Dictamen nº 150/2012

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de junio de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de abril de 2012, sobre "Anteproyecto de Ley de Autoridad Docente de la Región de Murcia" (expte. 114/12), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En fecha indeterminada la Consejería de Educación, Formación y Empleo elabora un primer borrador de "Anteproyecto de Ley de Autoridad Docente".

SEGUNDO.- Con fecha 15 de septiembre de 2011, se realizan los siguientes trámites correspondientes al procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley establecido por el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia:

a) Informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa sobre la motivación técnica y jurídica del Anteproyecto. Se afirma en él que la autoridad del profesor y de los equipos directivos de los centros, tanto en el plano académico como en el de la disciplina, es la primera garantía de que el disfrute individual del derecho a la educación no resulte entorpecido. Permite lograr y mantener un clima escolar propicio para que todos los actores del proceso educativo puedan desempeñar con eficacia y eficiencia sus funciones, manteniendo el respeto necesario de acuerdo con las normas de convivencia, que definen el modelo de la escuela democrática y participativa que hoy impera. Se advierte, no obstante, un incremento de la conflictividad social y escolar, lo que hace necesario impulsar valores de respeto y convivencia, que permitan, a su vez, el respeto y libre ejercicio de sus derechos por parte de todos.

En este contexto, los poderes públicos han de garantizar el ejercicio de la labor de los docentes, facilitando los instrumentos que permitan obtener las condiciones necesarias para el adecuado desarrollo de su trabajo, reconociendo su valiosa labor. Se impone, entonces, la necesidad de respaldar y hacer valer la autoridad del profesor, "entendida como la capacidad que se le reconoce, en función de la importancia social de su propia labor y sustentada tanto por su competencia y calidad profesional como por el propio papel modelador de conductas y de formación en valores que el ejercicio docente implica. De modo inherente a esta autoridad reconocida como consecuencia del ejercicio de una labor de extrema importancia, el profesor debe ser consciente de los deberes que esa misma responsabilidad le obliga a asumir, tanto en la educación integral de los alumnos como en la mejora de la convivencia escolar".

b) Propuesta de la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa al Consejero de Educación, Formación y Empleo, para la tramitación y aprobación del Anteproyecto por el Consejo de Gobierno como Proyecto de Ley. En ella se indica que se ha producido un descenso en la valoración social de la función docente y una pérdida de autoridad de los profesores que se manifiesta no sólo en episodios graves de violencia escolar, sino también en una tendencia a la indisciplina en las aulas, que obliga al profesor a dedicar buena parte del tiempo asignado para la docencia a la labor de intentar mantener el orden, lo que deteriora la calidad de la enseñanza.

c) Informe sobre impacto de género.

d) Informe del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales sobre el coste económico de la implementación de diversas medidas contenidas en el Anteproyecto, según el cual la previsión de cubrir la posible responsabilidad civil de los docentes en ejercicio de sus funciones, así como garantizarles la asistencia jurídica frente a agresiones físicas o morales están contempladas en el actual contrato (se entiende que de seguro), de vigencia anual prorrogable por igual período de tiempo, con un coste anual de 38.000 euros/año.

e) Estudio económico del coste y financiación del Anteproyecto. Además del coste de la cobertura de las contingencias expresadas en el informe anterior, se afirma que el Anteproyecto no supondrá un incremento de los gastos de personal (Capítulo I) y que, incluso, podría disminuirse el gasto en mantenimiento de las instalaciones y equipamientos de los centros, como consecuencia del deber de los alumnos de reparar los daños causados a las instalaciones o al equipamiento.

TERCERO.- El 5 de octubre, a propuesta del Secretario General de la Consejería que promueve la iniciativa legislativa, la Comisión de Secretarios Generales informa favorablemente el Anteproyecto, con carácter previo a su elevación al Consejo de Gobierno.

En la misma fecha, el Consejero de Educación, Formación y Empleo eleva propuesta al Consejo de Gobierno para la tramitación y aprobación del Anteproyecto como Proyecto de Ley.

CUARTO.- El 7 de octubre, el Consejo de Gobierno toma conocimiento del Anteproyecto y acuerda que se continúe su tramitación por la Consejería proponente, incorporando los informes preceptivos y facultativos que se enumeran. Son preceptivos el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, el de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y el presente Dictamen. Como facultativos se indican los de la Inspección de Educación, Mesa Sectorial de Educación, Comisión Regional de Directores de Centros de Educación Infantil y Colegios de Educación Primaria, Comisión Regional de Directores de Institutos de Educación Secundaria de la Región de Murcia  y Federación de Municipios de la Región de Murcia.

QUINTO.- Recabado el parecer de la Inspección de Educación, remite un primer informe, fechado el 13 de septiembre de 2011, en el que además de formular sugerencias de redacción, incide sobre el concepto de autoridad pública y su alcance en relación con el profesorado de los centros concertados, así como sobre la presunción de veracidad y su eventual contradicción con informes de los centros directivos o de la propia Inspección educativa.

El 31 de octubre la Inspección remite a la Secretaría General de la Consejería impulsora del Anteproyecto un borrador del mismo con las nuevas observaciones inspectoras ya incorporadas al texto, incidiendo sobre el régimen de responsabilidad y reparación de daños y la confidencialidad de los datos de los alumnos.

SEXTO.- Trasladado el Anteproyecto a la Mesa Sectorial de Educación, el 20 de diciembre se informa favorablemente por las organizaciones sindicales allí representadas, excepto por -- y --, que se abstienen.

SÉPTIMO.- La Federación de Municipios de la Región de Murcia  manifiesta su conformidad con el Anteproyecto, como también consta en el expediente la de las Comisiones Regionales de Directores, tanto de Escuelas de Educación Infantil y Colegios de Educación Primaria como de Institutos de Educación Secundaria.

OCTAVO.- Sometido el Anteproyecto a la Mesa Sectorial de la Enseñanza Concertada, se adoptan dos acuerdos en la sesión de 30 de diciembre de 2011: a) de apoyo al Anteproyecto, al que se adhieren todas las organizaciones representadas excepto --; y b) de supresión de los artículos 5.2 y 6.2, para unificar a todos los docentes de la Región, tanto de centros públicos como privados, que se adopta por unanimidad.  

NOVENO.- El 20 de enero de 2012, la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa valora las alegaciones y observaciones formuladas por los órganos que han participado en la elaboración del Anteproyecto, asumiendo algunas de ellas y rechazando, motivadamente, las restantes. Como resultado se elabora un nuevo borrador del Anteproyecto, que se somete a la consideración del Servicio Jurídico de la Consejería.  

DÉCIMO.- El indicado Servicio Jurídico, el 6 de febrero, informa favorablemente el Anteproyecto, sin formular objeción alguna ni sugerencias de redacción.

UNDÉCIMO.- Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Escolar de la Región de Murcia, se emite el 27 de marzo en sentido favorable al Anteproyecto, con diversas observaciones particulares consistentes en sugerencias de redacción y cuestiones de técnica normativa. Manifiesta, además, su valoración muy positiva respecto a la oportunidad y los principios inspiradores de la norma, tras exponer el marco sociológico en que se inserta, establecer el sentido de la autoridad del profesor y fijar el alcance del reconocimiento de la condición de autoridad pública de los docentes, de la que derivan dos aspectos esenciales: la presunción de veracidad y que las agresiones al profesor reciban el tratamiento agravado que conlleva dicha condición en el sujeto pasivo del ilícito penal.

DUODÉCIMO.- El 13 de abril, la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa emite informe en el que se indican las modificaciones operadas en el texto del Anteproyecto como consecuencia de la asunción de las sugerencias y observaciones formuladas por el Consejo Escolar, lo que da lugar a la versión definitiva del mismo, que obra en el expediente diligenciada por el Secretario General de la Consejería proponente.

El texto consta de una Exposición de Motivos, diez artículos (estructurados en dos Títulos: I. Disposiciones generales; y II. Protección jurídica del docente), una Disposición adicional, una derogatoria y una final.  

DECIMOTERCERO.- El 17 de abril emite su preceptivo informe la Vicesecretaría de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, en sentido favorable al Anteproyecto.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 24 de abril de 2012.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.

1. La tramitación realizada ha seguido, en lo sustancial, lo previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

2. No obstante lo anterior, la memoria de motivación jurídico-técnica no tiene el grado de detalle suficiente que requiere el caso y exige dicho precepto, pues dicho informe debe analizar las "concretas determinaciones normativas propuestas", y no limitarse a un análisis general de la iniciativa legislativa, que es lo que se ha hecho. De esta manera, existe un déficit de motivación en lo que atañe al contenido de buena parte de sus preceptos, no obstante lo cual aquélla puede ser deducida del tenor de los mismos y del examen de normas autonómicas precedentes en la materia.

3. Del mismo modo se advierte un insuficiente análisis, al menos de su plasmación en el expediente, de las trascendentales consecuencias que la alteración, a propuesta de algunos órganos preinformantes, de la redacción original de algunos preceptos ha de tener en cuanto al alcance de la regulación proyectada, singularmente, en relación con la eliminación de los límites relativos al ámbito material en que operaría la condición de autoridad pública de los docentes de los centros educativos privados y de las condiciones para que dichos docentes gocen de presunción de veracidad en la constatación de hechos. Tan sustancial modificación, que homogeneiza el tratamiento que en tales extremos otorga el Anteproyecto a todos los docentes, con independencia de su condición de empleados públicos, docentes de centros concertados o de centros educativos privados sin concierto, no ha merecido una mínima justificación acerca de la oportunidad de la medida ni de su ajuste al ordenamiento jurídico, ni siquiera en el informe de la Vicesecretaría, el cual como contenido necesario debe incluir, entre otros extremos, "la valoración jurídica de las alegaciones presentadas" (art. 46.4,  Ley 6/2004).

4. Previamente al sometimiento del Anteproyecto al Consejo de Gobierno a efectos de su aprobación como Proyecto de Ley, considera el Consejo Jurídico que sería muy conveniente someter el texto a los siguientes órganos:

a) Dirección de los Servicios Jurídicos, toda vez que, aunque su intervención no es preceptiva al no poder subsumirse el Anteproyecto objeto del presente Dictamen en los supuestos previstos en el artículo 7 de la Ley 4/2004, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no puede obviarse que será el órgano directivo encargado de otorgar a los docentes la asistencia jurídica prevista en el artículo 7, en especial la señalada en el segundo párrafo (representación y defensa en juicio), si es que ésta difiere en algo de la contemplada en el párrafo primero.

b) Consejo Regional de la Función Pública. Aun cuando sólo con una interpretación muy amplia y extensiva podría considerarse el Anteproyecto sometido a consulta como "referente a la Función Pública", lo que convertiría la intervención del indicado órgano consultivo en preceptiva (art. 13.2,1, letra a, del Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia , aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, en adelante TRLFP), es preciso advertir de la incidencia que su regulación tendrá en el estatus jurídico de los docentes que presten sus servicios en centros docentes de titularidad pública, toda vez que entre las finalidades de la futura Ley se cuentan las de reforzar sus derechos y potestades para el ejercicio de su función educativa, así como dignificar su labor y consideración social. La estrecha vinculación entre la norma y las cuestiones relativas al personal han influido significativamente en la propia elaboración del Anteproyecto, dado que la iniciativa legislativa fue asumida por la Dirección General competente en materia de Recursos Humanos docentes y que aquél se sometió a la consideración de las Mesas Sectoriales de Educación y de la Enseñanza Concertada, órganos de representación sindical para la negociación de las condiciones de trabajo del personal incluido dentro de sus respectivos ámbitos.

Por otra parte, medidas como el otorgamiento de la condición de autoridad pública a los docentes en el ejercicio de sus funciones pueden tener un alcance en materia de personal que no ha sido reflejado en el expediente y que un órgano superior y especializado de consulta en dicha materia podría contribuir a analizar, proponiendo las medidas necesarias para su modulación e implementación. Así, efectos colaterales o indirectos de la regulación proyectada pueden producirse sobre las relaciones de puestos de trabajo (cuyo proyecto y valoración ha de ser informado preceptivamente por el indicado Consejo) y en el acceso por parte de extranjeros a los puestos de trabajo que tienen atribuida función docente.

En efecto, el artículo 19.3 TRLFP establece una reserva general de los puestos que impliquen el ejercicio de autoridad, para su desempeño exclusivo por parte de funcionarios. Ello podría obligar a una clasificación funcionarial de todos los puestos docentes y a la exclusión del personal laboral del desempeño de tales puestos de trabajo.

Del mismo modo, el reconocimiento de la condición de autoridad pública incide en la posibilidad de desempeñar los puestos de trabajo docente por parte de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, así como por quienes a efectos de la libre circulación de trabajadores se encuentren asimilados a los mismos. Y es que el artículo 8 del Decreto 3/2003, de 31 de enero, por el que se regula el acceso a la Función Pública de la Región de Murcia de los nacionales de los demás estados miembros de la Unión Europea y de los nacionales extracomunitarios, excluye a dicho colectivo del desempeño de puestos de trabajo, plazas y empleos, "cuya ocupación implique la participación en el ejercicio directo o indirecto de la autoridad pública y tengan asignadas funciones cuyo objeto sea la salvaguarda de los intereses de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (apartado 1, letra b), precisando el apartado 2 que entre dichos puestos se encuentran "g) Los que supongan ostentar la condición de autoridad pública".

Si a consecuencia de esos traslados, se produjera alguna observación trascendente o que pudiera suponer una modificación del texto, deberá éste someterse de nuevo a Dictamen de este Consejo Jurídico.  

TERCERA.- Competencia material que se ejercita.

I. Dispone el artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) que "corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía".

Es necesario advertir que el tenor literal del precepto no hace una proclamación incondicionada de la competencia, sino que la sitúa entre unas coordenadas muy concretas, cuales son las derivadas de su acomodación al artículo 27 de la Constitución y a las leyes orgánicas que lo desarrollen. De ello se desprende, como ya señalamos en nuestros Dictámenes 9/1999 y 151/2004, que la Comunidad podrá dictar normas con rango de ley, siempre que lo haga "de acuerdo" con los anteriores parámetros y con las normas de general aplicación en todo el Estado. Así, el alcance de la competencia queda limitado por ellas, y todo aquello que no contemplen no podrá ser desarrollado, de tal forma que, en cualquier otra materia no regulada en tales disposiciones, ha de reconocerse la ausencia de competencia para su desarrollo legislativo.

El Estado ha aprobado, al amparo del artículo 149.1, materias 1ª y 30ª CE, en el campo de la educación no universitaria, sucesivas leyes orgánicas entre las cuales y por lo que ahora interesa en atención a los extremos cuya regulación contempla el Anteproyecto sometido a consulta,  cabe atender a la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (LODE) y la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (LOE).

La LODE establece en su artículo 4.2, letra f), que corresponde a los padres, entre otras, la obligación de respetar y hacer respetar "la autoridad y las indicaciones u orientaciones educativas del profesorado", imponiendo como deber básico de los alumnos, el de "participar y colaborar en la mejora de la convivencia escolar y en la consecución de un adecuado clima de estudio en el centro, respetando el derecho de sus compañeros a la educación y la autoridad y orientaciones del profesorado" y el de "respetar las normas de organización, convivencia y disciplina del centro educativo" (art. 6.4). Estas obligaciones y deberes se establecen con independencia de la naturaleza y titularidad de los centros educativos donde se imparten las enseñanzas.

Tanto la Exposición de Motivos como la Memoria que acompaña al texto del Anteproyecto sometido a consulta fundamentan su necesidad y oportunidad en el artículo 104 LOE, que bajo el epígrafe "reconocimiento y apoyo al profesorado", impone a las Administraciones Públicas velar por que el profesorado reciba el trato, la consideración y el respeto acordes con la importancia social de su tarea, así como prestar una atención prioritaria a la mejora de las condiciones en que aquél realiza su trabajo y al estímulo de una creciente consideración y reconocimiento social de la función docente, mandato de carácter general y, en consecuencia, dirigido a todo el sistema educativo, sin distinción entre centros públicos y privados, sostenidos o no con fondos públicos.

Atendido el contenido del Anteproyecto, no debería omitir la Exposición de Motivos los preceptos de la LODE antes señalados, como tampoco una referencia al artículo 105 LOE, que encomienda a la Administración educativa "respecto del profesorado de los centros públicos, adoptar las medidas oportunas para garantizar la debida protección y asistencia jurídica, así como la cobertura de la responsabilidad civil, en relación con los hechos que se deriven de su ejercicio profesional".

En este marco competencial, nada obsta a que la Comunidad Autónoma proceda a reforzar y fortalecer la autoridad del docente, para prestigiar su figura y su labor, dotándole de un respaldo institucional y legal que fomente la consideración y el respeto que le son debidos, como vía para conseguir un clima escolar óptimo y, gracias a ello, garantizar el derecho de todos a la educación.

De conformidad con lo expuesto, atendida la competencia de desarrollo legislativo que el artículo 16.1 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma, dado que el contenido del Anteproyecto no puede ser incardinado en ninguna de las funciones que el Estado reserva para sí (Disposición final sexta LOE), sino que, antes bien, corresponde a una materia que la propia legislación orgánica encomienda regular a las correspondientes Administraciones educativas, cabe concluir que la Comunidad Autónoma goza de competencia para desarrollar los derechos de los profesores en el ejercicio de su función docente, reforzando su figura en el desempeño de la labor educativa.

II. Ahora bien, la competencia regional en materia de educación no habilita para establecer normas con incidencia en otros ámbitos ajenos a la competencia autonómica, como la legislación penal, la civil y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, lo que limita los efectos jurídicos de las previsiones del Anteproyecto y exigirá modificar su redacción.

1. En efecto, el artículo 5 otorga a los docentes, directores y demás miembros del equipo directivo de los centros educativos la condición de autoridad pública, gozando de la protección atribuida por el ordenamiento jurídico a dicha condición, lo que lleva al Consejo Escolar -su Dictamen es la primera actuación en el procedimiento de elaboración normativa en el que se concreta qué plus de protección jurídica conlleva para el profesorado ser considerado como autoridad pública- a afirmar que ello determinará que las agresiones a dichos individuos, ahora revestidos de autoridad, sean consideradas como agresiones a autoridades públicas, con el agravamiento del tipo delictivo y las penas correspondientes. Sin embargo, ha de advertirse que en la medida en que la competencia autonómica no puede fundamentar una alteración de las normas penales, sobre cuya producción ostenta competencia exclusiva el Estado (art. 149.1,6ª CE), y dado que el concepto de autoridad pública con incidencia penal será el establecido en el artículo 24 del Código Penal (CP), el otorgamiento por el Anteproyecto de la condición de autoridad pública no será un criterio determinante en la interpretación y aplicación de la norma penal, toda vez que el referente al examinar las conductas susceptibles de subsumirse en los distintos tipos penales en los que la cualidad de autoridad forma parte integrante de los mismos será la establecida por el propio Derecho Penal, esto es, "el que por sí solo o como miembro de alguna corporación, tribunal u órgano colegiado tenga mando o ejerza jurisdicción propia", así como los cargos representativos de carácter electivo que forman parte de los órganos legislativos y los funcionarios del Ministerio Fiscal. Es decir, la jurisdicción penal, a efectos de apreciar o no el carácter de autoridad en el sujeto pasivo (o activo) de un determinado ilícito criminal, no queda vinculada por disposiciones administrativas, pues el concepto de autoridad que ofrece este artículo 24 CP "no se corresponde con el tipo de una norma de las denominadas en blanco" (STS, Penal, de 25 de junio de 1986).

No obstante, sobre la base de jurisprudencia penal anterior, la Fiscalía General del Estado, en contestación a la Consulta 2/2008, considera que "las agresiones ejecutadas contra funcionarios públicos en el ámbito de la sanidad y de la educación, consistentes en acometimiento, en empleo de fuerza, intimidación grave o resistencia activa también grave, quedan incluidas en el ámbito de la tutela penal arbitrada por el delito de atentado, siempre que concurran los demás elementos que configuran tal delito", y ello en atención a que las actividades realizadas por funcionarios públicos en el ámbito del derecho a la educación y a la salud, "constituyen materias que afectan a los principios básicos de convivencia en una sociedad democrática, y por tanto, al bien jurídico protegido por el delito de atentado". Sin embargo, "los trabajadores o empleados de empresas o instituciones privadas, aunque éstas -en concierto o mediante cualquier otra fórmula de relación con la Administración- participen en el ejercicio de funciones sociales, no ostentan la condición de funcionarios públicos a efectos penales".  

En consecuencia, el otorgamiento a los equipos directivos y a los docentes de la condición de autoridad pública por parte del Anteproyecto no conllevará un plus de protección penal para los mismos, lo que sumado a la indeterminación del texto acerca de cuál es la protección que el ordenamiento jurídico anuda a esta condición, obliga a plantearse la necesidad de la medida, a lo que se dedica una Consideración ulterior de este Dictamen, a la que nos remitimos.  

2. El artículo 9 del Anteproyecto, bajo la rúbrica "responsabilidad y reparación de daños", recoge una formulación clásica de la genérica obligación de reparar el daño causado a otro con vulneración del principio "alterum non laedere", positivizado en el artículo 1902 del Código Civil (CC) y, en el sector material en que nos encontramos, por el Real Decreto 732/1995, de 5 de mayo, por el que se establecen los derechos y deberes de los alumnos y las normas de convivencia en los centros (art. 44), que inspiró también el artículo 43 de nuestro Decreto regional 115/2005, de 21 de octubre, por el que se establecen las normas de convivencia en los centros docentes sostenidos con fondos públicos que imparten enseñanzas escolares.

Esta obligación nacida de acto ilícito originariamente tiene un marcado carácter civil, por lo que su regulación, a priori, quedaría fuera del ámbito competencial autonómico, al estar reservada al Estado la materia de legislación civil, ex artículo 149.1,8ª CE.

No obstante, la finalidad de la norma y la especial naturaleza de sus destinatarios (los alumnos), vinculados por una relación especial de sujeción con los centros docentes, permiten modular la anterior conclusión y reconducir la regulación contenida en dicho precepto a la competencia educativa, toda vez que lo que se viene a establecer no es una mera obligación civil, sino una medida educativa correctora dirigida al alumno y que, a su vez, protege a los miembros de la comunidad educativa. Esta medida se suma a las que pueden imponerse a los alumnos como consecuencia del incumplimiento de sus deberes y que se enumeran en el Decreto regulador de las normas de convivencia de los centros escolares (artículos 49 y 52).  Como señaló este Consejo Jurídico en Dictamen 116/2005, sobre el Proyecto del que a la postre sería el Decreto 115/2005, tales medidas, incardinadas en el proceso educativo, tienden a garantizar una adecuada convivencia en el seno de los centros docentes, que permita a los miembros de la comunidad educativa el desarrollo de sus respectivas labores y, en especial, la consecución de los fines y objetivos de la educación, insertándose con naturalidad en la propia dirección y organización de la actividad docente, como una respuesta necesaria para alcanzar el debido cumplimiento de las normas de convivencia, encontrando de esta manera su engarce directo no sólo en el espíritu de la propia Ley Orgánica 8/1985, sino, incluso, en sus previsiones relativas al citado deber de respeto (Dictamen 2250/1994 del Consejo de Estado).  

Ahora bien, fuera del ámbito regulador de las normas de convivencia queda la responsabilidad extracontractual de aquellos que vienen obligados a responder económicamente de los daños causados por los alumnos, tanto a los profesores y personal de administración de servicios, a padres y madres de alumnos, a los propios centros, etc., que encuentran su sede normativa propia en la legislación civil (responsabilidad aquiliana o extracontractual, ex artículos 1902 y 1903 CC) y en las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (responsabilidad patrimonial de la Administración educativa, ex artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en adelante LPAC). Tales materias quedan fuera de la competencia autonómica, atendida la reserva en favor del Estado que establecen el ya citado artículo 149.1,8ª CE, en relación a la legislación civil, y l8ª en lo tocante al sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas.

Consecuencia de lo expuesto es que la Comunidad Autónoma no puede excluir en el Anteproyecto la aplicación de las responsabilidades establecidas en dichos ámbitos ni limitar los posibles responsables, y por ello ambos párrafos del artículo 9 terminan con una cláusula de salvaguarda de la institución de la responsabilidad civil, en los términos previstos en la legislación vigente.

Considera el Consejo Jurídico que dicha medida es acertada, si bien su alcance es excesivamente limitado. Así, en el primer párrafo se señala como únicos responsables civiles de los daños causados por los alumnos menores de edad a quienes ejerzan la patria potestad o la tutela sobre los mismos, incorporando la regla contenida en el artículo 1903, párrafo tercero CC. Sin embargo, el párrafo quinto de ese mismo artículo, también señala como posibles responsables civiles a las personas o entidades que sean titulares de un centro de enseñanza no superior, respecto de los daños causados por sus alumnos menores de edad durante el tiempo en que se hallen bajo el control o vigilancia del profesorado del centro, desarrollando actividades escolares, extraescolares y complementarias. Adviértase que, de conformidad con el artículo 9.1 del Anteproyecto, el sujeto pasivo de los daños materiales puede ser, además del centro, cualquier miembro de la comunidad educativa (profesores, otros alumnos, personal de administración y servicios, padres y madres de alumnos), por lo que podrían generarse supuestos de responsabilidad para la titularidad del centro educativo, ya sea éste de naturaleza privada, lo que daría lugar a un supuesto de responsabilidad civil, o pública, lo que podría generar la obligación para la Administración educativa de reparar el daño.  

Del mismo modo, en el apartado 2, aunque la fórmula empleada es de alcance más amplio que la consignada en el apartado 1, pues ahora ya no se señala a los posibles responsables, sino que se limita a establecer la eventualidad de declarar la responsabilidad civil en que se haya podido incurrir como consecuencia de una agresión física o moral a un docente por parte de un alumno, lo cierto es que dicha previsión sigue siendo insuficiente, pues no contemplaría la posibilidad de una responsabilidad patrimonial de la Administración, que, dadas sus singularidades, no es reconducible al concepto de responsabilidad civil utilizado por el precepto.

Sobre la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial en los supuestos de daños sufridos por los profesores de los centros educativos de titularidad pública, tanto en sus bienes materiales como en su integridad física o moral, como consecuencia de actuaciones o agresiones de los alumnos, este Consejo Jurídico se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, el Dictamen 1/2012, de forma sintética recuerda que "la aplicación de la vía resarcitoria del instituto de la responsabilidad patrimonial ha sido dictaminada favorablemente por el Consejo Jurídico (presupuesto el principio de indemnidad de los empleados públicos y que se trata de daños que no tienen el deber jurídico de soportar), por entender acreditado el nexo causal ("como consecuencia del funcionamiento del servicio público"), al resultar atribuible como inherente a alguno de los factores que la componen, como la actividad docente o la vigilancia o custodia de los alumnos, en aquellos casos en que los daños al profesorado se producen durante el ejercicio de sus actividades docentes, derivadas de acciones de alumnos, que se encuentran bajo la vigilancia del centro escolar, siempre y cuando no medie culpa o negligencia del profesor (Dictámenes 188/02, 247/2002 y 86/2004)". En el Dictamen 249/2011, que estima procedente indemnizar por la vía de la responsabilidad patrimonial a una maestra de un centro público que resulta lesionada como consecuencia de la acción de un alumno, se contiene una extensa recopilación de la doctrina de este Consejo Jurídico sobre el particular, cuya reproducción no se estima necesaria al ser la Consejería consultante conocedora de la misma.  

Conclusión de lo expuesto es que las cláusulas de salvaguardia de la responsabilidad civil contenidas en los dos apartados del artículo 9 resultan incompletas, toda vez que no contemplan ni todos los sujetos eventualmente responsables ni la institución de la responsabilidad patrimonial. Procede, en consecuencia, modificar su redacción para ampliar su ámbito en los términos indicados. Para conseguirlo bastaría con extraer dichas cláusulas de su ubicación en el texto y agruparlas en un nuevo apartado 3 (desplazando como apartado 4 el contenido del actual número 3), en el que se indicara que lo dispuesto en los dos apartados anteriores no excluye la responsabilidad civil o patrimonial en que se haya podido incurrir conforme a la legislación vigente.

Esta consideración tiene carácter esencial.

CUARTA.- La atribución de la condición de autoridad pública: efectos y alcance.

I. De los efectos del reconocimiento de autoridad pública.

Como ya se ha indicado, el artículo 5 confiere la condición de autoridad pública a los docentes, directores y demás miembros de los equipos directivos de los centros (públicos y privados, concertados o no), en el ejercicio de sus potestades de gobierno, docentes y disciplinarias, "gozando de la protección y asumiendo la responsabilidad atribuidas a tal condición por el ordenamiento jurídico".

Ya hemos anticipado en la Consideración precedente que el alcance de esta previsión es limitado y, en cierto modo, indefinido, toda vez que no incidirá ni en una mayor protección ni en una mayor responsabilidad desde la perspectiva penal, sin que del Anteproyecto ni de las actuaciones realizadas durante su elaboración se deduzca cuál es la protección a que se alude y si ésta es diferente de la propia de la esfera punitiva criminal.

Ello obliga a plantearse, entonces, cuál es el plus de protección que ofrece al profesorado y a los equipos directivos de los centros el otorgamiento de la condición de autoridad pública, para lo cual habrá de partirse de su concepto y de la significación que dicha atribución tiene en la tradición jurídica española, toda vez que en Derecho Administrativo no existe una definición legal común de lo que sea la autoridad pública.

En efecto, al margen de la concepción utilizada en el Derecho Penal, en distintos ámbitos sectoriales sus normas reguladoras otorgan dicha condición a sujetos diversos y en atención a criterios igualmente diferentes, que llegan a calificar como autoridad pública a quienes desempeñan cargos electivos o de designación política, a quienes ejercen determinadas potestades ejecutivas, jurisdiccionales, de inspección y control, a los notarios y fedatarios públicos, etc. No obstante, en la búsqueda de rasgos comunes a todos ellos puede advertirse que la condición de autoridad conlleva siempre una estrecha vinculación con lo público -con el orden o el servicio públicos-, para lo cual se dota a quien goza de tal cualidad de potestades o funciones exorbitantes, incluso coactivas o coercitivas, que manan del núcleo esencial del poder del Estado (entendido aquí como poder público) y que persiguen y encuentran su justificación en la garantía del interés público y en el ejercicio ordenado de los derechos y libertades.

En la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea emanada en interpretación de la noción de poder público utilizada por el artículo 45.4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (hoy artículo 51) en relación con las excepciones a la libre circulación de personas, se llega a excluir del concepto a quienes no tienen atribuidas facultades decisorias vinculantes para los particulares, o poderes coercitivos o de compulsión (por todas, SSTJUE, de 24 de mayo y 1 de diciembre de 2011).

En el ámbito del Derecho Administrativo Común, la LPAC utiliza el término autoridad en diversos contextos (artículos 28, 35, 55, 135, etc.), pero sin llegar a ofrecer información suficiente como para definir un estatus común de la autoridad pública. De hecho, el precepto que mejor sirve a tal fin, porque atribuye una prerrogativa concreta y específica al funcionario investido de autoridad pública, es el artículo 137.3, cuando, en materia sancionadora, otorga valor probatorio a los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes.

Pero este valor probatorio es el que ya atribuye al profesorado el artículo 6 del Anteproyecto -y con mayor alcance, pues no queda limitado al ámbito sancionador-, por lo que no es necesario revestirlo de autoridad pública, pues la presunción de veracidad de los hechos constatados por los docentes y los equipos directivos derivará del indicado precepto y no de la cualidad de autoridad. Adviértase, además,  que el artículo 137.3 LPAC exige, para otorgar el indicado valor probatorio, una doble condición subjetiva, a saber, ser autoridad pública y ser funcionario público, por lo que la condición de autoridad pública determinaría la inclusión en el ámbito subjetivo del precepto únicamente a los docentes de centros públicos que ostentaran la condición de funcionario, pero no a los docentes de centros privados, ni aun concertados, pues, por muy amplio que sea el concepto de funcionario público que se pretenda manejar, aquéllos no tendrían cabida en el mismo.

Así pues, descartada la existencia de un plus de protección penal anudada a la condición de autoridad pública y siendo, además, innecesaria la atribución de tal cualidad para dotar de valor probatorio a los hechos constatados por los docentes, cabría plantearse si la autoridad pública les confiere el respaldo de un poder coactivo o coercitivo en el desempeño de su labor, siendo característica de tales poderes la posibilidad de imponer las decisiones de la autoridad pública incluso por la fuerza. No parece, sin embargo, que la utilización de este tipo de poder sea adecuado al tipo de relaciones que deben imperar en las aulas, y no ya sólo en atención a los valores pedagógicos generalmente aceptados, sino también porque lo impide el ordenamiento jurídico. En efecto, el uso de la fuerza sobre las personas en general ha de ser expresamente autorizado por la Ley (así, por ejemplo, el artículo 100 LPAC exige dicho requisito para poder utilizar el medio de ejecución forzosa de los actos administrativos conocido como compulsión sobre las personas), y el Anteproyecto no contiene ninguna previsión al respecto. Y ello es lógico, pues la utilización de la fuerza física en el ámbito escolar, además de ser contraria a los principios y fines del sistema educativo español enumerados en los artículos 1 y 2 LOE, es rechazada también por instrumentos internacionales como la Convención de Derechos del Niño, cuyo artículo 28.2 dispone que "los Estados Partes adoptarán cuantas medidas sean adecuadas para velar por que la disciplina escolar se administre de modo compatible con la dignidad humana del niño y de conformidad con la presente Convención". De hecho, el Decreto 115/2005 proclama, en su artículo 17, que "todos los alumnos tienen derecho a que se respete su integridad y dignidad personal, así como a la protección contra toda agresión física o moral", plasmando así el derecho reconocido por el artículo 6.3, b) LODE.

Por supuesto, ello no excluye el deber de obediencia y respeto de los alumnos hacia el profesor ni las facultades de éste respecto a la organización del trabajo en clase y la impartición de la disciplina necesaria, para lo que cuenta con las facultades y medidas educativas que le confiere el ordenamiento, singularmente las contenidas en las normas de convivencia y reglamentos de régimen interior de los centros.

Corolario de lo expuesto es que la mera atribución de la cualidad de autoridad pública no otorga por sí misma una mayor protección jurídica al profesorado, lo que convierte el último inciso del artículo 5 del Anteproyecto en una norma vacía de contenido.

Cabe entonces concluir que el reconocimiento de autoridad pública a los profesores y miembros de los equipos directivos de los centros limita sus efectos a un mero respaldo institucional y formal a la importante labor de estos profesionales, pero sin una incidencia material efectiva, al menos evidente, ni en sus posibilidades de actuación ni en la reacción del ordenamiento jurídico frente a eventuales agresiones o ataques. Sólo una especificación en el Anteproyecto de qué concretas potestades o facultades se asocian a dicha condición (como la presunción de veracidad del artículo 6, o, por ejemplo, la previsión contenida en el artículo 11.3 de la Ley gallega 4/2011, de 30 de junio, de convivencia y participación en la comunidad educativa, que faculta al profesorado a requisar objetos o sustancias peligrosos que porten los alumnos) permitiría soslayar esta conclusión.

Por otra parte, el Anteproyecto atribuye la condición de autoridad pública y la presunción de veracidad a sujetos diversos que, en el desempeño de su labor, pueden entrar en conflicto, como ocurre con los profesores y los equipos directivos de los centros de un lado y la Inspección Educativa de otro, revestida de autoridad pública por el artículo 153 LOE. Ya en su informe inicial la Inspección puso de manifiesto que dichas atribuciones podían generar conflictos, sin que el Anteproyecto establezca normas que permitan evitarlos o, al menos, gestionarlos. Considera el Consejo Jurídico que debería establecerse alguna previsión al respecto.  

II. El alcance subjetivo y material del reconocimiento de la autoridad pública.

Atendido el ámbito de aplicación del Anteproyecto y los términos en que se expresa su artículo 5, se pretende otorgar la condición de autoridad pública a docentes, directores y demás miembros de los equipos directivos de todos los centros educativos en los que se impartan enseñanzas reguladas en la LOE, independientemente de su titularidad, es decir, sean públicos o privados, concertados o no.

Entre las Comunidades Autónomas que han regulado esta cuestión, Madrid (Ley 2/2010, de 15 de junio, de Autoridad del Profesor), Castilla-La Mancha (Ley 3/2012, de 10 de mayo, de Autoridad del Profesorado) y Valencia otorgan la condición de autoridad pública a los docentes de la privada no concertada. En relación con esta última, el artículo 5 de la Ley 15/2010, de 3 de diciembre, de Autoridad del Profesorado, utiliza el término autoridad, sin el adjetivo "pública". Sin embargo, de acuerdo con su exposición de motivos ha de interpretarse dicha expresión como sinónimo de autoridad pública. Frente a ellas, Cataluña (Ley 12/2009, de 10 de julio, de Educación), Galicia (Ley 4/2011), La Rioja (Ley 2/2011, de 1 de marzo, de Autoridad del Profesor y de la Convivencia en los Centros Educativos de la Comunidad Autónoma de La Rioja) y Extremadura (Ley 4/2011, de 7 de marzo, de Educación) no confieren dicha condición a los docentes privados no concertados. Debe precisarse, además, que, en el caso de Cataluña, únicamente se considera como autoridad pública al director de los centros públicos.  

Ya se ha indicado supra que el concepto de autoridad pública conlleva una vinculación estrecha con la res publica, en sus dimensiones de orden o de servicio público. Así, la jurisprudencia penal surgida de la interpretación del delito de atentado contra autoridades y funcionarios entiende el orden público como libre ejercicio de los derechos y deberes fundamentales, que el artículo 10.1 CE proclama como fundamento del orden político y de la paz social. Dicha jurisprudencia define el orden público como "la situación que permite el ejercicio pacífico de los derechos y libertades públicas y el correcto funcionamiento de las instituciones y organismos públicos, y consiguientemente, el cumplimiento libre y adecuado de las funciones públicas, en beneficio de intereses que superan los meramente individuales", sancionando "los hechos que atacan al normal funcionamiento de las prestaciones relativas al interés general que la Administración debe ofrecer a sus ciudadanos" (STS, Penal, de 4 de diciembre de 2007), apuntando que "constituye la garantía del buen funcionamiento de los servicios y funciones públicas" (STS, Penal, de 18 de febrero de 2000) .

Desde esta perspectiva, la atribución con carácter general de la condición de autoridad al profesorado de los centros docentes trataría de proteger el ejercicio de la función docente en su misión de servir a los intereses generales, de manera que quede protegido en los casos en los que aquélla se ve afectada por conductas inadecuadas o indisciplinadas de quienes participan o de aquellos a los que se dirige esencialmente dicha función, de forma que tales comportamientos no impidan ni dificulten su normal desenvolvimiento, ni perjudiquen con ello la consecución de sus objetivos y fines educativos. Y así se refleja en la Exposición de Motivos del Anteproyecto y en diversos informes a lo largo del expediente.  

Por otra parte, es evidente que la Educación es una de esas prestaciones relativas al interés general que la Administración debe ofrecer a sus ciudadanos y se incardina plenamente en el ámbito del servicio público; aunque en atención al diseño constitucional del derecho a la educación, que reconoce la libertad de enseñanza y de creación y elección de centros docentes, la atención a las necesidades educativas de la población no corresponde en exclusiva a la Administración, sino que también se realiza desde el ámbito privado, con la necesaria supervisión y control administrativo y, en el caso de los centros concertados, incluso con el sostenimiento económico de los mismos.

Ahora bien, a pesar de que el sometimiento de los centros privados no concertados a autorización y control por la Administración educativa conlleva una cierta publificación de su actividad, ello no es suficiente para incluirla en el servicio público de la educación, siendo excluidos de forma expresa por el artículo 108 LOE, al señalar que "la prestación del servicio público de la educación se realizará a través de los centros públicos y privados concertados".

Así pues, si los docentes de los centros privados no concertados no ejercen funciones públicas respaldadas por el poder del Estado, no contribuyen al mantenimiento del orden público en los términos antes expresados ni prestan un servicio público stricto sensu, no reunirían ninguno de los atributos que en nuestra tradición normativa justifica el ser investido de autoridad pública. Esta circunstancia quizás debería llevar a reconsiderar dicha atribución y su sustitución por la noción de "autoridad", cuya fundamentación radica en el principio homónimo, entendido como atributo personal que ampara el prestigio de las personas que ostentan determinados cargos o desempeñan determinadas funciones.  

Ello, a su vez, no sería obstáculo para atribuirles la presunción de veracidad del artículo 6 del Anteproyecto, la cual, como ya hemos señalado supra, no viene condicionada o vinculada a la cualidad de autoridad pública -que de hecho resulta irrelevante a estos efectos si no se goza además de la condición de funcionario público (art. 137.3 LPAC)-, sino a la atribución específica de valor probatorio efectuada por la Ley.

Del mismo modo, debe volver a incorporarse a la futura Ley la limitación del ámbito material del reconocimiento de dicha autoridad, según la cual, en los centros educativos privados, la condición de autoridad de sus docentes y miembros de equipos directivos, quedará limitada al ámbito interno y disciplinario de las relaciones de éstos con el alumnado. Esta regla ya se contenía en el segundo párrafo del artículo 5, presente en los primeros borradores del texto y suprimido en el definitivo a propuesta de la Mesa Sectorial de la Enseñanza Concertada, sobre la base de un pretendido trato igualitario entre todos los docentes independientemente del centro en el que presten sus servicios. Entiende el Consejo Jurídico que dicho argumento no puede ser atendido, habida cuenta de que es precisamente la distinta naturaleza del profesorado funcionario público y la del que carece de tal condición, lo que justifica no ya sólo la diferente condición de autoridad que procede atribuir, sino también la limitación del ámbito de aquélla.

Idéntica restricción sería necesario incluir en el artículo 6 en relación con el ámbito en el que opera la presunción de veracidad, pues ésta únicamente ha de reconocerse a los efectos y en el marco de los expedientes dirigidos a la aplicación de las normas de convivencia en relación con el alumnado, sin reconocer a dicha presunción una eficacia ad extra, fuera del ámbito interno y disciplinario de los centros docentes.

Esta observación tiene carácter esencial.

QUINTA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la Exposición de Motivos.

1. En el quinto párrafo se vincula la presunción de veracidad a la condición de autoridad pública, en la medida en que el reconocimiento de ésta "implica" que los hechos constatados por docentes gozarán de la presunción de veracidad. Ya hemos indicado en Consideraciones precedentes que la presunción de veracidad en el Anteproyecto sometido a consulta no deriva de la cualidad de autoridad pública, sino de la atribución expresa realizada por el artículo 6 del Anteproyecto.

Procede, en consecuencia, corregir la redacción del párrafo.

2. La denominación correcta del Estatuto de Autonomía es "Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia", no "de la Región de Murcia".

II. Al articulado.

- Artículo 1. Objeto.

El epígrafe que intitula el precepto debe expresar de forma adecuada y completa el contenido del mismo. Por ello, debería añadirse el término "finalidad", toda vez que como tal puede calificarse la pretendida contribución de la futura Ley a "la mejora de la calidad del sistema educativo y garantizando el derecho a la educación".

- Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Del expediente se deduce que el ámbito de aplicación de la Ley no pretende extenderse a la enseñanza universitaria. Debería, entonces, precisarse en el apartado 1 que las enseñanzas a las que se refiere son las de niveles no universitarios, pues en rigor también las de estos niveles se establecen en la LOE (art. 3), aunque su regulación se realice por otros cuerpos e instrumentos normativos.

- Artículo 4. Derechos en el ejercicio de la función docente.

Debe homogeneizarse gramaticalmente el comienzo de cada uno de los párrafos en los que se enumeran los derechos del docente. Se sugiere usar un verbo en infinitivo para coordinarlo adecuadamente con la frase que sirve de pórtico e introducción a cada uno de ellos: "tendrá derecho a:"

- Artículo 6. Presunción de veracidad.

Para que los hechos constatados por el profesorado o los miembros de los equipos directivos gocen de presunción de veracidad, habrán de ser "formalizados en documento que cuente con los requisitos establecidos reglamentariamente". El establecimiento de esta exigencia legal y la ausencia de tales requisitos en el Decreto de normas de convivencia, así como la no indicación de cualquier otro cuerpo normativo al que acudir para integrar la remisión legal, exige un nuevo desarrollo reglamentario que condicionará la aplicación de este precepto.

Adviértase que lo que hace el precepto es constituir una suerte de prueba documental privilegiada, pues los hechos constatados por el profesorado se consideran verdaderos porque así lo dice la Ley. En virtud de la misma, dicha exposición de hechos ha de considerarse bastante no sólo para incoar un procedimiento, sino incluso para fundamentar su resolución, salvo que el interesado pueda desvirtuar la certeza de tales hechos mediante la aportación de una prueba que acredite que lo que se reflejó por el profesor en su exposición no se corresponde con la realidad.

Considera el Consejo Jurídico que, en atención a dicha circunstancia, y dada la incidencia que la fuerza probatoria que el precepto otorga a los hechos constatados por los docentes puede llegar a tener sobre el reparto de la carga de la prueba (por todas, SSTS, 3ª, de 20 de junio y 18 de diciembre de 1991, en relación con la presunción de veracidad de las actas de la Inspección de Trabajo) lo procedente sería que el propio Anteproyecto estableciera los requisitos necesarios para que dicha presunción llegue a producir sus efectos. Entre tales exigencias no deberían faltar aquellas que la jurisprudencia ha señalado en interpretación del artículo 137.3 LPAC, singularmente las de inmediación en la apreciación de los hechos por parte del profesor y posibilidad de contradicción por el presunto responsable. En cuanto a los requisitos formales, los de claridad y precisión en la exposición de los hechos y circunstancias en las que aquéllos se producen.  

- Artículo 7. Asistencia jurídica.

a) El precepto garantiza a los docentes de centros educativos públicos la asistencia jurídica en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio de sus funciones y, en todo caso, dicho personal gozará del derecho a la representación y defensa en juicio en los términos establecidos en el artículo 2.2 de la Ley 4/2004.

De la redacción actual parece desprenderse que se regulan dos ámbitos de protección. Uno, de carácter genérico, contemplado en el párrafo primero, que establece un mandato dirigido a la Consejería competente en materia de Educación aunque sin especificar qué medidas concretas de asistencia jurídica pueden adoptarse; y otro, al que se refiere el párrafo segundo del precepto, que sí concreta tales medidas en cuanto a la representación y asistencia en juicio por parte de los Letrados de la Dirección de los Servicios Jurídicos.  

El expediente no alumbra a qué tipo de protección puede referirse el primer párrafo ni si es diferente de la prevista en el párrafo 2. Si no lo fuera, la redacción propuesta no es correcta y debería sustituirse la expresión que da comienzo al segundo párrafo "en todo caso", por "A tal efecto" o similar.

Ello obligaría a extraer del párrafo primero el último inciso, relativo al aseguramiento de la responsabilidad civil y ubicarlo al final del precepto en un nuevo párrafo tercero.

b) La cobertura de la responsabilidad civil en que el profesorado pudiera incurrir como consecuencia del ejercicio de sus funciones, ya prevista en el artículo 105.2 LOE, es una cuestión diferente de la denominada "asistencia jurídica" al profesorado, por lo que debería tener su reflejo en el epígrafe del artículo.

c) Deberían numerarse los párrafos del artículo.

d) Tratándose de un Anteproyecto de Ley, debe evitarse realizar citas específicas a normas de rango inferior, caracterizadas por su mayor contingencia y mutabilidad que las leyes, como la del artículo 38 del Decreto 77/2007, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Asistencia Jurídica, cuya cita podría sustituirse por la expresión genérica "y en su normativa de desarrollo".

- Artículo 8. Deber de colaboración.

En la medida en que el precepto considera necesario incluir uno de los principios que, en materia de protección de datos personales de los alumnos, establece la norma básica, parece oportuno incluir los restantes a que se refiere la Disposición adicional vigésimo tercera LOE en que se basa el precepto proyectado, tales como los de proporcionalidad, seguridad y deber de sigilo.

- Artículo 9. Responsabilidad y reparación de daños.

a) En los casos de agresión física o moral a docentes por acción de los alumnos se prevé que se proceda a la petición de excusas y el reconocimiento de la responsabilidad de los actos por el agresor, tras lo cual se aplicará la medida correctora que proceda conforme a las normas de convivencia.

No prevé el precepto qué consecuencias tiene para el agresor no pedir excusas o no reconocer la responsabilidad de sus actos. Considera el Consejo Jurídico que podría establecerse que tales comportamientos tuvieran su correspondiente consecuencia en la aplicación de las medidas correctoras procedentes, actuando como elemento de modulación de la responsabilidad disciplinaria del agresor, al modo de una circunstancia atenuante o agravante, según la conducta del sujeto activo.

Del mismo modo, frente al aparente automatismo de la medida correctora posterior a la petición de excusas, podría preverse una especie de conciliación, según el modelo de la contemplada por el artículo 19 de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 enero, reguladora de la Responsabilidad Penal de los Menores, de modo que, en determinados supuestos no graves, la petición de excusas por el agresor y su aceptación por el ofendido pudieran evitar la imposición de ulteriores medidas correctoras al primero.  

b) A fin de conseguir una mejor integración del texto proyectado en el marco de la normativa educativa vigente, se recomienda modificar la redacción del apartado 2, de manera que la referencia a las medidas correctoras o disciplinarias remita expresamente a lo que dispongan las normas de convivencia.

- Artículo 10. Normas de convivencia.

Dispone el precepto que "reglamentariamente" se adaptarán las normas de convivencia de los centros para la efectiva aplicación de la futura Ley.

La vía reglamentaria para la adaptación de las normas de convivencia afectará al Decreto 115/2005, pero no a las normas de convivencia que ha de aprobar cada centro, integrándolas en su reglamento de régimen interior (art. 9 Decreto 115/2005), máxime respecto de los centros privados no concertados, excluidos del ámbito de aplicación del indicado Decreto y que gozan de autonomía para establecer sus propias normas de convivencia, de conformidad con el artículo 25 LODE y Disposición adicional única del Decreto.

Sería más adecuado establecer que los centros adaptarán sus normas de convivencia a lo establecido en la futura Ley, sin perjuicio de que por vía reglamentaria se proceda a modificar el Decreto 115/2005 en lo que se estime necesario.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia material para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen.

SEGUNDA.- De conformidad con la Consideración Segunda de este Dictamen, la elaboración del Anteproyecto se ha ajustado en términos generales a lo establecido en la legislación aplicable, sin perjuicio de las observaciones allí formuladas, singularmente las relativas a la conveniencia de recabar el parecer de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del Consejo Regional de la Función Pública.

TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:

- La formulada en la Consideración Tercera, II, 2 en relación con la responsabilidad derivada de los daños causados por los alumnos.

- La relativa al alcance del reconocimiento de la condición de autoridad pública, conforme a lo señalado en la Consideración Cuarta, II de este Dictamen.

CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.