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Dictamen nº 165/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de junio de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 26 de septiembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de la UTE -- y otros, como consecuencia de los daños sufridos en un autobús en un viaje organizado por el centro I.E.S. Romano García de Lorquí (expte. 329/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 18 de septiembre de 2012 x, en representación de la empresa UTE -- y otros, presenta reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños materiales correspondientes a la rotura de una luna lateral interna del autobús escolar, propiedad de la empresa, en el transcurso de un viaje con destino a Toledo realizado el 11 de noviembre de 2011 por los alumnos de tercer curso de Educación Secundaria Obligatoria (ESO) del Instituto de Enseñanza Secundaria "Romano García", de Lorquí. Solicita una indemnización de 745,55 euros correspondiente a los daños sufridos, según factura que adjunta.
El reclamante relata los hechos de la siguiente manera: "Que durante el viaje de ida el alumno x, matriculado en dicho centro en 3º de ESO, el cual realizaba dicha excursión, cogió uno de los martillos rompe-cristales de seguridad, obligatorios según ley de seguridad de transporte escolar, y le golpeó a un cristal lateral rompiéndolo al instante. Dicho acto produjo que se tuviera que parar el autobús para recoger todos los cristales con el fin de evitar que los alumnos se lesionaran con ellos. Posteriormente, y después de un pequeño cambio de impresiones por parte de los profesores, sopesando la posibilidad de volver al centro y dejar la actividad sin realizar, se decidió continuar el viaje ya que al ser el cristal doble y nada más haberse roto la parte interna, no suponía peligro para los alumnos".
SEGUNDO.- Mediante Resolución del Secretario General de la Consejería consultante se procede a admitir a trámite la reclamación y a designar instructora del procedimiento. A lo largo de la sustanciación de éste se han producido dos cambios de instructor, todo ellos mediante Resolución motivada del Secretario General y con notificación al reclamante al efecto de que pudiera, si así lo estimaba conveniente, recusarlos a tenor de lo previsto en los artículos 28 y 29 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
TERCERO.- A requerimiento del órgano instructor el Director del IES emite informe en el que, en síntesis, manifiesta lo siguiente:
1. Que el 11 de noviembre de 2011 (por error se hace constar el día 18) el alumno de dicho Instituto, x, rompió el cristal de emergencias del autobús que los transportaba a él y a sus compañeros a Toledo, con motivo de un viaje organizado por las profesoras de religión de dicho Instituto. La rotura se produjo al golpear el alumno el cristal con el martillo existente en el autobús para romper el cristal de la ventana de emergencia, martillo que le había pasado otro alumno.
2. Que como consecuencia de dichos hechos se incoó un expediente disciplinario al alumno.
3. Que los hechos fueron trasladados a los padres del menor, a fin de que se hiciesen cargo de la reparación del cristal.
4. Que x, padre del alumno, notifica al IES que la compañía con la que tiene suscrito un seguro de responsabilidad civil, ha rechazado hacerse cargo del siniestro porque, según indica en un escrito que se acompaña, a tenor de lo establecido en el artículo 1903 del Código Civil, las personas o entidades que sean titulares de un centro docente de enseñanza no superior, responderán por los daños y perjuicios que causen sus alumnos durante los períodos de tiempo en que los mismos se hallen bajo control o vigilancia del profesorado del centro.
Asimismo indica que acompañaban a los menores en la excursión las dos profesoras de religión.
CUARTO.- La instructora del expediente requiere al reclamante para que justifique documentalmente la representación con la que actúa el interesado en nombre de la UTE, así como la acreditación de la propiedad del vehículo dañado (matrícula --). Asimismo le solicita la remisión de la póliza de seguro del autobús y un certificado de la entidad aseguradora de no haber pagado la reparación del vehículo.
Con fecha 14 de enero de 2013 (registro de entrada), el representante aporta al expediente copia de la escritura de constitución de la UTE -- y otros, en la que figura su condición de gerente único de dicha mercantil; del permiso de circulación del autocar; de la póliza de seguro y de un certificado en el que la entidad aseguradora hacer constar que la rotura de lunas no se encuentra cubierta en la póliza y, por lo tanto, no se ha abonado ni se va a abonar cantidad alguna por dicho concepto.
QUINTO.- El día 22 del mismo mes y año, la instructora acordó remitir oficio al Parque Móvil Regional, con el fin de que informara sobre si los precios indicados en la factura se ajustaban a los valores del mercado. El requerimiento se cumplimenta, tras varias reiteraciones de la solicitud, el día 15 de julio de 2013, señalando que la cantidad total reclamada se ajusta aproximadamente a los precios medios reales del mercado por la reparación de los daños por los que se reclama.
SEXTO.- Acordada la apertura de un trámite de audiencia a la mercantil interesada, a fin de que pudiera tener acceso a los documentos nuevos obrantes en el expediente y formular cuantas alegaciones estimara en defensa de sus intereses, no consta que haya hecho uso de su derecho.
SÉPTIMO.- La propuesta de resolución, de 18 de septiembre de 2013, estima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por entender que concurre el correspondiente nexo causal entre el daño y el servicio público (la rotura de la luna por los menores y el deber de vigilancia que incumbe al Centro a tenor de lo establecido en el artículo 1903 del Código Civil), sin que exista deber jurídico por parte del reclamante de soportar el daño sufrido.
En tal estado de tramitación se remite el expediente mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico en la fecha que se indica en el encabezamiento del presente Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Tramitación.
El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, sin que se aprecien carencias formales.
La reclamación fue interpuesta dentro del plazo de un año a que se refiere el artículo 142.5 LPAC, habiendo sido formulada por la mercantil que ostenta la condición de interesada en los términos previstos en el artículo 139.1 LPAC, en su condición de titular del autobús contratado para la actividad programada.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo competente la Consejería consultante para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación, en el que se integra el centro docente organizador de la actividad extraescolar en cuyo desarrolló ocurrió el incidente.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
Según el artículo 139 LPAC cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos ocasiona un daño a los particulares, éstos tienen el derecho a que aquélla les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley. De esta manera, la responsabilidad patrimonial de la Administración se presenta configurada como una responsabilidad objetiva y directa.
Ahora bien, en este tipo de reclamaciones (daños acaecidos como consecuencia del servicio público escolar) el Consejo Jurídico ha indicado repetidamente que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente, por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999). Resulta pues necesario analizar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar si se han dado o no los requisitos legalmente establecidos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
La peculiaridad del supuesto que se dictamina reside en que el daño (rotura de la luna lateral de emergencia), alegado por un tercero (la empresa contratada para la actividad escolar), se produjo en el curso de una actividad extraescolar programada, fuera de las dependencias escolares, en el autobús escolar que transportaba a los alumnos, por la acción de estos últimos. Por tanto, para acreditar la relación de causalidad con la actividad escolar habría que determinarse si se produjo falta de vigilancia del profesorado o acompañantes. Sin embargo, el Consejo Jurídico al igual que hizo en su Dictamen 178/2005, emitido en un supuesto idéntico al que nos ocupa, considera que no se ha acreditado el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado, por las siguientes razones:
1ª. Los alumnos iban acompañados por dos profesoras del centro, a las que, como razona la propuesta de resolución, difícilmente se les podía exigir el control de la actuación del menor que fue totalmente espontánea. Sin que, por otro lado, el reclamante haya atribuido el daño a la falta de vigilancia del profesorado.
2ª. Aunque el alumno reconoce haber golpeado la luna con el martillo que le pasó a un compañero, el nexo causal se rompe aquí por culpa de la propia víctima, la entidad titular del autocar, al no dotar al martillo de las medidas de protección que normativamente vienen establecidas para que sólo puedan ser utilizados en caso de emergencia. En efecto, el artículo 4.2,7 del Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, sobre condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores establece que: "Estarán dotados de martillos rompecristales u otros dispositivos determinados reglamentariamente, debidamente protegidos, para su utilización únicamente en casos de emergencia".
Por lo tanto, el daño podría haberse evitado si se hubiera protegido el martillo, lo que hubiera impedido una utilización no adecuada por parte de los menores, sin que tampoco se haya probado por la empresa que se advirtiera de tal circunstancia a los profesores o al centro escolar para que hubieran adoptado medidas preventivas. A mayor abundamiento se puede afirmar que el hecho no era evitable mediante una conducta positiva exigible al profesorado.
En consecuencia, no puede este Órgano Consultivo manifestar su conformidad a la propuesta de resolución que concluye estimar la reclamación, puesto que se aprecia que concurren en el presente supuesto circunstancias imputables al reclamante para considerar roto el nexo causal y, por tanto, la mercantil reclamante habrá de soportar los daños sufridos en tanto en cuanto no se ha acreditado una omisión del deber de vigilancia de los profesores del centro, faltando la relación de causalidad entre el daño causado y el funcionamiento del servicio público. Además, se ha acreditado en el expediente que el daño se produjo porque la propietaria del autocar incumplió una norma aplicable al supuesto de que se trata, en este caso, el Real Decreto 443/2001, sobre la necesidad de protección de los martillos rompecristales, habiéndose situado el perjudicado en una situación de riesgo por la falta de adopción de medidas de protección (STS, Sala 3ª, de 18 de octubre de 1999).
Así pues, para que resulte viable la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es preciso que concurra el necesario nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño irrogado al particular y, en el supuesto que nos ocupa, si bien es cierto que el daño existe y se acredita y, además, se produce con ocasión de la prestación del servicio público educativo, no lo fue como consecuencia de su funcionamiento y, por tanto, la falta de antijuridicidad y la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del centro educativo, impiden que los hechos aquí examinados desencadenen la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Procede dictaminar desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria al no concurrir los requisitos para determinar la responsabilidad de la Administración educativa.
No obstante, V.E. resolverá.
