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Dictamen nº 13/2015
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de enero de 2015, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Fomento, Obras Públicas y Ordenación del Territorio, mediante oficio registrado el día 15 de mayo de 2014, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 143/14), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante escrito presentado en el Registro General de la Delegación del Gobierno en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el 24 de junio de 2013, x, a través de representación letrada, solicita una indemnización de 3.373,61 euros en concepto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por los daños sufridos en el vehículo de su propiedad Citroën C4, matrícula --. Según la reclamante los hechos ocurrieron el día 30 de noviembre de 2012, cuando circulaba conduciendo el automóvil antes citado, por la carretera RM-15, pk 6,6 (Alcantarilla-Caravaca de la Cruz), y colisionó con dos jabalíes que se interpusieron en su trayectoria, de modo que no pudo evitar atropellarlos. Según la reclamante la responsabilidad patrimonial de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia derivaría de haber incumplido con el deber que le corresponde de mantener las carreteras de su titularidad en condiciones tales que garanticen una circulación segura para sus usuarios.
Acompaña a su escrito diversa documentación entre la que figuran:
a) Informe estadístico ARENA emitido por la Guardia Civil de Tráfico, Subsector de Murcia, en el que se señala como causa del accidente: "irrupción de animales sueltos (dos jabalíes) en la calzada. Se desconoce la procedencia de dichos animales".
b) Factura de reparación del vehículo por el importe antes citado.
SEGUNDO.- La instructora requiere al abogado el envío de determinada documentación, lo que se cumplimenta mediante escrito de la reclamante que tiene entrada en el Registro de la Comunidad Autónoma en Bullas, el día 22 de agosto de 2013.
TERCERO.- A requerimiento de la instructora la Dirección General de Carreteras emite informe, basado en el que a su vez había formulado la empresa concesionaria --, en el que, tras hacer constar que la carretera en la que tuvieron lugar los hechos es de titularidad autonómica, indica lo siguiente:
"La actual Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por tanto de titularidad autonómica.
A. A las 22:48 horas del día 30 de noviembre de 2012, se recibe en la sala de control aviso telefónico de la Guardia Civil (COTA), notificando la presencia de un animal atropellado sobre la calzada, a la altura de Venta Alegría (PK 8).
El operador de guardia traslada la incidencia al vigilante que realiza la ronda nocturna, personándose éste en el lugar indicado a las 23:22 horas. Tras señalizar la zona y retirar el animal (un jabalí) de la calzada, registra los datos del conductor y el vehículo en su correspondiente parte de accidente.
Posteriormente, durante la mañana del día 1, el equipo de vigilancia procede a revisar el vallado en la zona donde se produjo el siniestro, comprobando el buen estado del mismo (ver parte de inspección de 01 -12-2012).
Al tratarse de una especie cinegética, el mismo equipo inspecciona los terrenos colindantes a la autovía en la zona del atropello con el fin de comprobar la existencia de cotos de caza. Los operarios identifican, mediante las tablillas dispuestas para tal fin, una zona de coto en la margen derecha de la autovía (en el sentido Murcia-Caravaca), entre los kilómetros 5 y 7 aproximadamente, tomando nota de su número identificativo.
La información a la que se hace referencia está incluida en los partes que elaboran los equipos de vigilancia y operadores de sala de control a lo largo de toda la jornada y que son convenientemente archivados por esta empresa concesionaria.
Así pues, en base a dichos partes y registros, se constata la presencia de un animal (jabalí) muerto en la calzada del PK 6+600, a las 23:22 horas del día 30 de noviembre de 2012, y de un vehículo que presumiblemente había colisionado contra el mismo y cuyos datos identificativos coinciden con los de la reclamación.
B. De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo o terceros, por lo que parece debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible e inevitable.
C y D. En carreteras de estas características (autovías), se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos pueden irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos (lógicamente abiertos) por los que entran y salen los vehículos, no debiendo atribuírsele al vallado perimetral existente una función de estanqueidad total ante este y otros tipos de incursiones, ya que su función es básicamente delimitadora de la infraestructura.
El lugar donde se produjo la colisión (PK 6+600) se encuentra en las inmediaciones de la salida 4 'Cañada Hermosa' situada en el P.k. 5 de la autovía.
Igualmente, es importante reseñar que de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlaces, mediante otros vehículos en circulación, traspasando, el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
E. Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza la empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F y G. En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. La señalización tanto vertical como horizontal, así como el balizamiento en toda la autovía y accesos, es la preceptiva según la normativa vigente.
Debe destacarse la existencia de varias señales verticales del tipo P-24 "Paso de animales en libertad" a lo largo de toda la autovía al discurrir ésta entre varios cotos de caza, como en el caso que nos ocupa, y por la cercanía de poblaciones, circunstancias que lógicamente aumentan el riesgo de que se produzcan este tipo de colisiones.
H. El técnico que suscribe no se considera apto para emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
I. El estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de la concesionaria. En este tipo de atropellos, y como norma general, el personal que atiende o detecta el incidente procede a efectuar una revisión exhaustiva del vallado en la zona en la que se ha producido el atropello. Si esto no fuera posible en ese momento por razones de iluminación (rondas nocturnas), dicha inspección se efectúa al día siguiente por el personal de vigilancia específica, registrando el resultado en los correspondientes partes de inspección de vallado y procediendo a su inmediata reparación si fuese necesario.
En el caso que nos ocupa, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento de la zona en cuestión durante la inspección efectuada, como así consta en el correspondiente parte, debiendo deducirse que la irrupción del animal en la calzada se produjo a través de los accesos para vehículos próximos al lugar del siniestro.
Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.).
Concretamente, en las horas previas a la comunicación del siniestro por parte de la Guardia Civil, se pasó por dicho punto a las siguientes horas:
19:17 (sentido Murcia).
19:47 (sentido Caravaca).
21:38 (sentido Murcia).
21:51 (sentido Caravaca).
En ninguna de las rondas anteriores se detectó la presencia de animales en la zona, según consta en los partes de vigilancia.
Igualmente debe reseñarse que no se produjo ningún aviso previo en sala de control sobre la presencia de animales en la zona del siniestro de referencia, según consta en los registros del operador de turno".
CUARTO.- Recabado del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras informe sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente, la valoración de los daños de dicho automóvil atendiendo al modo de producirse el siniestro y cualquier otra cuestión que se estime de interés, por el Jefe de dicho Parque se informa, con fecha 18 de noviembre de 2013, que el valor venal del vehículo asciende a 11.420 euros. En cuanto a la cantidad reclamada de 3.373,61 euros, indica que el importe de las partidas que componen la factura es correcto, y que los daños descritos pueden ser perfectamente compatibles con los que teóricamente debieran esperarse tras la ocurrencia de un siniestro como el que se afirma dio origen a la reclamación.
QUINTO.- El día 26 de septiembre de 2013 se emplaza a la mercantil titular de la concesión de las labores de mantenimiento de la Autovía Alcantarilla-Caravaca, que se persona en el procedimiento mediante escrito que tiene entrada en el Registro de la Consejería consultante el día 23 de octubre de 2013.
SEXTO.- Con fecha 10 de diciembre de 2013 se otorga trámite de audiencia a la reclamante que comparece para manifestar que ha quedado acreditada la realidad de los hechos, así como la concurrencia de los requisitos para que opere la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica.
SÉPTIMO.- Mediante comunicación interior de 26 de febrero de 2014 se solicita a la Dirección General de Medio Ambiente la identificación del propietario del coto --, ubicado en las inmediaciones del lugar en el que ocurrieron los hechos.
Recibidos los datos solicitados se procede a conceder trámite de audiencia a x, titular de dicho coto, que mediante escrito de 28 de marzo de 2014 comparece y hace constar que el coto del que es titular es de caza menor y que, por tanto, los jabalíes no podían proceder del mismo.
OCTAVO.- Concedido trámite de audiencia a la empresa concesionaria, ésta comparece y formula las alegaciones que figuran al folio 120 y siguientes, en las que síntesis viene a defender la corrección de su actuación conservadora, así como en la imposibilidad de evitar el acceso de animales a las vías a través de las entradas o salidas de las mismas.
NOVENO.- El 8 de abril de 2014 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender que no ha quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.
En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente se solicitó de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente e índice de documentos del mismo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), y 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
La reclamante ostenta legitimación activa, puesto que ha acreditado en el expediente ser la propietaria del vehículo presuntamente dañado y haber abonado la factura de reparación.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
En lo que se refiere al cumplimiento del plazo para su ejercicio, esta reclamación se ha presentado dentro del plazo de un año previsto al efecto por el artículo 142.5 LPAC.
Por último, el procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP). No obstante, se observan las siguientes irregularidades de las que se deberá tomar nota en aras a evitar su reiteración en posteriores procedimientos que la Consejería consultante pueda sustanciar con ocasión de futuras reclamaciones por responsabilidad patrimonial:
1.ª Tras la sustanciación del trámite de audiencia se ha producido la incorporación al expediente de las alegaciones formuladas por el titular del coto de caza colindante con la autovía y las evacuadas por la empresa concesionaria de la autovía, lo que habría hecho necesaria la repetición de dicho trámite de audiencia, pues, como reiteradamente viene señalando este Órgano Consultivo, la virtualidad de dicho trámite, íntimamente ligado con los principios de contradicción y defensa, exige que la puesta de manifiesto del expediente que acompaña a dicho trámite, como premisa necesaria de un correcto y válido ejercicio del derecho de alegación por parte del interesado, alcance a la totalidad de los documentos conformadores del mismo, de tal suerte que dicha actuación debe llevarse a cabo inmediatamente antes de elaborar la propuesta de resolución y a la vista del expediente completo, según se infiere del artículo 84.1 LPAC. Por consiguiente resulta inadecuada la posterior incorporación de documentos tras la conclusión del trámite de audiencia, so pena de generar un riesgo de indefensión, con efectos potencialmente invalidantes para lo actuado, cuando el contenido de los mismos cobre trascendencia en la fundamentación de la resolución que finalmente se adopte. No obstante, en este caso tal cautela resulta soslayable por la falta de trascendencia de las alegaciones del titular del coto en relación con la potencial apreciación de la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración viaria, y con la total similitud que el informe de -- presenta en relación con el emitido en su momento por la Dirección General de Carreteras (del que sí tuvo puntual conocimiento la reclamante), por lo que, planteándose el asunto con claridad, y atendiendo a los principios de eficacia, economía procedimental y salvaguarda de los derechos de los interesados, entre ellos el derecho a recibir una resolución expresa y motivada en el menor tiempo posible, se examina por este Consejo el fondo de la reclamación.
2.ª En la propuesta de resolución se contiene un pronunciamiento sobre una hipotética responsabilidad del titular del coto colindante con la vía, circunstancia que en ningún momento había sido planteada por la reclamante. A este respecto cabe señalar que la controversia que se hubiese podido suscitar entre la interesada y el dueño del coto por una eventual responsabilidad de este último, lo sería entre particulares y, por lo tanto, sólo la jurisdicción civil podría haberla resuelto, sin que corresponda a la Administración exonerar, como se hace en la citada propuesta de resolución, al dueño del coto de la responsabilidad en que hubiese podido incurrir en relación con los hechos por los que se reclama.
TERCERA.- Sobre la irrupción sorpresiva de animales en las carreteras.
La doctrina del Consejo de Estado, asumida por este Consejo Jurídico, viene a señalar que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible para generar la responsabilidad patrimonial de la Administración, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada (por todos, Dictámenes de 8 de febrero de 2001 y de 30 de octubre de 2003 del Consejo de Estado).
En el Dictamen 8/2006 este Consejo Jurídico, haciéndose eco de dicha doctrina, señaló:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Además, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración en estos casos entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 9 de marzo de 2007). El mismo Tribunal y Sala, en la Sentencia de 10 de mayo de 2012, sobre un supuesto de responsabilidad patrimonial por la irrupción súbita de un grupo de jabalíes en la carretera invadiendo la calzada, señala que los daños son atribuibles a "una circunstancia más que difícil de afrontar o prever, habida cuenta de que la vía en cuestión no goza, lógicamente, de una total estanqueidad ni tampoco es posible una vigilancia exhaustiva y constante de toda la extensión de la red viaria, más, allá de controles periódicos con una frecuencia razonable".
La doctrina arriba expuesta de los Órganos Consultivos ha sido acogida por los Tribunales Superiores de Justicia, citando a este respecto la Sentencia núm. 261/2008, de 24 de marzo, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia.
CUARTA.- Sobre la acreditación de los hechos en el presente caso y de los elementos determinantes de la responsabilidad en relación con la imputación formulada.
En el supuesto que nos ocupa el hecho ha de entenderse acreditado por el informe Arena de la Guardia Civil de Tráfico y por la propia manifestación de la concesionaria de la explotación de la autovía. Ahora bien, ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del nexo causal.
La reclamante imputa a la Consejería competente en materia de carreteras la omisión de la diligencia debida en el cumplimiento del deber impuesto a los titulares de las carreteras de mantener expedita la calzada de elementos que hagan peligroso el tránsito de vehículos, como elemental medida de seguridad en la circulación.
Este Consejo Jurídico ha señalado que lo que se exige al servicio público de mantenimiento y conservación de carreteras es que realice las actuaciones de conservación y señalización que sean consideradas como necesarias dentro de un determinado estándar o nivel de prestación del servicio público, sin que la mera titularidad implique que todo accidente acaecido en ella sea de su responsabilidad. En reiterados Dictámenes, siguiendo la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo, hemos sostenido que las obligaciones públicas en esta materia no pueden ser tan rigurosas que impliquen su deber de eliminar de modo inmediato cualquier obstáculo que aparezca en la calzada (Dictamen 68/2007).
Sobre el vallado y la señalización existentes en la carretera referenciada, el Servicio de Conservación de Carreteras expresa que el vallado de la autovía se encontraba en perfecto estado y que, atendiendo a la existencia de cotos de caza en las proximidades de la carretera, se habían instalado señales indicativas de animales sueltos peligrosos para la circulación (señal P-24). Por otro lado se acredita, mediante la aportación de los correspondientes partes de incidencias, que en las horas previas a la comunicación del siniestro por parte de la Guardia Civil de Tráfico, se había pasado por el punto en el que se produjo la colisión en cuatro ocasiones (folio 82 del expediente). También se ha de destacar que en las inmediaciones de dicho punto se encuentra ubicada la salida 4, "Cañada Hermosa", por donde probablemente accedieron los animales a la carretera.
En consecuencia, en el presente caso no existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización, por lo que procede desestimar la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
