Dictamen 72/2016

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de marzo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Murcia, mediante oficio registrado el día 13 de marzo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en nombre y representación de la mercantil --, --, como consecuencia de los daños sufridos por negligencia administrativa en el procedimiento de enajenación de terrenos (expte. 108/15), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 9 de septiembre de 2011, x, en representación de la mercantil -, -- (en lo sucesivo la mercantil reclamante), formula reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento de Murcia por los siguientes hechos, según describe:

  1. En virtud del proyecto de expropiación forzosa para la mejora de los accesos dotacionales del Cuartel de Artillería de Murcia, el Ayuntamiento, a través del Servicio de Patrimonio, procedió a expropiar forzosamente ciertas fincas, que posteriormente, a través de un procedimiento de enajenación directa, vendió a la mercantil que representa la participación proindivisa municipal del 20% del edificio sito en calle -- con calle -- (participación obtenida por el Ayuntamiento mediante el procedimiento indicado) por un precio de 317.351,83 euros, según consta en la documentación que cita, otorgándose escritura pública de compraventa el 22 de julio de 2008 (núm. 887 de protocolo) ante el Notario de Murcia x, que se aporta como documento cuatro.

  En relación con el porcentaje indiviso enajenado a su representada, expone que no se trataba de una participación indivisa en sí misma, sino la suma de tres cuotas de participación en régimen de propiedad horizontal en dicho edificio, correspondiendo cada una de ellas a una finca registral distinta, quedando gravada con un derecho de reversión a favor de cada uno de los titulares expropiados. Manifiesta que durante la tramitación del expediente de enajenación directa, en varias ocasiones se pusieron de manifiesto las dudas que le asaltaban a la mercantil sobre el procedimiento escogido, a la vista de que se trataba de participaciones en régimen de propiedad horizontal, así como respecto a la cancelación de los derechos de reversión que gravaban las fincas registrales, lo que presumiblemente conllevaría problemas con las inscripciones en el Registro de la Propiedad de la posterior escritura pública. Afirma que frente a tales planteamientos, el Servicio de Patrimonio manifestó que el procedimiento de enajenación directa era el apropiado y respecto a la constancia registral del derecho de reversión indicaron que dicha carga sería cancelada mediante certificación del Director de la Oficina de Gobierno Municipal en el sentido de que los titulares expropiados habían sido notificados respecto de la existencia del procedimiento de enajenación directa sin ejercer el mencionado derecho de reversión en el plazo de tres meses desde la notificación, desistiendo de su ejercicio.

  2. Perfeccionada y consumada la venta, presentada ante el Registro de la Propiedad correspondiente la escritura de compraventa a la que se incorporaban el acuerdo de la Junta de Gobierno de 28 de febrero de 2008, así como la certificación aludida con anterioridad, se denegó la inscripción de la transmisión formalizada de acuerdo con la calificación expedida el 19 de septiembre de 2008 por x, titular del Registro de la Propiedad -- de Murcia, que se aporta como documento cinco, por los siguientes defectos:

• Por haber seguido la Administración Municipal el procedimiento de enajenación directa para la trasmisión de las fincas independientes y no el de subasta pública.

• Por la constancia registral del derecho de reversión a favor de los titulares expropiados, puesto que según el Registrador se había cometido un error en la notificación de la enajenación directa (en uno de los casos sólo se había notificado a uno de los cónyuges cuando el bien tenía carácter ganancial) y para la cancelación del derecho de reversión es necesario el consentimiento expreso de los titulares, no bastando la falta de ejercicio en un plazo.

  El representante de la mercantil reclamante refiere que tales reparos fueron traslados por el Registrador citado a la Jefa de Servicio de Patrimonio del Ayuntamiento con anterioridad al otorgamiento de la escritura de compraventa, por lo que la Corporación es responsable del desaguisado, dejando constancia de su negligente inactividad y de las perniciosas repercusiones en el expediente de concesión de licencia de obra solicitada (documento diez), recibiendo sólo una comunicación en fecha 8 septiembre de 2010, en la que se indica que "los obstáculos que ocasionaron la suspensión de la inscripción de la escritura pública de venta de inmuebles autorizada por el Notario de Murcia (...) han quedado subsanados". Se destaca que se produce dos años después del otorgamiento de dicha escritura.

  3. Se sostiene que derivada de la negligente actuación del Ayuntamiento (en la tramitación del expediente de enajenación directa, en el otorgamiento de escritura pública y en la posterior falta de inscripción registral) se han producido una serie de perjuicios a su representada, tales como:

  -La premura con la que se ingresó en la cuenta bancaria municipal de la cantidad fijada como precio de la enajenación de la participación indivisa de propiedad municipal, dado que se concedió para ello el plazo de un mes a contar desde la notificación del acuerdo de 28 de febrero de 2007 y sin embargo se otorgó escritura pública el 22 de julio de 2008.

  -El tortuoso desarrollo que ha sufrido el expediente administrativo de enajenación directa en el que con cada avance en el mismo aparecía un obstáculo jurídico no previsto por la Administración, lo que prueba su falta de diligencia en la tramitación del expediente, que ha ocasionado un retraso en la planificación económica-temporal ideada para la construcción y posterior venta de la promoción inmobiliaria a desarrollar en el solar sobre el que se levantaba el edificio, hoy demolido, lo que ha supuesto cuantiosas pérdidas económicas.

  -La falta de inscripción de la escritura de compraventa debido a los graves defectos de los que adolece el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Administración, que eran de sobra conocidos por la Jefa de Servicio de Patrimonio y que no fueron comunicados a la mercantil interesada.

  -La imposibilidad de cumplir la mercantil con los compromisos adquiridos con terceros, que han quedado definitivamente frustrados al no haber podido dar cumplimiento a sus obligaciones contractuales a consecuencia de la sobrevenida contingencia registral, habiendo sido condenada judicialmente a restituir las cantidades entregadas a cuenta al no poder cumplir con los plazos. También señalan que por la negligencia administrativa han tenido que satisfacer las rentas de unos alquileres de las viviendas que habitan unos permutantes a los que no se les ha podido entregar lo pactado y los honorarios del arquitecto redactor del proyecto.

4. Se concretan los daños en la cuantía de 1.945.244,26 euros por los siguientes conceptos: resolución de avales, contratos de permuta y contratos de compraventa; gastos de alquiler; compraventa de las participaciones del 20% del Ayuntamiento de Murcia; factura del arquitecto; daño moral y perjuicio ocasionado al buen nombre de la mercantil, como consecuencia del incumplimiento forzoso de sus obligaciones derivado de la irregular actuación administrativa.

  Por último, se solicita el recibimiento a prueba y se propone prueba documental y testifical, solicitando la cuantía indemnizatoria expresada más los intereses legales que se devenguen hasta el pago efectivo de la indemnización.

  Se acompañan los documentos que figuran en los folios 8 a 81.

  SEGUNDO.- El órgano instructor notifica el 20 de octubre de 2011 a la mercantil reclamante la referencia del expediente promovido (núm. 232/2011-R.P.), los plazos para resolver y los efectos del silencio administrativo, así como se le requiere para que aporte la documentación que se cita, ordenándose también la apertura de un periodo de prueba para que proponga los medios de prueba que considere pertinentes.

  TERCERO.- En contestación a la anterior comunicación, el 26 de octubre de 2011, x, en representación de la mercantil reclamante, presenta escrito en el que expone, de una parte, que no ha percibido indemnización alguna por parte de Compañía de Seguros u de otra Entidad Pública o Privada y que no ha formulado ninguna otra reclamación o interpuesto procedimiento judicial por los mismos hechos denunciados. También designa nuevo domicilio para practicar las notificaciones, concretamente el despacho del letrado x. Con posterioridad, el 3 de noviembre de 2011 presenta un nuevo escrito señalando que la prueba propuesta se concreta en la documental en la que funda la reclamación.

  CUARTO.- A petición del órgano instructor, la Jefa de Sección de Expropiación remite actuaciones integrantes del expediente 1474GE01 relativos al expediente expropiatorio de terrenos necesarios para accesos al conjunto dotacional del Cuartel de Artillería de Murcia (folios 86 y ss.).

  QUINTO.- La responsable del Servicio de Patrimonio emite un informe el 12 de diciembre de 2011 (folio 156), en el que expone lo siguiente:

  "Por acuerdo de la Junta de Gobierno de 27 de febrero de 2007 se procedió a la enajenación de la participación municipal del 20%, obtenida en virtud del expediente de expropiación de terrenos para la mejora de los accesos dotacionales del Cuartel de Artillería de Murcia, expropiado los bajos y viviendas que se encontraban afectados por el nuevo trazado establecido por el Plan General como ampliación del vial público en la manzana resultante una vez procedido a la demolición de la edificación existente (sic).

  La expropiación se efectuó tanto del suelo como del volumen de la participación de aprovechamiento urbanístico en el futuro desarrollo y construcción de la manzana prevista, calificada como RC urbano Centro Urbanístico (debe ser Histórico) de acuerdo con las alineaciones aprobadas por el actual Plan General, pasando a formar parte en proindiviso con el titular del resto del inmueble  y teniendo la calificación jurídica de bienes patrimoniales.

  La Junta de Gobierno consideró no ser de interés para el Ayuntamiento entrar en proindiviso con otros particulares, dada la escasa dimensión de la participación municipal, no pudiendo considerarse independiente como solar para ser edificado y se calificó como sobrante de vía pública de acuerdo con lo que establece el Reglamento de Bienes en sus artículos 7 y 115, por lo que se procedió a la enajenación directa al titular del resto de proindiviso del solar.

  Con fecha 22 de julio de 2008 se procedió a la firma de la escritura pública de venta a la mercantil -- ante el Notario de Murcia x; en el Registro de Murcia núm.- (debe ser el núm. -) se inscribieron los derechos de reversión de los titulares de las fincas expropiadas siendo necesario el consentimiento de los mismos para su cancelación.

  El Ayuntamiento ha procedido a la cancelación de los tres derechos de reversión de las fincas registrales números 319, 318 y 163, siendo notificada a la mercantil -- la subsanación de la última carga de cancelación del derecho de reversión el día 8 de septiembre de 2010 y recibida la notificación el día 9 de septiembre de 2010".

  SEXTO.- El 29 de febrero de 2012 (registro de entrada), x, en representación de la mercantil reclamante, presenta escrito en el que denuncia la inactividad de la Administración en la tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial de forma que perjudica sus intereses, por lo que solicita el impulso de la instrucción. Vuelve a reiterarlo por escritos ulteriores de 22 de mayo y de 21 de junio siguiente.

  SÉPTIMO.- Mediante oficio de 20 de junio de 2012 (notificado el 10 de julio siguiente) se procede a la apertura de un trámite de audiencia a la mercantil reclamante (folios 165 y 166), si bien no hay constancia en el expediente remitido a este Órgano Consultivo que formulara alegaciones en el plazo otorgado, pese a lo indicado en la propuesta de resolución (Resultando III, segundo párrafo).

  OCTAVO.- El 6 de noviembre de 2012, el representante de la mercantil reclamante presenta escrito en el que solicita que la Administración cumpla el deber de resolver expresamente el procedimiento, dejando constancia de la inactividad municipal.

  NOVENO.- El 21 de mayo de 2013 se incorpora al procedimiento el expediente 8844/06 de la Sección de Licencias de Edificación promovido por la mercantil -- (folios 169 a 348).

  DÉCIMO.- El 17 de febrero de 2015, x, en representación de la mercantil reclamante, solicita nuevamente que se resuelva expresamente el procedimiento, o se dicte resolución indicando el sentido del silencio administrativo, así como se le informe de los datos del funcionario del Servicio encargado de la tramitación del expediente y de adoptar las medidas oportunas para remover los obstáculos que la dificulten o retrasen a fin de que pueda ejercitar las acciones que le asisten frente a una injustificada pasividad.

  UNDÉCIMO.- La propuesta de resolución, de 26 de febrero de 2015, desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial por los siguientes motivos:

  1. Por ser extemporánea, al considerar que el dies a quo sería el correspondiente a la fecha en la que se denegó la inscripción registral de la escritura pública de compraventa, pudiendo haber ejercitado la acción de responsabilidad patrimonial en el plazo de un año desde que tuvieron conocimiento de la calificación negativa del Registrador, esto es el 25 de septiembre de 2008, por lo que la acción presentada el 9 de septiembre de 2011 lo habría sido extemporáneamente.

  2. Por no haberse acreditado de forma objetiva e irrevocable que el daño o lesión patrimonial alegado deba imputarse al Ayuntamiento con los requisitos y matizaciones que en este orden ha introducido la jurisprudencia, pues si bien consta que surgió un inconveniente para el acceso al Registro de la Propiedad de la adquisición (subsanable en la forma indicada en la calificación), sin embargo, siendo la mercantil reclamante profesional del sector inmobiliario tenía pleno conocimiento de que las fincas adquiridas estaban sujetas a un derecho de reversión. También pudo haber resuelto el contrato de compraventa una vez conocida la calificación negativa del Registrador (lo que no hizo), así como pudo haber interpuesto recurso frente a la misma o haber solicitado la calificación subsidiaria de otro Registrador (lo que no consta que hiciera). A mayor abundamiento, debió haberse esperado a suscribir los contratos de compraventa con terceras personas, siendo previsible que pudieran ocurrir algún retraso o impedimento luego subsanado, cuando se trata de actuación de esta naturaleza. Destaca que la existencia de un derecho de reversión no ha perjudicado su condición de titular de la finca, pues una vez consumado el contrato de compraventa no se ha visto privado de la finca, ni perturbado de otra manera su titularidad dominical (las tres fincas se inscribieron a favor de la mercantil reclamante con fecha 21 de febrero de 2009), ni tampoco se le ha privado de la edificabilidad a que tenía derecho, no existiendo inconveniente en concederle la licencia de obras solicitada siempre y cuando abone las tasas correspondientes y deposite las fianzas a las que estaba obligada.

A mayor abundamiento, expone que el hecho de que estuvieran los derechos de reversión no le ha supuesto a la mercantil reclamante ningún coste adicional para extinguirlos, pues aunque hubieran ejercitado los antiguos propietarios de las fincas expropiadas el derecho de reversión (cosa que no fue así) es la Administración expropiante la que hubiera estado obligado a indemnizar, al no proceder la reversión in natura porque las fincas habían sido transmitidas a un tercero que las había demolido y en el ámbito urbanístico procede más bien la restitución del aprovechamiento urbanístico.

Se añade que la mercantil reclamante solicitó la licencia de obras antes de haber comprado las fincas objeto de reversión, esto es, con fecha 4 de agosto de 2006, señalando diversas incidencias que no son imputables a la Administración.

Por último, entra a considerar el quantum indemnizatorio (1.945.244,26 euros), cuestionando las diversas partidas reclamadas.

DUODÉCIMO.- Con fecha 13 de marzo de 2015 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración municipal, de conformidad con lo establecido en el artículo 142.3 LPAC, en la redacción dada por la Disposición final cuadragésima de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, en relación todo ello con lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.

  I. La mercantil -- ostenta legitimación activa para ejercitar la acción de responsabilidad patrimonial, conforme a lo dispuesto en los artículos 139.1, en relación con el 31.1,a) ambos LPAC, en su condición de compradora de las participaciones enajenadas por el Ayuntamiento, que generan un aprovechamiento urbanístico en la manzana resultante y que se corresponde con el 20% del total del edificio de nueva construcción, conforme a la reordenación urbanística de la zona.

  En cuanto a la objeción recogida en la propuesta de resolución acerca de que el firmante de la reclamación no acredita su representación, pese a haber sido requerido para ello, resulta pertinente siempre y cuando no se desprenda dicha representación de otras actuaciones seguidas ante el Ayuntamiento, pues a priori se infiere de la escritura de compraventa otorgada el 22 de julio de 2008 (que se aporta como documento 4 a la reclamación) que el representante tiene la condición de administrador único de la mercantil interesada.

  II. El procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por el Ayuntamiento se ha ajustado a lo dispuesto en los artículos 6 y ss. RRP (Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado pro RD 429/1993, de 26 de marzo), salvo en lo concerniente al plazo para resolver la reclamación, que ha excedido en mucho al previsto para ello.

TERCERA.- Sobre la prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial.

El artículo 142.5 LPAC establece que, en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

La propuesta de resolución sometida a Dictamen sostiene que la acción de responsabilidad patrimonial estaría prescrita porque habría que considerar que el daño se produjo, en su caso, cuando se denegó la inscripción de la escritura pública de compraventa en el Registro de la Propiedad 3 de Murcia, pudiendo haber ejercitado la mercantil interesada el derecho a reclamar una indemnización en el plazo de un año a contar desde que tuvo conocimiento de la calificación negativa del Registrador de la Propiedad de fecha 19 de septiembre de 2008, por lo que se infiere de dicho razonamiento que el dies a quo se concretaría en la fecha de notificación al interesado de dicha calificación (se concreta por el órgano instructor en el 25 siguiente). En consecuencia, prosigue su razonamiento, al no haber interpuesto la reclamación hasta el 9 de septiembre de 2011 habría que considerar prescrito el derecho a reclamar una indemnización frente a la Corporación Municipal.

Ab initio es preciso reconocer que no resulta irrazonable la interpretación del órgano instructor para considerar la prescripción de la acción, dado que si la mercantil reclamante atribuye los perjuicios a la negligente actuación de la Administración Municipal en el desarrollo y tramitación del expediente administrativo de enajenación directa, en el otorgamiento de escritura pública y en la posterior falta de inscripción registral, fue el 19 de septiembre de 2008 cuando el Registrador suspende la inscripción de la escritura de compraventa solicitada al considerar que hay dos defectos que impiden la práctica de las operaciones registrales, por lo que tomando como dies a quo la referida fecha (su notificación a la mercantil reclamante) según esta interpretación, la acción presentada el 9 de septiembre de 2011 habría prescrito.

Sin embargo, también cabe hacer otra interpretación derivada de la reclamación formulada, de las actuaciones de la mercantil reclamante y de los principios actio nata y pro actione utilizados jurisprudencialmente, que permite sostener el ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial en plazo, decantándose este Órgano Consultivo por esta última interpretación por los siguientes motivos:

  1. La mercantil reclamante también centra sus imputaciones en las repercusiones "de la inactividad en el problema registral en el expediente de concesión de la licencia de obra solicitada", señalando que sólo recibió una comunicación en fecha 8 de septiembre de 2010, que le fue notificada el 9 siguiente, en la que se indicaba que "los obstáculos que ocasionaron la suspensión de la inscripción de la escritura pública de venta de inmuebles autorizada por el Notario de Murcia x el día 22 de julio de 2008 (...) han quedado subsanados". Se aporta dicho oficio como documento 11 del escrito de reclamación.

Pues bien, de adoptarse como dies a quo la indicada comunicación a la mercantil reclamante por parte del Servicio de Patrimonio del Ayuntamiento de Murcia, de fecha 8 de septiembre de 2010 (notificada el 9) en la que se le informa que "x ha firmado el acta de renuncia al derecho de reversión que le corresponde por la expropiación de su vivienda como consecuencia de la aprobación del Proyecto de Expropiación de terrenos para la mejora de los accesos al Cuartel de Artillería, habiéndose procedido con carácter inmediato a la presentación de dicho documento ante el Registro de la Propiedad nº 3 de Murcia para que se proceda a la cancelación de este derecho" y que "los obstáculos que ocasionaron la suspensión de la inscripción de la escritura pública de venta (...) han quedado subsanados", la acción presentada el 9 de septiembre de 2011 en el Registro del Ayuntamiento lo habría sido en el límite del año, pero en plazo.

Además, cabe sustentar también esta última interpretación y la interposición en plazo en atención a la fecha anteriormente indicada, la actuación previa de la mercantil reclamante tendente a formular la reclamación de responsabilidad patrimonial, presentando reiterados escritos en relación con el expediente 56-P/07 de Patrimonio y expediente de concesión de licencia 8844/06 LE del Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística en fechas 26 de diciembre de 2008 (folios 309 a 312), 26 de enero de 2009 (folio 319), 6 de agosto de 2010 (folio 334) y 5 de abril de 2011 (folio 347), en los que pone en conocimiento de los Servicios correspondientes que va a ejercitar cuantas acciones y derechos les pueda corresponder para resarcirse de cuantos perjuicios les haya podido causar la negligente actuación del Ayuntamiento, según refiere.

  2. También cabe sostener su ejercicio en plazo por aplicación del principio actio nata (nacimiento de la acción), considerando aquél en el que se estabilizan los efectos lesivos y se conoce definitivamente el quebranto (entiende la mercantil reclamante que a partir de dicha notificación, producida más de dos años después del otorgamiento de escritura pública de compraventa, se remueven ya los obstáculos) y "pro actione", tenido en cuenta por este Consejo en numerosos Dictámenes (Memoria correspondiente al año 2014) en aquellos casos en los que la aplicación de prescripción genere dudas, debiendo resolverse en el sentido de considerar no prescrito el derecho a reclamar (Dictámenes 8/2004; 156/2007; 78/2012 y 245/2013, entre otros).

  En suma, puede sostenerse que la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada por la mercantil reclamante lo ha sido en el plazo previsto en el artículo 142.5 LPAC.

CUARTA.- Los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial. Consideraciones Generales.

  Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza objetiva, son recogidos por los artículos 139 y siguientes de la LPAC y desarrollados por abundante jurisprudencia:

  a) La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupos de personas.

  b)  Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir, alterando el nexo causal.

  c)   Ausencia de fuerza mayor.

  d)   Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

  No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, ya que de ser así el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.

  A lo anterior cabría añadir que existe una reiterada doctrina jurisprudencial que sostiene la exoneración de la responsabilidad para la Administración, a pesar del carácter objetivo de la misma, cuando es la conducta del propio perjudicado o la de un tercero la única determinante del daño, aunque hubiera sido incorrecto el funcionamiento del servicio público (por todas, STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 19 de junio de 2007).

  Por último, en relación con el requisito de la antijuridicidad del daño contemplado en el ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración, plasmado en el art. 141.1 LPAC, este Consejo Jurídico ha señalado que ha de integrarse en cada caso atendiendo a las circunstancias concurrentes y que supone que el carácter indemnizable del daño no se predica en razón de la ilicitud del acto causante, sino de su falta de justificación, en cuanto el ordenamiento jurídico no impone al perjudicado esa carga patrimonial y singular que el daño implica.

  Así se ha reflejado por la jurisprudencia (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 12 de mayo de 2009) señalando que la antijuridicidad, como requisito del daño indemnizable, no viene referida al aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración, sino al objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo, ya que en tal caso desaparecería la antijuridicidad de la lesión al existir causas de justificación en el productor del daño, esto es en el actuar de la Administración. En el mismo sentido, la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 22 de abril de 1994 señala que "esa responsabilidad patrimonial de la Administración se funda en el criterio objetivo de la lesión, entendida como daño o perjuicio antijurídico que quien lo sufre no tiene el deber jurídico de soportar, pues si existe ese deber jurídico decae la obligación de la Administración de indemnizar (en el mismo sentido sentencias de 31-10-2000 y 30-10-2003)".

QUINTA.- Examen de las imputaciones formuladas frente al Ayuntamiento en relación con los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial.

La mercantil reclamante alega una serie de perjuicios que atribuye a la negligente actuación de la Corporación Municipal en la tramitación del expediente administrativo de enajenación directa, en el otorgamiento de escritura pública y en su posterior falta de inscripción registral, que se concretan en el tortuoso desarrollo que ha sufrido el expediente de enajenación directa porque, según expone, a cada avance aparecía un obstáculo jurídico no previsto por la Administración, así como por la falta de inscripción de la escritura de compraventa debido a los defectos en la tramitación que eran conocidos por la Jefa del Servicio de Patrimonio del Ayuntamiento, sin que fueran comunicados a la mercantil reclamante. Asimismo alude a la negligente inactividad respecto al problema registral que ha tenido consecuencias perniciosas en relación con el expediente de concesión de licencia de obra solicitado.

  Por el contrario, la propuesta de resolución sometida a Dictamen rechaza tales imputaciones y sostiene  que la mercantil reclamante no ha acreditado que el daño o lesión patrimonial alegado deba imputarse al Ayuntamiento, pues si bien consta que surgió un inconveniente para el acceso al Registro de la Propiedad de la adquisición, sin embargo, siendo la mercantil reclamante profesional del sector inmobiliario tenía pleno conocimiento de que las fincas adquiridas estaban sujetas a un derecho de reversión. También pudo haber resuelto el contrato de compraventa una vez conocida la calificación negativa del Registrador de la Propiedad - de Murcia, lo que no hizo. Destaca que la existencia de un derecho de reversión no ha perjudicado su condición de titular de las fincas, pues una vez consumado el contrato de compraventa no se ha visto privado de éstas, ni perturbado de otra manera su titularidad dominical (las tres fincas se inscribieron a favor de la mercantil reclamante con fecha 21 de febrero de 2009), ni tampoco se le ha privado de la edificabilidad a la que tenía derecho, no existiendo inconveniente en concederle la licencia de obras solicitada siempre y cuando abone las tasas correspondientes y deposite las fianzas a las que está obligada.

A mayor abundamiento, expone que la existencia de los derechos de reversión no le ha supuesto a la mercantil reclamante ningún coste adicional para extinguir los mismos, pues aunque hubieran ejercitado los antiguos propietarios de las fincas expropiadas el citado derecho de reversión (cosa que finalmente no fue así), la Administración expropiante es la que habría estado obligada a indemnizar, al no proceder la reversión in natura porque las fincas habían sido transmitidas a un tercero, que había demolido las construcciones y en el ámbito urbanístico procede más bien la restitución del aprovechamiento urbanístico.

Expuestas las posiciones, este Órgano Consultivo realiza las siguientes consideraciones sobre la reclamación formulada:

1. Sobre el procedimiento de enajenación directa y posterior denegación de la inscripción, a los que dirige sus imputaciones la mercantil reclamante, conviene destacar las siguientes actuaciones:

  1. Fue la mercantil reclamante (que había comprado el resto de participaciones en la parcela catastral 3950101 para construir un nuevo edificio) la que se dirigió al Ayuntamiento de Murcia para solicitar la compra de las participaciones adquiridas por la Corporación, como consecuencia del expediente de expropiación para las mejoras de accesos al Cuartel de Artillería. Aclara a este respecto la Jefa de Servicio de Patrimonio, en su informe de 12 de diciembre de 2011 (folio 156), que la expropiación de bajos y viviendas que se encontraban afectados por el nuevo trazado establecido por el Plan General Municipal de Ordenación (PGMO) como vial público, se efectuó tanto del suelo como del volumen de participación en el aprovechamiento urbanístico en el futuro desarrollo y construcción de la manzana prevista, calificada como --  de Murcia, de acuerdo con las alineaciones aprobadas por el citado PGMO, pasando a formar parte proindiviso con el titular del resto del inmueble a construir, con la calificación jurídica de bienes patrimoniales por el uso residencial según dicho Plan.

  Dicha oferta de compra presentada por la mercantil fue objeto de valoración por el informe de la Subdirección Técnica de los Servicios de la Gerencia de Urbanismo de fecha 3 de mayo de 2006, aportado como documento 1 al escrito de reclamación. Consta que un representante de la mercantil interesada compareció en las dependencias municipales el 5 de mayo de 2006, en la que expone que tuvo conocimiento del precitado informe y que acepta la valoración propuesta (310.152,04 euros) con los condicionantes contenidos en dicho informe, así como se compromete a la demolición de las edificaciones expropiadas en el menor plazo posible, no superior a 30 días.

2. Conviene destacar, como hace la propuesta de resolución, que el 4 de agosto de 2006 la mercantil interesada ya había solicitado licencia de obras para la construcción de 24 viviendas, locales y 2 sótanos en calle -- y calle -- según consta en el folio 177 del expediente remitido, antes de que se resolviera la venta de tales participaciones de aprovechamiento por parte del Ayuntamiento.

  3. La enajenación directa a la mercantil reclamante tuvo lugar por acuerdo de la Junta de Gobierno de 28 de febrero de 2007, en el que se expresa, de una parte, que las participaciones adquiridas por el Ayuntamiento eran del 20% del edificio resultante con derecho de volumen edificable, que la mercantil -- era propietaria del resto de las participaciones en el edificio resultante (del 80%),  y que había solicitado la enajenación comprometiéndose a demoler el edificio y a construir uno nuevo conforme a la reordenación de la zona. Se justifica la adopción del procedimiento de enajenación directa en que no era de interés municipal el proindiviso con particulares en el comercio de promociones privadas de edificios de viviendas para la venta de pisos y que por las escasas dimensiones de la participación municipal en el inmueble expropiado no podía considerarse participación independiente para su edificación. A este respecto el informe de la Jefa de Servicio de Patrimonio  de 12 de diciembre de 2011 (folio 156) expone que al ser sobrante de vía pública, de acuerdo con lo que establecen los artículos 7 y 115 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, se procedió a la enajenación directa al titular del resto del proindiviso del solar. De ello se infiere que no se trataba de que no se hubiera ejecutado la obra que motivó la expropiación (la mejora de los accesos al Cuartel de Artillería), sino que existía una parte sobrante de los bienes expropiados (informe de 13 de febrero de 2007 de la Sección de Expropiación, folios 133 y 134).

No menciona la mercantil reclamante que el citado acuerdo municipal de enajenación directa fuera objeto de recurso por un tercero, ni fuera anulado por considerarse ilegal el procedimiento de venta de las participaciones, con independencia de nota de calificación negativa registral inicial a la escritura pública de compraventa a la que se hará referencia posteriormente.

4. La venta fue formalizada en escritura pública el 22 de julio de 2008 (número de protocolo 887), en la que se hace constar, conforme a la información registral obtenida, que las fincas se encuentran sujetas al posible derecho de reversión en los términos del artículo 54.5 de la Ley de Expropiación Forzosa y aunque se incorpora el certificado del Director de la Oficina Municipal acerca de que se habían practicado las notificaciones a los antiguos propietarios de las fincas registrales 163, 318 y 319 que habían sido objeto de expropiación por si quisieran ejercitar el derecho de reversión de los derechos de volumen, el fedatario advierte expresamente a las partes intervinientes que prevalece la situación registral existente a la presentación en el Registro de la Propiedad de la copia autorizada de dicha escritura.

5. Presentada la escritura ante el Registro de la Propiedad - de Murcia, su titular suspende la inscripción en fecha 19 de septiembre de 2008 por advertir dos defectos: a) la enajenación de los bienes realizada por el Ayuntamiento ha sido realizada por el procedimiento de enajenación directa, y no por el de subasta pública previsto en la normativa aplicable; y b) por la solicitud de cancelación del derecho de reversión inscritos en el Registro a favor de los expropiados, puesto que no es suficiente con la notificación, sino que es necesario el consentimiento de los anteriores propietarios para la práctica de la cancelación solicitada.

  No obstante dicha calificación negativa inicial del Registrador de la Propiedad, con posterioridad, con fecha 21 de febrero de 2009 se inscribieron las tres fincas registrales a nombre de la mercantil reclamante, procediéndose a la cancelación del derecho de reversión a favor de sus antiguos titulares en dos de ellas, y dejando constancia en la tercera (finca 318) de que estaba sujeta al posible derecho de reversión de x.

  6. Por parte de este último, tras recibir la notificación, se presentó un escrito el 12 de mayo de 2008 (folio 243) ante el Ayuntamiento de Murcia para señalar que se tuviera por expresada su voluntad de ejercer el derecho de retrocesión del suelo de la finca situada en la calle --, que en su día le fue expropiada, y que se adopten las actuaciones correspondientes inclusive la valoración que proceda abonar por su parte. También expone que no está de acuerdo con la propuesta municipal acerca de que el objeto de la reversión sea un derecho de volumen y no el suelo expropiado, solicitando información urbanística sobre las condiciones aplicables a dicha finca, así como a las colindantes de las que la mercantil -- publicita su construcción.

  En relación con la petición formulada por x, constan las siguientes actuaciones, que terminaron con la cancelación de su derecho de reversión:

• Conforme a su petición, el Ayuntamiento le remitió por oficio de 6 de octubre de 2008 las condiciones urbanísticas de la parcela en su día expropiada (folio 301 y ss.).

• El interesado, a través de su representante, presentó escrito ante el Ayuntamiento el 5 de diciembre de 2008 (folios 276 y ss.), solicitando información sobre el expediente 8844/06 referente al edificio --, del que es promotor la mercantil --, y copia del expediente de concesión de licencia. En fecha 4 de junio de 2009 se le comunica por el Ayuntamiento que tiene a su disposición el expediente a efectos de examinarlo y obtener copias (folio 325).

• Según se infiere de la comunicación realizada por el Ayuntamiento a la mercantil reclamante el 8 de septiembre de 2010 (folio 46), la renuncia al derecho de reversión de x se produjo previamente a las indicadas fechas, procediendo el Ayuntamiento, así se indica en el oficio de la Jefe de Servicio de Patrimonio, a la presentación de dicho documento de renuncia al Registro de la Propiedad - de Murcia para que se procediera a la cancelación de este último derecho.

  En suma, de estas últimas actuaciones se infiere que el Ayuntamiento puso a disposición del reversionista la información que iba solicitando, renunciando finalmente aquel a su derecho, momento en el que la Corporación procedió a cancelar registralmente su derecho de adquisición preferente y a notificarlo a la mercantil reclamante.

  II. Sobre la relación de causalidad entre los daños alegados y el funcionamiento del servicio público municipal.

  En relación con las imputaciones formuladas por la mercantil reclamante acerca de la negligente actuación del Ayuntamiento en el desarrollo y tramitación del expediente de administrativo de enajenación directa, en el otorgamiento de escritura pública y en su posterior falta de inscripción registral, este Órgano Consultivo realiza las siguientes consideraciones:

  1ª) No puede establecerse una relación de causalidad adecuada entre el daño y los perjuicios alegados por la mercantil interesada con el procedimiento de enajenación directa utilizado por el Ayuntamiento que, por cierto, beneficiaba a aquélla al haber adquirido el resto de participaciones del edificio a construir, por entender la Corporación que resultaba de aplicación lo dispuesto en los artículos 7 y 115 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, dado que este último precepto establece la posibilidad de dicha venta directa en los siguientes términos "Las parcelas sobrantes a que alude el artículo séptimo serán enajenadas por venta directa al propietario o propietarios colindantes o permutadas con terrenos de los mismos", sin que conste que dicho procedimiento de enajenación directa haya sido recurrido o anulado, por lo que se presume válido (artículo 57.1 LPAC); todo ello con independencia de la calificación negativa registral inicial por entender el Registrador que debía haberse aplicado el procedimiento de subasta. A mayor abundamiento, la decisión municipal sobre el procedimiento escogido se encontraba justificada en el expediente por la escasa dimensión de la participación municipal (el 20%) frente a la que ostentaba la mercantil reclamante a la que se enajenaron tales participaciones y que los derechos municipales no podían considerarse independientes como solar para ser edificado, según expone el informe de la Jefe de Servicio de Patrimonio (folio 156); además de no considerar el órgano municipal correspondiente de interés para el Ayuntamiento entrar en proindiviso con otros particulares, dada precisamente la escasa dimensión de la participación municipal.

  Pese a tal obstáculo inicial por la calificación negativa registral, lo cierto es que finalmente el título de compra fue inscrito a favor de la mercantil reclamante, según nota de despacho del Registrador de 21 de febrero de 2009 (4 meses después de la calificación negativa), obrando las notas simples del Registro de la Propiedad núm.- de Murcia, que informan de la titularidad de -- de las fincas núm. 318, 163 y 319 a la indicada fecha (dichas fincas fueron las enajenadas por el Ayuntamiento).

  2ª) Los obstáculos jurídicos que surgieron posteriormente para cancelar los derechos de reversión existentes a favor de los titulares de las tres fincas referidas, no fueron debidos a una negligente actuación administrativa como sostiene la mercantil reclamante, sino al hecho de que un antiguo propietario de las fincas afectadas ejercitara tal derecho y no renunciara hasta fecha muy posterior, según se desprende de las actuaciones reseñadas en el apartado anterior, puesto que los otros dos titulares expropiados sí habían renunciado a su derecho, no constando tal carga en las notas simples informativas de fecha 21 de febrero de 2009 de las fincas 163 y 319 (folios 32 y 33).

  En consecuencia, la Administración no pudo cancelar tal derecho de reversión a favor del anterior titular de la tercera finca (núm. 318) hasta que éste, que inicialmente había manifestado su intención de ejercitar su derecho, renunciara finalmente, momento a partir del cual se procedió a la cancelación y se informó a la mercantil reclamante por oficio de 8 de septiembre de 2010 (notificado el 9 siguiente).

  En suma, no puede sostenerse que la causa adecuada, próxima y eficiente del daño fuera el procedimiento escogido por el Ayuntamiento para la enajenación de sus participaciones (prueba de ello es que se inscribió la venta a favor de la mercantil reclamante en febrero de 2009) y, en relación con la demora en la cancelación del derecho de reversión en una de las fincas adquiridas, puede sostenerse la ruptura del nexo causal en la medida que la intervención de un tercero fue determinante, conforme a lo expresado con anterioridad.

III. Sobre la posible antijuridicidad del daño.

  El artículo 141.1 LPAC establece que sólo serán indemnizables los daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

  La propuesta de resolución sustenta también la desestimación (aunque no lo formula explícitamente) al tratar sobre la antijuridicidad del daño, al sostener que la mercantil reclamante, por su actividad profesional en el sector de la construcción, era conocedora de la posibilidad de complicaciones de la cancelación registral de las cargas de los derechos de reversión. A este respecto, tal afirmación del órgano instructor se corrobora  con el escrito de reclamación cuando se exponen por el representante de la mercantil las dudas sobre la cancelación registral de los derechos de reversión, reconociendo que conllevaría seguramente problemas en las inscripciones en el Registro de la Propiedad de la posterior escritura pública; y aunque se elevara a escritura pública el 22 de julio 2008 la enajenación realizada por el Ayuntamiento a la mercantil reclamante el 28 de febrero de 2007, cuando ya había manifestado ante el Ayuntamiento el antiguo titular de la finca 318 (x) la intención de ejercitar el derecho de reversión (aunque finalmente renunciara) y se desconociera dicha circunstancia por la mercantil reclamante en el acto de otorgamiento de la escritura pública, siempre podía haber solicitado la resolución del contrato de compraventa, una vez conocida la calificación negativa del Registrador dos meses después. En todo caso, según expone el órgano instructor, el ejercicio del derecho de reversión por el citado propietario respecto a una de las fincas (por imposibilidad material de la restitución) sólo podría haberse materializado en el reconocimiento de aprovechamiento urbanístico en el edificio a construir por la mercantil reclamante, correspondiendo a la Administración expropiante la obligación de indemnizar en el caso de que no fuera posible la restitución in natura según argumenta la instructora del procedimiento de responsabilidad patrimonial (en nuestro Dictamen 201/2003 se analizó la reversión en los casos de imposibilidad de la restitución legal).

  En relación con "las nefastas consecuencias en la paralización del expediente de concesión de licencia" a que hace referencia la mercantil reclamante, se realizan las siguientes observaciones que apoyarían la no antijuridicidad del daño alegado: a) la petición de licencia no se realizó tras la enajenación, sino que fue anterior a que el Ayuntamiento vendiera las participaciones de aprovechamiento expropiadas a petición de la mercantil reclamante; b) si la mercantil interesada entendía que su solicitud de licencia de obras cumplía la normativa urbanística para iniciar la construcción, pese a la existencia de un carga en una de las fincas enajenadas (ya se habían cancelado los derechos de reversión en las otras dos e inscritas las tres fincas a nombre de la mercantil en febrero de 2009), puesto que las licencias se otorgan salvo el derecho de propiedad y sin perjuicio de terceros (267.3 de la Ley regional 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia), no consta que aquélla instara su concesión por silencio administrativo positivo por el transcurso del plazo, si entendía que la Administración había paralizado el expediente sin justificación, más aun teniendo en cuenta, como afirma la propuesta de resolución, que dicha Corporación era la responsable de asumir la indemnización para el caso de que no fuera posible la reversión in natura por la escasa cuantía de los derechos del reversionista para el caso de que finalmente los hubiera ejercitado; y c) según informa el Jefe de Servicio Administrativo de Disciplina Urbanística, a fecha 11 de junio de 2013 (más de dos años después de la cancelación del último derecho de reversión) el expediente de concesión de licencia (8844/06-LE) se encuentra pendiente del abono por parte de la promotora de los impuestos, tasas y depósito de fianzas correspondientes.

  Por último, la mercantil reclamante atribuye al Ayuntamiento todos los riesgos de la actividad económica sometida a la iniciativa privada, lo que supone ir en contra del principio de asunción del riesgo empresarial, desplazando la responsabilidad a aquélla, lo que se evidencia en las partidas reclamadas, que son rechazadas en la propuesta de resolución tras su valoración, añadiéndose a lo allí indicado que resulta contradictorio solicitar la devolución del precio pagado por la compraventa, sin que en ningún momento se haya instado la resolución de la venta según las actuaciones obrantes en el expediente.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución sometida a Dictamen que desestima la reclamación  de responsabilidad patrimonial, salvo en el extremo relativo a la extemporaneidad de la acción presentada por la mercantil reclamante (Consideración Tercera), al considerarla ejercitada en plazo.  

  No obstante, V.E. resolverá.