Dictamen 139/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 139/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad (2003-2008) (2015-2017)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula el uso de desfibriladores semiautomáticos externos por personal no médico en la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La LSRM tiene por objeto la regulación, con carácter general, de todas las acciones que permitan hacer efectivos el derecho a la protección de la salud, la calidad de vida y la atención al ciudadano, reconocidos en el artículo 43 y concordantes CE y la ordenación de los servicios sanitarios (artículo 1). Entre los principios informadores de la actuación sanitaria destacan los de universalización de la asistencia sanitaria y mejora continuada de su calidad (artículo 2, apartados b y e).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 28 de noviembre de 2006, el Director General de Salud Pública eleva a la Consejera de Sanidad propuesta para la aprobación de un Proyecto de Decreto por el que se regula el uso de desfibriladores semiautomáticos externos por personal no médico en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Además de un borrador del referido texto, acompañan a la referida propuesta los siguientes documentos:
a) Memoria justificativa, realizada por el Director General de Asistencia Sanitaria del Servicio Murciano de Salud, que justifica la nueva regulación en la conveniencia de contar con desfibriladores en lugares de gran concurrencia de público, lo que permitirá reducir sensiblemente el tiempo de reacción frente a una parada cardíaca, elevando las posibilidades de supervivencia sin secuelas de los afectados. Asimismo, se permite integrar en la cadena de supervivencia a los efectivos de los servicios de emergencias no sanitarios (policía, bomberos, personal de seguridad). Se afirma que "si la desfibrilación precoz mejora la supervivencia de la muerte súbita de origen cardíaco, el incremento de la disponibilidad y acceso a los desfibriladores permite una desfibrilación más rápida y, por tanto, un mejor pronóstico en sus secuelas".
b) Memoria económica, que estima el coste de la puesta en funcionamiento de las medidas contempladas en el futuro Decreto en 22.100 euros, sin que ello tenga en la actualidad repercusión presupuestaria alguna, ya que se aplicarán medios económicos y personales ya disponibles de la Consejería de Sanidad.
SEGUNDO.- Con fecha 26 de diciembre de 2006, se emite informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería de Sanidad. Tras relatar los antecedentes y analizar la competencia material y orgánica que se ejercita, indica el procedimiento a seguir en la tramitación del Proyecto, concluyendo en sentido favorable al texto, advirtiendo no obstante, acerca de la necesaria audiencia a los sectores afectados.
TERCERO.- El Consejo de Salud de la Región de Murcia, en sesión de 9 de enero de 2007, informa favorablemente el Proyecto.
Consta, asimismo, el informe favorable de la Comisión de Trabajo de Códigos de Autorregulación y Proyectos Normativos, por delegación del Consejo Asesor Regional de Consumo de la Región de Murcia.
CUARTO.- Según consta en el informe de la Vicesecretaría, de 28 de febrero de 2007, se ha consultado a los siguientes organismos, entidades y Departamentos: Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM), Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Cartagena, Cámara Oficial de Comercio e Industria de Lorca, Consejería de Educación y Cultura, Consejería de Trabajo y Política Social, Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, Delegación del Gobierno de la Región de Murcia, Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, Consejería de Industria y Medio Ambiente, Consejería de Agricultura y Agua, Consejería de Economía y Hacienda, Secretaría General de la Presidencia y Relaciones Externas, Consejería de Presidencia, y Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia, sin que los siete primeros hayan efectuado manifestación alguna respecto al Proyecto.
Del resto, algunas Consejerías han remitido informes de sus respectivos Servicios Jurídicos, en los que se formulan observaciones de carácter sobre todo formal, insistiendo en aspectos de técnica normativa.
La Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia formula una sugerencia al artículo 9 del Proyecto, en el sentido de refundir los tres registros allí previstos en uno solo.
QUINTO.- Con fecha 25 de mayo de 2007, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe en el que pone de manifiesto la omisión del preceptivo informe de impacto de género y sugiere una regulación más detallada del procedimiento para conceder las autorizaciones que son objeto de regulación en el Proyecto. Asimismo, aconseja la incorporación de una previsión acerca de las facultades de inspección y control que deben corresponder a la Administración sanitaria sobre las autorizaciones concedidas.
SEXTO.- El 15 de junio se incorpora al expediente un informe de impacto de género que manifiesta la ausencia de medidas en el Proyecto que impliquen diferencias entre hombres y mujeres o discriminación alguna por razón de sexo.
SÉPTIMO.- A los folios 80 a 90 del expediente, consta un texto que, según el índice de documentos, constituye la copia autorizada del texto definitivo del Proyecto.
En tal estado de tramitación y tras la incorporación de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 25 de junio de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al ser la norma objeto de consulta desarrollo reglamentario de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS) y de la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia (LSRM).
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
Dispone el artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia que, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1,16ª de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva para la fijación de las bases y la coordinación general de la sanidad.
Ese marco básico lo constituye la LGS, cuyo objeto es la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud reconocido en el artículo 43 y concordantes de la Constitución (artículo 1.1). Del mismo modo, el artículo 6.1.4 de la ley básica establece que las actuaciones de las administraciones sanitarias se orientarán a garantizar la asistencia sanitaria en todos los casos de pérdida de la salud.
Ya en el ámbito regional, la LSRM tiene por objeto la regulación, con carácter general, de todas las acciones que permitan hacer efectivos el derecho a la protección de la salud, la calidad de vida y la atención al ciudadano, reconocidos en el artículo 43 y concordantes CE y la ordenación de los servicios sanitarios (artículo 1). Entre los principios informadores de la actuación sanitaria destacan los de universalización de la asistencia sanitaria y mejora continuada de su calidad (artículo 2, apartados b y e).
Tales son las referencias legales en las que ha de basarse el desarrollo reglamentario objeto de consulta, ante la ausencia en la Ley de un previsión específica de las medidas normativas que se pretenden adoptar. En cualquier caso, tratándose de un Proyecto de Decreto que pretende regular el uso de desfibriladores semiautomáticos externos por personal no médico, fijar los requisitos de formación de quienes vendrán habilitados para utilizarlos y la acreditación de las entidades que pueden impartir esta formación y evaluar la capacidad del alumnado, cabe concluir que nos encontramos ante el ejercicio de potestades de intervención pública que el ordenamiento jurídico reconoce sobre la salud, en sus dimensiones individual y colectiva, con base en el precepto estatutario indicado, constituyendo desarrollo normativo tanto de legislación básica como autonómica en materia de sanidad.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
En términos generales, los trámites seguidos por la Consejería consultante en orden a la elaboración y aprobación del futuro Decreto se adaptan a las exigencias contenidas en el artículo 53 de la Ley 6/2004, sin perjuicio de efectuar las siguientes observaciones:
a) No se ha motivado en el expediente la decisión acerca del procedimiento elegido para dar audiencia a los ciudadanos, como prescribe el referido artículo en su apartado 3, letra b).
Adquiere cierta relevancia dicha omisión toda vez que no consta que se haya dado audiencia a los colegios profesionales sanitarios, singularmente al de Médicos y al de Diplomados en Enfermería, cuando el objeto de la norma es susceptible de afectar a los intereses profesionales que les incumben. Singularmente, en el caso de los Diplomados en Enfermería, a quienes, de conformidad con la redacción actual del Proyecto, no se les considera capacitados para el uso de los desfibriladores a pesar de estar en posesión de una titulación académica sanitaria, exigiéndoles una formación previa y su acreditación, como al resto de personal no médico. Es de significar que tal opción normativa no es compartida por todas las Comunidades Autónomas que han regulado el uso de los desfibriladores externos, toda vez que tanto Aragón (Decreto 229/2006, de 21 de noviembre, artículo 4) como el País Vasco (Decreto 8/2007, de 23 de enero, artículo 3) consideran acreditados para el uso de los desfibriladores a quienes estén en posesión de los títulos de Licenciado en Medicina y Cirugía o de Diplomado universitario en Enfermería.
En cualquier caso, la presencia de representantes de estos colegios profesionales en el Consejo de Salud de la Región de Murcia (artículo 11.1.g, LSRM), órgano de participación social en la Consejería de Sanidad y que interviene en el procedimiento de elaboración de la futura disposición mediante la emisión de su informe favorable, permite relativizar el efecto de la falta de audiencia a las referidas Corporaciones, sin perjuicio de advertir la conveniencia de haber contado con su participación, a través de su consulta directa.
b) No cuenta el expediente con una valoración de las alegaciones formuladas por los diversos órganos informantes, lo que impide conocer los razonamientos que llevan a los redactores del Proyecto a incorporar algunas de ellas a los sucesivos borradores y a rechazar otras.
c) Carece el expediente de la relación de disposiciones cuya vigencia se verá afectada por el futuro reglamento (artículo 53.1 Ley 6/2004). En cualquier caso dicha omisión es coherente con la ausencia en el texto de la disposición derogatoria, exigida por el artículo 53.5 de la Ley 6/2004, toda vez que no existe regulación regional alguna en la materia.
CUARTA.- Observaciones al texto.
- Exposición de Motivos.
1. La cita de la LGS no debe circunscribirse a su artículo 6.4, pues el precepto que fija como objeto de la Ley el de la regulación general de todas las acciones que permitan hacer efectivo el derecho a la protección de la salud, es el artículo 1.1.
2. Del mismo modo, la referencia a los principios que el artículo 2 LSRM proclama como informadores de los medios y actuaciones de los servicios sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, debería completarse con el de la participación comunitaria (art. 2, f), en su dimensión de colaboración de la sociedad civil en la consecución de la mayor eficacia y extensión del derecho a la protección de la salud, que no queda circunscrito a los medios y recursos del Sistema Nacional de Salud, sino que permite la intervención reglada de los particulares en aras de una verdadera atención integral.
3. De conformidad con el último párrafo de la parte expositiva, el que precede de manera inmediata a la fórmula promulgatoria, se hace necesaria la creación de un registro, mientras que el artículo 9 menciona tres registros. Deben coordinarse ambas partes del texto, bien mencionando la pluralidad de registros en la exposición de motivos, bien previendo el articulado un único registro con tres secciones.
- Artículo 1. Objeto.
Debería añadirse, como objeto de regulación en el Proyecto, la acreditación de los centros que pueden impartir el programa de formación y evaluar la capacitación del personal no médico para usar los desfibriladores.
- Artículo 4. Comunicación de instalación de desfibriladores semiautomáticos externos.
Prevé el apartado 1, letra e) que, junto a la comunicación a la Administración de la instalación del dispositivo, habrá de acompañarse una póliza de seguro de responsabilidad civil por los daños que eventualmente pudieran derivar de su uso.
De los restantes ordenamientos autonómicos, tan solo la Comunidad Autónoma de Canarias prevé esta exigencia. Su amparo legal ha de buscarse en el artículo 25.2 LGS, que admite el establecimiento de requisitos mínimos para el uso de los bienes, cuando supongan un riesgo o daño para la salud, y parece evidente que el uso de un aparato capaz de efectuar una descarga eléctrica hábil para alterar la frecuencia cardíaca es incardinable en dicha categoría.
Ahora bien, dicha previsión resulta innecesaria en el caso de desfibriladores instalados en organismos o instituciones públicas, pues las personas capacitadas para su uso serán agentes de tales entidades y los eventuales daños que pudieran causar estarían cubiertos por la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en los términos del artículo 106 CE y 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la medida en que la imputación del daño que se pudiera causar en tales supuestos correspondería a la entidad pública titular del desfibrilador.
Del mismo modo, la previsión del seguro cuando el dispositivo se encuentra instalado en el domicilio particular de quienes padezcan enfermedades cardiovasculares, además de parecer desproporcionada atendido el ámbito doméstico en que se utilizará el dispositivo, puede resultar extremadamente gravosa en términos económicos.
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que quizás debería reconsiderarse la referida previsión, al menos respecto de los organismos y entidades públicas y domicilios particulares. De hacerlo, habría que matizar también la previsión del artículo 5, letra c) del Proyecto.
- Artículo 5. Instalación y mantenimiento de los desfibriladores.
El apartado a) prevé la colocación de un cartel indicativo de la existencia y ubicación del desfibrilador. Quizás sería oportuno establecer unas pautas, siquiera mínimas, respecto de su aspecto, dimensiones, leyenda, etc.
- Artículo 7. Programa de formación.
Aunque ya el artículo 6.1 anticipa que la formación que prevé el Proyecto comprende un curso inicial y otro de actualización o reciclaje, el precepto reglamentario dedicado expresamente al referido programa de formación debería reflejar la existencia de ambos tipos de curso y los diferentes objetivos perseguidos con uno y otro sin perjuicio de efectuar la oportuna remisión al Anexo. Y es que el objetivo recogido en el apartado 1, en realidad, sería predicable más de la formación inicial que de la continuada, a la que correspondería como objetivo el de la permanente actualización de conocimientos y habilidades.
- Artículo 8. Centros de formación y evaluación.
1. En el apartado 2 debería sustituirse la coma que sucede a la expresión "la acreditación correspondiente" por un punto y seguido.
2. Frente al deber de mera comunicación establecido como requisito para la instalación de los desfibriladores, el Proyecto opta por una medida de policía administrativa de mayor intensidad, el sometimiento a autorización previa, como forma de control administrativo a priori de las entidades que realizan actividades de formación.
De forma acorde con esa mayor intervención pública, debería exigirse un especial rigor en la acreditación de las condiciones que constituyen requisitos para obtener la referida autorización, mediante la aportación de prueba documental de su cumplimiento, exigencia que no quedaría satisfecha con la mera "memoria" justificativa que prevé el apartado 2.
3. El apartado 2, letra b) dispone que podrán ser monitores e instructores de los cursos de formación los profesionales médicos convenientemente acreditados por la Consejería de Sanidad, si bien omite el Proyecto cualquier indicación acerca de los requisitos, procedimiento, vigencia, etc., de tal acreditación.
- Parte final de la norma.
No debería abandonarse en esta parte la correcta técnica normativa seguida en el articulado, consistente en el epigrafiado de los preceptos.
- Disposición Transitoria primera.
Contempla el precepto una suerte de convalidación de los cursos realizados bien en otras Comunidades Autónomas, bien en la propia Región pero con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto, condicionándola a su equivalencia con los previstos en éste, atendidos su duración y contenidos. Debería regularse, al menos, la competencia para resolver acerca de la referida convalidación, mediante su atribución al mismo órgano que concede la acreditación para el uso de los desfibriladores.
- Disposición Transitoria segunda.
Prevé esta disposición que los cursos no podrán ser objeto de convalidación, y en consecuencia habrán de renovarse, cuando su fecha de expedición sea anterior en más de dos años a la entrada en vigor del futuro Decreto.
Carece el expediente de justificación acerca de los motivos por los que se hace de mejor condición a quienes han realizado los cursos en otras Comunidades Autónomas o antes de la entrada en vigor del Decreto, que a quienes los superen bajo su vigencia. En efecto, mientras la acreditación prevista en el artículo 6 del Proyecto tiene una vigencia anual, obligando a los interesados a efectuar el curso de formación continuada antes de que transcurra el año, la Transitoria segunda admite la acreditación para el uso de desfibriladores a quienes hayan superado la formación hasta dos años antes de la entrada en vigor del Decreto, lo que equivale a otorgar una eficacia temporal mayor a tales cursos.
Quizás fuera suficiente con la inclusión, al final de la Transitoria primera, de un inciso que remitiera a la necesidad de renovación contemplada en el artículo 6.2 del Proyecto, al modo de la Disposición Adicional tercera del Decreto asturiano 24/2006, de 15 de marzo.
- Disposición Transitoria tercera.
La inclusión de transitorias que emplacen a los destinatarios de la norma a efectuar una adaptación al contenido de ésta, debe ir seguida, por elementales razones de eficacia normativa, de la explicitación de las consecuencias jurídicas para el caso de que, transcurrido el plazo señalado, no tenga lugar aquella adaptación.
- Disposición Final.
Carece el expediente de justificación alguna que exija la inmediata entrada en vigor del futuro Decreto. En consecuencia, la vacatio legis debería ser la ordinaria, es decir, veinte días desde su publicación, de conformidad con el artículo 52.5 de la Ley 6/2004.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se informa favorablemente el Proyecto de Decreto sometido a consulta, si bien la inclusión de las observaciones formuladas en este Dictamen permitiría al futuro reglamento un más adecuado cumplimiento de los fines que lo justifican, al tiempo que lo dotarían de una mayor coherencia interna y de mejor técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
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