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Dictamen nº 132/2011
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de junio de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de marzo de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 57/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 11 de diciembre de 2008, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración Regional ante la Dirección General de Carreteras, como consecuencia de los daños que dice haber sufrido en un vehículo de su propiedad.
Según el interesado, el 29 de octubre de 2008, sobre las 20 horas, circulaba por la carretera C-415 (Autovía del Noroeste) cuando encontró dos perros en la calzada. Pudo evitar a uno de ellos, pero no al segundo, con el que colisionó, sufriendo desperfectos en la parte delantera derecha del vehículo, quedando también afectada la dirección del coche y la zona del tubo de escape. Valora el daño en 1.580,06 euros, cantidad a la que asciende el coste de reparación del vehículo, según factura pro-forma de taller mecánico, que une a la reclamación.
El reclamante imputa el daño a la falta de las adecuadas medidas de protección y seguridad de la carretera, lo que desvela el mal funcionamiento del servicio público correspondiente.
Aporta junto con su solicitud la denuncia presentada ante la Guardia Civil de Tráfico el 5 de noviembre de 2008 y certificado de cuenta bancaria.
SEGUNDO.- El 15 de diciembre presenta el reclamante, mediante fotocopia compulsada, diversa documentación adicional (acreditativa de pago del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, recibo del seguro, permiso de circulación, permiso de conducir y tarjeta de Inspección Técnica de Vehículos).
TERCERO.- El 6 de febrero de 2009 se requiere al interesado para que subsane y mejore la solicitud mediante la aportación de diversa documentación, en parte coincidente con la que ya había aquél presentado motu proprio.
CUARTO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se remite el de la empresa "--", concesionaria de la autovía, que es del siguiente tenor literal:
"La actual Autovía del Noroeste-Río Mula (C-415) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- Consultados los partes de vigilancia y avisos recibidos en la fecha indicada, no hay constancia del suceso descrito en la reclamación.
La única indicación que podría estar relacionada con el suceso se produce a las 22:56 del mismo día, cuando el operario encargado de la ronda de vigilancia, tras atender un accidente que se había producido en el P.k. 23, detecta durante su recorrido los restos de un gato atropellado en la calzada del P.k. 1,1 sentido Murcia.
Como ya se ha indicado, no consta aviso previo alguno en sala de control sobre la presencia de animales en la zona por parte de los servicios que normalmente comunican estas incidencias (sala 112, Guardia Civil, etc.), así como del personal de vigilancia permanente que efectúa las rondas de vigilancia.
Por lo tanto, esta empresa Concesionaria no puede confirmar el siniestro descrito en el lugar y fecha indicados en el escrito de reclamación, desconociendo la relación que puede tener el gato encontrado en el mencionado lugar con los perros que, según declara el reclamante, causaron el incidente.
B.- De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo o terceros, por lo que parece debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible e inevitable.
C y D.- En carreteras de estas características (autovías) se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos pueden irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos, abiertos, por los que entran y salen los vehículos. De hecho, el punto donde el reclamante sitúa el atropello, se encuentra próximo a los siguientes accesos:
- Estación de servicio "Trampolín" en el P.k, 0+980.
- Conexión de la vía de servicio (antigua ctra. C-415) de acceso a la pedanía de Cañada Hermosa y área de servicio "El Pedrusco" en el P.k. 1+800.
Al ser vías de acceso de los vehículos a la autovía, es obvia la inexistencia de vallado en dichos puntos y no así en el resto de la vía, como puede comprobarse.
No obstante, hay que indicar que de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlaces -como parece ser el caso-, mediante otros vehículos en circulación ó traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
E.- Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza esta empresa Concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F y G.- En el tramo donde se sitúa el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. La señalización tanto vertical como horizontal, así como el balizamiento en toda la autovía y accesos, es la preceptiva según la normativa vigente.
H.- Al no ser materia de su competencia, esta empresa concesionaria no puede emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
I.- E1 estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de esta concesionaria. En este tipo de atropellos, y como norma general, el personal que atiende o detecta el incidente procede a efectuar una revisión exhaustiva del vallado en la zona en la que se ha producido el atropello. Si esto no fuera posible en ese momento por razones de iluminación (rondas nocturnas), dicha inspección se efectúa al día siguiente por el personal de vigilancia específica, registrando el resultado en los correspondientes partes de inspección de vallado y procediendo a su inmediata reparación si fuese necesario.
En el caso que nos ocupa, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento de la zona durante las inspecciones periódicas efectuadas.
Diariamente las 24 horas y durante los 365 días del año, se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.)".
QUINTO.- Con fecha 17 de abril de 2009 se confiere trámite de audiencia al reclamante, que no hace uso del mismo, al no presentar alegaciones ni justificaciones distintas de las formuladas en el escrito inicial de solicitud.
SEXTO.- Con fecha 18 de febrero de 2011, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no apreciar el órgano instructor el imprescindible nexo causal entre el daño alegado y el funcionamiento de los servicios públicos de carreteras.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de marzo de 2011.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La reclamación ha sido interpuesta por quien goza de la legitimación activa para ello en su condición de titular del vehículo que sufre el daño, conforme consta en el permiso de circulación del automóvil, expedido a nombre del hoy reclamante, que es quien sufre el detrimento patrimonial cuyo resarcimiento se solicita.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, en su condición de titular de la Autovía del Noroeste donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente. El hecho de que las labores de conservación de la citada Autovía se lleven a cabo por una empresa concesionaria no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
2. En lo que a la temporaneidad de la acción se refiere cabe afirmar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo legalmente establecido, toda vez que se señala como fecha de ocurrencia de los hechos el 29 de octubre de 2008 y la reclamación se interpuso el 11 de diciembre siguiente y, por lo tanto, antes de que transcurriera un año entre ambas fechas.
3. El procedimiento seguido respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP), si bien cabe reiterar lo señalado en nuestro Dictamen 135/2008: "es necesario destacar que se ha omitido el preceptivo informe del Centro a que se refiere el artículo 10.2 RRP, informe que debería haber sido emitido por la Dirección General de Carreteras, tal como solicitó el órgano instructor, y que ha sido sustituido por el de la concesionaria de la explotación y mantenimiento de la autovía, la cual debe informar a tenor de lo prevenido por el artículo 1.3 RRP. Debe advertirse que ésta ocupa una posición jurídica respecto al reclamante de distinto alcance que la Administración titular de la carretera y, en potencia, ambas pueden promover intereses que entren en conflicto. Por ello, han de emitirse ambos informes (...) ya que el Centro administrativo correspondiente no puede abdicar de sus competencias".
Del mismo modo, ha de reiterarse a la Consejería consultante las advertencias ya efectuadas en anteriores dictámenes acerca de la incorrecta práctica consistente en requerir al interesado para que "subsane y mejore" la solicitud, con indicación de los documentos que ha de aportar al procedimiento pero sin particularizar cuál de ellos se recaba como preceptivo y cuál con otro carácter, lo que adquiere relevancia dados los diferentes efectos que el ordenamiento jurídico anuda a la desatención de uno y otro requerimiento. Ha de evitarse, además, requerir al interesado para que aporte documentación ya obrante en el expediente.
También ha de ponerse de manifiesto la paralización sufrida por el expediente entre el trámite de audiencia, conferido en abril de 2009, y la propuesta de resolución de febrero de 2011, sin que conste actuación alguna entre ambas fechas y sin que por la Consejería consultante se haya ofrecido justificación alguna para una actuación como la expuesta, radicalmente contraria a los principios de agilidad e impulso de oficio que han de regir el procedimiento administrativo.
TERCERA.- Sobre los requisitos de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
En relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que "la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos "necessitas probandi incumbit ei qui agit" y "onus probandi incumbit actori" y con el art. 217 de la LEC (entre otros muchos, los dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2396/2003).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de tales circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003, 28/2004 y 85/2004).
La Administración ha practicado las pruebas que estaban a su alcance, solicitando informe técnico de la Dirección General de Carreteras y a través de la misma a la empresa concesionaria. Del emitido por esta última entidad se desprende que no hay constancia de la realidad del siniestro ni de la concurrencia del nexo de causalidad. En efecto, la mercantil concesionaria manifiesta que no tiene constancia de la existencia de desperfectos en la valla de cerramiento correspondiente al punto en donde se produjo el atropello (p.k. 1,1), por lo que se presume que la irrupción de los animales en la calzada se produjo por alguno de los accesos a la Autovía existentes a escasa distancia del mismo (puntos kilométricos 0+980 y 1+800), que por definición deben permanecer expeditos para el paso de vehículos en este tipo de vías. De otra parte tampoco el reclamante imputa a la Administración ningún defecto u omisión concretos del deber de conservación de la carretera que permita inferir el imprescindible nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, más allá de una genérica imputación de falta de medidas de seguridad y protección de la carretera, que parece deducir de la mera ocurrencia del accidente, pero sin indicar qué concretas medidas habrían sido las adecuadas y exigibles.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras ?dice el alto Órgano Consultivo? no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que la valla en el lugar del atropello se encontrara en condiciones inadecuadas, concurriendo además la circunstancia de que próximo a dicho punto existían dos accesos a la autovía por donde, probablemente, accedieron los animales, como se ha destacado anteriormente. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento.
Por tanto, no habiéndose acreditado por la parte reclamante, a quien incumbe, ni la realidad del suceso ni el nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la carretera y la irrupción de un animal en la calzada, el Consejo Jurídico comparte el criterio del órgano instructor y estima que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006, 136/2008 y 18/2009, entre otros muchos, acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Además, en el presente caso, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
