Dictamen nº 181/2011

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de septiembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de abril de 2011, sobre Proyecto de Orden por el que se regula la evaluación de directores de centros docentes públicos en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 114/11), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- En febrero de 2011 la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería de Educación, Formación y Empleo elabora un primer borrador de Orden por la que se regula la evaluación de los directores de los centros docentes públicos en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

  El texto se acompaña de la siguiente documentación:

  1. Memoria justificativa, que expone el marco normativo vigente en la materia, conformado por la Orden de la Consejería de Educación y Universidades, de 15 de mayo de 2001, por la que se regula el procedimiento de consolidación parcial del componente singular del complemento específico por el ejercicio del cargo de director de centros docentes públicos no universitarios en el ámbito de gestión de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; la Orden de la Consejería de Educación y Cultura, de 16 de marzo de 2007, que en su Título I establece el procedimiento para las prórrogas de nombramientos de directores nombrados al amparo de la derogada Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación; y la Resolución de 24 de junio de 2009, de la Dirección General de Recursos Humanos, que dispone la publicación de los criterios de evaluación y baremación que deben regir la prórroga de los nombramientos de directores de centros docentes públicos no universitarios.

  Afirma la citada memoria la necesidad de efectuar una revisión de la citada normativa en orden a establecer un procedimiento de evaluación de los directores de los centros públicos no universitarios, adaptado a las previsiones de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE) y adecuar los criterios y procedimientos de evaluación.

  2. Relación de normas cuya vigencia resulta afectada y que se corresponde con las enumeradas en la memoria citada.

  3. Estudio económico de la futura norma, que, sin realizar un análisis cuantitativo de su coste, destaca dos previsiones con incidencia económica:

  a) un complemento retributivo para los directores que cesan en el cargo, que no es de nueva creación, sino que fue establecido por la Orden de 15 de mayo de 2001.  

  b) La existencia de una Comisión calificadora, cuyos componentes devengarán el derecho a la percepción de dietas e indemnizaciones por razón del servicio.

  4. Informe sobre impacto por razón de género, según el cual el Proyecto "no contiene ningún precepto que suponga discriminación entre hombres y mujeres, al ser una Orden que evalúa el desempeño de puestos de trabajo cuya cobertura es en igualdad de sexos".

  5. Diligencia del titular de la Dirección General promotora del texto, según la cual éste ha sido expuesto en Consejo de Dirección y enviado a la Secretaría General y al resto de Direcciones Generales de la Consejería, que han remitido sus observaciones. No constan tales observaciones entre la documentación enviada al Consejo Jurídico, salvo las formuladas por el Servicio de Atención a la Diversidad de la Dirección General de Promoción, Ordenación e Innovación Educativa.

  SEGUNDO.- Solicitado informe a la Inspección de Educación se emite el 16 de marzo de 2011. En él se advierte de la aparente confusión entre la evaluación de la función pública docente y la específica de la función directiva, así como el cambio de modelo en dicha evaluación, perdiendo protagonismo la Inspección Educativa, cuyo informe de evaluación es uno más entre los emitidos por seis o siete órganos,  para traspasarlo a una Comisión evaluadora. Formula, no obstante, propuestas concretas de modificación del texto, en relación con las funciones del indicado órgano colegiado y con la calificación o resultado de la evaluación.

  Aporta, asimismo, un cuadro comparativo de la regulación del procedimiento evaluador en las Comunidades Autónomas que lo han reglamentado.

  TERCERO.- El 21 de marzo emite informe el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo. Insiste en la necesaria distinción entre evaluación de la función directiva, a los únicos efectos de renovación del mandato de los directores y de la percepción de una parte del complemento retributivo, lo que determina que su calificación haya de ser apto/no apto, de la evaluación de la función pública docente, mérito alegable en los procedimientos de provisión de puestos de trabajo y para la carrera educativa y que, por ello mismo exige una calificación numérica. Considera que la primera de las evaluaciones sí podría ser llevada a efecto por la Comisión ad hoc que se crea en el Proyecto, mientras que la segunda debería seguir siendo efectuada por la Inspección Educativa.

  Advierte de la necesidad de someter el Proyecto a trámite de audiencia y acerca de la insuficiencia de la memoria de oportunidad y del estudio económico.

  Del mismo modo, justifica el rango normativo de la futura Orden, al considerar que afecta al ámbito organizativo interno de la Consejería de Educación, calificando de preceptivo, no obstante, al presente Dictamen, en tanto que el Proyecto procede al desarrollo legislativo de los artículos 136.3 y 139.4 LOE.

  CUARTO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico, se emite una nueva memoria justificativa, en la que se procede a valorar aquéllas, motivando la no asunción de algunas de ellas. En cuanto al procedimiento de elaboración, se afirma que cabe prescindir del trámite de audiencia ya que las asociaciones de directores participaron en el proceso de elaboración de la Orden mediante las consultas realizadas por la Dirección General de Recursos Humanos, consultas que también se hicieron extensivas a las organizaciones sindicales. A este respecto, constan en el expediente copia de sendos correos electrónicos, cuya recepción no está acreditada, que tienen por destinatarios a algunas de las organizaciones sindicales y la dirección de un centro de educación secundaria y de un colegio de educación infantil y primaria, obrando entre la documentación remitida las observaciones formuladas por sólo uno de los destinatarios.

   También se elabora un nuevo estudio económico.

  QUINTO.- Redactado un nuevo texto, el definitivo, con las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico, se solicita de éste un informe complementario que sanciona el procedimiento de elaboración reglamentaria seguido y justifica el rango normativo de la futura Orden, sobre la base de considerar que al ser el objeto de la regulación una relación de sujeción especial como la de los directores con la Administración educativa, tiene cabida dentro de los límites de la potestad reglamentaria de los Consejeros. Asimismo, afirma la preceptividad de este Dictamen, al calificar el Proyecto como desarrollo legislativo de la LOE.  

  SEXTO.- El 28 de abril la Vicesecretaría emite su preceptivo informe, en sentido favorable a la tramitación del Proyecto como Orden.

  En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 29 de abril de 2011.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.-  Carácter del Dictamen.

La consulta se formula por el Consejero de Educación, Empleo y Formación como preceptiva, al amparo de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que califica este Dictamen como preceptivo en relación a los proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado.

La determinación de si el Proyecto constituye o no desarrollo legislativo de legislación básica estatal no es pacífica en el expediente, pues difieren en tal apreciación el Servicio Jurídico de la Consejería y la Dirección General promotora de la futura norma.

La propia parte expositiva del Proyecto sometido a consulta toma como referente normativo que sustenta la nueva regulación dos preceptos de la LOE, a saber, los artículos 136.3 y 139.4.

De conformidad con el primero de los citados, el nombramiento de los directores podrá renovarse, por períodos (puede limitarse su número por las Administraciones educativas) de cuatro años, previa evaluación positiva del trabajo desarrollado al final de los mismos. Los criterios y procedimientos de esta evaluación serán públicos.

El artículo 139.4 LOE dispone que los directores de los centros públicos que hayan ejercido su cargo con valoración positiva durante el período de tiempo que cada Administración educativa determine, mantendrán, mientras permanezcan en situación de activo, la percepción de una parte del complemento retributivo correspondiente en la proporción, condiciones y requisitos que determinen las Administraciones Educativas.

A los anteriores debe añadirse, aunque nada diga al respecto el Proyecto, lo establecido en el artículo 139.3 LOE, en cuya virtud, los directores serán evaluados al final de su mandato, de tal forma que quienes obtengan evaluación positiva serán reconocidos personal y profesionalmente en los términos que establezcan las Administraciones educativas.

El Proyecto, por su parte, tiene por objeto declarado (artículo 1) establecer el procedimiento para la evaluación de los directores de los centros públicos que imparten las enseñanzas reguladas en la LOE, salvo las universitarias, que cumplan un mandato completo en el ejercicio de la dirección, y ello a efectos de posibilitar, en caso de evaluación positiva, renovar su nombramiento como directores, participar en el concurso de selección de directores si ya han superado el número máximo de renovaciones posible (dos mandatos), o consolidar el complemento específico por el ejercicio del cargo (art. 3 del Proyecto). Además, se fijan criterios e indicadores para la evaluación (Anexos I a IV), se regula el órgano colegiado especializado que ha de llevarla a efecto e, incluso, se establece el modelo de credencial acreditativa del resultado de la evaluación.

En una consideración conjunta de la normativa legal básica y del contenido del Proyecto, estima el Consejo Jurídico que éste constituye un desarrollo reglamentario de aquélla, en la medida en que pretende complementarla para permitir hacer efectivas sus previsiones en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, estableciendo determinaciones reglamentarias exigidas por la propia normativa básica en sus invocaciones expresas a lo que establezca cada Administración educativa, en el sistema propio de bases más desarrollo propio de las competencias compartidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma, calificación esta última que conviene a las competencias educativas.

Frente a esta apreciación no cabe oponer, como pretende la Dirección General promotora del Proyecto que éste no es sino una modificación del Título I de la Orden de 16 de marzo de 2007, que en su día no se consideró necesario someter a consulta del Consejo Jurídico. En primer lugar, porque el objeto del Proyecto excede de la regulación de la evaluación a efectos de prórroga de nombramiento de directores que en la referida Orden se establece y, en segundo lugar, porque ésta debió en su momento ser objeto de Dictamen preceptivo de este Órgano Consultivo, toda vez que no se limita a convocar el concurso de méritos para seleccionar a los directores, sino que viene a reglamentar el sistema para su selección y nombramiento, en desarrollo de las previsiones contenidas en los artículos 133 y siguientes de la LOE. Desarrollo normativo que en otras Comunidades Autónomas ha llevado a dictar un Decreto que regule de forma omnicomprensiva la selección, nombramiento, cese, evaluación y reconocimiento de la función directiva. Así, a modo de ejemplo, el Decreto andaluz 59/2007, de 6 de marzo; el castellano manchego 25/2007, de 3 de abril; o el cántabro 5/2008, de 10 de enero, todos los cuales fueron sometidos a consulta de los respectivos órganos consultivos, en cuyos dictámenes se afirmó su carácter preceptivo en tanto que desarrollo normativo de las previsiones básicas de la Ley Orgánica de Educación.

Corolario de lo expuesto es que este Dictamen se emite con carácter preceptivo.    

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.

  Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de advertirse las siguientes carencias:

  a) Se incumple la obligación que concierne al centro directivo, en cuanto asume la iniciativa reglamentaria, de acompañar el anteproyecto de una motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, pues no cabe entender satisfecha tal exigencia con la memoria justificativa obrante en el expediente.

  b) Se afirma por la Dirección General promotora del Proyecto que se le ha dado una amplia difusión entre las asociaciones de directores de educación primaria y secundaria, que habrían participado en el procedimiento de elaboración de la futura Orden mediante las consultas efectuadas a los mismos por la Dirección General, si bien no consta en el expediente que así se hiciera. Tampoco se justifica allí por qué no se oyó en el procedimiento de elaboración reglamentaria a las Comisiones Regionales de Directores de Escuelas de Educación Infantil y Colegios de Educación Primaria (creada por Orden de 22 de enero de 2002, de la entonces Consejería de Educación y Cultura) y de Institutos de Educación Secundaria (creada por Orden de la misma Consejería, de 20 de abril de 2001).

  c) No se ha acompañado la consulta del extracto de secretaría exigido por el artículo 46.2, letra b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.

  d) No consta que se haya sometido el Proyecto de Orden a la preceptiva negociación colectiva. En efecto, dispone el artículo 37 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que serán objeto de negociación las siguientes materias:

  - art. 37.1, letra b), "la determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios". El artículo 9 del Proyecto establece normas que inciden en tal materia cuando atribuye a la Comisión evaluadora la tramitación y determinación del porcentaje de consolidación del componente singular del complemento específico que corresponda a los directores evaluados y la posibilidad de apreciar circunstancias excepcionales que permitan otorgar la consolidación del complemento aunque no se haya completado el período de mandato; fija la cuantía del complemento retributivo e incluso su incompatibilidad con la percepción del componente singular del complemento específico por la titularidad de órganos unipersonales de gobierno.  

  - art. 37.1, letra c), "las normas que fijen los criterios generales en materia de...carrera, provisión,...". De conformidad con el artículo 2.2 del Proyecto, los directores que no obtengan una evaluación positiva no  podrán solicitar su participación en concursos de méritos para ser director durante un período de cuatro años, límite éste que incide de forma negativa en la carrera de los funcionarios docentes.

  - art. 37.1, letra d), "las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño". La evaluación del desempeño, según el artículo 20 EBEP, consiste en el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados, y es susceptible de producir efectos sobre la carrera profesional, la provisión de puestos y la percepción de determinados complementos retributivos. Aunque su referente en el ámbito educativo ha de ser singularmente la evaluación de la función pública docente, no pueden dejar de advertirse las evidentes similitudes existentes entre la evaluación del desempeño regulada en el EBEP y la evaluación de la función directiva regulada en el Proyecto, cuyos resultados inciden en la posibilidad de los directores de renovar su mandato, presentarse a nuevos procedimientos selectivos para tal cargo y consolidar parcialmente un determinado complemento retributivo.

  Siendo preceptiva la negociación colectiva, ésta no puede ser sustituida por la mera consulta a las organizaciones sindicales, pues tal negociación no se atribuye en el ámbito funcionarial de modo directo a los sindicatos, en los mismos términos en que se concede en el laboral a los sindicatos de trabajadores, sino que se deposita en órganos estables de creación legal, como son las mesas de negociación. La Ley, en suma, no deja la configuración de la negociación colectiva a la plena libertad de los sindicatos y de las Administraciones públicas concernidas, sino que establece por sí misma los órganos de negociación, el objeto de ésta y las líneas generales del procedimiento, por lo que, para que pueda considerarse efectuada la preceptiva negociación colectiva, ésta habrá de adecuarse a lo establecido en el ordenamiento.

  Por otra parte, y como señala la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Murcia, en sentencia de 31 de marzo de 2011, que recuerda la doctrina fijada por el Tribunal Supremo en sentencia de 22 de mayo de 2006, "la necesidad de negociar u oír en consulta a las organizaciones sindicales en torno a las materias que recoge el artículo 32 de la Ley 9/87 (precedente inmediato del artículo 37 EBEP) no ha de ser confundida con la necesidad de que se oiga a determinadas asociaciones de carácter obligatorio en el curso de la elaboración de cualesquiera normas reglamentarias (artículo 24 de la Ley del Gobierno 50/97)". Por ello, las intervenciones de las organizaciones sindicales al margen de la mesa de negociación en el procedimiento de elaboración reglamentaria, aun cuando participaran activamente en el mismo mediante los informes o consultas a que se refiere el artículo 53.3,d) de la Ley 6/2004, son insuficientes a efectos de considerar cumplido el trámite preceptivo de la negociación colectiva.

  TERCERA.- El rango de la norma y la potestad reglamentaria de los Consejeros.

El Proyecto que se somete a consulta del Consejo Jurídico lo es de una Orden del Departamento competente en materia de educación, lo que exige determinar en qué medida ese rango normativo es adecuado en atención a la finalidad, objeto y contenido del futuro reglamento, pues, como es sabido, la potestad reglamentaria originaria reside de manera ordinaria en el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, pudiendo hacer ejercicio de la misma los Consejeros sólo con carácter derivado, mediante una habilitación expresa y específica por norma de rango legal. Careciendo de dicho apoderamiento, no obstante, también pueden dictar reglamentos, pero únicamente circunscritos de forma estricta al ámbito organizativo interno o doméstico de sus respectivos Departamentos (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004).

1. La potestad reglamentaria de los Consejeros.

Diversos informes obrantes en el expediente sostienen que el Consejero de Educación, Formación y Empleo ostenta competencia para el dictado de la norma, pues el Proyecto se inserta en la categoría de los reglamentos organizativos, al tener por objeto la regulación de una relación de sujeción especial como la de los funcionarios directores de centros docentes públicos no universitarios. Tales informes acuden a la doctrina sentada por este Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (con cita expresa del número 176/2008) que sostienen la posibilidad de considerar como reglamento organizativo aquel que regula una relación de sujeción especial. No obstante, se advierte que nuestra doctrina es acogida sólo de forma parcial y sesgada, olvidando que en el mismo Dictamen se rechaza que la regulación de los funcionarios públicos pueda ser realizada de forma ordinaria por Orden de la Consejería correspondiente, sobre la base de considerar la relación de éstos con la Consejería de la que dependen como una relación de sujeción especial de la intensidad necesaria como para poder considerar su regulación como un reglamento organizativo.

En el Dictamen citado se recuerda la existencia de diversos grados de intensidad entre las relaciones de sujeción especial, y se insiste en que la redacción del artículo 52.1 de la Ley 6/2004 únicamente podría amparar la regulación de las relaciones de sujeción especial por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de aquéllas, es decir, la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración.

  Para alcanzar tal conclusión se parte de la doctrina del Tribunal Supremo (STS, 3ª, de 20 de mayo de 1996) que sostiene que, en términos generales, en las relaciones especiales de sujeción existe un acto, expresión de la voluntad del particular, en virtud del cual se somete a una reglamentación específica, en la que se establecen unos poderes o más bien unas potestades concretas cuyo ejercicio debe soportar aquel sujeto. Se contraponen tales relaciones a una situación abstracta y genérica de poder y otra igualmente general de deber, que es en definitiva la propia de la relación general de sujeción que se da entre los poderes públicos y el común de los ciudadanos. Partiendo de dicho concepto, el Alto Tribunal, expone, de forma ejemplificativa, los supuestos que pueden calificarse como relaciones especiales de sujeción, citando los siguientes: la adquisición de un status (de escolar sometido a la disciplina de un centro académico, de recluso en un centro penitenciario, o de funcionario -si bien la STS, Sala Tercera, de 1 de julio de 1997, precisa que sólo respecto de "determinadas manifestaciones del régimen funcionarial"-,); también "posiblemente" la colegiación en una organización profesional, dándose entonces un acto de admisión en el colectivo profesional correspondiente, acto de la autoridad colegial en virtud del cual se atribuye el status al particular quedando éste obligado al cumplimiento de la normativa aplicable al colectivo; la inclusión en grupos de número reducido a los que se aplica una normativa específica, de lo que pueden encontrarse ejemplos en las inscripciones en Registros administrativos de carácter constitutivo; y la convivencia inmediata bajo una autoridad determinada en un centro específico (hogares de la tercera edad).

  En estos supuestos, la inmediación entre quien ejerce las potestades y quien se encuentra sujeto a ellas de modo especial o específico no es la misma, variando en intensidad, siendo mayor en los casos en que se produce una convivencia inmediata de los sujetos bajo una autoridad común en un determinado centro (reclusos, internos en instituciones públicas sanitarias o sociales, etc.), y menor en los supuestos en que la especialidad de la relación consiste en la aplicación de un régimen jurídico específico, del cual no se deriva la efectiva integración en la organización administrativa, sino tan sólo una especial vinculación a la Administración, traducida en derechos, deberes y obligaciones exorbitantes respecto de los del general de la ciudadanía, pero sin afectar al tratamiento de la libertad, los derechos fundamentales y de sus instituciones de garantía, aplicables a los sujetos pasivos de la relación.

  Pues bien, de conformidad con lo dicho ut supra, la regulación que de la potestad reglamentaria del Consejero incorpora la Ley 6/2004, referida de forma originaria sólo al ámbito organizativo de su Departamento, determina que únicamente pueda extenderse a la regulación de las relaciones especiales de sujeción más intensas, es decir, aquellas en las que se da el máximo grado posible de inmediación entre los sujetos, pues sólo en ellas se produce una verdadera integración del particular en la organización administrativa.

  En lo tocante al régimen de los funcionarios públicos, y dado que en el expediente se sostiene que el carácter de relación de sujeción especial predicable de la condición de empleado público permite regular su régimen por la futura Orden, que no perdería por ello su carácter meramente organizativo y doméstico -consideración que llevada a su extremo determinaría que toda la normativa regional de desarrollo de la legislación básica funcionarial pudiera realizarse mediante Orden de las correspondientes Consejerías-, debe advertirse que, con carácter general, la regulación del estatuto funcionarial no puede reconducirse al ámbito organizativo interno de las Consejerías, ni siquiera considerando que aquéllos se encuentran unidos a la Administración a la que sirven por una relación de sujeción especial.

  Así lo ha señalado también el Tribunal Supremo (por todas, sentencias de su Sala Tercera, de 19 de julio de 2007 y 10 de noviembre de 2008), partiendo de la reserva legal en la materia funcionarial establecida por el artículo 103.3 de la Constitución. Recuerda que, aunque esta reserva no impide la contribución o colaboración del reglamento en la fijación del régimen jurídico de los servidores públicos (STC 99/1987, de 11 de junio, entre otras) de modo que las disposiciones del Gobierno pueden, cuando así lo requiera la Ley, "colaborar con ésta para complementar o particularizar, en aspectos instrumentales y con la debida sujeción, la ordenación legal de la materia reservada", también insiste en que "la potestad reglamentaria no podrá desplegarse aquí ignorando o sustituyendo a la disciplina legislativa". En consecuencia, cabe que la regulación legal sobre el estatuto de la función pública se desarrolle y complemente con disposiciones de rango reglamentario, y no sólo en la esfera del ordenamiento estatal sino también en la de las Comunidades Autónomas. Ahora bien, tales normas, lejos de tener un contenido meramente autoorganizativo, "vienen a innovar el estatuto funcionarial, lo que ciertamente sobrepasa el limitado ámbito de la potestad reglamentaria que cabe reconocer a los Consejeros autonómicos" (STS, 3ª, de 19 de julio de 2007). Y es que "una cosa es admitir la existencia de la potestad reglamentaria de los Consejeros en la organización de cada Consejería y otra distinta que, a través del ejercicio de dicha potestad, se pueda afectar a la reserva legal que corresponde al estatuto funcionarial" (STS, 3ª. De 10 de noviembre de 2008).

Así, puede afirmarse que para introducir innovaciones reglamentarias en el estatuto funcionarial que afecten a los derechos y deberes de los funcionarios (entre ellos se encuentran los retributivos), a la provisión y a la carrera profesional (extremos todos ellos integrantes del concepto de bases del indicado régimen conforme a la STC 37/2002, de 14 de febrero), sólo podrá hacerse mediante reglamentos ejecutivos o de desarrollo de las leyes que tienen reservado el establecimiento de dicho régimen funcionarial, lo que a priori excluye del ámbito del reglamento organizativo o doméstico tal regulación, pues éste entraría dentro de la caracterización de reglamento independiente o extra legem, es decir, el que sin una expresa habilitación legal previa regula una determinada materia. En este sentido, la STS de 29 de abril 2010, tras exponer las características de los reglamentos ejecutivos (los dictados como ejecución o consecuencia de una norma de rango legal que innova el ordenamiento jurídico pero de forma acotada por la Ley habilitante, la cual sienta los criterios, principios o elementos esenciales de la regulación pormenorizada que posteriormente ha de establecer el reglamento en colaboración con la Ley), excluye de dicha calificación a los reglamentos independientes que, extra legem, establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico de la propia Administración.

En consecuencia, este Órgano Consultivo estima que el Consejero que formula la consulta carece de potestad para dictar la norma proyectada, en la medida en que su contenido impide considerarlo como meramente organizativo o doméstico, excediendo de los estrechos límites en que la Ley 6/2004 confina a la potestad reglamentaria de los Consejeros.

2. El rango más adecuado a la posición de la futura norma en el ordenamiento y a su finalidad y contenido es el de Decreto.

Como se ha dicho, el Proyecto sometido a Dictamen supone el desarrollo normativo de preceptos básicos contenidos en la LOE. De este modo, la norma consultada será la primera manifestación de las opciones políticas regionales en materia de evaluación de directores de centros docentes y de reconocimiento de la función directiva, prescindiendo del escalón normativo ordinario en el desarrollo reglamentario, cual es el Decreto de Consejo de Gobierno.

Considera el Consejo Jurídico que, al margen de la imposibilidad, por las razones expuestas más arriba, de acudir a la Orden para regular materias como las contenidas en el Proyecto, la definición primaria en el ordenamiento regional de las normas reguladoras de la evaluación de los directores de centros públicos y de su incidencia en el estatus funcionarial de aquéllos es propia del Decreto, norma que emana del órgano que estatutariamente ostenta la potestad reglamentaria originaria y que, en atención al contenido regulador que abarca (derechos profesionales, retributivos y de carrera de los directores de centros docentes públicos, entre otros aspectos) exige determinadas garantías materiales y formales, garantías que no cumple una Orden, cuya tramitación, a diferencia de la del Decreto, no exige la participación de ciertos órganos consultivos, como el Consejo Escolar de la Región de Murcia (art. 14.1, letra c, de la Ley 6/1998, de 30 de noviembre, de Consejos Escolares de la Región de Murcia) o el Consejo Regional de la Función Pública (art. 13.2, letra b, del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero), ni jurídicos como la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma (art. 7.1, letra f, de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia).      

  CUARTA.- Una sugerencia de lege ferenda.

  Comoquiera que de las consideraciones efectuadas se desprende la necesidad de tramitar el Proyecto como Decreto, estima el Consejo Jurídico que sería adecuado refundir en ese futuro reglamento, al modo de lo efectuado por otras Comunidades Autónomas, todas las previsiones relativas a la Dirección de los centros docentes públicos, como desarrollo del Título V, Capítulo IV de la LOE, integrando en la futura norma no sólo las previsiones relativas a la evaluación de los directores y al reconocimiento de la función directiva, sino también aquellas que se refieren a la selección, el nombramiento y la prórroga de éste (hoy contenidas en la Orden de la Consejería de Educación y Cultura, de 16 de marzo de 2007 por la que se establece el procedimiento para la prórroga de los nombramientos de directores, y se regula y convoca concurso de méritos para la selección y nombramiento de directores de centros docentes públicos en el ámbito de gestión de esta Comunidad Autónoma) y el cese de los directores, permitiendo el desarrollo reglamentario general de unas materias íntimamente relacionadas entre sí y evitando de esta forma una injustificada dispersión normativa y sus perniciosas consecuencias.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente el Proyecto de Orden sometido a consulta en atención a los razonamientos que sobre el rango de la norma y la potestad reglamentaria del Consejero de Educación, Formación y Empleo se realizan en la Consideración Tercera de este Dictamen.

  SEGUNDA.- De tramitarse el texto sometido a consulta como Proyecto de Decreto, además de cumplimentarse los trámites propios de dicho rango normativo, habrán de subsanarse las omisiones advertidas en la Consideración Segunda de este Dictamen.

  No obstante, V.E. resolverá.