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Dictamen nº 164/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 2 de junio de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Universidades y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 21 de noviembre de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 392/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 18 de octubre de 2012, x, funcionaria con destino en el Instituto de Educación Secundaria (IES) "Las Salinas del Mar Menor" de La Manga, presenta ante la Dirección General de Recursos Humanos de la entonces Consejería de Educación, Formación y Empleo, solicitud de abono de la cantidad de 157,30 euros, en concepto de reparación de abolladura sufrida en su vehículo particular cuando desempeñaba, en comisión de servicios, sus funciones como Ordenanza del indicado centro educativo.
Relata la actora que el 5 de octubre de 2012 y utilizando su vehículo particular (como viene haciendo desde 1998) llevó documentación del centro a la Ventanilla Única ubicada en el Consorcio de La Manga. Al volver al lugar donde había estacionado el coche unos 15 minutos antes, observó que le habían hecho una abolladura en la aleta izquierda, lo que puso en conocimiento del Secretario del IES para su traslado a la Consejería. Afirma la interesada que ya en el curso académico 2005-2006 se interesó ante el Director del centro acerca de qué ocurriría en caso de sufrir un accidente durante estas salidas, siendo informada de que la Consejería se haría responsable de lo que aconteciera, ya que en esos momentos se encontraría en comisión de servicios por necesidades del centro.
Aporta junto a su solicitud presupuesto de reparación por el importe reclamado, afirmando que no presenta factura porque no puede afrontar el coste de la reparación por sus propios medios, si bien se compromete a que, una vez arreglados los desperfectos, se presentará ante la Consejería la correspondiente factura.
La documentación presentada por la interesada es remitida a la Dirección General de Recursos Humanos acompañada de escrito del Director del IES, de 19 de octubre de 2012, que se expresa en los siguientes términos:
"Que una de las ordenanzas del Centro, x, ... realiza con asiduidad desplazamientos autorizados por la dirección de este Centro a la sede de la Ventanilla Única de la Administración regional ubicada en el Consorcio de la Manga para la tramitación de documentos.
Que el día 5 de octubre de 2012, a las 13:15 horas, dicha ordenanza descubre, al abandonar las dependencias de la ventanilla única tras realizar una de estas gestiones autorizadas, que su automóvil privado presentaba una abolladura en la aleta izquierda que se había producido durante la realización de su cometido en las citadas dependencias.
Solicita: Que la Consejería de Educación, Formación y Empleo se haga cargo de los gastos de reparación del automóvil, ya que esta Dirección considera que en esos momentos la ordenanza se encontraba en comisión de servicio por necesidades del centro educativo (dicha contingencia ya había sido prevista en su momento por el anterior director tras una consulta verbal con responsables de esta Consejería)".
SEGUNDO.- Por Resolución del Secretario General de la Consejería consultante de 21 de mayo de 2013, se califica el escrito de la solicitante como reclamación de responsabilidad patrimonial, se admite a trámite y se designa instructora, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), al tiempo que la requiere para que aporte determinada documentación acreditativa de su identidad, de la titularidad del vehículo y sobre la póliza de seguro del automóvil, así como certificación de la aseguradora de no haber satisfecho cantidad alguna para la reparación del vehículo.
TERCERO.- En contestación al requerimiento efectuado, la actora aporta fotocopia compulsada del permiso de circulación, del certificado de características técnicas, de las condiciones particulares de la póliza de seguro y de su DNI.
Del mismo modo, declara que no dio parte a su compañía de seguros al no tener contratada la cobertura de daños propios.
CUARTO.- Con fecha 3 de junio de 2013, la instrucción recaba informe del Parque Móvil acerca de la adecuación de la cantidad reclamada a la descripción de los daños.
Contesta la indicada unidad administrativa que la cantidad presupuestada por el taller y que se solicita como indemnización se ajusta aproximadamente a los precios medios reales de mercado.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, no consta que presentara alegaciones o documentación adicional alguna, formulándose propuesta de resolución estimatoria de la reclamación el 14 de noviembre de 2013, al considerar la instructora que concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 21 de noviembre de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se ha recabado con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 142.3 LPAC y 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha iniciado a instancia de parte interesada, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1 RRP, al haber quedado acreditada, por parte de la reclamante, la titularidad del vehículo siniestrado.
La condición funcionarial de la perjudicada plantea la cuestión de la aplicación del instituto de la responsabilidad patrimonial frente a la Administración de los empleados públicos, entendiendo el Consejo Jurídico (por todos nuestro Dictamen núm. 75/99) que la utilización de la expresión "particulares", recogida en el artículo 139.1 LPAC, no debe llevar a una interpretación que excluya a los funcionarios, siempre y cuando sufran un daño que no estén obligados a soportar y medie una relación causa a efecto entre el hecho que se imputa a la Administración y el daño producido. En el mismo sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado (así, Dictamen 1373/1991).
Ello no obsta para señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une a los funcionarios reclamantes con la Administración puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de dicha institución necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño.
Por otra parte, dicho título jurídico de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener un fundamento y un alcance potencialmente distinto, así como un régimen jurídico propio, derivado de la legislación reguladora de los empleados públicos y, en general, del principio de indemnidad de los mismos respecto de daños sufridos en el correcto y adecuado ejercicio de su función pública (Dictamen 92/2007).
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la actual Consejería de Educación, Cultura y Universidades competente para resolver el presente procedimiento, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional de educación, en el que se integra el centro docente donde ocurrió el accidente.
II. La reclamación se ha presentado dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC.
III. Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten considerar que se han cumplimentado los trámites esenciales establecidos para este tipo de procedimientos por su normativa reguladora, pues, aunque no consta que se haya solicitado el informe preceptivo del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, sí que obra en el expediente el escrito de 19 de octubre de 2012, de la Dirección del Centro educativo, que ilustra adecuadamente acerca de las circunstancias de la producción del daño reclamado.
Ha de señalarse que no se ha incorporado al expediente la acreditación fehaciente de la efectiva notificación del trámite de audiencia a la interesada, pues no puede considerarse como tal el documento obrante al folio 22, sin el necesario complemento de una diligencia extendida por el funcionario que efectúa la consulta del estado del envío, que certifique que dicho envío se corresponde con el correspondiente trámite de audiencia y que el documento incorporado al expediente es, según quiere adivinar este Consejo, una impresión de la consulta efectuada en la aplicación de seguimiento de envíos del operador postal.
No obstante, las consideraciones que siguen y la conclusión a que se llega en el presente Dictamen, desaconsejan una retroacción del procedimiento para acreditar tales extremos, en la medida en que supondría un nuevo retraso en una tramitación que ya acumula un considerable retraso respecto de los seis meses que, como máximo, debería haber durado (art. 13 RRP).
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Inexistencia de relación causal.
Del sistema común de responsabilidad patrimonial que instaura la LPAC (artículos 139 y 141.1), se desprende el derecho de los particulares a ser indemnizados por la Administración correspondiente de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, el daño sea real, efectivo, evaluable económicamente en relación con una persona o grupo de personas, y que aquéllas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con ley.
Ahora bien, a este respecto el Consejo Jurídico ha de destacar que si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia del ejercicio de funciones públicas o de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999).
Por otro lado, el Consejo de Estado en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio con el que coincide el Consejo Jurídico y que se remite a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, al señalar que para que proceda la responsabilidad patrimonial deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC.
El Consejo Jurídico viene sosteniendo el principio general en virtud del cual el desempeño o la ejecución de las funciones propias del puesto de trabajo no puede originar para el empleado público perjuicio patrimonial alguno, de modo que el funcionario no debe soportar, en su propio patrimonio, un daño generado en el seno de la relación específica funcionarial, siempre que no haya mediado culpa o negligencia de su parte (por todos nuestro Dictamen núm. 143/2003). Dicha doctrina refleja el principio general de la indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes por el desempeño de funciones o tareas reconocidos en la legislación sobre función pública. Así los artículos 14, d) y 28 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público, establecen que los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón de servicio y, en el mismo sentido, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, también recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72,b, respectivamente), cuyo desarrollo no recoge, en el ámbito de nuestra Región, estos supuestos como susceptibles de indemnización.
Del análisis del expediente que nos ocupa se deriva la existencia de un daño efectivo que se acredita con el informe del Director del Centro y el presupuesto de reparación aportado por la interesada, quien manifiesta no haber procedido a la reparación del golpe por no disponer de recursos económicos suficientes para afrontar dicho gasto. Dicho presupuesto asciende a la cantidad de 157,30 euros.
Cabe ahora analizar si concurre la necesaria relación de causalidad entre el evento dañoso y la actuación administrativa. Pues bien, el examen de los hechos que sirven de base a la presente reclamación no permite apreciar la existencia de un título de imputación al servicio público educativo para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
En efecto, no existe en el expediente ningún elemento probatorio que permita vincular el daño al funcionamiento del servicio público docente (incumplimiento de los deberes de vigilancia, defectos en las instalaciones, identificación del sujeto que lo ocasionó, etc.), sin que el mero hecho de la utilización de un vehículo particular para la realización de las funciones públicas encomendadas fuera del recinto escolar, suponga sin más el deber de la Administración de indemnizar los daños que con ocasión de dicho desempeño se produjeran (Dictámenes de este Consejo Jurídico 92/2007 y 14/2008, entre otros).
La propia interesada señala que se percató del daño al salir de una dependencia administrativa a la que se había dirigido para llevar una documentación del centro en el que prestaba servicios. Al volver al lugar donde había estacionado su coche unos 15 minutos antes es cuando observó la abolladura en la aleta izquierda de su coche, por la que reclama. Adviértase que, en realidad, nadie presenció lo sucedido, ni siquiera la reclamante, cuya solicitud de indemnización se limita a manifestar que los daños se produjeron cuando el vehículo se encontraba aparcado, cabe presumir que en la vía pública, sin que exista en el expediente ningún dato que permita vincular el daño en la carrocería del coche con elementos del servicio público cuya intervención en la producción del daño fuera decisiva, como desperfectos en las instalaciones o la actuación de alumnos del centro durante el horario escolar, supuestos en los que sí se ha estimado por este Consejo Jurídico que existe nexo causal entre el funcionamiento del servicio público docente y el daño, sobre la base de la imputación de una falta de los deberes de mantenimiento de las instalaciones en adecuadas condiciones para la función a la que se destinan, en el primer supuesto, y del deber de vigilancia que incumbe a los docentes respecto de los menores dejados a su cargo.
Por tanto, como indicamos en nuestro Dictamen núm. 181/2007, en los supuestos de daños sufridos por un empleado público en el desempeño de sus funciones, es preciso distinguir entre aquellos que pueda padecer con ocasión del cumplimiento de tales funciones, pero causados por un tercero en este caso desconocido, y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio (Dictamen del Consejo de Estado de 17 de abril de 1997). En principio, estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, mientras que los primeros lo serían, en su caso, por el régimen de indemnizaciones previsto en la legislación funcionarial. Así también nuestro Dictamen 14/2008.
Habiéndose calificado por la Consejería consultante la petición de la cobertura del daño como reclamación de responsabilidad patrimonial fundada en los artículos 139 y siguientes LPAC, podemos afirmar que no se ha acreditado en el expediente que los daños cuya reparación pretende sean imputables al funcionamiento del servicio educativo de la Administración regional, sino que, con ocasión de estar el vehículo estacionado en la vía pública, fueron ocasionados por alguien no determinado. Tal como afirma el Consejo de Estado (Dictamen de 17 de abril de 1997), el hecho de que un funcionario con ocasión del cumplimiento de sus obligaciones como servidor público sufra una lesión, no quiere decir necesariamente que exista relación causal entre el resultado lesivo y el funcionamiento de la Administración.
Debe tenerse presente la doctrina del Alto Cuerpo Consultivo elaborada en relación con los accidentes padecidos por funcionarios públicos cuando utilizan su vehículo particular para desplazarse en comisiones de servicio, y así en el Dictamen número 51051/1988, de 29 de septiembre, afirma: "cuando el funcionario, por propia decisión, incluso autorizada por la Administración, realiza el desplazamiento según el régimen reglamentariamente establecido para los supuestos de utilización del vehículo particular durante una comisión de servicio, no ha lugar a la compensación por daño cuando se produce un accidente, perjuicio o gasto extraordinario. Y ello porque la contraprestación económica por el uso del vehículo particular se establece en la reglamentación aplicable a este tipo de comisiones, incluyéndose ya en la cantidad establecida por kilómetro todo coste para la Administración, de tal modo que, al aceptarse este régimen, la responsabilidad que deriva para el poseedor del vehículo por los daños que se causen mientras es utilizado no se trasladan a la Administración". "El riesgo- continúa el mismo Dictamen- se asume por el poseedor del vehículo, en lo que no se derive hacia una entidad aseguradora. La Administración no se erige en responsable por los daños propios padecidos por el poseedor del vehículo. La utilización de un vehículo particular comporta un riesgo cuyo tratamiento no se altera por la circunstancia de que el desplazamiento se conecte a una comisión de servicio"; doctrina ésta que ha sido reiterada en Dictámenes posteriores como es el caso del número 139/1995, de 23 de febrero, según recuerda la STSJ Andalucía, Granada, núm. 1159/2008, de 7 julio, que la asume plenamente.
Del mismo modo, el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sala Tercera de 4 de mayo de 1991, al analizar una reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por funcionario que, durante el desempeño de sus funciones públicas, sufre un accidente de circulación con su automóvil particular, al no haber vehículos oficiales disponibles, apunta que esta circunstancia, por sí sola, no constituye título de imputación suficiente de los daños a la Administración "ya que el demandante aceptó prestar el servicio con su vehículo particular y la indemnización por la Diputación de 22 ptas. por km. recorrido más los gastos de peaje de la autopista; asumiendo, en consecuencia los riesgos del viaje; que no pueden ser imputados a la Administración demandada por un funcionamiento anormal del servicio público psiquiátrico asistencial extrahospitalario por el hecho de que quien lo presta se desplace con su propio vehículo; pues aun cuando en la fecha en que viajó a Denia no estuvieran disponibles coches oficiales, lo que no se ha acreditado, dicho servicio se realizó sin vulnerar ninguna norma legal o reglamentaria y sí aceptando el recurrente las condiciones establecidas; con un funcionamiento normal del servicio en el que incidió una causa directa e inmediata en el accidente ajena al mismo rompiéndose el nexo causal entre el servicio y los daños sufridos; sin perjuicio de que en otro orden de consideraciones el funcionario que sufra daños personales con ocasión de la prestación de un servicio pueda reclamar las indemnizaciones previstas en su régimen estatutario pero no la correspondiente por responsabilidad administrativa cuando aquéllos son consecuentes a una causa ajena al servicio de forma directa e inmediata (...) No incide en este supuesto tampoco una concurrencia de culpas, toda vez que el hecho de estar prestando un servicio público no comporta por sí solo que exista un nexo de causalidad compartido cuando los daños derivan de una causa relativa a la conducción de un automóvil cuya responsabilidad es imputable al conductor, a terceros o al vial, de manera directa e inmediata y ajena al propio servicio".
La aplicación de la doctrina anterior al supuesto ahora considerado nos lleva a la conclusión de que, al no darse los requisitos exigidos por el artículo 139 y siguientes LPAC, procede desestimar la reclamación a título de responsabilidad patrimonial, pues es claro que el daño, surgido con ocasión de la prestación del servicio público, ha sido producido por persona o personas desconocidas, actuación y persona sobre las que la Administración carece, obviamente, de deberes tuitivos o de vigilancia, lo que permite apreciar la ruptura del posible nexo causal que tanto la interesada como la instructora aprecian entre la actuación u omisión de la Administración y los daños sufridos. La conclusión contraria nos llevaría, como ha afirmado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias (entre ellas la de su Sala 3ª de 27 de julio de 2002), a convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, lo que tendría una consecuencia perturbadora "para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal".
Lo expuesto excluye la procedencia del resarcimiento a título de responsabilidad patrimonial, y, por tanto, ha de dictaminarse desfavorablemente la propuesta de resolución que constituye el objeto de la consulta, sin perjuicio de que pueda incoarse un expediente para determinar la procedencia de la indemnización por razón del servicio, con arreglo a nuestra doctrina contenida in extenso, entre otros, en el Dictamen 145/2006, a cuyas consideraciones nos remitimos.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede dictaminar desfavorablemente la propuesta de resolución objeto de Dictamen, al no concurrir la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público docente y los daños alegados por la reclamante, por lo que no puede declararse la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, por las razones expresadas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
SEGUNDA.- Debe incoarse expediente para determinar la procedencia del resarcimiento a título de indemnización por razón del servicio.
No obstante, V.E. resolverá.
