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Dictamen 305/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 10 de agosto de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por la mercantil "--", como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 270/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 29 de abril de 2011 (registro de entrada) se presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por x, en nombre y representación de la mercantil "--", en la que se solicita una indemnización de 3.174,01 euros por los daños materiales ocasionados al vehículo Toyota, modelo Auris, matrícula --, propiedad de la indicada mercantil y conducido en aquel momento por x, como consecuencia del accidente ocurrido el 25 de diciembre de 2010, cuando circulaba por la carretera RM-15 (término municipal de Cehegín), p.k. 51, y colisionó de forma sorpresiva con un perro pastor alemán, blanco, de grandes dimensiones, que no portaba collar ni identificación de ningún tipo.
Imputa a la Administración, en su condición de titular de la vía, el incumplimiento del deber de mantener en todo momento la vía en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, así como la instalación de cuantas barreras sean necesarias para impedir la presencia de animales en la calzada, que supongan un riesgo para los usuarios, dado que la invasión de animales en la vía de que se trata no es un hecho puntual.
Acompaña los documentos que figuran en los folios 1 a 34 del expediente, entre ellos la acreditación de la representación, la copia de la denuncia presentada al día siguiente en el Cuartel de la Guardia Civil de Caravaca de la Cruz por x, que conducía el vehículo en el momento de ocurrir los hechos, el permiso de circulación del vehículo, el informe pericial de daños y la factura de reparación.
SEGUNDO.- Con fecha 18 de mayo de 2011 (notificada el 2 de junio siguiente) se le requiere a la mercantil interesada para que subsane y mejore la solicitud presentada en los aspectos que se reseñan en los folios 37 y 38, suspendiéndose el plazo máximo para resolver el expediente.
TERCERO.- En la misma fecha se solicita informe preceptivo a la Dirección General de Carreteras, que remite el evacuado por el Director de Explotación de la Concesión de la Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15), de 10 de junio de 2011, que señala:
"La actual Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- A las 22:22 horas del día 25 de diciembre de 2010, se recibe en la sala de control aviso telefónico del servicio 112 notificando la existencia de un animal muerto en la calzada de la autovía, a la altura de la población de Cehegín. El operador de guardia traslada la incidencia al vigilante que realiza la ronda nocturna, personándose éste en el lugar del siniestro a las 22:50 horas.
El vigilante comprueba que en el P.k. 53+400, en el carril de incorporación a la autovía en sentido Murcia de la salida N° 53 "Cehegín Este", se encuentra un animal (perro) muerto a causa del impacto de un vehículo.
Siguiendo el procedimiento establecido, una vez que se comprueba que la calzada está expedita y limpia, se procede a confeccionar el correspondiente parte de accidente y a tomar fotografías del mismo. En el lugar del incidente se localizó una placa de matrícula que coincide con la del vehículo del reclamante.
Debido a la poca visibilidad en ese momento, y siguiendo nuevamente con el procedimiento establecido, el enterramiento y la posible identificación del animal así como la inspección del vallado se llevan a cabo por el siguiente turno de vigilancia diurna.
La inspección al día siguiente del vallado en las inmediaciones del punto donde se localizó el animal, no detectó desperfectos en el mismo y la identificación por micro-chip resultó negativa.
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por la Empresa Concesionaria.
Así pues, en base a dichos partes y registros, se constata la presencia de un animal muerto en el P.k. 53+400 a las 22:22 horas del día 25 de diciembre de 2010, y la presencia en el mismo punto de una placa de matrícula que coincide con la del vehículo del reclamante (--).
Debe reseñarse que la localización que el reclamante indica en su escrito y que consta en las diligencias de la Guardia Civil, corresponde a la salida inmediatamente anterior, es decir a la N° 50 "Dª Inés-La Paca", situada aproximadamente en el P.K. 51.
B.- De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo ó terceros, por lo que parece debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible e inevitable.
C y D.- En carreteras de estas características (autovías), se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos pueden irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos (lógicamente abiertos) por los que entran y salen los vehículos, no debiendo atribuírsele al vallado perimetral existente una función de estanqueidad total ante este y otros tipos de incursiones, ya que su función es básicamente delimitadora de la infraestructura.
El lugar donde se produjo la colisión (P.k. 53+400) se encuentra precisamente en la salida 53 "Cehegín Este", a la altura del carril de incorporación a la autovía.
Igualmente es importante reseñar que de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
Corno ya se ha indicado anteriormente, no se detectó desperfecto alguno en el vallado de cerramiento (ver parte de inspección del día 26-12-2010) y la identificación del animal mediante el detector de chip, dio resultado negativo.
E.- Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza la empresa Concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F y G.- En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. La señalización tanto vertical como horizontal, así como el balizamiento en toda la autovía y accesos, es la preceptiva según la normativa vigente.
H.- El técnico que suscribe no se considera apto para emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
I.- El estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de esta concesionaria. En este tipo de atropellos, y como norma general, el personal que atiende o detecta el incidente procede a efectuar una revisión exhaustiva del vallado en la zona en la que se ha producido el atropello. Si esto no fuera posible en ese momento por razones de iluminación (rondas nocturnas), dicha inspección se efectúa al día siguiente por el personal de vigilancia específica, registrando el resultado en los correspondientes partes de inspección de vallado y procediendo a su inmediata reparación si fuese necesario.
En el caso que nos ocupa, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento de la zona en cuestión durante la inspección efectuada, como así consta en el correspondiente parte, debiendo deducirse, por la situación del animal, que la irrupción del mismo en la calzada se produjo a través del mencionado acceso situado en el lugar del siniestro.
Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.).
Concretamente, en el día en que se localizó el animal y anteriormente a la comunicación del siniestro en sala de control a las 22:22 horas del 25-12-2010, se pasó por dicho punto a las siguientes horas:
21:08 (sentido Caravaca)
22:01 (sentido Murcia)
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de animales en la zona, según consta en los partes de vigilancia.
Igualmente debe reseñarse que no se produjo ningún aviso previo en sala de control sobre la presencia de animales en la zona del siniestro de referencia según consta en los registros del operador de turno".
Como anexo al informe, se adjunta copias autentificadas de los partes de vigilancia y sala de control de los días 25 y 26 de diciembre de 2010.
CUARTO.- Por escrito presentado el 18 de junio de 2011 por el representante de la mercantil "--", se cumplimenta el requerimiento del órgano instructor sobre la subsanación y mejora del escrito de reclamación (folios 76 y 77), indicando que el lugar exacto del accidente fue el Km. 51 de la RM-15, en el término municipal de Cehegín, a la altura de la salida en dirección a la carretera MU-504.
QUINTO.- El 15 de junio de 2011 se solicita informe del Parque de Maquinaria para que determine el valor de los daños alegados entre otras cuestiones, recibiéndose el mismo el 21 de septiembre siguiente, en el sentido de considerar que las partidas que se detallan en la factura son correctas.
SEXTO.- Con fecha 17 de junio de 2011 (registro de entrada) se presenta escrito por la entidad "--", para personarse en el presente procedimiento por su condición de parte interesada.
SÉPTIMO.- El 17 de octubre de 2011 se otorga el preceptivo trámite de audiencia a las partes interesadas, recibiéndose alegaciones del representante de la mercantil reclamante (folio 114) el 4 de noviembre de 2011 y de la empresa concesionaria de la Autovía del Noroeste el día anterior (folios 110 y 111).
OCTAVO.- Con fecha 30 de abril de 2012 se otorga un nuevo trámite de audiencia a las partes interesadas, no existiendo constancia de que presentaran alegaciones.
NOVENO.- La propuesta de resolución, de 13 de julio de 2012, desestima la reclamación presentada al no concurrir los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.-Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La mercantil reclamante acredita la titularidad del vehículo accidentado, gozando, por tanto, de la condición de interesada a efectos de ejercer la presente acción, conforme a lo dispuesto en los artículos 31 y 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, en su condición de titular de la Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15) donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente. El hecho de que las labores de conservación de la citada Autovía se lleven a cabo por una empresa concesionaria no exonera de responsabilidad a la Administración, teniendo en cuenta que dicha responsabilidad es, en todo caso, directa, sin perjuicio de que, en última instancia, se determine que el sujeto que ha de soportar la onerosidad de la indemnización deba ser el contratista.
II. En lo que a la temporaneidad de la acción se refiere cabe afirmar que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC, el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro del plazo legalmente establecido, toda vez que los hechos ocurrieron el 25 de diciembre de 2010 y la reclamación se interpuso el 29 de abril de 2011 y, por lo tanto, antes de que transcurriera un año entre ambas fechas.
III. El procedimiento seguido respeta, en términos generales, lo dispuesto tanto en la LPAC como en el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo (RRP), salvo el plazo máximo para resolver que ha excedido del previsto reglamentariamente.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
Veamos, pues, si concurren los requisitos expuestos para que pueda prosperar la reclamación de responsabilidad patrimonial. En el supuesto que nos ocupa, como se indica en la propuesta de resolución, ha quedado acreditado que se produjo un accidente en el punto kilométrico 53,400 (en el carril de incorporación a la Autovía en sentido Murcia de la salida 53- Cehegín Este), no en el punto kilométrico 51 sostenido por el representante de la mercantil, que se corresponde con la salida inmediatamente anterior, dado que el vigilante de la empresa concesionaria comprobó a la altura del kilómetro 53,400 una placa de matrícula que coincide con la del vehículo accidentado, a la vez que se constata la presencia de un animal muerto en dicho punto.
Pero, aunque resulte acreditada la realidad del accidente, ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del nexo causal, que no resulta probado en el presente procedimiento.
En efecto, el informe del Director de Explotación de la concesión, basado en los partes de los vigilantes que acompaña, manifiesta que, después de la inspección ocular llevada a cabo tras el accidente, no se detectaron desperfectos en la valla de cerramiento correspondiente al punto en donde se produjo el atropello, por lo que se presume que la irrupción del animal en la calzada se produjo por uno de los accesos a la Autovía existente en el punto kilométrico donde se localizó al animal (salida 53 Cehegín Este, a la altura del carril de incorporación a la misma en sentido Murcia), que por definición deben permanecer expeditos para el paso de vehículos.
Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que los elementos constitutivos de la vía se encontraran en condiciones inadecuadas. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que, sin mediar lapso de tiempo, cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento.
Por tanto, si bien se ha acreditado la realidad del suceso a través de la prueba antes indicada, sin embargo no se ha probado por la parte reclamante, a quien incumbe, el nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la misma y la irrupción de un animal en la calzada, llevando al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006 y 136/2008 acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Además, en el presente caso, como en los analizados en los Dictámenes antes indicados, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.-Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
