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Dictamen nº 73/2016
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 21 de marzo de 2016, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 17 de marzo de 2015, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de su hija, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Educación, Cultura y Universidades (expte. 117/15), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 31 de mayo de 2013, x, actuando en nombre propio y en nombre y representación de su hija x, presenta una solicitud de indemnización fundamentada en la responsabilidad patrimonial que incumbe a la Administración de acuerdo con lo que se establece en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
En dicho escrito, el reclamante explica que el día 31 de mayo de 2012 tuvo lugar el acto de concesión de la distinción de "Matrícula de Honor" a los alumnos de segundo curso de Bachillerato del Instituto de Educación Secundaria (IES) Vega de Argos, de Cehegín.
Asimismo, relata que su hija x quedó clasificada en quinto lugar, por lo que no obtuvo ninguna de las cuatro menciones que se podían conceder aquel año académico en función del número de alumnos matriculados en el curso. De acuerdo con el contenido del acta que se expuso en el tablón de anuncios del centro escolar, la hija del reclamante y la compañera que ocupaba la cuarta plaza en la clasificación aparecían con la misma nota media.
Explica que mantuvo una entrevista con el Director del centro educativo ese mismo día en la que le manifestó que, ante la situación de empate, los profesores habían recurrido a una votación para elegir a la estudiante que debía obtener esa mención.
Ante esa circunstancia, presentó una reclamación y el 5 de junio recibió una comunicación de dicho responsable académico, fechada el día anterior, por la que se desestimaba su petición y se le informaba de que la Junta de Evaluación se había ratificado por unanimidad en su decisión previa acerca de la concesión de las distinciones referidas, sobre la base de lo dispuesto en la normativa legal vigente y en el hecho de que en el Instituto no existía regulación al respecto.
Por esa razón, el día siguiente presentó un escrito ante la Inspección de Educación en el que solicitaba de nuevo que se motivase la decisión y que se concediese la "Matrícula de Honor" a su hija. Con fecha 19 de junio se le notificó una Resolución del Director del centro escolar en la que, por exigencia de la Inspección educativa, se detallaban los criterios que se adoptaron en la reunión de 31 de mayo para deshacer el empate producido, que fueron los siguientes:
a) Conceder matrícula de honor a los alumnos con mayor nota media en el segundo curso de bachillerato.
b) En caso de empate, dirimirlo concediendo la matrícula de honor al alumno con mayor nota media en las cuatro asignaturas comunes, por tanto cursadas por todos los alumnos, de segundo curso de Bachillerato.
La parte interesada entiende que esa resolución contradice tanto el contenido de la contestación ofrecida por el Director el 31 de mayo como la comunicación del día 4 de junio, así como las manifestaciones de algunos profesores de que el empate se resolvió por medio de una votación. Además, explica que si se hubieran comparado todas las notas de segundo curso de Bachillerato se podría comprobar que su hija tiene 9,75 puntos y la otra alumna 9,5. Sin embargo, si se comparan tan sólo las cuatro asignaturas comunes de ese mismo curso su hija tiene 9,25 puntos y la otra alumna 9,5 puntos.
Por último, el peticionario señala en la reclamación que contra la citada Resolución de 19 de junio interpuso recurso de alzada con fecha 18 de julio de 2012, que fue desestimado por el Director General de Planificación y Ordenación Educativa el día 19 de octubre siguiente. De igual modo, informa de que el 1 de abril de 2013 presentó un recurso extraordinario de revisión que se encuentra pendiente de resolución en el momento de presentar la solicitud de indemnización.
De acuerdo con lo que expone, el interesado imputa a la Administración educativa que el Instituto no hubiese establecido en su Proyecto Educativo los criterios de desempate antes del otorgamiento de esas distinciones, como exige el artículo 7 de la Orden ESD/3725/2008, de 12 de diciembre y que resolviese la situación de igualdad producida entre varias alumnas mediante una votación de los profesores y no aplicando criterios objetivos.
Expresa su opinión de que la Orden mencionada perseguía que se realizase una valoración global del alumno y que la Orden ECD/334/2012, de 15 de febrero, que la modifica, reconoce expresamente que "Con la presente modificación se pretende reconocer, dentro del propio sistema, el esfuerzo de aquellos alumnos que alcanzan unas calificaciones sobresalientes con carácter general vinculando este reconocimiento, más a que a cada una de las materias que componen el currículo, a una valoración global del esfuerzo realizado y del logro conseguido...". Por lo tanto, entiende que limitar el examen a las notas de las materias comunes no supone una valoración global del esfuerzo realizado y del logro conseguido, que sí que se hubiera conseguido ampliando el espectro de las notas, de manera que abarcasen no sólo las de segundo de Bachillerato sino también las de primer curso.
En el mismo sentido, entiende que el criterio adoptado fue contrario asimismo a lo establecido en el artículo 4.1 de la Orden de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, de 17 de febrero de 2009, por la que se regula la evaluación de Bachillerato en el ámbito de la Región de Murcia, ya que obliga a comparar la media aritmética de todas las asignaturas de 2º de Bachillerato y no sólo de las asignaturas comunes. Por ello, manifiesta su opinión de que tener en consideración las notas de primer curso para resolver el desempate es adecuado a la norma, porque tiene en cuenta las notas de segundo curso pero se apoya asimismo en las de primero, lo que proporciona mayor información sobre el rendimiento del alumno y permite obtener una media aritmética más óptima, dado que se calcula con más elementos. Por último, manifiesta que ese es el criterio que se recoge en la legislación de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
A modo de resumen señala que la aplicación de ese criterio hubiera permitido otorgar la distinción referida a su hija, que ostenta un mejor expediente que la alumna que la obtuvo por aplicación de un criterio elegido a posteriori y, a su juicio, contrario a la norma.
En relación con los daños causados, precisa en la reclamación que han consistido en los siguientes: la privación de la mención de "Matrícula de Honor" en el expediente de la alumna; la pérdida de la gratuidad en la matrícula del primer curso de los estudios universitarios; los gastos en los que ha incurrido por tener que cursar la carrera de Magisterio en la Universidad de Granada y no en la de Murcia, debido a la pérdida de confianza que ha experimentado en la Consejería de Educación autonómica, y los daños morales que ha padecido al ocasionársele un sufrimiento innecesario y una gran pérdida de autoestima.
De esos perjuicios tan sólo ofrece una valoración de la necesidad de matricularse en la Universidad de Granada, que asciende a la cantidad de 814,22 euros. Con respecto a los otros daños que alega, explica que los cuantificará en su momento, antes de que culmine la tramitación del procedimiento de responsabilidad patrimonial.
Acerca de los medios de prueba de los que pretende valerse, propone la práctica de la testifical de varios profesores del Instituto.
Junto con la reclamación adjunta quince anexos documentales que comprenden, entre otros extremos, las comunicaciones realizadas por el Director del centro educativo y el justificante del pago de las tasas de matrícula en la Universidad de Granada.
SEGUNDO.- El Secretario General de la Consejería consultante dicta una resolución el 11 de junio de 2013 por la que admite a trámite la reclamación de responsabilidad formulada y designa instructora del procedimiento.
Debido a la imposibilidad de llevar a efecto la notificación de dicha disposición en el domicilio designado por el interesado, se realiza la exposición del correspondiente edicto en el Tablón del Ayuntamiento de Cehegín y se publica en Boletín Oficial de la Región de Murcia nº 213, de 13 de septiembre de 2013.
TERCERO.- El órgano instructor requiere al interesado el día 2 de septiembre de 2013 para que acredite la representación que dice ostentar de su hija y, a tal efecto, remita fotocopia compulsada del Libro de Familia, si fuese menor de edad, o lo haga a través de los medios que se mencionan en el artículo 32 LPAC.
Con fecha 25 de septiembre de 2013 se recibe un escrito de x, y, letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Murcia, con el que adjunta un poder especial de representación otorgado por x a favor de su padre y una segunda escritura de poder de representación procesal conferido a su favor, de lo que cabe deducir que ella también comparece en el procedimiento como reclamante.
CUARTO.- El órgano instructor requiere el 25 de octubre siguiente al Director del centro educativo mencionado para que emita un informe en el que se ofrezca un relato pormenorizado de los hechos por los que se solicita indemnización.
El día 11 de noviembre tiene entrada el informe solicitado en el que se expone lo siguiente:
"El día 31 de mayo de 2012 se reúnen en sesión extraordinaria los equipos docentes de segundo de bachillerato en el salón de actos del IES siendo las 11:15 h., una vez realizada la sesión ordinaria de evaluación el día anterior. Se realiza una evaluación global de todos los alumnos que cumplen los requisitos del artículo 4 de la orden de evaluación del bachillerato (Orden de 17 de febrero de 2009) a fin de decidir a cuáles les es concedida la distinción de "Matrícula de Honor".
A la hora de conceder este reconocimiento se atiende a la normativa vigente y se discuten varias propuestas de criterios a seguir. Se acuerda vincular la concesión a una valoración global del esfuerzo realizado y del logro conseguido en segundo de bachillerato. Ante empates existentes en la nota media de segundo de bachillerato y dado que los tres alumnos implicados no cursan la misma opción se acuerda priorizar la calificación de las materias comunes, que son cursadas por todos ellos.
Tras esta valoración se decide conceder la "Matrícula de Honor" a las máximas notas y a quienes destaquen en las materias comunes. Por tanto, se concede a:
- (...).
- (...)".
De otra parte, también se explica en el informe que el día 12 de junio de 2012 "La junta de evaluación se ratifica en los criterios que ya fueron valorados y establecidos en la reunión de 31 de mayo de 2012 y estima clarificarlos para resolver cualquier duda que pudiera existir:
- Se concederá matrícula de honor a los alumnos con mayor nota media en el segundo curso de Bachillerato hasta el máximo establecido en el artículo 4 de la Orden de 17 de febrero de 2009.
- En caso de empate, se dirimirá concediendo la Matrícula de honor al alumno con mayor nota media en las cuatro materias comunes (por tanto cursadas por todos los alumnos) del segundo curso de Bachillerato".
QUINTO.- Con fecha 31 de diciembre de 2013 el reclamante interpone recurso de alzada contra la desestimación presunta de la reclamación de responsabilidad formulada y reitera el contenido de las alegaciones que se contienen en su solicitud de indemnización inicial.
El recurso, recalificado como de reposición, es desestimado por Orden del Secretario General de la Consejería de 6 de febrero de 2014.
SEXTO.- El 20 de febrero de 2014 el órgano instructor solicita a la Inspección de Educación que emita informe sobre los hechos referidos.
Con fecha 5 de marzo siguiente se recibe la comunicación interior del Inspector Jefe de Educación con la que adjunta el informe núm. 2667 en el que tan sólo se hace mención a los cuatro informes que ya fueron emitidos con ocasión de las distintas reclamaciones y recursos planteados por el interesado. A pesar de que se dice que las copias de cada uno de esos informes se incorporan como anexos I a IV a ese último informe, lo cierto que no figuran recogidos en el expediente administrativo del que ha dispuesto este Órgano consultivo para emitir el presente Dictamen.
SÉPTIMO.- Mediante un oficio de 21 de mayo de 2014 se confiere al reclamante el correspondiente trámite de audiencia para que pueda formular las alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que tenga por convenientes.
El 4 de junio siguiente se recibe un escrito del letrado x, y en el que solicita que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa regional y se acuerde conceder a la reclamante, con carácter retroactivo, la distinción de "Matrícula de Honor" en el curso académico 2011-2012.
De igual modo, concreta la evaluación económica de la indemnización que pretende en la cantidad de dieciséis mil trescientos catorce euros con veintidós céntimos (16.314,22euros), que desglosa del siguiente modo:
a) Por pérdida de la gratuidad de la matrícula, que se valora con base en el coste de la matrícula que ha debido satisfacer en la Facultad de Ciencias de la Educación de la Universidad de Granada........814,22 euros.
b) Por daños morales y psicológicos........................ 6.000 euros.
c) Por los gastos de estancia, pupilaje, manutención y transporte derivados del desplazamiento a Granada............................8.000 euros.
d) Por gastos de asesoramiento jurídico......................1.500 euros.
OCTAVO.- El 23 de septiembre de 2014 se comunica a la parte reclamante el acuerdo de la instructora del procedimiento, del día anterior, por el que se inadmite la práctica de la prueba testifical que se propuso en el escrito de reclamación inicial y se le confiere un nuevo trámite de audiencia.
Con fecha 6 de octubre se recibe un nuevo escrito del letrado ya citado en el que reitera su solicitud de que se practiquen las pruebas testificales de los profesores propuestos y presenta una certificación de las calificaciones académicas de su hija x en Bachillerato.
Por último, el reclamante presenta el 23 de octubre un segundo escrito de alegaciones en el que se ratifica en las manifestaciones que ya puso de manifiesto a lo largo de la tramitación del procedimiento.
NOVENO.- El día 25 de febrero de 2015 se formula la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por considerar que no existe nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños alegados por los interesados.
Mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el pasado 17 de marzo de 2015 se remite el expediente en solicitud de Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una reclamación que en concepto de responsabilidad patrimonial se ha formulado ante la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 142.3 LPAC y el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. Por lo que se refiere a la legitimación activa, los reclamantes están legitimados para solicitar indemnización por los daños morales y patrimoniales alegados.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos educativos de su competencia.
II. Desde el punto de vista temporal, y de acuerdo con la naturaleza de la pretensión resarcitoria planteada por los interesados, la reclamación se ha presentado dentro del plazo de un año que la Ley concede para que los perjudicados puedan deducirla ante la Administración, de acuerdo con lo que dispone el artículo 142.5 LPAC, que previene que "... el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo...". Así, el 31 de mayo de 2012 fue el día en que no se concedió a la interesada la distinción de "Matrícula de Honor" y se le produjo, por tanto, el daño moral por el que solicita indemnización, sin perjuicio de que en el curso del procedimiento haya concretado el alcance de los daños patrimoniales por los que también reclama. De ello se deduce que la interposición de la acción de resarcimiento fue temporánea, ya que se planteó dentro del plazo legalmente establecido al efecto.
III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha conferido el trámite de audiencia a los reclamantes hasta en dos ocasiones distintas, lo que contraviene la previsión que se contiene en el artículo 11.1 RRP, y que se ha sobrepasado en exceso el plazo de tramitación del procedimiento al que se refiere el artículo 13.3 RRP.
En otro orden de cosas, conviene recordar que el hecho de que se desestimara el recurso potestativo de reposición interpuesto por el interesado contra la desestimación por silencio administrativo de la presente reclamación de responsabilidad patrimonial (artículos 142.7 LPAC y 13.3 RRP) no exime a la Consejería consultante de la obligación de dictar resolución expresa (art. 42.1 LPAC), que deberá adoptarse sin vinculación alguna al sentido del silencio (art. 43.3.b) LPAC), como acertadamente se señala en la Resolución de 6 de febrero de 2014 (folios 241 y 242 del expediente administrativo).
Por otro lado, y como deficiencia de orden formal, se advierte que no se ha incorporado al expediente el preceptivo índice de documentos ni el extracto de secretaría a los que se refiere el artículo 46.2) del Decreto nº 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. El ordenamiento jurídico español establece un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 139 y siguientes de la LPAC. De acuerdo con lo que se consagra en el primero de dichos preceptos, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.
2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.
4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.
Precisamente, es a ese último elemento de la responsabilidad extracontractual de la Administración referente al nexo causal al que se debe prestar una mayor atención en el supuesto que nos ocupa.
II. Así, ya ha quedado explicado detalladamente en los Antecedentes Primero y Cuarto de este Dictamen que el día 31 de mayo de 2012 tuvo lugar el acto de concesión de cuatro "Matrículas de Honor" a los alumnos de segundo curso de Bachillerato del IES Vega de Argos, de Cehegín, pero que la hija del interesado -también reclamante- no obtuvo dicha distinción.
El siguiente día 1 de junio interpuso una reclamación en el centro educativo mencionado en la que demandó que se motivase la decisión denegatoria a la que se ha hecho alusión.
De conformidad con lo que se expone en la solicitud de indemnización, el día 5 de junio recibió una comunicación del Director del Instituto por la que se desestimaba su petición y se le informaba de que la Junta de Evaluación se había ratificado por unanimidad en su decisión sobre la base de lo dispuesto en la normativa legal vigente y en el hecho de que en el Instituto no existía regulación al respecto.
Por ese motivo, el 6 de junio presentó otro escrito ante la Inspección Educativa en el que solicitaba de nuevo que se motivase la decisión y que se concediese la "Matrícula de Honor" a su hija.
Con fecha 19 de junio se le notificó la Resolución del Director del centro escolar (folios 45, 46 y 47 del expediente administrativo) en la que, por exigencia de la Inspección de Educación, se detallaban los criterios adoptados para deshacer el empate, que se siguieron en la reunión de 31 de mayo, y que eran los siguientes:
b) En caso de empate, dirimirlo concediendo la matrícula de honor al alumno con mayor nota media en las cuatro asignaturas comunes, por tanto cursadas por todos los alumnos, de segundo curso de bachillerato.
En aquella resolución se ponía de manifiesto asimismo que, en aplicación de dichos criterios, se concedieron tres distinciones a los alumnos que habían alcanzado mayor nota media en segundo curso de Bachillerato. De igual modo, se informaba de que con ocasión de la concesión de la cuarta "Matrícula de Honor" se produjo un triple empate entre tres alumnas cuyas notas medias eran de 9,5 puntos, una de las cuales era la reclamante.
Una vez aplicado el criterio establecido para dirimir la igualdad, se explicaba en la resolución referida que las nuevas notas de esas tres alumnas eran las siguientes:
La de reclamante: 9,25 puntos.
La de la alumna "A", cuya identidad se omitía: 9,50 puntos, y
La de la alumna "B", cuya identidad también se ocultaba: 9,25 puntos.
Por ese motivo, se acordó conceder la cuarta "Matrícula de Honor" a la alumna identificada con la letra "A" y se resolvió desestimar la reclamación formulada por el reclamante contra el acto denegatorio de la distinción mencionada. Además, se le informó de que la resolución no agotaba la vía administrativa y de que contra ella cabía recurso de alzada ante el Consejero de Educación, Formación y Empleo, en el plazo de un mes, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 114 y 115 LPAC.
Tal y como se expone en el escrito de reclamación (folio 11 vuelto) con fecha 18 de julio de 2012 el peticionario recurrió en alzada y solicitó además que se le concediera la mención a su hija.
Por último, manifiesta el interesado que el 19 de octubre la Dirección General de Planificación y Ordenación Educativa desestimó el recurso de alzada que había interpuesto, aunque no adjunta con su escrito copia de esa resolución.
III. Por lo tanto, se hace evidente que en el presente caso la reclamación no se ha interpuesto contra un hecho administrativo, esto es, una actuación material dañosa o incluso frente una inactividad de la Administración, sino contra el acto administrativo por el que se resolvió la concesión de las cuatro distinciones de "Matrícula de Honor" posibles a determinados alumnos de segundo curso de Bachillerato en el Instituto en el que estudiaba la interesada.
Según sostiene el reclamante, ese acto administrativo lesivo, de claro carácter desfavorable, resultaría antirreglamentario por vulnerar, según entiende, lo dispuesto en la Orden del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte ECD/334/2012, de 15 de febrero, por la que se modifica la Orden ESD/3725/2008, de 12 de diciembre, sobre evaluación en Bachillerato en el ámbito de gestión del Departamento y se establece la distinción «Matrícula de Honor» en el segundo curso de bachillerato, y lo previsto asimismo en la Orden de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, de 17 de febrero de 2009, por la que se regula, para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, la evaluación en Bachillerato.
No obstante, conviene advertir desde este momento inicial que para poder reclamar por los daños que haya podido provocar esa decisión administrativa se hace necesario plantear previamente, y obtener de manera necesaria, su anulación en vía administrativa o en sede contencioso-administrativa, sin que resulte posible lícito abordarlo al hilo de la sustanciación de una reclamación de responsabilidad patrimonial como de la que en este caso se conoce.
En este sentido, se debe advertir que la propia LPAC contempla este supuesto de hecho, en el que se causan daños por actos administrativos ilegales y desfavorables posteriormente anulados, en el artículo 142.4 cuando se establece que "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva...".
La doctrina más autorizada ha puesto de manifiesto que la utilización de la acción de responsabilidad patrimonial, con el largo plazo de un año establecido para que se pueda interponer, con el propósito de alcanzar el mismo resultado que se pudiera haber derivado de la anulación de dicho acto administrativo incurre en una clara desviación de procedimiento. De las manifestaciones realizadas por la propia parte reclamante en su escrito inicial se deduce que, aunque recurrió en alzada contra la Resolución del Director del Instituto a la que se hizo referencia más arriba, no impugnó la resolución desestimatoria de ese recurso en vía jurisdiccional por medio del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
De ese modo, se debe recordar que la resolución del recurso de alzada que se presentó puso fin a la vía administrativa, como determina el artículo 109, a) LPAC, dado que contra ella no cabía ningún otro recurso administrativo (art. 115.3 LPAC). Se trataba, por tanto, de un acto firme en vía administrativa que causó estado en esa sede por agotarla y permitir la apertura de la vía judicial. Sin embargo, una vez que los interesados no interpusieron el oportuno recurso contencioso-administrativo en el plazo establecido, devino acto firme y consentido por no ser recurrido en tiempo y forma ante los Tribunales de Justicia. Y ello impide que pueda establecerse ninguna relación de causalidad entre un acto administrativo válido y eficaz, no declarado contrario al ordenamiento jurídico, y los daños que se alegan.
Así se explica claramente en la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2002 cuando se apunta que "Cierto es que en el caso que examinamos ha quedado acreditado (...) que el actor sufrió un quebranto económico al prohibirle el Centro de Inspección la entrada en el mercado español de una partida de leche, por no reunir aquéllos las condiciones establecidas por la legislación vigente; ahora bien, no se puede imputar a la Administración aquel resultado dañoso, cuando su propia actuación se sustentó en una resolución expresamente por él consentida; resolución que goza de la presunción de legalidad y acierto (...).
No es el aspecto subjetivo del actuar antijurídico de la Administración el que debe exigirse para sostener el derecho a la indemnización, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio, en el sentido de que el ciudadano no tenga el deber jurídico de soportarlo.
En definitiva, la antijuridicidad es un elemento objetivo del daño, no una cualificación subjetiva de la actividad dañosa.
TERCERO
Si entre la actuación administrativa y el daño tiene que haber una relación de causalidad, una conexión de causa, ya que la Administración sólo responde de los daños verdaderamente causados por su propia actividad o sus servicios, no de los daños imputables a conductas o hechos ajenos a la organización o actividad administrativa, en el caso que enjuiciamos no existió conexión alguna entre el daño producido y el servicio público, en cuanto que éste, según ya hemos indicado, se sustenta sobre una resolución que formalmente es ajustada a Derecho, en cuanto que ante la misma se aquietó el demandante al no formular contra la misma el correspondiente recurso contencioso-administrativo".
En términos muy similares se expresa el mismo Alto Tribunal, en su sentencia de 24 de noviembre de 2004, cuando señala que "La sentencia citada fundó la desestimación del recurso por no haber lugar a la responsabilidad reclamada puesto que el demandante no impugnó los acuerdos municipales (...), finalizando la Sentencia diciendo que es al recurrir esos actos, cuando se debió de pedir la indemnización de daños y perjuicios".
También ha tenido ocasión de manifestar el Consejo de Estado en su Dictamen 1069/2008 que "es contrario a la Ley 30/1992 utilizar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración para "impugnar indirectamente" un previo acto firme. Existiendo éste no hay antijuridicidad en el actuar de la Administración y si bien la anulación de los actos puede producir la obligación de indemnizar, lo que no ocurre es lo contrario, que existiendo como válido y eficaz un acto administrativo cuya nulidad sería necesaria para poder fundamentar una reclamación de indemnización, se pretenda ésta sin impugnar aquél".
Esta interpretación ha sido utilizada recientemente por este Órgano consultivo para dictaminar a favor de la desestimación de reclamaciones de responsabilidad patrimonial cuando "la interesada se aquietó con la actuación administrativa, sin formular oposición hasta este momento, en el que realmente no pide nulidad alguna de los actos administrativos firmes en que se basa la actuación de la Administración, sino que alega la nulidad ya producida como argumento para solicitar una indemnización de daños y perjuicios, sin que ni siquiera se revisen los actos administrativos" (Dictamen núm. 76/2015) o cuando "... no consta que el hoy reclamante reaccionara frente a las resoluciones denegatorias de las correspondientes comisiones de servicio, dejando que aquéllas devinieran firmes. Ello determina que el eventual daño anudado a tales actos administrativos válidos -que no ha sido concretado por el reclamante- carecería del requisito de la antijuridicidad, viniendo el interesado obligado a soportarlo" (Dictamen núm. 235/2015).
Y es, sin duda, de la que debe servirse también en esta ocasión para declarar que procede la desestimación de la reclamación de responsabilidad extracontractual planteada por los interesados dado que no es la institución adecuada para reconocer unos posibles daños derivados de un acto administrativo que no fue recurrido en vía jurisdiccional y que devino, en consecuencia, firme y consentido. Ello impide que pueda establecerse la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo, sustentado en la legalidad y acierto de esa resolución no impugnada, y los daños que se alegan, cuya antijuridicidad tampoco puede ser reconocida.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada por considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños que se alegan y el carácter antijurídico de éstos últimos.
No obstante, V.E. resolverá.
