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Dictamen nº 11/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de enero de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de junio de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los perjuicios económicos sufridos en la demora de adjudicación de vacantes tras solicitar su reingreso (expte. 196/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 27 de febrero de 2014, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Economía y Hacienda, en solicitud de una indemnización por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de la tardanza de la Administración regional en acordar su reingreso en la misma, una vez que fue declarada apta para trabajar después de haber permanecido durante un tiempo en situación de incapacidad permanente.
Relata la reclamante que es funcionaria de carrera del Cuerpo de Auxiliares Técnicos Educativos de la Administración regional. Por sentencia 125/2001, de 7 de marzo, del Juzgado de lo Social núm. 5 de Murcia es declarada en situación de incapacidad permanente absoluta para toda profesión u oficio.
Revisada su situación por el Equipo de Valoración de Incapacidades, el 1 de octubre de 2013 se la declara apta para el trabajo, tras mejoría. Afirma que ha recurrido tal declaración, no obstante lo cual, el 7 de octubre de 2013 solicita su reincorporación a su puesto de trabajo en la Administración regional lo antes posible, lo que no se produce hasta el 9 de enero de 2014, fecha en que se le otorga un desempeño provisional de funciones en el Instituto de Educación Secundaria (IES) de Alquerías.
Considera la interesada que "ha permanecido tres meses esperando la citada reincorporación, tiempo en el que sin existir una causa justificada para ello, se ha visto privada del ejercicio de sus funciones y de la percepción del salario correspondiente", de donde deriva que se ha producido una demora injustificada de la Administración, calificable de anormal funcionamiento del servicio público.
Solicita que se le abone la cantidad que habría debido de percibir de haber estimado inmediatamente la Administración su solicitud de reincorporación, más los intereses de demora y con todos los derechos administrativos y pasivos inherentes a la declaración de responsabilidad patrimonial.
SEGUNDO.- Por Orden de 27 de marzo de 2014, de la Consejería de Economía y Hacienda, se admite a trámite la reclamación y se ordena su instrucción a la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, cuyo titular designa instructor mediante Resolución de 8 de abril.
TERCERO.- Recabado por el instructor el preceptivo informe del Servicio de Gestión de Recursos Humanos, se evacua el 23 de abril. De su contenido destacan los siguientes extremos:
- Que con fecha 7 de octubre de 2013 la ahora reclamante solicita el reingreso al servicio activo en su puesto de trabajo así como la adaptación del mismo o su reubicación por motivos de salud.
- La solicitud de reingreso tiene su causa en la decisión del INSS de anular y dar de baja, desde el 1 de octubre de 2013, la pensión por incapacidad permanente absoluta para todo trabajo que venía percibiendo la interesada, desde su reconocimiento por resolución de 9 de octubre de 2006. La declaración de incapacidad permanente absoluta conlleva la pérdida de la condición de funcionario, de conformidad con lo establecido en el artículo 63, letra c), en relación con el 67.3, ambos del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril. Ello, a su vez, implica que en el momento de solicitar el reingreso la interesada no tenía puesto de trabajo reservado.
- De conformidad con el RD 2669/1998, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el reglamento a seguir para la rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado, que es de aplicación supletoria en la Administración regional en ausencia de norma autonómica propia, el reingreso al servicio activo no tiene carácter inmediato, estableciéndose un plazo máximo de 6 meses desde la fecha de solicitud.
- La interesada no sólo solicita su reincorporación al trabajo, sino que simultáneamente solicita la adaptación del puesto de trabajo o su reubicación por motivos de salud, lo que determina la necesidad de tramitar un procedimiento paralelo al de la rehabilitación en orden a localizar un puesto de trabajo que pudiera ser objeto de las solicitadas adaptación o reubicación.
Dicho procedimiento comienza el 10 de octubre de 2013, solicitándose del Servicio de Prevención de Riesgos Laborales informe sobre la idoneidad de la interesada para el desempeño de cinco puestos de trabajo adscritos al Cuerpo de Auxiliares Técnicos Educativos vacantes y desempeñados por personal interino. Informe que se emite el 10 de diciembre siguiente, en sentido negativo a la adaptación solicitada, con base en informe evacuado a su vez por el Servicio de Prevención del Instituto Murciano de Asistencia Social, organismo al que figuraban adscritos los puestos vacantes.
Localizado otro puesto susceptible de ser ocupado por la interesada, esta vez en un centro docente de la Consejería de Educación, el 18 de diciembre de 2013 se vuelve a solicitar informe al Servicio de Prevención sobre la idoneidad del mismo para ser desempeñado por la hoy reclamante, que contesta en sentido afirmativo el 20 de diciembre, tras consulta efectuada al Servicio de Prevención de la Administración educativa, el cual señala como más idóneo, por sus mayores posibilidades de adaptación, el puesto de trabajo AI00360 en el IES de Alquerías.
El 2 de enero de 2014 se dicta la Orden de la Consejería de Economía y Hacienda por la que se acuerda la incorporación de la funcionaria al indicado puesto de trabajo.
- El referido informe del Servicio de Gestión de Recursos Humanos se acompaña de la documentación integrante de los procedimientos de rehabilitación de la condición de funcionaria y de adaptación del puesto de trabajo, con los correspondientes informes técnicos de las unidades de prevención.
CUARTO.- Con fecha 7 de mayo de 2014, el instructor del procedimiento requiere a la interesada para que especifique la cuantía económica de la responsabilidad patrimonial instada.
Dicho requerimiento es cumplimentado por la reclamante el 9 de mayo, señalando que la indemnización solicitada asciende a 5.005,37 euros, en concepto de haberes dejados de percibir en el período comprendido entre el 8 de octubre de 2013 (día siguiente a la solicitud de reincorporación) y el 8 de enero de 2014 (día inmediatamente anterior a su incorporación efectiva a un puesto de trabajo).
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, comparece, retira copia de diversa documentación obrante en el expediente y presenta, con fecha 27 de mayo de 2014, escrito de alegaciones para ratificarse en su pretensión indemnizatoria.
SEXTO.- Con fecha 10 de junio de 2014, el instructor del procedimiento, con el conforme del titular de la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios, emite informe-propuesta desestimatorio de la reclamación, al considerar que no concurren los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial, singularmente la relación causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado, cuya antijuridicidad tampoco se habría acreditado.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 27 de junio de 2014.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una reclamación de responsabilidad patrimonial dirigida frente a la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La reclamación ha sido presentada por persona legitimada para ello, toda vez que es quien sufre el perjuicio económico cuyo resarcimiento se pide, lo que le confiere la condición de interesada (art. 31 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en tanto que titular del servicio a cuyo defectuoso funcionamiento (retraso en la resolución del procedimiento de gestión de recursos humanos de la Administración, consistente en la rehabilitación de la condición de funcionario e incorporación a un puesto de trabajo) se imputa el daño.
2. La reclamación se ha interpuesto dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC. En efecto, no es hasta la efectiva toma de posesión del puesto de trabajo cuyo desempeño provisional se le otorga cuando la interesada puede llegar a conocer el total alcance del detrimento patrimonial padecido como consecuencia de no haber podido reincorporarse al trabajo. Comoquiera que dicha toma de posesión tiene lugar el 9 de enero de 2014, la reclamación interpuesta el 27 de febrero siguiente es claramente temporánea.
3. En líneas generales la tramitación de la reclamación se ha ajustado a los trámites esenciales que para este tipo de procedimientos establece su normativa reguladora, constando la emisión del informe preceptivo del Servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño (art. 10.1 del Reglamento de los Procedimientos en materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, RRP) y el trámite de audiencia a la interesada.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 CE reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando aquélla sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
CUARTA.- Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
De conformidad con los artículos 63, letra c), 67.1, letra c) y 68.1 EBEP, la declaración de jubilación por incapacidad permanente para el servicio del empleado público determina la extinción de la relación de servicios y la pérdida de la condición de funcionario, condición que sólo podrá ser rehabilitada a solicitud del interesado una vez desaparecida la causa objetiva que determinó aquella extinción, rehabilitación que le será concedida.
Comoquiera que a la interesada se le reconoció una incapacidad permanente total para su profesión de auxiliar educativo, procedía su jubilación por aplicación del artículo 67,1, letra c) EBEP. Desaparecida la causa objetiva que determinó la jubilación por incapacidad permanente para el servicio, y solicitada por la interesada la rehabilitación de su condición de funcionaria, la Administración venía obligada a concedérsela, ex artículo 68.1 EBEP.
De conformidad con el artículo 7.3 RD 2669/1998, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el procedimiento a seguir en materia de rehabilitación de los funcionarios públicos en el ámbito de la Administración General del Estado, y que resulta de aplicación supletoria para la rehabilitación de los funcionarios de la Región de Murcia en defecto de normativa autonómica propia, la duración máxima del procedimiento será de seis meses.
Para la interesada, el título de imputación del daño se identifica con el retraso en la resolución del procedimiento el cual no se resolvió de forma inmediata, lo que le impidió tomar con anterioridad posesión del puesto cuyo desempeño provisional se le atribuyó y percibir así las retribuciones que a éste le corresponden. Adviértase que, según la interesada, el procedimiento debía haberse resuelto de forma inmediata, toda vez que en la determinación de la cuantía indemnizatoria incluye las retribuciones dejadas de percibir ya en el día siguiente al de la solicitud.
Del expediente se deduce que la Administración tramitó con agilidad la solicitud de rehabilitación de la condición de funcionaria y que, si se demoró la resolución del mismo, fue a causa de las condiciones de salud de la propia reclamante y la necesidad de localizar un puesto de trabajo de Auxiliar Educativo idóneo para la adaptación que ella misma solicitó. En cualquier caso, aun con tales dificultades, la resolución del procedimiento se adoptó el 2 de enero de 2014, antes del transcurso de tres meses desde la solicitud (el 7 de octubre anterior), aun cuando la Administración disponía de seis meses para ello.
Por otra parte, aunque la Administración hubiera superado el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento, tal circunstancia no determinaría por sí misma la causación del daño ni su antijuridicidad. Ha de recordarse aquí que el Consejo de Estado ha afirmado en doctrina ya reiterada (por todos, Dictamen 696/2004), que de la mera comprobación de que en un expediente se han superado los plazos fijados para su resolución no se desprende, de forma mecánica, el derecho del interesado a ser indemnizado. Si, ciertamente, el cumplimiento de los plazos es, no sólo deseable, sino jurídicamente obligatorio, ello no puede llevar a vincular a la Administración todos los daños y perjuicios derivados de un retraso, aun leve y justificado, pues ello supondría la extensión del instituto resarcitorio más allá de sus límites naturales. El solo desajuste entre el plazo legalmente establecido y el de la duración de un procedimiento no es, pues, motivo suficiente para imputar los daños producidos a la Administración. Para ello es preciso, además, que se exceda un período de tiempo razonable, a la vista de las circunstancias del caso, lo que dará lugar a una dilación indebida.
Así pues, el retraso que es susceptible de generar un daño resarcible por la Administración es el que, en tanto que irrazonable en atención a las circunstancias concretas de cada supuesto, se identifica con el concepto de dilación indebida, instituto jurídico construido por la doctrina constitucional y jurisprudencial al amparo del artículo 24 de la Constitución Española. Como señala el Tribunal Constitucional, en Sentencia de 14 de junio de 1993, no consiste en el mero incumplimiento de los plazos procesales, pues el citado precepto no ha constitucionalizado el derecho a los plazos establecidos para la ordenación del proceso, sino un derecho fundamental de toda persona a que su causa se resuelva dentro de un tiempo razonable (STC 5/1985). La citada expresión del artículo 24.2 CE comporta un concepto indeterminado o abierto, que ha de ser dotado de contenido concreto en cada caso atendiendo a criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico. Entre dichos criterios, que han de ser apreciados desde la realidad de la materia litigiosa en cada caso (STC 5/1985), conviene destacar la complejidad del litigio, la duración normal de procesos similares, la actuación del órgano judicial en el supuesto concreto y la conducta del recurrente, al que es exigible una actitud diligente, así como la invocación en el proceso ordinario de las supuestas dilaciones (SSTC 152/1987, 233/1988, 128/1989, 85/1990, 37/1991, 215/1992 y 69/1993, entre otras).
Esta construcción sobre las dilaciones en los procesos judiciales ha sido pacíficamente trasladada y aplicada en supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial por retrasos injustificados en el procedimiento administrativo. Así, la Comisión Jurídica Asesora del País Vasco, en Dictamen 16/2005, citado por la STSJ, País Vasco, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 158/2010, de 26 marzo, en relación a un retraso habido en la resolución de un procedimiento administrativo, señala que "es preciso que éste (el retraso) exceda de un período de tiempo razonable que debe valorarse con arreglo a determinados criterios, entre los cuales cabe mencionar, sin ánimo de ser exhaustivos, la complejidad del asunto, la duración normal de procedimientos similares, la actuación de los órganos instructores, la conducta del interesado y la invocación en el procedimiento de las dilaciones habidas. De este modo, sólo cuando, tras la valoración de dichas circunstancias, se deduzca que la dilación del procedimiento puede calificarse como irregular o anormal, habrá que concluir que los daños derivados de la misma son imputables a la Administración. En caso contrario, si el retraso es adecuado a las circunstancias y la razón del mismo se encuentra plenamente justificada, no existe lesión en el sentido técnico jurídico, debiendo el interesado soportar los daños causados por la paralización del procedimiento".
También el Consejo Jurídico se ha hecho eco de esta construcción trasladada al ámbito de los procedimientos administrativos, en nuestros Dictámenes 99 y 205/2011.
En el supuesto sometido a consulta puede advertirse que el procedimiento no estuvo paralizado en ningún momento, efectuándose los distintos trámites con diligencia y agilidad, toda vez que no transcurrían más de unos pocos días entre la petición de los informes y su emisión, ni entre la realización de un determinado acto de trámite y el siguiente, lo que permitió finalizar el procedimiento meses antes de la expiración del plazo máximo reglamentariamente establecido.
En tales circunstancias, la interesada venía obligada a soportar las consecuencias desfavorables que le podía acarrear la extensión en el tiempo que la realización de los trámites necesarios para la correcta y adecuada instrucción del procedimiento imponían, lo que impide advertir antijuridicidad alguna en el daño alegado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad no ha quedado acreditada.
No obstante, V.E. resolverá.
