Dictamen 76/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 76/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la composición, organización y funcionamiento de la comisión del juego y apuestas de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Se considera acertada la opción de técnica normativa elegida, consistente en la sustitución completa del texto vigente, refundiendo las modificaciones añadidas. No obstante, en la medida que se deroga el Decreto 27/1996, debería establecerse el plazo para la constitución de la Comisión resultante de la modificación propuesta (se incrementa en 3 vocales), al igual que en su día se estableció en la Disposición final primera del citado Decreto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 30 de julio de 2008, el Director General de Tributos remite para su tramitación a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda el borrador del Proyecto de Decreto por el que el modifica el Decreto 27/1996, de 29 de mayo, que regula la Composición, Organización y Funcionamiento de la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia (en lo sucesivo Decreto 27/1996).
Se acompaña de la siguiente documentación:
- Certificación del acuerdo adoptado por la Comisión del Juego y Apuestas de la Región de Murcia, en su sesión de 22 de julio de 2008, informando favorablemente el borrador, al que se adjunta copia del acta íntegra correspondiente a dicha sesión.
- Memoria justificativa, suscrita por el titular del centro directivo el 23 de julio de 2008, en la que se pone de manifiesto que transcurridos 11 años desde el inicio de las actividades de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia se hace necesario acometer determinadas modificaciones, de carácter formal, en su composición y funcionamiento para hacerla más operativa de cara a la consecución de sus fines. Entre las modificaciones que cita destacan la adecuación a las denominaciones de los departamentos regionales representados en la citada Comisión, y la incorporación como vocales de pleno derecho de los representantes de la Consejería competente en materia de sanidad, de las Asociaciones de ayuda a las personas afectadas por trastornos adictivos relativos a la práctica del juego, así como de los fabricantes de material de juego. También se regula la forma de designar al representante en la Comisión cuando existen varias asociaciones en el sector. Del mismo modo se modifica la redacción de las funciones de la Comisión, y se prevé la creación de grupos de trabajo para estudiar determinados aspectos. Por último, se señala que, siguiendo la doctrina de los órganos consultivos autonómicos, se ha optado por una regulación completa, derogándose el reglamento vigente.
- Informe del Servicio Jurídico Tributario, que es evacuado en la misma fecha, manifestando que desde un punto de vista formal ha de incorporarse el informe de impacto por razón de género, por exigencias de la normativa regional. No obstante, realiza una serie de consideraciones acerca de que en el articulado no existe ninguna dicción o referencia discriminatoria por razón de género, indicando que el texto es coherente y respetuoso en base a las razones que contiene.
- Informe económico de 24 de julio de 2008, suscrito por el titular del centro directivo, que destaca que la aprobación del reglamento no supondrá coste económico alguno, ni precisa financiación para el desarrollo de sus actividades.
Finalmente, también el titular del centro directivo suscribe la propuesta del Proyecto de Decreto, que eleva a la titular de la Consejería el 30 de julio de 2008 (folio 18).
SEGUNDO.- Recabado el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, es evacuado el 6 de octubre de 2008 en el sentido de informarlo favorablemente, sin perjuicio de las siguientes observaciones:
- Respecto al procedimiento, manifiesta la conveniencia de aportar un informe de impacto por razón de género de forma independiente, así como que se justifique la no necesidad de pronunciamiento sobre el texto por parte del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia. También recuerda la preceptividad del informe jurídico de la Vicesecretaría.
- Respecto al contenido, se realizan observaciones al título del Proyecto, a la redacción de determinados artículos (artículos 1,2 y 5), y a la necesaria incorporación de una disposición derogatoria, máxime cuando la nueva norma tiene la pretensión de sustituir al Decreto vigente. También propone que se suprima la Disposición final primera, en cuanto habilita a la titular de la Consejería para el desarrollo del Decreto.
TERCERO.- Estudiadas las anteriores observaciones por el centro directivo proponente, se incorporan a la redacción del Proyecto de Decreto (sic), según el oficio del Director General de Tributos de 5 de noviembre de 2008, resultando el texto sometido a nuestro Dictamen (folios 27 a 30), aunque no aparezca diligenciado como versión definitiva en el expediente.
CUARTO.- El 10 de noviembre de 2008 emite informe favorable la Vicesecretaria de la Consejería de Economía y Hacienda, indicando que debe continuar la tramitación con los informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, citando las normas que los sustentan.
QUINTO.- El Director de los Servicios Jurídicos remite informe de 3 de diciembre de 2008, en sentido favorable al Proyecto de Decreto, sin otra consideración al respecto.
SEXTO.- Con fecha 22 de diciembre de 2008 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El expediente sometido a consulta versa sobre un Proyecto de Decreto por el que se regula la Composición, Organización y Funcionamiento de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia, en desarrollo de la Ley regional 2/1995, de 15 de marzo, Reguladora del Juego y Apuestas (en lo sucesivo Ley 2/1995), por lo que compete al Consejo Jurídico emitir el presente Dictamen con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Habilitación legal, competencia y naturaleza de la disposición.
Como ha tenido ocasión de reiterar este Consejo Jurídico en sus Dictámenes sobre el desarrollo reglamentario de la Ley regional 2/1995 (por todos, el núm. 181/2008), la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM en lo sucesivo) ostenta competencias exclusivas en materia de casinos, juegos y apuestas, conforme a su Estatuto de Autonomía (artículo 10.Uno, 22).
En desarrollo de las competencias estatutarias se aprobó la Ley 2/1995, ya citada, que ordena, con carácter general, las actividades relativas al juego y apuestas en sus distintas modalidades; en lo que afecta al objeto del Proyecto de Decreto, el artículo 33 de la Ley regional creó la Comisión de Juego y Apuestas de la CARM, configurándola como un órgano de estudio y coordinación de las actividades relacionadas con el juego y apuestas, presidida por el titular de la Consejería competente en la materia, estableciendo que tendría la composición que se determinara reglamentariamente, y habilitando al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para su funcionamiento (apartado 3). El mismo precepto legal, en su apartado 2, recoge un listado de funciones de la Comisión, sin perjuicio de cualquier otra que se le atribuya por el Consejo de Gobierno.
Las previsiones legales en lo que afecta al objeto de la consulta fueron desarrolladas por el Decreto 27/1996, cuya derogación ahora se propone (Disposición derogatoria única del Proyecto de Decreto), por las razones que se explicitan en la Memoria justificativa, y que implican una ampliación de los vocales de la Comisión del Juego y Apuestas regional, dando participación a sectores hasta ahora excluidos, o no participantes como vocales de pleno derecho.
Por último, el Consejo de Gobierno, de acuerdo con lo señalado anteriormente, se encuentra específicamente habilitado por la Ley 2/1995 para aprobar el presente reglamento, que regula la Comisión de Juego y Apuestas de la CARM, revistiendo la forma adecuada, conforme a las previsiones del artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 7/2004).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración y documentación integrante del expediente.
El procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien cabe hacer una objeción sobre la forma de realización de del informe de impacto por razón de género, exigida por la citada Ley:
"En todo caso, los reglamentos deberán ir acompañados de un informe sobre impacto por razón de género de las medidas que se establecen en los mismos".
En tal sentido podemos afirmar que no consta como tal informe independiente en el expediente, aunque parece que trata de cumplir dicha función, mediante la consignación de razones que avalan que no existe ninguna dicción o referencia discriminatoria, el evacuado por la Jefa del Servicio Jurídico Tributario, si bien aparece referido al conjunto del Proyecto de Decreto, conteniendo algún párrafo que puede inducir a confusión sobre la necesidad o no de completar el expediente con el referido informe:
"Por último desde el punto de vista formal deberá incorporarse a la tramitación de este expediente (...) A estos efectos ha de manifestarse que en el articulado propuesto no existe ninguna dicción o referencia discriminatoria por razón de género, siendo, por tanto, coherente y respetuosa en este aspecto en base a las siguientes consideraciones (...)".
Por tanto, para evitar equívocos debería incorporarse al procedimiento un informe que contenga de forma separada la valoración del impacto por razón de género.
CUARTA.- Observaciones al conjunto normativo.
I. La ampliación de los vocales de la Comisión de Juego y Apuestas de la CARM.
1. Uno de los aspectos esenciales de la modificación es la ampliación de sus integrantes con la participación, por ejemplo, de representantes sociales y de la Administración ligados a la prevención de las patologías asociadas al juego, que puedan aportar este punto de vista en la adopción de los acuerdos e informes sobre normativa en esta materia.
Esta ampliación del órgano colegido, al que se incorporan representantes de la Consejería competente en materia sanitaria, y de las asociaciones que tengan como finalidad la asistencia a la ludopatía, viene a plasmar, en parte, las consideraciones realizadas por el Consejo Jurídico en otros Dictámenes acerca de la participación de otros sectores y departamentos, como, por ejemplo, el núm. 54/08:
"Sin embargo, no puede desconocerse que existen otros títulos competenciales autonómicos que inciden en el sector material del juego, además de los tributarios (Disposición Adicional Primera EAMU), como son los relativos a la defensa del consumidor y usuario (artículo 11.7 EAMU), o sanidad (artículo 11.1 EAMU), habiéndose incorporado desde esta última área las ludopatías en el Plan regional de Prevención de Drogas, coordinado por la Secretaría Autonómica de Atención al Ciudadano, Ordenación Sanitaria y Drogodependencias dependiente de la Consejería competente en la materia.
Precisamente la intervención de la Administración en el sector del juego se ha considerado plenamente justificada en aplicación de principios y valores sustentados en los referidos títulos competenciales autonómicos, como son los relativos a los protección de los consumidores y usuarios (artículo 51 CE), que se extiende a los intereses de las personas, con un amplio alcance que abarca desde su salud física y mental hasta la defensa de sus derechos económicos (por todas, STS, Sala 3ª, de 3 de junio de 1996)".
Consecuentemente, se indicaba la necesidad de contar con la participación de los departamentos indicados, que trata de plasmar la modificación propuesta.
2. También cabe suscitar la oportunidad, que ha de ser valorada por el órgano proponente, de incorporar a la citada Comisión del Juego y Apuestas de la CARM a un representante de la Administración General del Estado, como se ha previsto en otros órganos similares al presente (Decreto 279/1998, de 23 de diciembre, por el que se regula la composición, organización y funcionamiento de la Comisión de Juego y Apuestas de Castilla y León), en atención a las funciones policiales que, relacionadas directa o indirectamente con el juego, son competencia de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, dependientes de los Delegados de Gobierno. En tal sentido, por Orden de 11 de julio de 2004 de la entonces Consejería de Hacienda y Administración Pública de la CARM, se publicó el Convenio de Colaboración suscrito con el otrora Ministerio de Justicia e Interior en materia de juego.
3. Otra de las novedades del Proyecto de Decreto es la adición de un párrafo en el artículo 3 que especifica, para el caso de que un sector esté representado por más de una Asociación, que el nombramiento se realizará por la que tenga mayor representatividad dentro del mismo.
Aunque dicha especificación puede valer como fórmula general para las Asociaciones señaladas, se advierte, en relación con las de Consumidores y Usuarios, que ha de tenerse en cuenta lo preceptuado por el artículo 15.1, g) de la Ley regional 4/1996, de 14 de junio, por la que se establece el Estatuto de Consumidores y Usuarios, modificada por la Ley 1/2008, de 21 de abril, que recoge como criterios la reglamentación específica del órgano de consulta y las reglas de reparto que determine el Consejo Asesor regional de Consumo.
II. Cuestiones de técnica normativa.
Se considera acertada la opción de técnica normativa elegida, consistente en la sustitución completa del texto vigente, refundiendo las modificaciones añadidas. No obstante, en la medida que se deroga el Decreto 27/1996, debería establecerse el plazo para la constitución de la Comisión resultante de la modificación propuesta (se incrementa en 3 vocales), al igual que en su día se estableció en la Disposición final primera del citado Decreto.
También debe uniformarse el empleo de las mayúsculas, de manera que si se opta por su utilización para referirse a las Asociaciones Empresariales debe también utilizarse para las de máquinas recreativas (artículo 2, vocal sexto según la redacción). Del mismo modo, si se emplea determinada fórmula, para huir de denominaciones concretas que puedan devenir obsoletas con las reestructuraciones administrativas, también convendría extenderla al titular de la Dirección General, en su condición de Vicepresidente de la Comisión de Juego y Apuestas de la CARM.
QUINTA.- Observaciones particulares al articulado.
- Artículo 2. Composición.
Entre los vocales integrantes se encuentran un representante de la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, que viene a sustituir en la redacción vigente al Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda, que también ostentaba las competencias en materia de urbanismo cuando se redactó el Decreto vigente.
Sin embargo, el Consejo Jurídico recomienda que se emplee como criterio para acotar esta representación la materia "urbanismo", en tanto esta competencia se extiende a la regulación de los usos del suelo y de la edificación y a la planificación municipal, de lo que se infiere una mayor interrelación con los establecimientos de juego.
En otro orden de ideas, el párrafo último de este artículo contempla la posibilidad de que el Presidente convoque a los representantes sociales, sindicales o empresariales que sean de interés para la consecución de sus objetivos. En esta última línea también se sugiere la posibilidad de convocar al Alcalde o Concejal en quien delegue, según el asunto a tratar, y siempre y cuando afectara a un municipio concreto.
Por último, se echa en falta en el Proyecto de Decreto la regulación de las suplencias.
- Artículo 4. Funciones.
Con carácter general el artículo 33.2 de la Ley 2/1995 recoge las funciones de la Comisión del Juego y Apuestas de la CARM.
En su desarrollo, el Proyecto de Decreto sometido a Dictamen ha tratado de englobar en el apartado a) las competencias de emisión de informes sobre cualquier acuerdo o disposición normativa del Consejo de Gobierno o de la Consejería competente en materia de juego y apuestas, lo que explicaría, en opinión del centro directivo, que se suprima del Decreto vigente la emisión de informes para la instalación de casinos de juego, pues estarían englobados en la definición descrita.
No obstante, el Consejo Jurídico recomienda, teniendo en cuenta la finalidad de complemento o desarrollo de la presente disposición respecto a la Ley 2/1995, que caracteriza precisamente a los reglamentos ejecutivos según nuestra doctrina (Memoria correspondiente al año 2000), que se relacionen las funciones de informe de la Comisión de Juego de la CARM, sin perjuicio de mantener la cláusula de cierre ("Cualquier otra que le atribuya el Consejo de Gobierno o la normativa vigente"), prevista en el apartado e) del artículo 4.1.
Además se suscitan las siguientes observaciones:
1ª) En el apartado 1,a) se hace referencia a acuerdos o disposiciones normativas, pero se omiten "resoluciones", cuando también hace referencia a la producción administrativa o normativa del titular de la Consejería.
2ª) También cabe suscitar la cuestión de si someten a informe de la Comisión del Juego y Apuestas aquellos supuestos competencia del titular de la Consejería que se delegaran en el titular del centro directivo.
3ª) Aunque el apartado c) recoja como función la emisión de informes sobre las propuestas de sanción de las infracciones calificadas como muy graves que correspondan resolver al Consejo de Gobierno, conforme a la ley habilitante, del apartado a) del mismo artículo podría inferirse que también le correspondería a la Comisión informar las propuestas de sanciones, que competen al titular de la Consejería (artículo 29.1 de la Ley 2/1995).
4ª) La función asignada en el apartado d) "La elevación a la Consejería competente en materia de juego y apuestas de la Estadística e informe Anual sobre el desarrollo del juego en la Comunidad Autónoma", no se ajusta en su redacción a lo previsto en el apartado c) del artículo 33.2 de la norma habilitante, por cuanto señala que su cometido es elaborar (artículo 33.2, c de la Ley 2/1995).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno ostenta competencias para aprobar el presente Proyecto de Decreto, que tiene como finalidad destacada aumentar la participación en la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia de sectores sociales y departamento de la Administración regional relacionados con la prevención de las adicciones al juego.
SEGUNDA.- Se recomienda que el informe de impacto por razón de género se formalice de manera separada para evitar equívocos, conforme a lo indicado en la Consideración Tercera. También, por la función que desempeña el Proyecto de Decreto, se aconseja que se relacionen de forma detallada las funciones de informe de la Comisión de Juego y Apuestas de la Región de Murcia (Consideración Quinta, Observaciones particulares al artículo 4).
TERCERA.- Se consideran observaciones de índole esencial las cuestiones de técnica normativa y la realizada al artículo 4 del Proyecto de Decreto (Consideración Quinta).
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico regional.
No obstante, V.E. resolverá.
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