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Dictamen nº 168/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 11 de junio de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de febrero de 2014, sobre Propuesta al Consejo de Gobierno para que autorice el pago al Tesoro Público Nacional de las cuotas de amortización correspondientes al préstamo derivado del "Convenio específico de colaboración entre el Ministerio de Ciencia e Innovación y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para la financiación de proyectos de mejora de campus universitarios situados en Murcia, a través de ayudas a conceder por esta Comunidad Autónoma" (expte. 59/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Según el informe de la Interventora-Delegada de 30 de diciembre de 2013, relativo a la propuesta de pago de las cuotas de amortización del préstamo derivado del "Convenio específico de colaboración entre el Ministerio de Ciencia e Innovación y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para la financiación de proyectos de mejora de campus universitarios situados en Murcia, a través de ayudas a conceder por esta Comunidad Autónoma" (19 de diciembre de 2008), en la autorización de tal convenio se omitió la preceptiva fiscalización previa.
De ahí que -continúa la citada Interventora- proceda la aplicación del artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Control Interno (RCI) y, en virtud de las atribuciones que el mismo le confiere, afirma que: a) se justifica en el expediente la liquidación del reintegro, girada por la Delegación del Ministerio de Economía y Hacienda en Murcia; b) existe crédito presupuestario adecuado y suficiente para hacer frente al gasto que se propone; c) no es conveniente la revisión de los actos, ya que el importe de las indemnizaciones no sería inferior al gasto propuesto.
SEGUNDO.- En cumplimiento de lo que dispone el artículo 33 RCI, el 31 de enero de 2014 emitió un informe el Jefe de Servicio de Universidades, con el visto bueno del Director General, en el que expone que comparte el criterio de la Intervención y que la omisión de la fiscalización previa se produjo a consecuencia de que un informe de 9 diciembre de 2008, del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, afirmó que no era necesaria al no derivarse gasto del Convenio. Señala también que la amortización del préstamo se inició en el año 2012, con fiscalización favorable del gasto, al igual que la correspondiente al año 2013.
TERCERO.- Se ha incorporado a este expediente el de aprobación del Convenio, en el que consta el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante que afirma la no sujeción a fiscalización previa.
CUARTO.- Sin fecha ni firma, consta una propuesta del Consejero al Consejo de Gobierno para que "autorice el pago al Tesoro Público Nacional de las cuotas del préstamo derivado del Convenio (...) suscrito el 19 de diciembre de 2008 y el compromiso de gasto de anualidades futuras".
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según lo establecido en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico (LCJ), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta que se proyecta elevar al Consejo de Gobierno sobre el reconocimiento de una obligación económica contraída por la Administración regional, que no fue objeto de la previa y preceptiva fiscalización por la Intervención.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Tal como ha señalado en diversas ocasiones este Consejo Jurídico, el asunto sometido a Dictamen es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental con relación al ordinario de aplicación al presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional, procedimiento incidental que se origina con la comunicación que el Interventor realiza a la autoridad que hubiera iniciado el procedimiento ordinario de que se ha observado, en este último, la omisión de un trámite preceptivo, cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación. Este procedimiento incidental viene regulado en el artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Control Interno ejercido por la Intervención Genera (RCI), e implica una paralización del procedimiento de gasto "hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo"; y lo finaliza el Consejo de Gobierno adoptando "la resolución a que hubiere lugar".
Las actuaciones obrantes en el expediente remitido no permiten afirmar que se haya cumplido fielmente con las prescripciones procedimentales del artículo 33 RCI, dado que, aunque existe memoria del titular del centro gestor del gasto que se dice irregularmente comprometido, debiera ésta haberse complementado con el informe del Servicio Jurídico que ocasionó la omisión de la fiscalización.
La propuesta al Consejo de Gobierno, objeto de Dictamen, no se encuentra debidamente suscrita por el Consejero. Para sucesivas ocasiones se debe recordar a la Consejería consultante que el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, regula la competencia de éste para emitir informe preceptivo sobre "Propuestas que se proyecte elevar al Consejo de Gobierno sobre reconocimiento de obligaciones o gastos fundamentales en la omisión de la intervención previa de los mismos", no sobre borradores de propuestas, porque en estos casos a quien asesora el Consejo Jurídico es al Consejo de Gobierno, y la facultad para elevar propuestas al mismo sólo corresponde al Consejero; y, en concordancia con ello, el Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico (Decreto 15/1998) establece en el artículo 46.2 que se entenderá que el expediente administrativo está completo cuando conste copia autorizada del texto definitivo de la propuesta del acto que constituya su objeto (Dictamen 328/2012).
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
El artículo 92 del texto refundido de la Ley de Hacienda dice que la función interventora "tiene por objeto controlar todos los actos de la Administración Pública Regional y de sus organismos autónomos que den lugar al reconocimiento de derechos y obligaciones de contenido económico", a lo que añade el artículo 11.1 del Decreto 161/1999, por el que se aprueba el Reglamento de la Función Interventora (RCI), que "se entiende por fiscalización previa la facultad que compete a la Intervención de examinar, antes de que se dicte la correspondiente resolución, todo acto, documento o expediente susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico o movimiento de fondos o valores (...)".
Los preceptos anteriores deben ser interpretados en sus términos y ajustados a la realidad de la ejecución presupuestaria y entender, por tanto, que la fiscalización previa se ejercita sobre propuestas de autorizaciones de gastos y sobre propuestas de disposiciones de los mismos, o en otras palabras, sobre propuestas de compromiso de gastos, que jurídicamente constituyen el nacimiento de las obligaciones para la Administración Pública y, por ello, se imputan al concepto presupuestario del ejercicio corriente.
Según las cláusulas cuarta y quinta del Convenio -que, como se ha indicado, es del año 2008- la Comunidad Autónoma se obliga a reembolsar el importe del préstamo concedido en anualidades de 447.680,08 euros, entre 2012 y 2023, por lo que no se generaban obligaciones para la Hacienda regional en tal año y sí, sin embargo, en ejercicios posteriores, de ahí que la naturaleza del gasto desde el punto de vista de la contabilidad debiera llevar a que ésta contemplara las obligaciones de ejercicios futuros, pero en el que se aprobó el Convenio no existía compromiso de gasto a él imputable que pudiera ser objeto de fiscalización.
Sin embargo sí que generaba un compromiso para ejercicios futuros en los que el presupuesto debía hacer frente a las obligaciones que en ellos fuesen venciendo, lo que motivaría ulteriores actos de reconocimiento en los que pudiera, como así ha sido, observarse el defecto de fiscalización del mismo. Ahora bien, está claro que el compromiso adquirido es uno por el importe total y no tantos como los que la gestión contable del pago obligará a realizar hasta la total extinción de la deuda, en cuyo caso, en todas y cada una de las anualidades habría que denunciar la misma irregularidad impeditiva del pago hasta su levantamiento por el mismo procedimiento que ahora se ha instruido.
En consecuencia, hay que entender que si el compromiso de gasto era uno, una debió ser su fiscalización, razón por la que, al haberse omitido, corresponde al Consejo tomar la decisión a que haya lugar. A tal fin, entiende este órgano consultivo que, vencida la obligación y no siendo conveniente la revisión del acto según el informe de la Interventora, tal decisión no puede ser otra que la de autorizar el reconocimiento de la obligación, autorización que opera eliminando tanto la traba que pesa sobre la vencida en el presente ejercicio como sobre los ulteriores, siempre que no existan otras irregularidades distintas que, en su caso, pudieran afectarles. En cualquier caso, no es posible, dada la concepción normativa del incidente de omisión de fiscalización, que el Consejo de Gobierno acuerde "el compromiso de pago de las anualidades futuras".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Que no procede elevar a Consejo de Gobierno la propuesta de acuerdo dictaminada, que debe ser sustituida por otra que autorice a la Consejería consultante a reconocer la obligación por importe de 447.680,08 euros, consistente en la anualidad de amortización del préstamo del año 2013.
No obstante, V.E. resolverá.
