materias sobre las que carece de competencia. Se hace esta consideración al advertir que existen en el Proyecto preceptos que vuelcan normas básicas sin efectuar advertencia expresa de su origen estatal, como ocurre con los artículos 3.2 y 4.
Especial atención merece el último párrafo del artículo 13.5, en la medida en que podría incidir en las competencias estatales de comercio y sanidad exterior (artículo 149.1, 10ª y 16ª CE), por lo que bien se indica de manera expresa que es reproducción de la normativa estatal, bien se suprime.
QUINTA.- Observaciones de orden particular.
1. Parte expositiva.
- La referencia al artículo del EAMU por el que se confiere a la Comunidad Autónoma la competencia en materia de ganadería debe ajustarse a la legal, es decir, artículo 10.Uno, 6.
- Debería incorporarse al texto una mención a la competencia de sanidad, pues la futura norma se dicta en ejercicio no sólo de la competencia en materia de ganadería, sino también en el de aquélla.
- La referencia a las consultas efectuadas durante la tramitación del Proyecto, como la del "sector afectado", debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16, de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, aplicables en el ámbito regional en defecto de norma propia).
2. Parte dispositiva.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
a) La cita del RDOEC debe hacerse completa, al menos la primera vez que se utiliza en la parte dispositiva de la norma (Directriz 80 de las de técnica normativa).
b) La cita de artículos y apartados concretos de otras normas ha de hacerse en forma decreciente, citando primero el artículo y luego el apartado, de la siguiente forma: "artículo 1.3 del Real Decreto 1574/2004, de 25 de junio, por el que se establecen normas de ordenación de las explotaciones cunícolas" (Directriz 68 de las de técnica normativa).
Esta observación es extensible a la cita del artículo 4.1, letra a), contenida en el artículo 3.2.
- Artículo 3. Clasificación zootécnica de las enfermedades.
Si se admite la sugerencia contenida en la Consideración Cuarta de este Dictamen en el sentido de suprimir el último inciso del artículo 3.2, debería modificarse la redacción de dicho apartado en el extremo relativo al veterinario autorizado, pues en la dicción actual (el veterinario autorizado de conformidad con el punto 1.a del artículo 4) parece indicar que este último precepto contiene las normas relativas a la habilitación o autorización de los veterinarios, cuando no es así.
En consecuencia, debería tomarse como modelo el artículo 3.3 RDOEC y redactar el inciso en términos similares a los siguientes: "el veterinario autorizado a que se refiere el artículo 4.1, a)"
- Artículo 4. Condiciones mínimas que deben reunir las explotaciones cunícolas.
a) En el apartado 1,a), se prevé la obligación de contar con un programa sanitario básico, "que deberá ser aprobado" por la Dirección General competente. Con esta redacción podría interpretarse que corresponde al referido órgano directivo tanto la elaboración como la aprobación del programa, cuando lo cierto es que aquélla corresponde a cada explotación, que debe presentar el programa para su aprobación por la Administración. Para evitar esta errónea interpretación, basta con sustituir la expresión "que deberá ser aprobado" por "que presentarán para su aprobación".
b) El contenido del programa sanitario básico debe completarse con un programa de eliminación de subproductos de origen animal no destinados al consumo humano, pues los contemplados en el texto (programas de gestión de cadáveres y de estiércol) son insuficientes en orden a entender cumplidas las exigencias de la norma básica. En efecto, el artículo 4.1.a,4ª RDOEC dispone, entre las condiciones higiénico-sanitarias mínimas a adoptar por las explotaciones cunícolas, la existencia de un programa de eliminación higiénica de cadáveres y otros subproductos animales no destinados al consumo humano. Atendida la definición que de tales subproductos efectúa el artículo 2, en relación con los artículos 4, 5 y 6, todos del Reglamento (CE) 1774/2002, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de octubre, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a tales subproductos, existen otros diferentes de los cadáveres y el estiércol.
c) En el apartado 1,b) se indica que los mataderos serán considerados como explotaciones sin calificación. Sería conveniente precisar que ello será a los solos efectos de este Decreto, pues existen otras normas que sí establecen calificaciones para los mataderos, como el Anexo III.2.4 REGA.
d) El apartado 1, d) debería ser más explícito al establecer la exigencia de que el movimiento entre explotaciones se haga teniendo en cuenta la clasificación zootécnica, pues en los términos en que se expresa el precepto no se alcanza a entender si lo que se establece es que los animales y el semen sólo se pueden mover entre explotaciones con la misma calificación zootécnica, lo que sería absurdo en algunos supuestos (explotaciones de selección o centros de inseminación artificial, por ejemplo), o bien que su movimiento sólo será el previsto en el artículo 3 RDOEC (al que debería remitirse el Proyecto mejor que a su propio artículo 3), es decir, que de las explotaciones de selección sólo pueden pasar a las de multiplicación y de éstas a las de producción.
Si lo que se pretende es establecer esta última regla, debería quedar expresamente plasmada en la redacción del precepto.
e) El apartado 1, g) dispone que el registro de tratamientos medicamentosos habrá de conservarse en la explotación durante un "máximo" de tres años, cuando lo más lógico sería establecer ese período como mínimo. Así mismo, sería conveniente establecer el dies a quo o momento inicial del cómputo de dicho plazo.
f) El apartado 1, j) reproduce la norma contenida en el artículo 4.1.i) RDOEC, pero omite la excepción que la norma básica establece respecto de los mataderos, los cuales no vienen obligados a observar el mismo programa sanitario básico autorizado para la agrupación de defensa sanitaria cunícola implantada en el área en la que se ubiquen. Debe, en consecuencia, añadirse dicha excepción.
g) En el apartado 2, g) se establece la exigencia de contar con sistemas de desinfección de las ruedas de los vehículos que accedan a la explotación, mientras que el artículo 4.2.b RDOEC exige que tales sistemas lo sean para la limpieza y desinfección tanto de las ruedas como del calzado de los operarios y visitantes. En el Proyecto, debe extenderse al calzado esta exigencia.
h) El apartado 2, g) prevé que la cuarentena se realizará en un lugar distinto del lazareto "cuando se trate de explotaciones calificadas sanitariamente". En rigor, de conformidad con el artículo 4.1.c) y el Anexo II RDOEC, toda explotación cunícola tiene que estar calificada sanitariamente, aunque sea en la categoría "explotación sin calificación", por lo que el precepto propuesto ganaría en precisión si la norma se refiriera a explotaciones sanitariamente "calificadas como indemnes u oficialmente indemnes".
- Artículo 8. Cambios de orientación productiva.
El apartado 3 podría completarse precisando que de conllevar nuevas construcciones o un incremento de superficie disponible, tendrán la consideración de ampliaciones, sujetándose a su régimen.
- Artículo 10. Cambio de titularidad de las instalaciones cunícolas.
El párrafo situado inmediatamente a continuación de la letra c) del apartado 3, debería numerarse como apartado 4.
- Artículo 11. Bajas y cancelaciones de las inscripciones en el Registro.
De conformidad con el informe del Servicio de Sanidad Animal valorativo de las observaciones efectuadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, las anotaciones aludidas en el primer párrafo del precepto son las correspondientes a la suspensión e inactividad temporal de las explotaciones, lo que debería incorporarse al texto normativo para que éste ganara en precisión y claridad.
- Artículo 12. Tramitación y resolución.
a) Como quiera que lo regulado en el precepto es el procedimiento tendente a la autorización e inscripción en el Registro, su denominación más precisa sería la de "procedimiento".
b) Debería prever un trámite de audiencia, máxime cuando, de conformidad con su apartado 1, el procedimiento dibujado en este artículo será de aplicación a lo que el Proyecto denomina bajas en el Registro (artículo 11 del Proyecto) y que, al igual que ocurría con los trámites tendentes a la inscripción, que dibujan un verdadero procedimiento autorizatorio, ahora, al establecer los motivos que pueden dar lugar a aquellas bajas, en realidad, se están fijando causas de revocación de la autorización, singularmente las contempladas en el artículo 11,d).
c) En el apartado 3, debería contemplarse el otorgamiento de un plazo para subsanar las deficiencias que pudiera advertir la Inspección.
- Artículo 14. Libro de Registro de Explotación Cunícola de la Región de Murcia.
El apartado 4 establece las condiciones de validación del documento, por lo que su ubicación más adecuada podría ser el artículo 16 del Proyecto, destinado a disciplinar su diligenciado y cumplimentación. Con ello, además, se podría evitar la aparente redundancia que en la redacción actual se aprecia entre los referidos artículos 14.4 y 16.1.
- Artículo 16. Diligencia oficial del L.R.C. y cumplimentación del mismo.
El apartado 3 debería completarse con la indicación o enumeración de los supuestos que conlleven la necesidad de abrir un nuevo Libro de Registro, evitando la indeterminación que introduce en el precepto el uso de la expresión "cuando sea necesario".
- Artículo 18. Infracciones.
La remisión interna que el apartado 3, letra b) efectúa al artículo 12, letra d) del Proyecto debe referirse al 11, letra d).
- Disposición final segunda.
Carece el expediente de justificación alguna que exija la inmediata entrada en vigor del futuro Decreto. En consecuencia, la vacatio legis, cuya finalidad es posibilitar a los operadores jurídicos el conocimiento de la norma antes de su entrada en vigor, debería ser la ordinaria, es decir, veinte días desde su publicación, de conformidad con el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma goza de competencia material para aprobar el futuro Decreto, de conformidad con lo señalado en la Consideración Tercera y con las matizaciones efectuadas en la Consideración Quinta acerca del artículo 13.5 del Proyecto.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las observaciones relativas a los siguientes preceptos: artículos 3.2; 4.1, letras a) e i); 4.2, letra g); 5.3; 10.1; 11, letra b); 18.3, letra b); y Disposición Final primera.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse, contribuirían a la mejor inserción del futuro Decreto en el ordenamiento y a su mejora técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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