Dictamen 52/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 52/09
Tipo: Revisión de oficio
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Revisión de oficio del acto administrativo de subvención por primera instalación de agricultores jóvenes, formulada por x.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. De enjuiciarse en este singular procedimiento revisorio la legalidad de la actuación administrativa, más allá de lo estrictamente necesario para determinar la existencia o no de la causa de nulidad alegada, se convertiría "de facto" a esta específica instancia revisoria en un segundo (e improcedente) recurso de reposición, con vulneración de lo prescrito en el artículo 102.1 LPAC sobre el tasado alcance del procedimiento allí regulado (Dictamen 51/2005 de este Consejo Jurídico).
2. No basta con la omisión de algunos trámites y ni siquiera la omisión del trámite de audiencia da lugar "siempre y de forma automática" a la nulidad por esta causa (Dictamen del Consejo de Estado 3035/1995), sino que resulta necesario, como señaló la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1991, "ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión en la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 23 de noviembre de 2005, x. solicita ayuda a la primera instalación de agricultores jóvenes al amparo del Real Decreto 613/2001, de 8 de junio, para la Mejora y Modernización de las Estructuras de Producción de las Explotaciones Agrarias, y de la Orden de la Consejería de Agricultura y Agua, de 21 de septiembre de 2005, por la que se convocan dichas ayudas y se establecen sus bases reguladoras en la Región de Murcia, en aplicación del indicado Real Decreto.
SEGUNDO.- Requerida la solicitante para aportar documentación adicional a la presentada junto con su solicitud, aporta informe de vida laboral expedido el 23 de febrero de 2006, en el que se indica, entre otros extremos, que la interesada se encuentra en situación de alta en el Régimen Agrario de la Seguridad Social, como trabajadora por cuenta propia, desde el 1 de febrero de 2003.
TERCERO.- El 1 de marzo de 2006, el Servicio de Modernización de Explotaciones Agrarias emite informe-propuesta de denegación de la ayuda solicitada, sobre la base de considerar a la peticionaria titular de explotación agraria, condición que deduce de su alta en el Régimen Especial Agrario por cuenta propia, según consta en el informe de vida laboral por ella aportado. Según razona la propuesta de denegación, en la medida en que la solicitante es ya titular de una explotación agraria, dicha condición no le permite acceder a las ayudas para "primera instalación", pues ésta se define en el Real Decreto regulador como aquella en la que un joven accede por primera vez a la titularidad, exclusiva o compartida, de una explotación agraria.
De conformidad con la propuesta formulada, el Director General de Modernización de Explotaciones Agrarias (por delegación del Consejero de Agricultura y Agua), deniega la ayuda solicitada, siendo notificada dicha resolución a la interesada el 8 de marzo de 2006.
CUARTO.- El 19 de abril presenta la x. escrito en el que manifiesta que su situación de alta en el Régimen Especial Agrario por cuenta propia lo fue como familiar colaborador del titular de la explotación, no ejerciendo como titular de la misma. Para acreditar su afirmación acompaña fotocopia de la solicitud de alta dirigida a la Seguridad Social, en la que consta que dicha solicitud se hace como familiar colaborador del titular de la explotación, condición que recae en su padre.
Este escrito, calificado como recurso de reposición, es objeto de consideración por el órgano colegiado designado para evaluar las solicitudes de ayudas, que, el 22 de agosto de 2006, propone su estimación, al considerar que la documentación aportada acredita el cumplimiento de los requisitos exigidos para la concesión de la ayuda solicitada. Esta propuesta recibe el visto bueno del Director General de Modernización de Explotaciones y Capacitación Agraria.
QUINTO.- El 19 de octubre, por Orden de la Consejería consultante, se acuerda inadmitir el recurso de reposición, al considerarlo extemporáneo. Dicha resolución es notificada a la interesada el 25 de octubre.
SEXTO.- Con fecha 5 de diciembre de 2006, la interesada presenta escrito de solicitud de revisión de oficio de la Orden denegatoria de la ayuda inicialmente pretendida, con fundamento en la omisión del preceptivo trámite de audiencia que debía habérsele conferido durante la tramitación de la ayuda solicitada. Dicha omisión la considera constitutiva de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), por haberse resuelto el procedimiento de concesión de la subvención prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, produciéndole indefensión.
SÉPTIMO.- Formulada propuesta de inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio al considerarla carente de fundamento, la Dirección de los Servicios Jurídicos, con fecha 26 de marzo de 2007, la informa desfavorablemente, al estimar que la solicitud debía admitirse a trámite e instruirse el correspondiente procedimiento que culminase en una resolución estimatoria o desestimatoria de la pretensión.
OCTAVO.- En cumplimiento de lo indicado por la Dirección de los Servicios Jurídicos, la Vicesecretaría de la Consejería consultante solicita a la Dirección General de Modernización de Explotaciones y Capacitación Agraria que informe acerca de si la documentación aportada por la interesada con ocasión del recurso de reposición le hubiera dado derecho a obtener la subvención denegada, en el supuesto de haberla unido al expediente antes de dictar la resolución desestimatoria.
Contesta el centro directivo que la interesada no ha sufrido indefensión, pues pudo presentar el recurso dentro de plazo y no lo hizo.
NOVENO.- El 28 de junio de 2007 el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua emite informe para afirmar que procede desestimar la solicitud de revisión.
Con fundamento en dicho informe, el Consejero consultante formula al Consejo de Gobierno propuesta de desestimación.
DÉCIMO.- Solicitado informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, se emite el 5 de noviembre siguiente, en sentido desfavorable a la revisión de oficio instada por la interesada, al considerar que la omisión del trámite de audiencia, aunque le produjo indefensión, no puede ser considerada como causa de nulidad sino de anulabilidad.
Apunta, asimismo, el informe que, ante la presencia de una causa de anulabilidad en la Orden denegatoria de la subvención, procede su revocación, atendido el carácter desfavorable que dicha resolución tiene para la interesada, dictando otra conforme con la normativa vigente.
UNDÉCIMO.- Casi un año después, el 6 de octubre de 2008, el Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua formula propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 20 de octubre de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ) declara el carácter preceptivo de nuestro Dictamen para la revisión de oficio de los actos administrativos en los casos previstos por las leyes, y el artículo 102.1 LPAC exige, como trámite necesario para declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos, el Dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Si bien la interesada ampara su acción de nulidad en el régimen general de la revisión de oficio de actos nulos contenido en el artículo 102 LPAC, lo cierto es que, atendido el acto objeto de impugnación, el régimen jurídico aplicable a la revisión de oficio pretendida sería el contenido en la normativa reguladora de las subvenciones y, en lo no dispuesto en ella, el procedimiento administrativo común, al que, por otra parte, aquél se remite.
En efecto, la interesada pretende la declaración de nulidad de la Orden por la que se desestima su solicitud de ayuda económica. De conformidad con el artículo 25.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), la resolución que pone fin al procedimiento iniciado por la convocatoria de la subvención, denominada con carácter genérico "resolución de concesión", además de contener el solicitante o relación de solicitantes a los que se concede la subvención, hará constar, en su caso, de manera expresa, la desestimación del resto de las solicitudes.
El artículo 36 LGS (precepto básico), bajo el epígrafe "invalidez de la resolución de concesión", establece que son causas de nulidad de ésta, entre otras, las indicadas en el artículo 62.1 LPAC. Asimismo, establece en su apartado 3 que, cuando el acto de concesión incurriera en cualquiera de esas causas, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, declaración de lesividad, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 103 LPAC.
El artículo 31 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Región de Murcia (LSRM) -aplicable al presente procedimiento de revisión de oficio en virtud de su Disposición transitoria primera, apartado 2-, dispone a su vez que, cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos de nulidad o anulabilidad previstos en el artículo 36 LGS, y el órgano concedente proceda a su revisión de oficio o declaración de lesividad, deberá solicitar con carácter preceptivo el informe del órgano instructor así como, en el caso de las subvenciones de concurrencia competitiva, el del órgano evaluador de las solicitudes, si es que el vicio afectara a los aspectos que le correspondía valorar.
A la vista de la documentación remitida a este Consejo Jurídico, puede afirmarse que, en lo que atañe al procedimiento, se ha seguido lo dispuesto al efecto en la LPAC y en la normativa específica de subvenciones, toda vez que consta que, en el seno del procedimiento revisorio, se ha procedido a conceder audiencia a la interesada y se han recabado los preceptivos informes del órgano instructor del expediente de ayudas -Servicio de Modernización de Explotaciones- y de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
TERCERA.- Sobre la causa de nulidad invocada. Inexistencia.
La revisión de oficio de actos administrativos, en general, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede anular o declarar la nulidad de sus propios actos sin necesidad de obtener una declaración jurisdiccional.
La excepcionalidad de la vía deriva de que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino sólo los específicamente recogidos en la ley. La revisión de oficio, según el desarrollo jurisprudencial y luego legal de esta institución puede ser instada por los administrados y debe ser tramitada por la Administración. Pero la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, siendo únicamente relevantes, como se ha dicho, los vicios de especial gravedad señalados en la ley (Dictamen del Consejo de Estado 506/2004).
Como se ha dicho, para la interesada la Orden denegatoria de la subvención incurre en un vicio de nulidad, pues fue dictada prescindiendo del preceptivo trámite de audiencia que impone el artículo 84 LPAC. Para la actora, tal defecto formal, en la medida que supone la omisión de un trámite esencial, equivale a dictar el acto prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que determinaría la concurrencia de la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra e) LPAC. Apunta, asimismo, que dicha ausencia del trámite la ha sumido en indefensión. Y ello por cuanto no ha tenido posibilidad de oponerse y alegar lo conveniente respecto a la interpretación realizada por la Administración de los datos obrantes en el expediente, en la que se ha basado la denegación de la subvención, relativa al incumplimiento por la solicitante de uno de los requisitos exigidos para la concesión de la ayuda, a saber, la acreditación de la condición de "primera instalación" de la explotación agraria que pretendía desarrollar.
En efecto, la resolución de concesión desestima la solicitud de la interesada sobre la base de interpretar que el alta de ésta en el Régimen Especial Agrario por Cuenta Propia al momento de concurrir a la subvención, que consta en el informe de vida laboral unido al expediente por la interesada a requerimiento de la Administración, "implica que el solicitante es titular de una explotación agraria". Comoquiera que las ayudas solicitadas lo son para "primera instalación" de agricultores jóvenes y su normativa reguladora la define como "aquélla en la que un joven accede por primera vez a la titularidad, exclusiva o compartida, de una explotación agraria", si la solicitante ya fuera titular de una explotación agraria, no podría ser beneficiaria de las ayudas convocadas.
Ciertamente, puede entenderse en este caso que la omisión del trámite de audiencia en el procedimiento, exigido tanto por las normas del procedimiento administrativo común (art. 84 LPAC) como por las específicas del procedimiento de concesión de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva (art. 24.4 LGS), no ha permitido a la interesada alegar lo conveniente a la defensa de su derecho, en lo tocante a la cuestión planteada por la Administración y en la que se basó la denegación de la ayuda solicitada.
A tal efecto, no comparte el Consejo Jurídico la apreciación contenida en la propuesta de resolución del procedimiento de revisión de oficio, relativa a la aplicabilidad en el supuesto estudiado de la regla según la cual puede prescindirse del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por los interesados (art. 84.4 LPAC y 24.4 LGS). Y ello porque si bien la, a la postre, errónea interpretación efectuada por el órgano colegiado de valoración de las solicitudes no puede tildarse de nueva alegación o prueba en los términos en que éstas se conceptúan por los artículos 79 y 80 LPAC, sí que supone la incorporación, bien que meramente virtual o intelectual, al procedimiento de un nuevo "hecho", cual es que la interesada es titular de una explotación agraria. Este elemento fáctico, aunque derivado de un documento ya obrante en el expediente, evidentemente es desconocido para la interesada, quien carece de dicha condición de titular de explotación, tal y como posteriormente acredita. En el supuesto, por tanto, el trámite de audiencia resultaba preceptivo.
Ahora bien, se ha de valorar si tal defecto en la tramitación ha sido de la suficiente entidad como para declarar la nulidad de pleno derecho del acto, por haber sido dictado "prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido". Debe recordarse (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 42/2004) que tanto la jurisprudencia como la doctrina científica vienen exigiendo, para la apreciación de esta causa de nulidad, una interpretación restrictiva que propugna su concurrencia sólo cuando haya una prescindencia total del procedimiento legalmente establecido, entendida como la existencia de "gravísimas ausencias y deficiencias que no se quedan en el ámbito de lo accesorio, circunstancial, adjetivo o contingente, sino que invaden aspectos sustantivos, principales y nucleares sobre el modo de operar de la Administración" (sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo de 25 de abril de 2002). Ha de partirse, entonces, de que no basta con la omisión de algunos trámites y ni siquiera la omisión del trámite de audiencia da lugar "siempre y de forma automática" a la nulidad por esta causa (Dictamen del Consejo de Estado 3035/1995), sino que resulta necesario, como señaló la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de octubre de 1991, "ponderar, en cada caso, las consecuencias producidas por tal omisión en la parte interesada, la falta de defensa que realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo originario en caso de haberse observado el trámite omitido".
En el supuesto sometido a consulta, parece evidente que la resolución del procedimiento de concesión de subvención habría sido otra de haber conferido el trámite, pues con base en la justificación aportada por la interesada tras ser notificada de la denegación de la subvención -calificada por la Administración como recurso de reposición-, el órgano técnico encargado de la valoración de las solicitudes propone la estimación del recurso, el cual es sin embargo desestimado en virtud de su carácter extemporáneo.
Desde esta perspectiva, la omisión del trámite de audiencia habría imposibilitado una defensa eficaz del derecho de la interesada en el seno del procedimiento administrativo y con anterioridad a la producción del acto administrativo definitivo. Ahora bien, ha de recordarse, junto a la doctrina del carácter excepcional de los vicios de nulidad radical previstos en la Ley, aquella otra que propugna que no cabe entender producida indefensión cuando al interesado se le notifica el acto administrativo que puso fin al procedimiento en el que se omitió dicho trámite de audiencia, permitiéndole la utilización de las vías impugnatorias procedentes.
En este sentido, la STS de 11 de julio de 2003, dictada con ocasión de un recurso de casación para la unificación de doctrina, además de reiterar que "la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por sí misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (...) que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia al interesado", analiza si la falta del indicado trámite puede ser considerada como generadora de indefensión al efecto de considerar el acto como anulable al amparo del artículo 63.2 LPAC. Para que la omisión de la preceptiva audiencia al interesado pueda generar este efecto, sostiene el Tribunal Supremo, debe producirse una indefensión material "real y efectiva", por verse el afectado privado de la posibilidad de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes, precisando que tal oportunidad de defensa se ha podido producir ora en el propio procedimiento administrativo que condujo al acto ora en vía de recurso administrativo o contencioso posterior.
En dicha sentencia el Tribunal Supremo matiza también esta última consideración, al afirmar que "es posible que las circunstancias específicas de cada caso puedan determinar que estos recursos no hayan posibilitado, por la razón que sea, la defensa eficaz de los intereses del ciudadano afectado", lo que habría de determinar en última instancia la anulabilidad del acto.
Aplicando esta doctrina al supuesto sometido a consulta, la resolución de concesión fue notificada regularmente (nada en contra se ha aducido por la interesada) con indicación de los recursos procedentes, plazos y órganos ante los que interponerlos, por lo que la interesada contó con una oportunidad de defensa que desaprovechó al dejar pasar el plazo de interposición de los recursos, lo que permitió ganar firmeza a la indicada resolución. Como consecuencia de ello, la interesada no ejercitó una defensa eficaz de sus intereses, lo cual, sin embargo, no puede llevarnos a concluir en la existencia de indefensión, porque, por muy amplia que quisiera ser la interpretación a dar a la expresión "por la razón que sea", contenida en la sentencia anotada, no podría dar cabida a una dejación voluntaria por parte de la interesada de las posibilidades de impugnación que el ordenamiento jurídico le ofrecía, y que en la notificación de la resolución de concesión se le especificaban.
En consecuencia, atendido el limitado examen jurídico que procede efectuar en el excepcional procedimiento revisorio regulado en el artículo 102 LPAC, circunscrito a la verificación de la concurrencia de alguno de los motivos de nulidad radical previstos en el artículo 62.1 de aquélla, específicamente en el incluido en su letra e), en los términos alegados por la accionante de nulidad, ha de considerarse que no existe prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para dictar la resolución por la que se le deniega la ayuda solicitada. De otro modo, es decir, de enjuiciarse en este singular procedimiento revisorio la legalidad de la actuación administrativa, más allá de lo estrictamente necesario para determinar la existencia o no de la causa de nulidad alegada, se convertiría"de facto" a esta específica instancia revisoria en un segundo (e improcedente) recurso de reposición, con vulneración de lo prescrito en el artículo 102.1 LPAC sobre el tasado alcance del procedimiento allí regulado (Dictamen 51/2005 de este Consejo Jurídico).
Ello no obstante, queda acreditado en el expediente que la Administración ha incumplido las normas rituarias al omitir el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, generando un defecto de forma que impidió que la interesada pudiera ejercitar en el seno del procedimiento administrativo la plenitud de las garantías defensivas que le ofrecía el ordenamiento. En su virtud, y dado que nos encontramos ante un acto claramente desfavorable para la interesada, toda vez que se le priva de acceder a una subvención de la que, de otro modo, habría resultado beneficiaria, la Consejería consultante podría ejercer la potestad de revocación que le concede el artículo 105.1 LPAC y eliminar así un acto contrario a la equidad, al derecho de los particulares y al ordenamiento en su conjunto. Además, la revocación y posterior dictado de una nueva resolución estimatoria de la solicitud inicialmente formulada no genera perjuicio alguno a terceros, pues según consta en el expediente, existía crédito suficiente para dar la ayuda sin minorar las concedidas a otros solicitantes y, de estimarse la solicitud, no se superaría el crédito máximo total de las subvenciones a otorgar.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede desestimar la solicitud de declaración de nulidad de pleno Derecho de la resolución por la que se desestima la solicitud de subvención objeto del presente Dictamen, por las razones expresadas en su Consideración Tercera.
SEGUNDA.- La Consejería consultante puede ejercitar la potestad de revocación reconocida en el artículo 105.1 LPAC, en los términos y por las razones expresadas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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