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Dictamen nº 102/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de mayo de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Fortuna, mediante oficio registrado el día 24 de febrero de 2012, sobre consulta facultativa relativa a la posibilidad de modificar determinadas resoluciones sancionadoras de ciertas infracciones urbanísticas (expte. 61/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante escrito de 22 de febrero de 2012, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Fortuna formula facultativamente una consulta a este Consejo Jurídico en los siguientes términos:
"Con motivo de la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 8 de junio de 2009 sobre aprobación definitiva parcial, a reserva de subsanación de deficiencias, del Plan General Municipal de Ordenación de Fortuna, publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 2 de julio de 2009, se produjo la entrada en vigor del artículo 350 de sus Normas Urbanísticas -se acompaña copia- en virtud del cual muchos particulares han recabado y obtenido licencia municipal de legalización de edificaciones preexistentes que no disponían de licencia previa.
Sucede que sobre tales edificaciones ahora legalizadas, el Ayuntamiento tramitó en su día expedientes sancionadores por infracción urbanística que, en la realidad municipal, pueden encontrarse en las situaciones siguientes:
a) Expedientes en trámite en los cuales no ha recaído sanción firme.
b) Expedientes en los que ya existe sanción firme y cuya multa urbanística:
b.1) no ha sido pagada.
b.2) ha sido autorizado el fraccionamiento del pago de la multa y queda pendiente de pago alguno de los plazos.
Es de reseñar también que, en todos los casos, la infracción fue calificada como grave a tenor del artículo 237.2.e) del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia -en adelante, TRLSMU- y que la sanción urbanística asciende a un 20% del valor de lo realizado, en aplicación del artículo 238.b) del mismo texto legal. Asimismo, aparece en cada uno de los expedientes la declaración sobre la imposibilidad de legalización de los actos de edificación realizados sin licencia -artículo 238.3 TRLSMU- dado que en el plazo de dos meses requerido para la solicitud de la licencia -artículo 238.2 TRSLMU- el interesado no procedió a recabarla.
En consecuencia, al estar cifrada la multa urbanística en el porcentaje mínimo legalmente previsto para las infracciones graves, carecería de virtualidad a la hora de graduar la sanción aplicar la atenuante sobrevenida de legalización de las obras prevista en el artículo 241.2.c) del TRLSMU pero nos planteamos si no cabría la posibilidad, en el caso de legalización de edificaciones al amparo del artículo 350 de las Normas Urbanísticas de nuestro Plan General, de modificar la calificación de la infracción cometida al edificar sin licencia en su momento, pasando de ser considerada de infracción grave a infracción de carácter leve -artículo 237.3 del TRLSMU- y así aplicar una multa entre el 1 y el 20 por ciento del valor de lo realizado -artículo 238.c) del TRLSMU-, a la vista del principio de retroactividad de la norma más favorable.
No obstante, se nos plantean dudas sobre la aplicación de esta medida, por lo que, al amparo del artículo 11 de la Ley 2/1997, de 18 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, solicitamos la emisión de dictamen facultativo acerca de la posibilidad legal de modificar la calificación de las infracciones urbanísticas en función del estado de tramitación en el que se encuentren los expedientes según ha quedado expuesto y, en caso positivo, si esa modificación podría ser de oficio o bien a instancia de los interesados".
SEGUNDO.- La Norma 350 del vigente Plan General Municipal de Ordenación de Fortuna (PGMO), ubicada en su Título V, dedicado a las "Normas Transitorias", dispone lo siguiente (en el extremo que aquí interesa):
"Las edificaciones situadas en suelo No Urbanizable de las Normas Subsidiarias vigentes (hasta la entrada en vigor del presente Plan General, se entiende) que en el momento de la aprobación definitiva del presente PGMO se encuentren concluidas y que no cumplan las condiciones de edificación de la norma para su emplazamiento, podrán ser objeto de legalización durante un plazo de cinco años a contar desde la fecha de aprobación definitiva del Plan General, siempre que no estén situadas dentro de los límites del suelo urbano, urbanizable sectorizado o sistemas generales definidos por el Plan.
Se considerarán como condiciones de edificación y aprovechamiento urbanístico, en cada caso, las correspondientes a la edificación existente en la respectiva finca.
Con la solicitud de legalización se acompañará la correspondiente documentación que garantice las condiciones de seguridad y salubridad adecuadas, suscritas por técnico competente.
La legalización requerirá la cesión de suelo para ampliación del vial público de acceso de 6 metros desde el eje del camino en todo el frente de la parcela".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter facultativo, al amparo de lo establecido en el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 2 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al no encontrarse su objeto entre los supuestos, previstos en su artículo 12, que determinan la consulta preceptiva a este Órgano Consultivo.
SEGUNDA.- Planteamiento de la cuestión y objeto del Dictamen.
Del escrito reseñado en los Antecedentes, en unión de lo previsto en la legislación urbanística regional, se pueden extraer los presupuestos fácticos y jurídicos de los que ha de partirse para abordar la consulta planteada, que pueden concretarse como sigue.
En aplicación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento Urbanístico (NNSS) vigentes con anterioridad al actual Plan General de Ordenación Urbana ?PGMO- (aprobado éste por Orden de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 8 de junio de 2009, en los términos que en la misma se expresan, y publicada, junto a las correspondientes normas urbanísticas, en el BORM de 2 de julio de ese año), el Ayuntamiento de Fortuna tramitó y resolvió en su día diversos expedientes sancionadores, en los que se incluía la correspondiente pieza separada de restablecimiento de la legalidad urbanística (ex artículo 226, primer párrafo, del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, TRLSMU); en dicha pieza, y a la vista de la ordenación urbanística establecida en las citadas NNSS, entonces vigentes, se declaró que la edificación de que en cada caso se trataba carecía de la preceptiva licencia y, además, que no era legalizable conforme con este planeamiento. Ello dio lugar, conforme con el citado artículo 226, segundo párrafo, a que en la correspondiente resolución final de estos procedimientos se acordase el doble pronunciamiento previsto para estos casos, es decir: a) la obligación del interesado de restaurar la realidad física al estado anterior al de la comisión de la infracción, es decir, a demoler la edificación (art. 228.3 TRLSMU); y b) imponerle una sanción, calificada como grave, por el importe del 20% del valor de lo ilegalmente realizado, de acuerdo con lo establecido en los artículos 237.2, e) y 238, b) de dicho texto legal, en atención precisamente al carácter no legalizable de la edificación. Dichos expedientes, en la medida en que hubieran terminado por haberse dictado la resolución que les pone fin, sea ésta firme o no en vía administrativa (es decir, aun teniendo pendiente la resolución de un eventual recurso administrativo), disponen de un acto administrativo definitivo, cuya pretendida "modificación" o revisión, por los motivos planteados por el Ayuntamiento, es el objeto de la consulta. En los casos en los que el correspondiente procedimiento no dispusiera todavía de resolución definitiva en el sentido expuesto (y no estuviera incurso en caducidad), el mismo deberá resolverse conforme con la ordenación vigente en el momento en que se dicte aquélla.
Debe entenderse, pues, que la consulta plantea esencialmente qué incidencia jurídica pueden tener los actos municipales de legalización (operada ésta mediante el otorgamiento de la correspondiente licencia) ya adoptados, o que en el futuro se adopten, al amparo de la citada Norma 350 (es decir, al amparo del nuevo PGOU), sobre las resoluciones municipales definitivas ya dictadas y que pusieron fin a los procedimientos anteriormente comentados, en lo que respecta al pronunciamiento sancionador, es decir, a la multa, contenida en las mismas, dictada en aplicación de las entonces vigentes NNSS y fundada en la declaración, realizada en el seno de aquellos procedimientos, de que la construcción no era legalizable con arreglo a dicho planeamiento. En concreto, se plantea el Ayuntamiento si la legalización posterior de las edificaciones en cuestión, al amparo de la Norma 350 del nuevo Plan General, puede justificar la "modificación" de dichas sanciones para establecer una multa inferior a la impuesta en su día; rebaja que vendría fundada, según el órgano consultante, en dicha legalización posterior de la correspondiente edificación y en la aplicación a dichas resoluciones sancionadoras del "principio de retroactividad de la norma más favorable" (la citada Norma 350).
En otras palabras, en fin, lo que viene a plantear el Ayuntamiento es la posibilidad de revisar, de oficio o a instancia de parte (hay que entender también que incluso mediante la estimación de los recursos administrativos interpuestos que estuvieran pendientes de resolver) las resoluciones sancionadoras definitivas, firmes o no en vía administrativa, y no ejecutadas (porque se refiere a las sanciones no pagadas, total o parcialmente -en este segundo caso por existir fraccionamiento de deuda pendiente de pago), en el extremo en que impusieron la correspondiente multa, dictadas en su día de conformidad con el planeamiento entonces vigente. Revisión que hay que entender parcial o limitada, en el sentido de que se pretende modificar tales resoluciones para que establezcan una sanción, inferior a la impuesta en su día, sólo por la infracción de edificar sin la previa y preceptiva licencia, pero ya no agravada aquélla por el carácter ilegalizable de la edificación, circunstancia ésta que habría "desaparecido" a virtud de la indicada legalización posterior.
TERCERA.- La validez jurídica de las resoluciones sancionadoras dictadas en aplicación del planeamiento anterior al hoy vigente.
I. En primer lugar, y como motivo para fundar una eventual revisión de las resoluciones a que nos venimos refiriendo, debe descartarse el invocado principio de retroactividad de la norma más favorable, porque, sin necesidad de entrar en consideraciones sobre su aplicabilidad o no a las resoluciones sancionadoras de referencia según fueran firmes o no, tal retroactividad sólo es predicable de las disposiciones propiamente sancionadoras, como se desprende del artículo 128.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y es claro que la Norma 350 de referencia no tiene tal carácter sancionador, sino que se inserta en el ámbito del restablecimiento de la legalidad urbanística, cuyos preceptos no tienen carácter punitivo, como tiene reiterado la jurisprudencia.
Así, y por lo que atañe precisamente a la legislación regional, la sentencia del Tribunal Superior de Justicia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 3 de junio de 2011, expresa que "el expediente sancionador evidentemente tiene una naturaleza distinta al de restablecimiento de la legalidad urbanística, que no es sancionador, como ha señalado con reiteración la jurisprudencia, señalando que en ningún caso las medidas que se adoptan para llevar a cabo dicha restauración y, en particular, la demolición de las obras sin licencia no legalizables, no son sanciones, ni por tanto les son aplicables los principios ni las normas que rigen en materia sancionadora". De ahí que la Norma 350 comentada, en cuanto tiene como objeto posibilitar la restauración de la legalidad urbanística infringida, mediante la previsión de unos supuestos especiales y temporalmente limitados para posibilitar la legalización de determinadas edificaciones, no tiene carácter sancionador o punitivo alguno (antes al contrario, beneficia a los titulares de las construcciones afectadas), por lo que no puede ser aplicada retroactivamente para fundar la revisión de las resoluciones de que se trata en lo que se refiere a su contenido propiamente sancionador, es decir, al establecimiento de la correspondiente multa, que es lo pretendido por el Ayuntamiento.
II. A partir de lo anterior, debe decirse que las sanciones impuestas en su día con fundamento en la vulneración de las normas sobre construcción en suelo no urbanizable establecidas en las NNSS entonces aplicables, son válidas precisamente porque el parámetro de la legalidad de dichas sanciones no podía ser otro que la legislación y el planeamiento urbanísticos (válidos, se entiende) que fuere en aquel momento aplicable al caso, de forma que la correspondiente resolución sancionadora operó como un acto ordenado respecto del cuerpo normativo ordenador de su contenido vigente en la fecha de su adopción. Cuestión distinta es que, con posterioridad a tales actos, una norma o planeamiento posterior posibilite la adopción de otro acto administrativo (la mencionada "licencia de legalización") que, en la práctica, venga a dejar sin virtualidad jurídica una parte del contenido de aquellos actos, en concreto, la determinación relativa a la restauración de la realidad física alterada por la infracción, pero no el contenido propiamente sancionador. Así, desde el punto de vista de su validez jurídica, no puede decirse que tales actos sancionadores adolecieran de vicio alguno si, como se dice, se adoptaron de acuerdo con las disposiciones generales (normativa y planeamiento urbanísticos) aplicables al caso en aquel momento, que no consta que hubieren sido declarados nulos. Además, tampoco las resoluciones sancionadoras de que se trata traían causa de ningún previo acto administrativo -no ya sólo de las apuntadas disposiciones generales- que, con posterioridad al dictado de aquéllas, hubiera sido declarado nulo y que pudiera determinar la invalidez sobrevenida de las mismas.
La legalidad de sanciones urbanísticas como las que son objeto de la presente consulta viene a ser corroborada, para un caso análogo, por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 25 de junio de 2004, en la que, impugnada una resolución sancionadora de una infracción grave, por ejecución de obra sin licencia y no legalizable (incluyendo además, la entonces procedente orden de demolición de lo construido), confirma su legalidad, aunque el recurrente invocó la aprobación inicial posterior de un nuevo planeamiento que incluía una disposición transitoria primera que venía a legalizar la construcción del caso en unos términos similares a los de la Norma 350 de referencia; se adelanta ya que el hecho de que en aquel caso sólo existiera la aprobación inicial del nuevo plan no enerva la aplicación de su "ratio decidendi" al caso que nos ocupa, y ello por lo que, en su conjunto, señala la sentencia.
A tal efecto, dicha sentencia expresa que "...la aprobación inicial del PGOU el 25-10-01 y lo señalado por su disposición transitoria primera también resulta irrelevante al tratarse de una norma que no estaba vigente en el momento de ejecutarse la obra ni de dictarse los acuerdos del Teniente de Alcalde impugnados (...) ello sin perjuicio, como señala la sentencia apelada, siguiendo el criterio mantenido por esta Sala en multitud de ocasiones, de que si dicha aprobación llega a producirse, la actora pueda instar la legalización con arreglo a dicha disposición, correspondiendo a la Administración local acceder o no a ella en función de si se dan o no los requisitos exigidos. (...). En definitiva, la infracción está bien calificada como grave, ya que (cuando, sic.) los hechos consisten en haber ejecutado una obra mayor sin licencia municipal, teniendo en cuenta que cuando fue ejecutada no era legalizable, al no reunir los requisitos exigidos por las normas de planeamiento (PGOU de Lorca) para el suelo no urbanizable. (...). E insiste finalmente la sentencia: "El hecho de que sea posible su legalización con arreglo al nuevo plan aprobado inicialmente, como antes decíamos, tampoco se considera relevante para graduar la sanción, teniendo en cuenta que cuando se ejecutaron las obras no eran legalizables, sin perjuicio de que tal circunstancia pueda ser tenida en cuenta por el Ayuntamiento al efecto de suspender la orden de demolición en el caso de que se solicite la legalización y entienda que ésta es posible en atención al contenido del nuevo plan".
Quiere decirse, como se indicó anteriormente, que el parámetro de validez de los actos de disciplina urbanística consiste en el ordenamiento y planeamiento (válidos y que no fueren declarados nulos posteriormente, se entiende) que hubieren de aplicar en el momento de dictarse tales actos, sin perjuicio de que, si posteriormente a su adopción, entra en vigor otra normativa o planeamiento que, a su vez, posibilita la producción de un acto que desvirtúa la ejecución, aun en parte, del anterior, la Administración actúe en consecuencia, como en nuestro caso resulta respecto de la orden de demolición de la construcción, pero no así de la sanción, que fue válidamente impuesta. En el caso de la citada sentencia, ésta indica que la aprobación inicial de una norma urbanística del futuro Plan que preveía una posible legalización de una construcción sobre la que había recaído una válida orden de demolición, podía ser tenida en cuenta por la Administración para plantearse la suspensión de dicha orden.
En el caso que nos ocupa, al haberse aprobado definitivamente el nuevo plan y haberse adoptado, en su aplicación, el correspondiente acto de legalización, ello supone, en relación con el doble contenido (orden de demolición y multa) de la resolución recaída en su día en el correspondiente expediente sancionador, que quede sin efecto el extremo relativo a la orden de demolición (siempre, obviamente, que ésta no se hubiese ejecutado); debe añadirse en este punto que, en aras de la seguridad jurídica, esta privación de efectos de tales órdenes de demolición debería expresarse en el correspondiente acto de legalización posterior, si bien el hecho de que éste no lo expresara no impediría tener por existente tal determinación, si bien de un modo implícito. En estos casos no podría hablarse propiamente de que el nuevo acto de legalización constituya propiamente o en sentido estricto, es decir, ex artículo 105.1 LPAC, una revocación implícita de la orden de demolición, pues dicho posterior acto de legalización (cuyo contenido se opone, obviamente, a la mencionada orden) ha sido dictado a instancia del interesado (que tiene derecho a ello, según la citada Norma), resultando que el instituto de la revocación de actos de gravamen o desfavorables regulado en el artículo 105.1 LPAC constituye una potestad ejercitable exclusivamente de oficio por la Administración. No obstante, ha de reconocerse que, en la práctica, los efectos del acto posterior de legalización vienen a ser, en la práctica, similares a los que tendría un acto revocatorio entendido en sentido estricto en relación con la correspondiente orden de demolición.
Ahora bien, y como ya se apuntó, el hecho de que la resolución dictada en su momento en el correspondiente procedimiento de disciplina urbanística quede sin efecto en el concreto extremo relativo a la restauración del orden urbanístico infringido, es decir, a la orden de demolición de la edificación, no obsta, como señala la transcrita sentencia, para que la determinación propiamente sancionadora de dicha resolución, es decir, la imposición de la multa, deba ser considerada válida en la cuantía impuesta en su momento, pues dicha sanción castigó una infracción que, en el momento de producirse, consistía en el hecho de realizar sin licencia una edificación no legalizable, siendo, pues, adecuada tal sanción a la gravedad de la infracción cometida en tal momento.
El supuesto planteado, en fin, no es muy distinto, por ejemplo, de aquel en el que, realizándose una actividad o uso sin licencia de actividad y no siendo legalizable ésta por no estar permitida por la legislación y/o el planeamiento urbanístico vigente, se dicta una orden de clausura del local y se impone una sanción por realización de actividad sin licencia y no legalizable. Si posteriormente varía la legislación y/o el planeamiento urbanístico, de forma que permita dicha actividad, el interesado podrá solicitar licencia de actividad, cuyo preceptivo otorgamiento dejaría sin efecto, pero sólo "pro futuro", la anterior orden de clausura, sin que ello constituyese propiamente, como se dijo antes, una revocación ex artículo 105.1 LPAC de tal orden de clausura; y, por supuesto, ello no incidiría en modo alguno en la validez de la sanción impuesta en su día por realizar, entonces, una actividad sin licencia y no legalizable.
En consecuencia, las resoluciones sancionadoras de referencia, en cuanto aplicaron correctamente el planeamiento vigente (y válido en todo caso, se entiende) en el momento de acaecer los hechos que motivaron tales procedimientos, han de reputarse válidas; por ello, las sanciones que se encuentren recurridas, en cuanto el recurso se funde en el hecho de haberse dictado posteriormente un acto de legalización en aplicación de un planeamiento posterior (la tan citada Norma 350 del nuevo PGMO) habrían de ser confirmadas; y, por las mismas razones, no procedería iniciar de oficio un procedimiento para declarar la nulidad de tales resoluciones.
CUARTA.- La revocación -parcial- de las sanciones por motivos de oportunidad o discrecionales: el ejercicio de la potestad revocatoria de actos de gravamen regulada en el artículo 105.1 LPAC.
I. Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto, que viene a concluir que no procede revisar, por motivos de una (inexistente) invalidez jurídica, las resoluciones sancionadoras a que se refiere la consulta, debe considerarse si es posible revisarlas por motivos de oportunidad o discrecionales, pues, como reconoce la doctrina, aun no de forma unánime, la potestad revocatoria regulada en el ya citado artículo 105.1 LPAC ampara la facultad de revocar actos de gravamen o desfavorables tanto por causa de su ilegalidad como por motivos de oportunidad o discrecionalidad, pero "siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico".
En este sentido, resulta contrario al ordenamiento jurídico y, en todo caso, al interés público presente en el ejercicio de las potestades de planeamiento y disciplina urbanísticas, revocar, aun parcialmente ?en el extremo pretendido por el Ayuntamiento de rebajar la cuantía de las sanciones a un importe que tenga en cuenta el sobrevenido carácter legalizable de las edificaciones de que se trata- unas resoluciones de carácter sancionador que, como se ha razonado en la Consideración precedente, han de considerarse jurídicamente válidas, por cuanto se ajustaban a la gravedad de los hechos tal y como habían de ser calificados en el momento de la comisión de la infracción (obra sin licencia y no legalizable), tal y como como señalaba la sentencia antes comentada para el caso análogo allí tratado. Debe tenerse en cuenta, además, que, de proceder a tal revocación parcial, se propiciaría un efecto contrario a los fines perseguidos por la legislación de disciplina urbanística, en cuanto los particulares que pudieran conocer un primer avance, o incluso la aprobación inicial de un planeamiento que incluyese normas legalizadoras como la del caso, no verían la posible imposición de una sanción grave como una medida disuasoria de la ejecución de edificaciones sin licencia y, en tal momento, no legalizables, pues se plantearían la posibilidad de que, después de serles impuesta la correspondiente sanción por ejecución de obra no legalizable, el Ayuntamiento procedería posteriormente a rebajarles la sanción mediante la revocación parcial de dicha sanción; ello propiciaría la comisión, en su momento, de infracciones urbanísticas graves, resultando así que, en el momento de su comisión, aún no sería seguro que la norma legalizadora que estuviera previsto aprobar resultase definitivamente aprobada, ni, en su caso, en qué términos lo sería, lo que incluso podría de alguna manera condicionar en la práctica el contenido y alcance mismo de la futura norma legalizadora, es decir, podría condicionar el adecuado ejercicio de la potestad administrativa de planeamiento urbanístico.
Por otra parte, debe añadirse que, si se analiza la Norma 350 del PGMO en la que se apoya el Ayuntamiento para plantearse la revocación parcial de las sanciones de referencia, se puede deducir que el fin perseguido por la misma es el mantenimiento de las edificaciones erigidas en su momento en contra del planeamiento anterior; mantenimiento que dicha Norma permite, por cierto, en términos especialmente generosos para los afectados, porque, en principio, permite legalizar la edificación existente con el sólo requisito de que se ajusten a las condiciones de seguridad y salubridad exigibles y que los propietarios cedan el suelo previsto en dicha Norma; y se dice en principio porque la interpretación y aplicación de tal Norma debe realizarse siempre con respeto de lo establecido en la legislación y planeamiento sectoriales en su caso aplicables, así como de lo previsto en la legislación urbanística en cuanto ésta establezca por sí misma condiciones de edificación que sean indisponibles (o lo que es lo mismo, de obligado respeto) para los instrumentos de planeamiento urbanístico, lo que deberá ser tenido en cuenta por el Ayuntamiento.
II. De todo lo anterior se desprende, en fin, que la única revocación, entendida en sentido estricto (es decir, ex artículo 105.1 LPAC), que pudiera justificarse a la vista de la citada Norma 350 es, como se apuntó en su momento, la que en la práctica ya se ha producido o se producirá mediante el otorgamiento de la "licencia de legalización" prevista en dicha Norma, en cuanto dicha licencia ha dejado o dejará sin efecto las órdenes de demolición contenidas en las resoluciones de los procedimientos de que se trata. El tenor de dicha Norma, en fin, no permite entender que su voluntad sea revocar, aun parcialmente, unas sanciones que, como repetidamente se ha dicho, han de considerarse jurídicamente válidas.
III. Asimismo, conviene añadir que tampoco desde el punto de vista de la ponderación del interés público económico presente en el dictado de las resoluciones sancionadoras de referencia parece justificarse la revocación parcial de las sanciones en cuestión, tratándose de multas que representan una fuente de ingresos para la Hacienda Pública, especialmente necesitada en los actuales momentos, como bien es sabido. Ello considerando, además, que en la mera hipótesis de que se pudiera sostener la pretendida revocación parcial de sanciones por motivos puramente discrecionales, resultaría contrario a la equidad proceder a una revocación parcial únicamente de las resoluciones sancionadoras que no se hubiesen ejecutado, es decir, que no se hubiesen pagado (ya por no ser firmes en vía administrativa, ya por serlo pero sin haberse efectuado todavía el pago, por los motivos que fueren), y que se excluyera de tal hipotética revocación a los supuestos en que los sancionados hubieren cumplido en su día con su obligación de abonar la sanción. No podría traerse aquí a colación el principio de igualdad, en el sentido de limitar la revocación sólo a los que no hubieran satisfecho todavía la sanción, porque ello, como se dice, vendría a perjudicar injustamente al sancionado que la abonó en su momento. De no proceder con tal equidad, se propiciaría asimismo un efecto contrario al ordenamiento jurídico, por cuanto los interesados dilatarían todo posible el pago de las sanciones en espera de la pretendida revocación parcial de las mismas. Por ello, el hipotético ejercicio de esta potestad requeriría revocar también parcialmente las resoluciones sancionadoras ya pagadas, con la consiguiente devolución a estos interesados de las cantidades que les correspondieran (con la limitación, eso sí, de que hubieran transcurrido cuatro años desde el pago, pues, aun cuando, según el artículo 105.1 LPAC, la potestad revocatoria puede ejercerse "en cualquier momento", el siguiente artículo 106 establece como límite a las facultades de revisión, entre otras circunstancias, "la prescripción de acciones", resultando que el artículo 25 de la vigente Ley General Presupuestaria establece, por razones de seguridad jurídica en beneficio de la Hacienda Pública, un plazo de cuatro años para reconocer obligaciones económicas ?incluidas las de devolución de cantidades- a cargo de la Administración).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- No procede la revisión, de oficio, o a instancia de parte, incluida la revocación, de las resoluciones sancionadoras a que se refiere la consulta, en el extremo en que, de acuerdo con el planeamiento vigente en el momento de adoptarse, impusieron una sanción por una infracción urbanística en atención al carácter no legalizable de la edificación cuando en tal fecha dicha edificación tenía la condición de no legalizable; ello sin perjuicio de su posterior legalización, conforme, en su caso, con la Norma 350 del vigente PGOU, interpretada de conformidad con la legislación sectorial y urbanística aplicables. Todo ello en los términos y por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.S. resolverá.
