Dictamen nº 183/2011

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de septiembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 22 de febrero de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios dependientes de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (expte. 40/11), aprobando el siguiente Dictamen.

      ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha 3 de octubre de 2006 se presentó un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial formulado por x contra la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio solicitando indemnización por los daños producidos cuando el 20 de marzo de 2006, al andar por las inmediaciones de las obras que se realizaban en la rotonda de Media Sala, junto al Club deportivo 1990, de Cartagena, cayó en una "zanja" de unos cuatro metros existente en dicha zona de obras, que no se encontraba vallada, ni contaba con señalización que advirtiese del peligro de transitar por la misma, ni señales luminosas que advirtiesen de la zanja, ni existía ningún paso alternativo habilitado al efecto. Añade que fue rescatado por cuatro jóvenes que pasaban por las inmediaciones y escucharon sus gritos de socorro; posteriormente acudió una ambulancia que lo trasladó al hospital "Virgen del Rosell", donde fue diagnosticado de fractura conminuta de calcáneo izquierdo y fractura de pelvis-ilíaco, sin que pueda valorar todavía los daños sufridos por encontrarse en tratamiento médico. Indica que días después del accidente su hermana se personó en el lugar para tomar fotografías (que adjunta), comprobando que habían puesto vallas metálicas. Señala que es responsabilidad de la Administración velar porque las vías públicas se encuentren en las debidas condiciones de seguridad, dándose los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.

Propone la práctica de prueba testifical en la persona de un conductor de autobús de línea regular urbana que discurría por la zona, de las cuatro personas que lo rescataron de la zanja, y del conductor de la ambulancia que acudió a recogerlo.

A su escrito adjunta documentación del citado hospital relativa a su asistencia médica por los referidos daños, parte de baja laboral del dia siguiente a los hechos y cuatro fotografías del lugar.  

SEGUNDO.- Mediante oficio de 27 de octubre de 2006 se comunica al reclamante la admisión a trámite de la reclamación y se le requiere para su mejora o subsanación, entre otros extremos.

TERCERO.- Mediante escritos presentados el 30 de noviembre de 2006, 6 de junio, 31 de julio y 12 de diciembre de 2007, el reclamante aporta la documentación requerida, así como otra, de carácter sanitario, dirigida a la determinación de los daños. En la última de las fechas citadas, cuantifica los conceptos indemnizatorios (días de incapacidad temporal -423 en total-, secuelas, que valora en 9 puntos, e incapacidad permanente total para el desempeño de su profesión de albañil), con valoración de los mismos según el baremo aplicable en materia de accidentes de circulación, y propone prueba testifical en las personas que identifica (las aludidas en su escrito inicial).

CUARTO.- Solicitado informe de la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 26 de febrero de 2008, del que se destaca lo siguiente:

"El lugar donde se produjo el accidente que relata el solicitante en su reclamación parece ser en el canal de encauzamiento de la Rambla de los Barreros, a la altura de la Glorieta del Cementerio, incluido en el proyecto de Ronda Transversal de Cartagena.

A) No hay constancia, ni ante esta Dirección General ni ante el contratista de las obras, que se hubiera producido el accidente de referencia.

B) Ignoro cuál pudiera ser la causa del accidente, aunque es presumible una actuación inadecuada del accidentado, ya que el canal estuvo en todo momento con la protección y balizamiento adecuados.

C) No hay constancia de otros accidentes en el mismo lugar.

D) (...) la existencia de vallas de protección hace pensar que para que el reclamante se cayera, tuvo que apartar éstas a propósito. (...)

F) No se han efectuado actuaciones relacionadas con el accidente, puesto que no se tuvo conocimiento del mismo hasta ahora y, en cualquier caso, nada había que corregir.

G) Como se ha señalado, el canal se encontraba vallado y señalizado, y dentro de zona urbana iluminada."

QUINTO.- Previa citación de los testigos propuestos por el reclamante, el 10 de octubre de 2008 se practica la prueba respecto de los tres que comparecieron, con el resultado que se indicará más adelante.

SEXTO.- Mediante oficio de 14 de octubre de 2008 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente, presentando alegaciones el reclamante el 4 de mayo y 25 de septiembre de 2009, en el que se ratifica en sus anteriores escritos y solicita la resolución expresa de la reclamación.

SÉPTIMO.- Con fecha 26 de octubre de 2009 se formula propuesta de orden estimatoria de la reclamación, por considerar, a la vista de la prueba testifical realizada, que la zona de obras en cuestión carecía de las medidas de protección y señalización adecuadas, valorando los daños resarcibles en 40.071,37 euros.

OCTAVO.- Remitido el expediente para su preceptiva fiscalización por la Intervención General de la Comunidad Autónoma, ésta emitió informe el 21 de julio de 2010, en el que no fiscaliza de conformidad la referida propuesta de resolución, planteando objeciones relativas a la falta de emplazamiento del contratista de las obras, que habría de aportar datos relevantes para la instrucción del expediente, además de resultar interesado en la resolución (por poder ser el que tuviera que soportar en definitiva la indemnización eventualmente procedente, sin perjuicio de la responsabilidad directa de la Administración regional, en su caso), y realizando objeciones sobre el cálculo de la hipotética indemnización.

NOVENO.- Solicitado a la Dirección General de Carreteras que informase sobre la identidad del contratista de las obras y remitiera la documentación relativa a la contratación de las mismas, el 24 de septiembre de 2010 dicha Dirección identifica a la contratista y remite copia del contrato de ejecución de las obras de la Ronda Transversal de Cartagena.

DÉCIMO.- El 6 de octubre de 2010 el reclamante presenta escrito en el que reitera lo expresado en su escrito presentado el 12 de diciembre de 2007 sobre la valoración de los daños, añade que tras el accidente no ha desempeñado ningún trabajo y solicita la resolución expresa del procedimiento conforme con lo solicitado en su momento.

UNDÉCIMO.- Mediante oficio de 5 de noviembre de 2010 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente para la contratista de las obras, compareciendo un representante de la misma y presentando alegaciones el 3 de diciembre de 2010, en las que, en síntesis, expresa que no existe la necesaria relación de causalidad entre los daños alegados y las obras en cuestión, habiéndose ejecutado los trabajos conforme a lo previsto en el proyecto de las obras, y con la debida diligencia, adjuntando informe de 31 de marzo de 2006 de la entidad coordinadora en materia de seguridad y salud, añadiendo que las obras estuvieron señalizadas en todo momento conforme con el plan de seguridad y salud, aportando fotos de las mismas.

DUODÉCIMO.- Mediante oficio de 14 de enero de 2011 se otorgó al reclamante un nuevo trámite de audiencia y viste del expediente, no constando su comparecencia ni la presentación de alegaciones.

DECIMOTERCERO.- El 17 de febrero de 2011 se formula nueva propuesta de resolución, desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar que del informe del coordinador de seguridad y salud de la obra aportado al expediente se desprende que aquél visitó las obras el 21 de marzo de 2006, es decir, el día siguiente del accidente, consignando, respecto de dicha visita y otras realizadas en fechas anteriores y posteriores de marzo de tal año, que se habían observado las medidas de seguridad pertinentes (incluyendo, entre otras que reseña, las relativas al entorno de la obra, como vallado, señalización, etc.), salvo algunas deficiencias, que expresa, relativas a medidas de seguridad en el trabajo (es decir, internas a la obra); asimismo, la propuesta realiza en algún aspecto una diferente valoración de las declaraciones testificales (en concreto, la del conductor del autobús, que declaró que no existía ningún vallado en tales obras), para concluir, en definitiva, que no consta que la obra adoleciese de las medidas de seguridad suficientes.

DECIMOCUARTO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.  

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.-  Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento de la reclamación.

I. El reclamante ostenta legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, en cuanto es la persona que sufrió los daños físicos por los que solicita indemnización.

En la medida en que la reclamación se dirige contra la Administración regional, está legitimada pasivamente para resolver la reclamación, en atención a lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC, sin perjuicio, en caso de estimarla y de reconocer su responsabilidad directa al amparo del artículo 106 de la Constitución (en garantía así del resarcimiento del particular y en evitación de la eventual insolvencia del contratista), de declarar en definitiva la responsabilidad de éste, si la lesión hubiera de imputarse finalmente al mismo en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 97 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), vigente en el momento de los hechos (hoy, el artículo 198 de la vigente Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público- LCSP), doctrina que viene siendo sostenida por este Consejo Jurídico en diferentes Dictámenes, vgr. nº 49, 53 y 70/2010, entre otros.

II. La acción resarcitoria ha de considerarse formulada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a la vista de la fecha de los hechos y la de la presentación de la reclamación.

III. En cuanto al procedimiento, no hay reparos sustanciales que oponer, por lo que puede entrarse en el fondo de las cuestiones planteadas.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial de la Administración. Consideraciones generales.

La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, interpretados por abundante jurisprudencia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Que el daño no se derive de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

En interpretación de este régimen jurídico, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible que se produzca el nexo causal adecuado, es decir, que exista una imputación del daño jurídicamente adecuada (y no meramente material o fáctica) entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación de la institución pueda entenderse de forma tan amplia que alcance a cubrir cualquier evento dañoso sufrido con ocasión de la prestación del servicio público. Ello, entre otras consecuencias, supone que la prestación por parte de la Administración de un determinado servicio público, o su titularidad de la infraestructura material necesaria para su prestación, no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos materializados con ocasión del funcionamiento de dicho servicio, de forma que deba resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, producida con independencia del actuar administrativo, ya que en tal caso el actual sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

CUARTA.- Los hechos del caso. Ausencia de relación de causalidad jurídicamente adecuada entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales. Deber jurídico del reclamante de soportar el daño.

Partiendo de la realidad de unos daños físicos producidos al reclamante debidos a su caída en una "zanja" existente en la zona de obras a que se refiere el informe de la Dirección General de Carreteras reseñado en el Antecedente Cuarto (zanja que, en realidad, parece ser el hueco del encauzamiento de la Rambla a que se refiere dicho informe, pues en el expediente no hay mayor dato al respecto), su pretensión resarcitoria se basa en que tales obras no disponían de las medidas de seguridad necesarias para evitar daños, esencialmente, que no estaban valladas ni señalizadas, no existiendo paso alternativo a ellas.

Para determinar la procedencia de reconocer o no la responsabilidad patrimonial pretendida es necesario partir del análisis de los hechos que cabe considerar acreditados. Así, lo primero que debe destacarse es que el reclamante indica simplemente que se encontraba "en las inmediaciones de las obras" en cuestión, para atravesarlas y dirigirse a su casa, sin indicar por qué via, legalmente habilitada para los peatones, transitaba hasta encontrarse con dichas obras. Es decir, que frente a los supuestos habituales en los que un peatón va transitando confiadamente por una vía peatonal habilitada a estos efectos y se encuentra con obras que la afectan o cortan, en donde la obligación de proteger al viandante de sus elementos o circunstancias potencialmente dañosas y evitar su paso por las mismas deriva precisamente del hecho de que el usuario ha desembocado en la zona a través de tal vía peatonal, en el caso planteado no existe dato alguno que permita determinar que se estuviera ante una situación como la descrita; además, en el caso deben considerarse las singulares características de la zona de obras, consistentes en el encauzamiento de una rambla y la construcción de una gran rotonda reguladora del tráfico, de importantes dimensiones y envergadura, según se desprende del informe de seguridad y salud de las mismas aportado al expediente, por lo que su existencia era más que evidente.

Así, el expediente está huérfano de datos que permitan justificar la forma y lugar por el que el reclamante llegó a las obras, pues ni éste indica su procedencia ni acredita que las vías peatonales disponibles en la zona desembocaran ineludiblemente en la zona de obras de forma tal que se generase una potencial situación de peligro para los peatones que de manera normal llegaran a la misma. El reclamante se limita a aportar unas fotos, sin fehaciencia alguna sobre su fecha, de las que nada puede inferirse a los efectos de determinar las circunstancias expresadas, y tampoco los testigos declarantes aportan datos que permitan dilucidar estas concretas cuestiones, a los que no se les inquirió sobre estos extremos.

De esta forma, la indeterminación de los hechos y circunstancias necesarios para analizar el alcance de los deberes de señalización, protección y habilitación de paso alternativo de las referidas obras, cuyo incumplimiento se imputa a la Administración titular de las mismas (sin perjuicio de la eventual responsabilidad del contratista), perjudica al reclamante, en cuanto le incumbe la carga de probar los hechos en los que funda su pretensión resarcitoria.

Sin perjuicio de lo anterior, y aunque, como se indica, a los efectos pretendidos no resulta posible hacer abstracción del modo y las circunstancias en virtud de las cuales llegó el reclamante a la zona de obras, lo cierto es que del informe del coordinador de seguridad y salud de las mismas de 31 de marzo de 2006 se desprende que en las cinco visitas de inspección que realizó en el mes del accidente, en fechas anteriores y posteriores a éste, no advirtió anomalía alguna en el vallado y la señalización (f. 146 y 147 exp.), y sin que conste que tal coordinador conociera entonces la existencia del accidente (de forma que debe descartarse que tal informe, fechado 11 días después del mismo, se hubiera hipotéticamente acomodado a los intereses de la contratista); tal desconocimiento es, además, lógico, si se advierte que el accidente sucedió a las 23 horas (hora no laborable), que no constan rastros del mismo (no parece que hubiera sangre u otros restos indicativos de la caída, ni que acudiera ningún eventual vigilante), ni que su existencia se hubiese comunicado a la Administración o al contratista antes de la presentación de la reclamación en octubre de 2006.

En cualquier caso, la existencia de elementos indicativos de que los sujetos ajenos a las obras de que se trata no debían penetrar en las mismas, es decir, de que no existía libre acceso a ellas (que es lo determinante a estos efectos, al menos en una zona que no parece que reuniera las características de normal y regular accesibilidad para los peatones, en el sentido apuntado en su momento), se infiere de las declaraciones de uno de los testigos que acudieron en auxilio del accidentado, que manifiesta que tuvieron que apartar unos hierros (que eran"como los hierros que se ponen en las obras") para poder acceder a la zona en cuestión, de forma que "era la única forma de acceder, si no los hubiéramos quitado, hubieramos tenido que pasar por debajo" (ello sin perjuicio de que ni éste ni el otro testigo compareciente que auxilió al interesado se pronuncien sobre si existía un vallado de las obras como tal, por no recordarlo ya). Frente a todo lo anterior, no pueden prevalecer las manifestaciones de uno de los conductores de autobús de linea regular que discurre por la zona (el único designado por el reclamante, cuando lo lógico, para dar mayor credibilidad al testimonio, hubiera sido requerir a todos los que prestaran servicio en dicha línea ?no siendo legalmente posible, por la normativa reguladora de esta clase de transporte, que sólo fuese uno-), en el sentido de que no existía ninguna clase de vallado, unicamente bloques de cemento para evitar que los coches cayeran a las zanjas (testigo, por cierto, que más de dos años y medio después del accidente -que reconoció no haber presenciado-, declaró que las vallas se colocaron un concreto día de la semana siguiente a la de la fecha que se le indica como de ocurrencia del accidente, lo que resulta ciertamente extraño).

De todo lo expuesto se concluye que no puede considerarse debidamente acreditado un incumplimiento por parte del titular de la obra de referencia, o de su contratista, de sus deberes de señalización y protección de las mismas al que pueda imputarse, en la forma jurídicamente adecuada exigible a estos efectos resarcitorios, los daños por los que se reclama, que deben ser atribuídos a la conducta imprudente del reclamante, que penetró de noche e improcedentemente en la referida zona de obras, asumiendo así el riesgo inherente a tal situación, por lo que el daño no puede ser calificado de antijurídico a los efectos que aquí se trata.

En consecuencia, no concurriendo los requisitos legales determinantes de la responsabilidad patrimonial administrativa que se pretende, procede desestimar la reclamación de referencia.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- No se ha acreditado la existencia de la adecuada relación de causalidad, entre el funcionamiento de los servicios públicos autonómicos y los daños por los que se reclama indemnización, que es jurídicamente necesaria para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Regional, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.

SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente, si bien deberá incorporar, aun en síntesis, lo expresado en la citada Consideración Cuarta.

No obstante, V.E. resolverá.