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Dictamen nº 38/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 8 de febrero de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de noviembre de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños y perjuicios sufridos por accidente de circulación (expte. 280/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 20 de marzo de 2007, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transporte, por los daños que dice haber padecido en un vehículo de su propiedad como consecuencia del anormal funcionamiento de los servicios públicos.
Según el reclamante, sobre las 5,30 horas del 27 de enero de 2007, circulaba con su automóvil por la carretera de Guadalupe, entre la Gasolinera y la Universidad Católica "San Antonio", cuando su vehículo se sumergió en un gran charco de agua que había en el badén de la carretera. Dada la gran cantidad de agua existente, el vehículo se quedó totalmente parado, siéndole imposible ponerlo nuevamente en funcionamiento.
Personados los bomberos de Murcia, intentaron poner en marcha de nuevo el vehículo, lo que no consiguieron. Además, como consecuencia de esta maniobra, se introdujo agua en el motor, según informe del taller de reparación, que no aporta.
Los desperfectos sufridos en el coche ascienden a 4.761,94 euros, cifra que se reclama como indemnización, previa su oportuna actualización.
El escrito inicial del interesado no se acompaña de documentación alguna, solicitando aquél que se recabe del Cuerpo de Bomberos informe sobre su actuación y que facilite los datos de los otros vehículos (cuatro o cinco) siniestrados a causa del mismo hecho, y que se encontraban parados en el mismo lugar.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación, se requiere al interesado para que subsane y mejore su solicitud, aportando diversa documentación acreditativa que se le enumera y precisando diversos extremos que quedan oscuros en su escrito inicial.
Dentro del plazo establecido al efecto, el interesado aporta la siguiente documentación:
- Fotocopia del DNI del reclamante.
- Declaración jurada de no haber recibido indemnización alguna ni estar tramitando reclamación por los mismos hechos.
- Tasación pericial de los daños, efectuada por la compañía aseguradora del vehículo.
- Factura de reparación por importe de 4.761,94 euros.
- Certificado bancario de titularidad de cuenta.
- Permiso de circulación del vehículo, expedido a nombre del reclamante.
- Certificado de características técnicas del vehículo.
- Permiso de conducir del interesado.
- Certificado de correduría de seguros, según el cual el seguro del vehículo está en vigor a la fecha del accidente. Se adjunta, además, recibo acreditativo del pago de la prima y condiciones de la póliza (cobertura de daños a tercero combinado, sin cobertura de daños propios).
- Factura de la grúa que retiró el vehículo del lugar del siniestro.
- Reportaje fotográfico del lugar de los hechos.
TERCERO.- Solicitado, el 24 de abril de 2007, el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se emite el 4 de marzo de 2008, indicando que se desconoce la realidad del evento lesivo y que no se puede informar sobre el siniestro, ya que con los datos obrantes en el expediente "no queda acreditado por los documentos aportados que el siniestro se produjese en esa vía y en el día y hora reseñados".
CUARTO.- Solicitada al Servicio de Extinción de Incendios y de Salvamento del Ayuntamiento de Murcia la remisión de las diligencias instruidas en relación al siniestro, se contesta por el referido servicio municipal que "con fecha 27 de enero de 2007, sobre las 5.48 horas, se recibe aviso de la Policía Local comunicando la existencia de un vehículo atrapado por inundación de agua de la vía pública en Avda. Los Jerónimos de Guadalupe (Murcia). Trasladado el Servicio, y a nuestra llegada, procedemos a sacar a la conductora del interior de su vehículo, un SEAT Toledo con matrícula --, trasladando a continuación el automóvil fuera de la calzada ya que con posterioridad podría originar un peligro a la circulación".
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante el 17 de julio de 2008, no consta que éste hiciera uso del mismo.
SEXTO.- Con fecha 1 de diciembre de 2009, por la instrucción se recaba nuevo informe de la Dirección General de Carreteras, acompañando el del Servicio de Extinción de Incendios y de Salvamento.
El 20 de enero de 2010 se emite el informe solicitado, que realiza las siguientes consideraciones:
"1. El tramo de carretera citado se encuentra con alumbrado público suficiente para advertir a la conductora de la existencia de un charco de agua provocado por la reciente lluvia y a la detención de varios vehículos que no cruzaron el punto anegado circunstancialmente y que se encontraban al borde de la carretera.
2. En el tramo de carretera citado se suele producir un enlagunamiento puntual durante ocurrencia de una lluvia torrencial y algunas horas después debido a la interrupción de un paso de badén cuyo desagüe ha sido interrumpido hacia el predio receptor de las aguas pluviales generadas en el margen superior de la citada carretera a causa del cierre del punto de evacuación.
3. En relación con los daños alegados por el reclamante y su afirmación de que la actuación de los bomberos al intentar poner el vehículo en marcha, produjo daños de mayor envergadura en el motor del vehículo, debe remitirse esta información al Parque Regional de Carreteras para que sus técnicos puedan emitir un informe sobre la implicación del Cuerpo de Bomberos por la actuación referida".
SÉPTIMO.- El 25 de junio de 2010 se confiere nuevo trámite de audiencia al interesado, del que tampoco hace uso al no constar que haya presentado alegación o justificación adicional alguna.
OCTAVO.- Con fecha 10 de enero de 2011, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar la instrucción que fue la imprudencia del reclamante al intentar cruzar el agua acumulada la que causó el daño, rompiendo con su intervención el nexo causal entre aquél y el funcionamiento del servicio público, por lo que no procede declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el 17 de enero de 2011.
NOVENO.- Con fecha 27 de abril, el Consejo Jurídico emite el Dictamen 91/2011, que concluye en la necesidad de completar la instrucción del procedimiento para determinar una eventual concurrencia de responsables, toda vez que las actuaciones realizadas apuntan dicha posibilidad. Del mismo modo se apunta la conveniencia de recabar el informe del Parque de Maquinaria.
DÉCIMO.- Solicitado nuevo informe a la Dirección General de Carreteras, acerca de quién causó la interrupción del desagüe de la vía al cerrar el punto de evacuación de las aguas pluviales, el Servicio de Conservación de Carreteras manifiesta que "la interrupción del desagüe natural del badén existente ha sido debida al cierre completo de la salida dejada exprofeso en el cerramiento actual, por parte del propietario de la parcela que debería recibir las aguas pluviales citadas, que según los datos obrantes en nuestro poder es x ..., con domicilio en..., descartándose por completo que la causa del enlagunamiento de ese tramo de carretera sea el encintado de la acera ni la acumulación de los materiales de arrastre en el punto de evacuación".
UNDÉCIMO.- Recabado, asimismo, el informe del Parque de Maquinaria, se emite el 18 de agosto de 2011, afirmando que el valor venal del vehículo es superior a la cantidad solicitada como indemnización, la cual, a su vez, considera excesiva pues, por el modo de producirse el accidente, "no tienen por qué verse afectados los inyectores, los calentadores, el filtro de combustible y, muy probablemente, tampoco el Turbo Intercooler".
También señala que, al parecer el vehículo no estaba al corriente de la Inspección Técnica de Vehículos, que debía haber pasado atendida su antigüedad superior a cuatro años. Como consecuencia de ello, se genera la duda acerca de que todas las piezas incorporadas a la factura como de necesaria sustitución lo fueran no ya por haberse inundado el motor de agua, sino por desgaste u otros motivos. Del mismo modo, al no tener pasada la ITV, no puede considerarse qué elementos esenciales para la visibilidad del conductor y la seguridad del vehículo, como el sistema de alumbrado, parabrisas, limpia y lavaparabrisas, sistema antivaho, estado de los neumáticos, etc., estuvieran en perfectas condiciones.
DUODÉCIMO.- Conferido trámite de audiencia al Ayuntamiento de Murcia, se indica por la Corporación Local que no le constan antecedentes en el Servicio de Contratación, Suministros y Responsabilidad Patrimonial en relación con la indicada reclamación, remitiendo, no obstante, copia de los informes emitidos por el Jefe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento, la Policía Local y la Oficina Técnica de Ingeniería, documentación que, a excepción del informe del Servicio de Extinción de Incendios que ya obraba previamente en las actuaciones, no se ha incorporado al expediente remitido al Consejo Jurídico.
DECIMOTERCERO.- Notificada la concesión de trámite de audiencia tanto al reclamante como al tercero dueño de la finca colindante a cuyo cerramiento imputa la Dirección General de Carreteras la obstrucción del desagüe de la vía, no consta que ninguno de ellos hiciera uso del mismo, al dejar transcurrir el plazo concedido al efecto sin aportar alegación o justificación adicional alguna.
DECIMOCUARTO.- El 14 de noviembre de 2011, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no existe relación causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño sufrido por el reclamante. Y ello porque dicho vínculo se habría visto interrumpido, de un lado, por la actuación imprudente del conductor que se aventuró a cruzar el badén inundado en un vehículo que no estaba al corriente de la ITV, y, de otro, por la actuación de un tercero que habría interrumpido el desagüe de la vía impidiendo la evacuación de las aguas pluviales.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los nuevos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente por segunda vez en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de noviembre de 2011.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, plazo, legitimación y procedimiento.
En orden a evitar innecesarias repeticiones, cabe dar por reproducidas las consideraciones que, en relación a dichos extremos se contienen en el Dictamen 91/2011 de este Consejo Jurídico.
Baste ahora con señalar que, una vez realizadas las actuaciones instructoras indicadas en nuestro antedicho Dictamen, el procedimiento se ha ajustado a las exigencias formales establecidas por el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.
No obstante, ha se advertirse que el expediente remitido al Consejo Jurídico no está completo, pues no se acompañan los informes de la Policía Local y de la Oficina Técnica de Ingeniería del Ayuntamiento de Murcia, a que se refiere el oficio de la Responsable de Gestión de Responsabilidad Patrimonial de la indicada Corporación Local y que obra al folio 82 del expediente.
SEGUNDA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El principio de responsabilidad de la Administración ha adquirido rango constitucional al acogerse en el artículo 106.2 del texto constitucional, en el que se afirma que "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza de mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos".
El desarrollo de las previsiones constitucionales se encuentra en los artículos 139 y siguientes LPAC, según los cuales la responsabilidad patrimonial de la Administración supone la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
En el supuesto sometido a consulta, cabe apreciar la presencia de un daño efectivo, económicamente evaluable e individualizado en el reclamante por los desperfectos padecidos en su vehículo, (otro aspecto será su extensión y cuantificación), que ha quedado acreditado mediante la factura presentada.
La existencia del embalsamiento de agua en la carretera y el atrapamiento del vehículo del reclamante en su interior también resultan acreditados por el informe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Murcia.
Por lo que respecta al nexo causal, hay que recordar que éste es el elemento nuclear de la responsabilidad patrimonial, y que según constante jurisprudencia del Tribunal Supremo y reiterada doctrina tanto del Consejo de Estado como del Consejo Jurídico, consiste en que la lesión sufrida sea consecuencia directa del funcionamiento del servicio público: "Lo esencial en casos como el presente -afirma el Consejo de Estado en el Dictamen 5.265/1997- es que se pruebe que la acción de la Administración jugó un papel relevante en la producción del daño, de suerte que a falta de esta acción administrativa no se hubiera producido aquél ("sublata causa, tollitur effectus")".
Al respecto, y en relación con el supuesto objeto de examen, hay que partir de la base de que a los poderes públicos corresponde mantener en las debidas condiciones de uso y seguridad las vías públicas y los elementos que en ellas se hallan, recayendo sobre la Administración titular de dichas vías la responsabilidad que corresponda en el supuesto de que, por omitir dicho mantenimiento, se produjeran daños a los usuarios.
El nexo causal surgirá, entonces, cuando concurran alguna de estas dos situaciones (Dictamen núm. 77/2006 del Consejo Jurídico):
a) Una inactividad por omisión de la Administración titular de la explotación del servicio en el cumplimiento de los deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescriben los artículos 15 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (LC), y 20 de la Ley 9/1990, de 27 de agosto, de Carreteras de la Región de Murcia (LCRM, actualmente derogada por la Ley 2/2008, de 21 de abril, pero vigente en el momento de ocurrir los hechos que aquí nos ocupan).
b) Una ineficiencia administrativa en la restauración de las condiciones de seguridad alteradas mediante la eliminación de la fuente de riesgo o, en su caso, mediante la instalación y conservación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro (artículo 57, Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial).
Para la determinación de si concurre la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, se va a acudir a los principios generales de la distribución de la carga de prueba, partiendo del criterio de que cada parte soporta la carga de probar los datos que, no siendo notorios ni negativos y teniéndose por controvertidos, constituyen el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor. No obstante, la regla pueda alterarse, según el caso, en aplicación del principio de buena fe en su vertiente procesal, mediante el criterio de facilidad, cuando hay datos de hecho que resulten de clara facilidad probatoria para una de las partes y de difícil acreditación para la otra.
Aplicado al presente supuesto resulta que:
a) Para el reclamante, la omisión o falta de servicio o el defectuoso funcionamiento del mismo, consiste en permitir que exista un embalsamiento de agua en una vía abierta al público, con el consiguiente riesgo que para la circulación comporta dicha circunstancia.
b) El Jefe de Sección II de Conservación de Carreteras reconoce en su informe de 20 de enero de 2010 (folio 43 del expediente) que en el tramo en que ocurrió el siniestro "se suele producir un enlagunamiento puntual durante ocurrencia de una lluvia torrencial y algunas horas después". Se admite, por tanto, que es una incidencia que se produce de forma habitual, que es conocida por la Administración titular de la vía y que tiene perfectamente identificada la causa del deficiente drenaje de la carretera, a saber, "la interrupción de un paso de badén cuyo desagüe ha sido interrumpido hacia el predio receptor de las aguas pluviales generadas en el margen superior de la citada carretera a causa del cierre del punto de evacuación".
El informe de la Dirección General de Carreteras apunta a un tercero (el dueño del predio receptor de las aguas) como causante de la alteración en el sistema de drenaje de la carretera, circunstancia a la que la propuesta de resolución pretende otorgar relevancia exoneratoria de la responsabilidad patrimonial que corresponde a la Administración titular de la vía y encargada de su mantenimiento y conservación. Sin embargo, no comparte el Consejo Jurídico esta apreciación, toda vez que el régimen de protección de las carreteras regionales exige que cualquier construcción que un particular pretenda realizar tanto en la zona de dominio público como en la de protección de la vía cuente con la oportuna autorización (artículos 21 y 23 LCRM) que habrá de ser concedida por la Administración competente en cada caso en atención al tipo de vía de que se trate. En el supuesto sometido a consulta, no consta si estamos ante un tramo urbano o una travesía, toda vez que el informe de la Dirección General de Carreteras guarda silencio sobre dicho extremo, pero si así fuera, la Administración competente para autorizar cualesquiera construcciones ya sea en la zona de protección o en la de dominio público sería el Ayuntamiento de Murcia (art. 35 LCRM).
Ello determina que si la construcción que altera el sistema de drenaje de la carretera no cuenta con autorización otorgada por la Administración competente, la responsabilidad por los daños ocasionados correspondería, parcialmente, al dueño del terreno en el que aquélla se ubica. Y decimos parcialmente porque la obligación de conservación y mantenimiento que impone el artículo 20 LCRM a la Administración titular de la vía sigue vigente, generando en ella el deber de vigilancia de las condiciones de seguridad y transitabilidad de la carretera, por lo que si la construcción privada altera tales condiciones, la Administración regional debió proceder a su restauración, lo que no consta que haya hecho, por lo que debería efectuarse una distribución por mitad de la responsabilidad entre el tercero y la Administración regional.
Por el contrario, de contar la aludida construcción con la correspondiente autorización o licencia, la responsabilidad del tercero se trasladaría a la entidad autorizante, ya fuera ésta la Administración regional o la local.
c) La ausencia de drenaje de la carretera, debida a la alteración del punto de evacuación del agua, dio lugar a un embalsamiento que impedía la circulación de turismos y que, al parecer, afectó no sólo al vehículo del reclamante, sino a otros que también se encontraban parados en la zona. En este punto, no cabe considerar acreditado que tales vehículos resultaran también siniestrados como afirma el reclamante, y ello porque el informe del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Murcia únicamente alude a la prestación de auxilio y actuación respecto al vehículo del reclamante y su conductor, sin efectuar mención alguna a otros vehículos. No obstante, de ello tampoco cabe concluir, como hace la propuesta de resolución, una conducta imprudente del siniestrado, pues nada impide pensar que los conductores de esos otros automóviles se habrían percatado del peligro de cruzar el badén y se habrían detenido al ver el vehículo del reclamante sumergido en el agua.
Ha de recordarse, en cualquier caso, que el usuario del vehículo debió adaptar la conducción a las características y estado de la vía, de manera que pudiera detener el vehículo ante cualquier obstáculo que se pudiera presentar en la carretera (artículo 19.1 RD Legislativo 339/1990, ya citado), como sostiene el informe técnico de la Dirección General, que afirma, asimismo, la existencia de iluminación artificial suficiente en el tramo en cuestión.
d) Tampoco ha quedado acreditado que se tratara de un supuesto de fuerza mayor exonerante de responsabilidad, pues nada indica que la lluvia caída fuera de tal intensidad que mereciera esta calificación ni se ha intentado probar tal circunstancia por la Administración.
En atención a lo expuesto procede concluir que existe relación causal entre el funcionamiento por omisión de los servicios de mantenimiento y conservación de las carreteras de titularidad regional y el daño padecido por el reclamante en su vehículo, y ello sin perjuicio de la concurrencia de otras dos causas en la producción de los perjuicios, como son la conducta del propio perjudicado, que no habría adaptado su circulación a las circunstancias de la vía, y el cierre del punto de evacuación de las aguas pluviales por una construcción particular, de la cual se desconoce si contaba o no con la preceptiva autorización y, en su caso, qué Administración era la competente para otorgarla.
Ante esta diversidad de causas la Administración no debe responder por sí sola del total de los efectos dañosos, sino que se le debe achacar, como consecuencia de su omisión, una participación en el resultado final razonable y proporcionada al conjunto de circunstancias, de las cuales resulta que al conductor cabría atribuirle un 50% de la causación del daño y a los restantes agentes el otro 50%, conforme a las siguientes reglas de reparto entre ellos:
a) De existir autorización administrativa para la construcción que altera el sistema de drenaje de la carretera, la Administración autorizante y la Administración titular de la vía, si es que fueran distintas, habrían de asumir cada una la responsabilidad correspondiente a la mitad de ese 50% de daño no imputable al conductor, o lo que es lo mismo, un 25% del total.
b) De no existir la indicada autorización, el dueño de la construcción se incorporaría al elenco de responsables, lo que llevaría a dividir la fracción del daño no atribuido al conductor en partes iguales y, en consecuencia, a asumir la Administración regional el 25% del total (50%/2) y el dueño del predio el 25% restante.
Ahora bien, como ya se indicó en nuestros Dictámenes 50/2005 y 176/2009, la posición en la que se situaría al reclamante requiere aceptar que la Administración, ante él, debe responder de la parte del daño imputable al propietario de la construcción, el cual se habría colocado como un tercero en la órbita del servicio público que en nada empece a que el responsable directo por su funcionamiento anormal sea su titular, es decir, la Administración, la cual puede ejercer su correspondiente derecho de repetición.
TERCERA.- Cuantía de la indemnización.
El reclamante pretende una indemnización de 4.761,94 euros, equivalente al coste de reparación del vehículo, que acredita mediante la aportación de factura del taller mecánico.
En dicha factura, sin embargo, se incorporan importes correspondientes a conceptos que el informe del Parque de Maquinaria no considera suficientemente justificados (calentadores, inyectores, turbo intercooler y filtro de combustible), sin que el interesado se haya opuesto a este informe con ocasión del trámite de audiencia conferido.
Procede, por tanto, minorar la cuantía de la indemnización en el importe de las piezas indicadas en el informe del Parque de Maquinaria, que, al precio que constan en la factura, ascienden a un total de 1.562,55 euros (IVA incluido).
En consecuencia, el monto total de la indemnización asciende a 3.199,39 euros, que previa su oportuna actualización conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC, habrá de distribuirse entre los diversos responsables de acuerdo con los criterios de reparto señalados en la Consideración Tercera de este Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al advertir el Consejo Jurídico que sí concurren los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, si bien con las modulaciones señaladas en la Consideración segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- La cuantía indemnizatoria habrá de fijarse conforme a lo indicado en la Consideración tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
