Dictamen nº 77/2017

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de abril de 2017, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Cartagena, mediante oficios registrados los días 15 de julio de 2016 y 9 de enero de 2017, sobre revisión de oficio de actos nulos de pleno derecho de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento de Cartagena y diversas modificaciones de la misma, instada por x, (expte. 215/16), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Con fecha 15 de mayo de 2014, x solicita la revisión de oficio de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Ayuntamiento de Cartagena, publicada en el Edicto de aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2013 y de la plantilla de personal, así como del Acuerdo plenario de 24 de junio de 2002, de aprobación inicial de la indicada RPT, que incorpora las modificaciones en la estructura orgánica contenidas en el Acuerdo plenario de 11 de abril de 2002 y las determinaciones contenidas en el Acuerdo de Condiciones de Trabajo y el Acuerdo de Valoración de puestos y descripción de funciones de los mismos, aprobados por sendos acuerdos plenarios de 15 de mayo y 24 de junio de 2002, cuya revisión de oficio también se insta, como también solicita la declaración de nulidad de pleno derecho del Acuerdo del Pleno de 18 de octubre de 2002, por el que se establecen diversas modificaciones en la RPT del Ayuntamiento de Cartagena.

  Afirma la actora que es funcionaria de carrera del Ayuntamiento (categoría profesional de Psicólogo) desde 1986 y que se ha presentado a diversos procedimientos de provisión de puestos de trabajo por el sistema de libre designación en los años 2001, 2002, 2006 y 2014. En concreto, en esta última convocatoria solicitó los siguientes cuatro puestos de trabajo: Jefe de Recursos Humanos, Coordinador de Servicios Sociales, Coordinador de Educación y Jefe de Relaciones Laborales, Inspección y Organización.

  Considera la actora que en la RPT del Ayuntamiento de Cartagena, existen numerosos puestos de trabajo (identifica, además de los cuatro solicitados, otros 20) que tienen indebidamente establecido como sistema de provisión el de la libre designación, pues deberían ser cubiertos por concurso de méritos. Considera, además, que el ilícito encuadramiento de dichos puestos entre aquellos que pueden ser cubiertos por libre designación vulnera su derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución, de donde extrae que la RPT impugnada estaría incursa en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).

  Afirma la interesada que los indicados puestos de trabajo legalmente han de proveerse por el sistema de concurso, lo que garantizaría una mayor objetividad en la selección del candidato, frente a la discrecionalidad propia del sistema de libre designación, y que la Administración no ha motivado o justificado la elección de la libre designación como forma de provisión de los puestos de trabajo.

  La interesada recuerda, con profusa cita de sentencias, la consolidada doctrina jurisprudencial que sostiene la excepcionalidad del recurso a la libre designación frente al sistema ordinario de provisión que constituye el concurso de méritos y la necesidad de que, cuando la Administración considere necesario acudir a él, justifique de forma concreta y suficiente por qué debe utilizarse, para lo cual habrá de atenderse al carácter directivo de los puestos y a la especial responsabilidad de las funciones que le incumben. Algunas de dichas sentencias afirman, asimismo, la vinculación entre tales exigencias de excepcionalidad y justificación con los postulados constitucionales de interdicción de la arbitrariedad y de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos.

  Considera, en suma, que la falta de motivación del recurso a la libre designación atenta contra los artículos 54.2 LPAC y 20.1 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP), en conexión con los artículos 79 y 80 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (EBEP), y el artículo 23.2 CE, siendo causa de nulidad ex artículo 62.1, a) LPAC y, subsidiariamente, ex artículo 62.2 de la misma.

  Alega, asimismo, que la RPT no contiene los requisitos de titulación y formación específica necesarios para el desempeño de los puestos de trabajo, lo que anula el requisito de mérito y capacidad, convirtiendo su provisión en arbitraria. Del mismo modo, afirma que se han definido en la RPT puestos de libre designación que no pueden serlo por encontrarse subordinados a otras estructuras organizativas que relativizan su eventual carácter directivo, señalando el caso de secretarias de concejales o puestos de Jefatura que se encuentran subordinados a otros puestos (Coordinadores o Jefaturas de Área).

  En virtud de lo expuesto, pretende la actora la declaración de nulidad de la relación de puestos de trabajo en lo relativo a la provisión por el sistema de libre designación de todos los puestos impugnados en la solicitud de revisión de oficio y, de modo subsidiario, que se declare tal nulidad en relación con los cuatro puestos a los que ha concurrido, con el fin de que se provean mediante concurso ordinario.

  SEGUNDO.- Con fecha 13 de junio de 2014, la Asesoría Jurídica Municipal emite informe en el que, tras recordar el régimen legal de la libre designación, afirma que este sistema ha pasado el filtro constitucional y que su utilización no vulnera el derecho fundamental de acceso a la función pública (sic). No obstante, señala que este sistema de provisión tiene carácter residual respecto del concurso de méritos, naturaleza excepcional que exige una adecuada motivación de su utilización y que "en nuestro caso...la motivación es inexistente". Tras recordar el informe las exigencias jurisprudenciales acerca del contenido y alcance de dicha motivación, concluye, no obstante, en que la falta de motivación, ya sea absoluta o parcial, no es una causa de nulidad de pleno derecho, sino de mera anulabilidad.

  Asimismo, se invocan los límites a las facultades revisoras de la Administración del 106 LPAC, al considerar contrario a la buena fe instar la revisión de la RPT en este momento, cuando se la dejó adquirir firmeza en su momento al no recurrirla por las vías ordinarias o tras la desestimación del recurso de reposición presentado por la interesada frente a la resolución del procedimiento de libre designación al que se presentó. Se apunta, además, que acceder a la revisión afectaría al derecho de terceros que en su día obtuvieron destinos en puestos de libre designación.

  Finaliza el informe señalando la procedencia de inadmitir la solicitud de revisión de oficio.

  TERCERO.- Con fecha 29 de julio de 2014, el Pleno del Ayuntamiento de Cartagena acuerda inadmitir la solicitud de revisión de oficio formulada por la actora.

  CUARTO.- El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cartagena dicta Sentencia 111/2015, de 20 de mayo. Según el Antecedente de Hecho Primero de dicha sentencia, ésta resuelve de forma acumulada una doble impugnación formulada por la hoy actora, a saber:

  - El recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Cartagena, de 14 de abril de 2014, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto por la recurrente contra el Acuerdo por el que dicho órgano municipal aprueba las bases de la convocatoria para proveer por el sistema de libre designación los puestos que tienen fijado tal procedimiento en la RPT y contra el Decreto de la Concejal del Área de Hacienda y Personal de 14 de abril de 2014, que resuelve la convocatoria. En dicho recurso también se impugna indirectamente la RPT.

  En el expediente remitido al Consejo Jurídico no se incluye documentación relativa al indicado recurso en vía administrativa.

  - El recurso contencioso-administrativo frente a la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio.

  En relación con la primera impugnación, señala la sentencia que, en atención a la reciente doctrina jurisprudencial (STS de 5 de febrero de 2014) que niega a las RPT la condición de disposiciones administrativas, ya no es posible su impugnación indirecta, de forma que frente a ellas, cuya naturaleza es la de actos administrativos, sólo cabrá ya la interposición de los recursos en los plazos legalmente establecidos. Comoquiera que la recurrente no impugnó la RPT en su momento, no puede hacerlo ahora.

  Respecto a la inadmisión de la revisión de oficio, por el contrario, se estima el recurso al considerar que no concurrían las circunstancias que habilitan la inadmisión a limine de la solicitud de revisión, por lo que se condena al Ayuntamiento a tramitar el procedimiento de revisión.

  QUINTO.- Con fecha 30 de julio de 2015, el Pleno del Ayuntamiento de Cartagena acuerda admitir a trámite la petición de revisión de oficio, para, a renglón seguido, desestimarla por no concurrir la causa de nulidad alegada.

  La fundamentación jurídica del Acuerdo se basa en un previo informe de la Jefa de Relaciones Laborales, Inspección y Organización, de 21 de julio.

  La síntesis de dicha fundamentación se encuentra en el siguiente pasaje del informe y del Acuerdo plenario que lo incorpora:

  "...se justifica la necesidad de que por seguridad jurídica se desestime la pretensión de revisión de oficio solicitada por la recurrente, pues, como hemos dicho, en primer lugar, no es motivo de nulidad la falta de motivación que se alega de contrario sino de anulabilidad, siendo éste un vicio subsanable; en segundo lugar, no ha existido falta de motivación en la aprobación de la RPT, pues desde el año 1984 se está negociando, valorando, acordando, motivando y justificando la provisión de todos y cada uno de los puestos de la RPT incluidos los que han sido tramitados para su adjudicación por el sistema de libre designación; en tercer lugar, este sistema de provisión es legal y reconocido por la más alta jurisprudencia, sin que ello suponga vulneración del derecho reconocido en el artículo 23.2 de la CE; y en último lugar, es totalmente contrario a la buena fe que, en el año 2014, se pretenda la revisión de un acto que ha desplegado sus efectos a los empleados públicos municipales y que la recurrente no impugnó ni los acuerdos adoptados por esta Administración en materia de instrumentos de ordenación de recursos humanos posteriores a 1986, fecha en la que tomó posesión como funcionaria de carrera, ni el Catálogo de Puestos del año 1994, ni sus modificaciones, ni la RPT del año 2000, ni las sucesivas modificaciones que se han tramitado con posterioridad a la RPT del año 2002 y que ha dado lugar a la publicada con ocasión de los presupuestos generales en los años sucesivos hasta la actualidad, junto a la plantilla municipal".

  SEXTO.- Con fecha 2 de septiembre de 2015, la interesada insta del Juzgado la ejecución forzosa de la Sentencia 111/2015, de 20 de mayo, obligando a la Administración municipal a tramitar conforme a Derecho el procedimiento de revisión de oficio, lo que no habría hecho al adoptar el Acuerdo de 30 de julio sin el previo y preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SÉPTIMO.- Por Auto de 5 de noviembre de 2015, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Cartagena desestima la petición de ejecución forzosa y acuerda dar por terminada la ejecución de la sentencia por cumplimiento del Ayuntamiento.

  OCTAVO.- Apelado dicho Auto por x, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dicta Sentencia 374/2016, de 12 de mayo, que estima el recurso de apelación formulado, revocando el Auto recurrido. La sentencia repone las actuaciones al momento posterior a la admisión a trámite para que el Ayuntamiento la tramite de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido, recabando el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia y adoptando posteriormente la decisión procedente en derecho.

  NOVENO.- Con fecha 30 de junio de 2016, el Pleno del Ayuntamiento de Cartagena aprueba un Acuerdo que, en su parte dispositiva, es del siguiente tenor literal:

  "Primero.- Admitir a trámite la petición de revisión de oficio instada por x de la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Cartagena, publicada en el Edicto de aprobación definitiva del Presupuesto General para el ejercicio 2013 y la plantilla de personal, así como del Acuerdo Plenario de 24 de junio de 2002 sobre aprobación inicial de la RPT que incorpora las modificaciones en la estructura orgánica contenidas en el acuerdo plenario de 11 de abril de 2002 y las determinaciones contenidas en el Acuerdo de Condiciones de Trabajo y el Acuerdo de Valoración de Puestos y Descripción de Funciones de los mismos aprobados por sendos acuerdos plenarios de 15 de mayo y 25 de junio de 2002, así como del Acuerdo del Pleno de 18 de octubre de 2002, por el que se establecen diversas modificaciones en la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento de Cartagena.

  Segundo.- Remitir al órgano autonómico la presente solicitud de revisión de oficio para la emisión de dictamen por el Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en ejecución de la sentencia nº 374/2016, de 12 de mayo de 2016, dictada en el rollo de apelación 25/2016 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo nº 2 del Tribunal superior de justicia de Murcia".

  Tal Acuerdo recoge, una vez más, la fundamentación jurídica que el Ayuntamiento viene invocando para oponerse a la pretensión actora y que, sintéticamente, cabe resumir como sigue:

  a) Sí existe motivación para la libre designación como forma de provisión para los puestos de trabajo que así la tienen asignada en la RPT, pues desde el año 1984 se viene "negociando, valorando, acordando, motivando y justificando la provisión de todos y cada uno de los puestos de la RPT".

  b) La falta de motivación, de existir, no sería causa de nulidad, sino de mera anulabilidad.

  c) Es contrario al principio de seguridad jurídica que en el año 2016 se pretenda la revisión de oficio de actos que durante años han venido desplegando sus efectos sobre los funcionarios adjudicatarios de los mismos, sin que la interesada promoviera su invalidez tras su publicación en el año 2002 ni con ocasión de los diferentes actos de modificación que la afectaron.

  DÉCIMO.- El 15 de julio de 2016, el Concejal Delegado del Área de Hacienda e Interior solicita al Consejo Jurídico que evacue el correspondiente dictamen. En su escrito de formulación de la consulta reproduce la parte dispositiva del Acuerdo plenario de 30 de junio de 2016 y afirma remitir, además del texto íntegro de dicho Acuerdo, "la documentación suficiente".

  UNDÉCIMO.- Por Acuerdo 12/2016, de 27 de julio, el Consejo Jurídico requiere al Ayuntamiento para que adecue la consulta a las normas que la rigen (competencia para solicitar el Dictamen) y complete el expediente con la siguiente documentación:

  a) Una copia autorizada del texto definitivo de la propuesta de acto que constituye el objeto de la consulta. A tal efecto, se señala que el Acuerdo plenario de 30 de junio de 2016 carece de una propuesta formal de desestimación de la solicitud de revisión de oficio, pues el Acuerdo lo es de admisión a trámite de aquélla y de solicitud del dictamen del Consejo Jurídico, pero no contiene una formal propuesta de estimación o desestimación de la solicitud.

  b) El cumplimiento de los trámites preceptivos del procedimiento de la revisión de oficio, advirtiéndose la ausencia de acreditación de haber cumplimentado el preceptivo trámite de audiencia de los eventuales interesados o la justificación de su omisión.

  c) El escrito de solicitud de revisión de oficio.

  d) Una copia de los informes que, con ocasión de la elaboración de la RPT o de sus sucesivas modificaciones, se realizaran y pudieran justificar la elección de la libre designación como forma de provisión para los puestos  que así se señala en la RPT.

  DUODÉCIMO.- Con fecha 9 de enero de 2017, el Alcalde solicita que se tenga por subsanada la petición de consulta, adjuntando la documentación solicitada así como informe de la Jefa de Servicios Administrativos Generales, aclaratorio de determinados aspectos del expediente.

  Entre la documentación ahora aportada se encuentra el escrito de solicitud de revisión de oficio -si bien no está completo, pues falta la primera página, que ha sido sustituida por el primer folio de la demanda formulada por la interesada-, los actos objeto de impugnación y tres informes correspondientes a la fase de elaboración de la RPT impugnada. De estos informes, dos de ellos no aluden en absoluto al sistema de provisión elegido para los puestos, mientras que un tercero, fechado el 4 de septiembre de 2002 por el Jefe de Provisión, Promoción y Selección y elaborado para dar contestación a diversas reclamaciones formuladas por algunos funcionarios -entre quienes no se encuentra la hoy actora- en el seno del expediente de aprobación de la RPT, se expresa en los siguientes términos:

  "En cuanto a la alegación de que en la RPT se incluyan como de libre designación puestos que no pueden serlo de acuerdo con la normativa vigente hay que entenderla también indeterminada, ya que no se concretan cuáles podrían ser esos puestos. Entendemos en cualquier caso que se refiere a la circunstancia de haber calificado de esa manera los puestos con complemento de destino superior al 26, pero es el hecho que el artículo 20.1, b) de la Ley 30/84 dispone que sólo podrán cubrirse por este sistema los puestos de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo, y el artículo 6 de la Orden mencionada por el recurrente permite que puedan ser provistos de esta manera Jefaturas de unidades Administrativas cuyos niveles de complemento de destino no sean inferiores al 27 o al 26, si se adscriben a grupos A y B respectivamente, así como, aunque con carácter excepcional, puestos de especial responsabilidad, que es lo que se ha hecho en nuestra RPT".

  El antes indicado informe de la Jefa de Servicios Administrativos Generales, de fecha 18 de noviembre de 2016, afirma que en el Acuerdo Plenario de 30 de junio de 2016 ya se contiene de manera evidente el sentido desestimatorio de la solicitud de revisión de oficio, reproduciendo algunos pasajes de su fundamentación jurídica. Asimismo, y tras exponer sintéticamente el iter administrativo seguido por la solicitud de revisión, afirma que "no existe un expediente único o un único acto o propuesta de desestimación de la petición". En cualquier caso, señala el informe que el referido Acuerdo Plenario es la propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio formulada por x.

  Apunta, además, el informe que del artículo 48 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (RCJ) -que prevé la posibilidad de que los interesados en los asuntos sometidos a consulta puedan ser oídos ante el Consejo-, "no se desprende que sea el Ayuntamiento el que tenga que cumplimentar el trámite de audiencia". En cualquier caso, considera que no es necesaria la audiencia a la actora, en la medida en que es ella misma la que ha ejercitado la pretensión, ha conocido la postura del Ayuntamiento contraria a su estimación que ha plasmado en tres acuerdos municipales que le han sido comunicados y ha tenido pleno acceso al expediente. Respecto de los restantes interesados en el procedimiento, considera como tales a los 1.400 empleados municipales, pues de prosperar la pretensión impugnatoria se produciría un vacío en materia de gestión de personal en el Ayuntamiento, al quedarse sin el instrumento organizativo básico para ello, lo que a su entender justificaría la omisión del trámite de audiencia.

  En cuanto a los informes que durante la elaboración de las RPT o de sus modificaciones pudieran justificar la elección de la libre designación como forma de provisión de los puestos discutidos en el presente procedimiento, el informe de 18 de noviembre de 2016, se remite a lo señalado en el Acuerdo Plenario de 30 de junio de 2016 en relación con la forma en que se elaboran las RPT, que son el resultado de recopilar y resumir los acuerdos adoptados por el Ayuntamiento desde el año 1984, con sus valoraciones de puestos, justificaciones y negociaciones sindicales, hasta la aprobación definitiva de la RPT el 18 de octubre de 2002. No obstante, afirma que los tres informes que ahora se unen al expediente remitido al Consejo Jurídico (antes se ha trascrito parte de uno de ellos, el del Jefe de Provisión, Promoción y Selección, de 4 de septiembre de 2002), justifican la aprobación de la RPT en el momento en que se dictaron conforme a la Ley 30/1984.

  Señala, además, el informe de 18 de noviembre de 2016 que la hoy interesada recurrió el acuerdo de adjudicación de puestos de trabajo por libre designación en el año 2014, procedimiento al que se presentó y en el que no consiguió puesto alguno. Y fue tras la desestimación de su recurso cuando presentó la solicitud de revisión de oficio.

  Finaliza el informe solicitando que se tenga por subsanado el requerimiento efectuado por Acuerdo 12/2016 del Consejo Jurídico y que se tenga por presentada copia autorizada de propuesta de resolución según Acuerdo plenario de 30 de junio de 2016, en sentido desestimatorio de la revisión solicitada, al no incurrir los actos impugnados en causa de nulidad por falta de motivación, siendo esta circunstancia, en cualquier caso, causa de anulabilidad, no de nulidad. La propuesta desestimatoria se basa, asimismo, en que resulta contrario a la seguridad jurídica pretender en el año 2016 la revisión de oficio de unos actos que llevan años desplegando sus efectos sobre los empleados municipales y que la interesada no impugnó en su día.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, como el que se alega en el presente procedimiento (actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, del artículo 62.1, letra a, LPAC), en relación con los artículos 12.6 y 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (LBRL), y 102.1 LPAC.

  SEGUNDA.- Procedimiento y órgano competente.

  1. El procedimiento de revisión de oficio y los trámites que lo integran conforme a la normativa de aplicación.

  Cuando se inicia el procedimiento de revisión de oficio por solicitud de la interesada de fecha 15 de mayo de 2014 aún no había entrado en vigor la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común (LPACAP), por lo que a tenor de lo dispuesto en su Disposición transitoria tercera, a) y b) -interpretado este último apartado a contrario sensu- le será de aplicación la normativa anterior, en este caso la LPAC.

  El artículo 102.1 LPAC establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la misma Ley.

  Conforme a la doctrina jurisprudencial (STS de la Sala 3ª de 13 de octubre de 2004), el procedimiento de revisión de oficio ha de tramitarse  en dos fases: la apertura del expediente que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la LPAC (disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos), y la fase resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad del acto; de suerte que si ya sea de modo expreso o presunto, la Administración inadmite la solicitud de revisión de oficio y deniega la tramitación del procedimiento (como en este caso ocurrió) lo procedente será que el interesado acuda a la Jurisdicción Contenciosa para que ordene a la Administración que inicie el trámite correspondiente a la segunda fase y se pronuncie expresamente sobre si realmente existe la nulidad pretendida (Sentencia 111/2015, de 20 de mayo, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Cartagena, recaída sobre este asunto). En esta segunda fase, la intervención del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente es preceptiva, tanto si la resolución que haya de poner fin al procedimiento acuerda la declaración de nulidad del acto objeto de revisión -en cuyo caso el Dictamen del órgano consultivo es no sólo preceptivo sino habilitante, en la medida en que habrá de ser favorable para que la Administración revisora pueda efectuar la indicada declaración de nulidad-, como si declara la improcedencia de la nulidad pretendida, en cuyo caso, el Dictamen no será vinculante (STSJ Murcia, 374/2016, de 12 de mayo).

  En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación (o por la admisión a trámite en los supuestos de revisión de oficio a instancia de parte) por el órgano competente para la resolución con designación del órgano que instruye, los informes pertinentes sobre la acción de nulidad, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo.

  La ausencia de trámites integrantes del citado procedimiento motivó que se adoptara por este Consejo Jurídico el Acuerdo 12/2016 para que el Ayuntamiento completara el expediente en el sentido allí expresado. Al margen de la insuficiente conformación del expediente remitido al Consejo Jurídico, en el que se había omitido documentación relevante para la decisión del procedimiento, los defectos procedimentales afectaban, en primer lugar, a la ausencia de una formal propuesta de resolución desestimatoria de la revisión instada. Es cierto que el Acuerdo plenario de 30 de junio de 2016, a que se contraía la consulta, ya apuntaba la voluntad desestimatoria del Ayuntamiento en su fundamentación jurídica y así lo reconocía este Órgano Consultivo en el Acuerdo 12/2016, pero tal voluntad carecía de plasmación formal en la parte dispositiva del Acuerdo municipal, que en sus dos apartados se limitaba a admitir a trámite la solicitud de revisión (apartado primero) y a remitir al Consejo Jurídico dicha solicitud de revisión de oficio para la emisión del preceptivo Dictamen (apartado segundo). Faltaba, pues, la manifestación expresa y formal de la propuesta desestimatoria de la pretensión revisoria.

  Tras el requerimiento efectuado por el Acuerdo 12/2016 al Ayuntamiento para que completara el expediente, se nos vuelve a remitir el mismo Acuerdo plenario de 30 de junio de 2016, si bien ahora se identifica expresamente dicho acto como la copia autorizada de la propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio, con expresión de los motivos por los que procede rechazar la pretensión anulatoria de la interesada (informe de la Jefe de Servicios Administrativos Generales, de 18 de noviembre de 2016). Aun cuando este informe no puede alterar la conclusión alcanzada en nuestro Acuerdo 12/2016 acerca de la ausencia de propuesta formal desestimatoria de la solicitud de revisión, entiende el Consejo Jurídico que una cuestión como la expuesta no debería retrasar aún más la resolución de un procedimiento en el que ya se han invertido casi tres años de tramitación. Por ello, y dado que de la fundamentación jurídica en la que se basa el citado Acuerdo plenario de 30 de junio de 2016 cabe deducir la voluntad desestimatoria de la acción anulatoria ejercitada por la interesada, este Órgano Consultivo no va a requerir al Ayuntamiento para que formule una nueva propuesta de resolución, si bien ha de realizar la precisión -para futuros expedientes- de que la propuesta que se someta a consulta debe contemplar en su parte dispositiva y de forma explícita la manifestación de voluntad, estimatoria o desestimatoria, de la Administración consultante.

  Mayor relevancia, sin embargo, reviste la ausencia del trámite de audiencia a los interesados para la formulación de alegaciones. En nuestro Acuerdo 12/2016 se indicaba que en el expediente remitido no se acreditaba el cumplimiento del indicado trámite ni se justificaba su omisión. En respuesta al indicado Acuerdo, el ya citado informe de 18 de noviembre de 2016, de la Jefe de Servicios Administrativos Generales del Ayuntamiento, justifica la omisión del trámite de audiencia respecto de la actora, dado que es ella misma la que ha ejercitado la pretensión, ha conocido la postura del Ayuntamiento contraria a la misma que ha plasmado en tres acuerdos municipales que le han sido comunicados y ha tenido pleno acceso al expediente. Puede aceptarse dicha justificación, si bien no con el fundamento en que el indicado informe municipal pretende ampararlo, el art. 48 RCJ, sino en que la actora ha tenido conocimiento de las diversas actuaciones seguidas, no considerándose necesaria la retroacción del procedimiento para la formulación de un trámite de audiencia como tal, dado que con fundamento en el artículo 84.4 LPAC se permite prescindir del indicado trámite cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones o pruebas que las aducidas por el interesado.

  Ha de rechazarse de forma categórica, no obstante, la errónea interpretación que el indicado informe municipal efectúa acerca de la previsión contenida en el  artículo 48 RCJ que contempla la posibilidad de que los interesados en un asunto sometido a consulta puedan ser oídos ante el Consejo Jurídico. Sobre la base de dicha previsión, llega a afirmar el aludido informe que del referido artículo "no se desprende que sea el Ayuntamiento el que tenga que cumplimentar el trámite de audiencia". Puede compartirse con dicho informe que el indicado precepto orgánico no dispone que sea la Administración instructora del procedimiento de revisión la que haya de dar el trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento, pero ha de recordarse que la norma que así lo dispone es otro artículo, el 84.1 LPAC, norma básica que inserta en la fase de instrucción del procedimiento administrativo común el trámite de audiencia, ubicándolo al final de dicha fase como trámite inmediatamente anterior a la propuesta de resolución.

  En relación con la posibilidad de los interesados en los procedimientos de ser oídos ante los Consejos Consultivos, el Consejo de Estado afirma que "la audiencia ante el Consejo de Estado no sustituye a la que debe ser otorgada en el expediente a los interesados, quienes eventualmente pueden beneficiarse de una segunda oportunidad de ser oídos ante el Alto Cuerpo Consultivo" (Dictamen 252/2014), configurando esta audiencia ante el Consejo Consultivo como una garantía de participación en el procedimiento adicional a la que ya le conceden a los interesados las normas reguladoras del procedimiento administrativo común. Y es que el cauce natural por el que se da audiencia a los ciudadanos cuyos derechos e intereses legítimos puedan verse afectados por una resolución administrativa es el trámite previsto en el artículo 84.1 LPAC, que resulta preceptivo, salvo cuando concurra alguna de las circunstancias que justifican su omisión, conforme al apartado 4 del indicado precepto.

  De modo que, en una correcta instrucción del procedimiento, cuando el expediente se remite al Consejo Jurídico, el interesado ya ha debido tener ocasión de alegar cuanto a su interés conviene, ha debido poder ver la integridad del expediente y ha debido poder incorporar al procedimiento sus alegaciones finales, de tal suerte que el único trámite de cuyo contenido no tendría constancia el interesado es la propuesta de resolución de la Administración.

  Sin embargo, en el supuesto sometido a consulta se advierte que en el procedimiento de revisión de oficio instruido por el Ayuntamiento de Cartagena no se ha conferido trámite de audiencia alguno, ni a la actora -lo que ha sido objeto de justificación en el expediente- ni a otros eventuales interesados, que podrían ver sus derechos e intereses legítimos afectados por la resolución. En efecto, de declararse la nulidad de la RPT en el concreto aspecto a que se refiere la impugnación, es decir, la elección del sistema de libre designación para la provisión de 24 puestos de trabajo (tales son los identificados por la actora en su escrito de solicitud de la revisión), resulta evidente la afectación del interés legítimo de quienes obtuvieron tales puestos de trabajo al resultar adjudicatarios de los mismos en procedimientos de provisión por tal sistema, pues sus nombramientos podrían quedar sin efecto, al basarse en un previo acto administrativo -la RPT- declarado nulo y dada la transmisión de la nulidad a los actos posteriores que no fueran independientes de aquél, conforme al art. 64 LPAC interpretado a contrario sensu.

  No son, en consecuencia, 1.400 los empleados públicos que podrían ver afectados sus derechos e intereses legítimos, como interpreta la Administración municipal en el tantas veces citado informe de 18 de noviembre de 2016, para descartar la cumplimentación del trámite de audiencia, en aplicación, por cierto, de un criterio cuantitativo claramente improcedente, pues con independencia de cuál sea el número de afectados, la audiencia habrá de conferírsela el Ayuntamiento a quien legalmente proceda, sean muchos o pocos, es decir, a quien pueda ver afectados sus derechos e intereses legítimos por la resolución del procedimiento, que es el único parámetro determinante de la procedencia o no del trámite en cuestión. Ya hemos señalado que, prima facie, la condición de interesados en el procedimiento, conforme a lo establecido en el artículo 31.1 LPAC, correspondería a quienes en la actualidad desempeñen con carácter definitivo alguno de los puestos de trabajo identificados por la actora en su solicitud de revisión por haber resultado adjudicatarios de los mismos en procedimientos de provisión por libre designación convocados en atención a lo establecido en la RPT impugnada.

  Y es que entiende el Consejo Jurídico que, de declararse la nulidad de los acuerdos impugnados por la actora, en aplicación del artículo 106 LPAC habría que limitar los efectos de tal declaración a las adjudicaciones efectuadas en el último de los procesos de provisión convocados por el Ayuntamiento -en el año 2014- y al que se refiere la interesada a efectos de justificar su legitimación para solicitar la revisión de oficio, pues razones de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, además de consideraciones de equidad, justificarían que no se vieran afectadas todas y cada una de las actuaciones administrativas derivadas de la asignación en la RPT del año 2002 del sistema de provisión por libre designación para determinados puestos de trabajo, como sería el caso de las adjudicaciones de puestos de trabajo efectuadas en el pasado y que ya hoy no desplegaran efectos por el cese de sus titulares, o las situaciones jurídicas derivadas de tales actuaciones para sus adjudicatarios (percibo de retribuciones, consolidación de grados personales, etc.), pues no puede desconocerse el tiempo transcurrido desde que se celebraron los procesos de provisión  anteriores al último convocado por el Ayuntamiento en el año 2014 (el anterior parece datar de 2006, si se atiende al escrito de demanda de la interesada obrante a los folios 58 y siguientes), que los funcionarios adjudicatarios de tales puestos son del todo ajenos a la causa determinante de la eventual estimación de la pretensión anulatoria, y que la interesada no llegó a recurrir tales actuaciones. Acerca de la modulación de los efectos de la declaración de nulidad sobre las situaciones jurídicas nacidas de los actos anulados en un sentido similar al que aquí se propugna, la STS de 29 de junio de 2015, recurso 438/2014.

  Otro de los factores a considerar para limitar el alcance de la revisión de oficio instada por la interesada es el que atiende a su legitimación activa. En efecto, de los 24 puestos de trabajo identificados por la interesada en su escrito de solicitud, existen 5 (los de Secretarías de Concejales) que han de ser cubiertos por funcionarios pertenecientes a la Subescala Auxiliar y que, en consecuencia, no se encuentran abiertos en su provisión a funcionarios del Subgrupo de titulación de la interesada, el A1, por lo que ésta no podría aspirar a su provisión. Esta circunstancia afecta a su legitimación activa para instar la nulidad de la RPT en lo tocante a tales puestos de trabajo, que deberían excluirse del presente procedimiento de revisión de oficio, pues la acción establecida en el artículo 102.1 LPAC se otorga para que los interesados pueden instar la revisión de oficio de actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses legítimos, sin que se configure en este ámbito una suerte de acción popular en defensa de la legalidad, que habilitara al empleado público para impugnar cualesquiera actuaciones de su Administración que no incidan sobre su posición jurídica individual deparándole un beneficio o un perjuicio (en el mismo sentido, el Dictamen 425/2010 del Consejo de Estado). Por supuesto, ello no obsta a que si la Administración advirtiera la existencia de causa de nulidad en algún acto que en atención a lo expuesto fuera inmune a la acción de un particular, declare su nulidad mediante la incoación de oficio del correspondiente procedimiento de revisión, pues así se lo impone el artículo 102 LPAC.

  Otro tanto cabe decir de aquellos puestos de trabajo que en la RPT aparecen adscritos a la Escala de Administración General, toda vez que la interesada, perteneciente a la categoría profesional de "Psicólogo", estaría integrada en la Escala de Administración Especial, tal y como se refleja en la Plantilla Orgánica del Ayuntamiento (folios 240 y ss del expediente), de modo que no podría optar a la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios de la Escala de Administración General, como ocurre con los de Jefe de Servicios Administrativos Generales, Jefe del Servicio Jurídico de Planeamiento y Medio Ambiente, Jefe del Servicio Jurídico de Gestión Urbanística, Jefe del Servicio Jurídico Administrativo de Intervención Urbanística y Jefe de Sanciones de Tráfico y Ocupación de la Vía Pública. La adscripción de dichos puestos de trabajo a la Escala de Administración General se recoge en el Decreto de la Concejal del Área de Hacienda y Personal, de 14 de abril de 2014, por el que se resuelve el procedimiento de libre designación al que concurrió la actora y en el que no resultó adjudicataria de los puestos solicitados, acto éste que, si bien no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico por el Ayuntamiento consultante se ha podido conocer dada su publicación en el BORM de 26 de abril de 2014. Dicha adscripción, asimismo, consta en la RPT publicada en febrero de 2013, junto al Presupuesto General del Ayuntamiento para el ejercicio 2013 y a la plantilla de personal.

  Del mismo modo, tampoco podría optar la interesada a puestos de trabajo que tienen establecidos requisitos específicos de titulación fuera de la propia RPT, como ocurre con el de Director de la Asesoría Jurídica del Ayuntamiento, ex artículo 124.2 LBRL, si dicho puesto, como parece, se corresponde con la titularidad del órgano definido en el indicado precepto.

  En relación con los restantes puestos de trabajo señalados por la actora, en su mayor parte aparecen como claramente ajenos a su capacitación profesional (Psicóloga), como ocurre a modo de ejemplo con los de Director Económico y Presupuestario, Jefe del Área de Urbanismo, etc., de modo que el propio contenido funcional del puesto que se deduce tanto de su denominación como de su clasificación como puesto singularizado, revelan que sería muy difícil que la interesada pudiera llegar a resultar adjudicataria de los mismos, no ya por el sistema de libre designación, sino incluso por el de concurso de méritos, pues cabe presumir que carecería de la idoneidad necesaria para su desempeño y de méritos adecuados al contenido del puesto de trabajo. No obstante, la RPT no precisa para cada uno de ellos la titulación académica que se considera necesaria para su desempeño, por lo que, en hipótesis, la interesada podría solicitar su adjudicación, lo que obliga a reconocerle legitimación activa para impugnar su configuración en la RPT.

  Corolario de lo expuesto es que debió el Ayuntamiento conferir trámite de audiencia en el procedimiento de revisión de oficio a quienes desempeñen con carácter definitivo los puestos de trabajo enumerados por la interesada en su acción de nulidad y respecto de los que reunía los requisitos necesarios para concurrir.

  Enfrentado el Consejo Jurídico a la tesitura de requerir al Ayuntamiento para que proceda a conferir trámite de audiencia previo a la emisión del Dictamen, lo que retrasaría aún más la resolución de un procedimiento que ya dura casi tres años, considera que procede entrar en el fondo del asunto, sin perjuicio de señalar que si, de conformidad con la conclusión que se alcanza en este Dictamen, el Ayuntamiento procediera a declarar la nulidad de la RPT, con carácter previo habría de conferir el indicado trámite de audiencia, pues su omisión podría conllevar la invalidez de la resolución que finalmente se adoptara.

  2. Sobre el órgano competente para la declaración de nulidad de pleno derecho.

  Al tratarse de un Ayuntamiento al que le es de aplicación el régimen de organización de los grandes municipios (Título X de la LBRL), resulta que al Pleno le corresponde revisar sus actos (artículo 123.1, letra l, LBRL), y al Alcalde (art. 124.4, letra m) y a la Junta de Gobierno Local (art. 127.1, letra k) los suyos.

  En consecuencia, corresponde la facultad de declarar la nulidad de los actos impugnados, todos ellos acuerdos plenarios, al Pleno de la Corporación Local.

  TERCERA.- De los actos objeto de impugnación: la relación de puestos de trabajo del Ayuntamiento.

  Los actos administrativos a que se contrae la solicitud de revisión de oficio son los Acuerdos plenarios de 24 de junio de 2002, de aprobación inicial de la RPT del Ayuntamiento de Cartagena, que incorpora las modificaciones en la estructura orgánica contenidas en el Acuerdo plenario de 11 de abril de 2002 y las determinaciones contenidas en el Acuerdo de Condiciones de Trabajo y el Acuerdo de Valoración de puestos y descripción de funciones de los mismos, aprobados por sendos acuerdos plenarios de 15 de mayo y 24 de junio de 2002, respectivamente, cuya nulidad también se insta, como también se solicita la revisión de oficio del Acuerdo del Pleno de 18 de octubre de 2002, por el que se establecen diversas modificaciones en la indicada RPT.

  Sin perjuicio de la dificultad de admitir la posibilidad de que un particular inste la revisión de oficio del Acuerdo de Condiciones de Trabajo de los funcionarios del Ayuntamiento, dado el carácter de norma paccionada que le corresponde (vid nuestro Dictamen 267/2016) y atendida la restricción que el artículo 102.2 LPAC impone en el sentido de vedar a los particulares la posibilidad de instar a través de esta vía la nulidad de las disposiciones administrativas, lo cierto es que el indicado Acuerdo únicamente se impugna en la medida en que sus determinaciones se habrían trasladado a la RPT, siendo así que en relación a la cuestión litigiosa el indicado Acuerdo sólo contiene la mención a que se proveerán por libre designación aquellos puestos que así se determine en la relación de puestos de trabajo (art. 18), trasladando al acuerdo una previsión básica ya contenida en el artículo 20.1, letra b) LMRFP, por lo que su impugnación a los efectos aquí concernidos carece de relevancia.

  Y es que el objeto de la impugnación efectuada por la actora es la RPT del Ayuntamiento de Cartagena, instrumento de ordenación del personal que varía a lo largo del tiempo, mediante la adición y supresión de puestos de trabajo o la modificación de sus características o requisitos para su desempeño, lo que la convierte en un típico producto de aluvión en el que se van reflejando los diferentes actos administrativos singulares que desde su aprobación inicial la han ido modificando. Así, la RPT publicada en febrero de 2013 fue aprobada inicialmente el 24 de junio de 2002, incorporando determinaciones previamente establecidas por Acuerdos plenarios de 11 de abril, 15 de mayo y del mismo 24 de junio de 2002, y anteriores, para obtener su aprobación definitiva el 18 de octubre de 2002, de ahí que la interesada extienda su impugnación a esos actos singulares que incidieron sobre la RPT.

  Desde un punto de vista conceptual, las relaciones de puestos de trabajo constituyen el instrumento técnico mediante el cual la Administración racionaliza y ordena las plantillas de personal, determinando sus efectivos de acuerdo con las necesidades de los servicios, es decir, lleva a cabo la ordenación del personal y se perfilan los requisitos para el desempeño de cada puesto de trabajo, constituyendo un mecanismo básico de la organización administrativa, ya que al elaborarlas y modificarlas la Administración, en el ejercicio de la potestad de autoorganización que tiene conferida, diseña el detalle de su propia estructura interna.

  La posibilidad de revisar de oficio la relación de puestos de trabajo a instancia de un particular o de un funcionario deriva de la naturaleza propia de estos instrumentos de ordenación de recursos humanos, cuya caracterización ha sido cambiante en la doctrina jurisprudencial, pues si durante años se consideraron tales relaciones de puestos, a efectos de su impugnación, como disposiciones de carácter normativo, lo que impedía su impugnación por los interesados, recientes pronunciamientos jurisprudenciales han cambiado su carácter para afirmar ahora su condición de actos administrativos de destinatario plural o plúrimos, sin fuerza normativa.

  Así, la STS de 5 de febrero de 2014 (rec. 2986/2012), citada también en la de 7 de abril del mismo año (rec. 2342/2012) entre otras:

  "...las dificultades que siempre han planteado a nuestra jurisprudencia las Relaciones de Puestos de Trabajo, introducidas por la Ley 30/1984, en cuanto a su precisa caracterización jurídica, presupuesto inexcusable para resolver cuál deba ser el tratamiento que reclamen los problemas surgidos en su aplicación, tanto en el orden sustantivo, cuanto en el procesal, han dado lugar a una jurisprudencia insegura y no siempre coherente, como ha señalado la mejor doctrina científica. (...) La jurisprudencia se había decantado últimamente en punto a la caracterización de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RRPPT en lo sucesivo) en la asignación de una doble naturaleza según se refiriese la cuestión al plano sustantivo o material, o al plano procesal (....). Enfrentada de nuevo la Sala a esa caracterización, considera que la doctrina de la doble naturaleza de un ente jurídico, como es la RPT, según el plano en el cual se considere, no resulta teóricamente la más adecuada, pues la idea de una naturaleza dual ofrece indudables dificultades en pura lógica jurídica. (...) La Sala considera por ello que no debe continuar proclamando la doble naturaleza de las RRPPT: a efectos procesales, como disposiciones de carácter general; y a efectos sustantivos o materiales, como actos administrativos plúrimos.

(...)

  Sobre esa base, y en la alternativa conceptual de la caracterización como acto administrativo o como norma, entendemos que lo procedente es la caracterización como acto, y no como norma o disposición general.

(...)

  ...entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella. Tal es el sentido que se deriva de lo dispuesto en el art. 15 Ley 30/1984, en cuanto "instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal". (Nos referimos al art. 15 de la Ley 30/1984) para contraernos a la normativa vigente en el momento de la RPT sobre la que se debate en el actual proceso, si bien las mismas consideraciones son referibles, y con mayor razón, al art. 74 Ley 7/2007).

  Sobre la base de la concepción de la RPT como acto administrativo, será ya esa caracterización jurídica la que determinará la aplicación de la normativa administrativa rectora de los actos administrativos, y la singular del acto de que se trata, la que debe aplicarse en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación, en vía administrativa y ulterior procesal, etc., y no la que corresponde a la dinámica de las disposiciones generales, a cuyas dificultades ante hicimos referencia.

  Hemos así de concluir, rectificando expresamente nuestra jurisprudencia precedente, que la RPT debe considerarse a todos los efectos como acto administrativo, y que no procede para lo sucesivo distinguir entre plano sustantivo y procesal".

  En consecuencia, y dado que en la actualidad las RPT son consideradas como actos administrativos plúrimos y no como disposiciones administrativas, a efectos de su impugnación en vía administrativa, serán susceptibles de los diferentes recursos y formas de revisión contempladas en el ordenamiento, singularmente los recursos administrativos y la revisión de oficio.

  A efectos de esta última vía revisoria y de conformidad con los requisitos de impugnabilidad fijados por el artículo 102.1 LPAC, los actos aprobatorios de las relaciones de puestos de trabajo deberán haber puesto fin a la vía administrativa o no haber sido recurridos en plazo, características ambas que cabe considerar concurrentes en los acuerdos plenarios cuya nulidad insta la interesada.

  CUARTA.- La causa de nulidad invocada por la actora: vulneración del derecho de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas.

  I. Como es bien sabido, el artículo 102 LPAC regula la revisión de oficio como institución jurídica a través de la cual se habilita a las Administraciones Públicas para declarar la nulidad de aquellos de sus actos que estén incursos en alguno de los tasados motivos de invalidez que establece el artículo 62.1 de la misma Ley.

    La revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, pues, como insiste la doctrina, sólo son relevantes los de especial gravedad recogidos en la ley, en este caso, en el artículo 62 LPAC.

  El carácter extraordinario ("cauce de utilización excepcional y de carácter limitado", según el Dictamen del Consejo de Estado núm. 3.380/98, de 8 de octubre) que es propio de los procedimientos de revisión de oficio, impone una interpretación estricta de las normas reguladoras de esta vía impugnatoria y de las causas de nulidad que habilitan su uso, pues en definitiva se trata de abrir un nuevo debate fuera de los cauces ordinarios.

    Atendido tan extraordinario carácter, este Dictamen se contrae de forma estricta a la determinación de si en el supuesto sometido a consulta concurren tales causas, sin efectuar una valoración de la actuación administrativa desarrollada, más allá de lo que sea estrictamente necesario para determinar si se dan las circunstancias legales habilitantes para declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados.

  II. Actos que lesionan los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional: la causa de nulidad del artículo 62.1, letra a) LPAC.

  Señala la interesada que en la RPT impugnada existen diversos puestos de trabajo que, por sus características, habrían de proveerse por el sistema de concurso y que, sin embargo, han sido clasificados para ser provistos por libre designación, sin que la Administración haya motivado o justificado la elección de este sistema excepcional como forma de provisión de dichos puestos de trabajo. En la medida en que el concurso garantizaría una mayor objetividad en la selección del candidato, frente a la discrecionalidad propia del sistema de libre designación, el ilícito e inmotivado encuadramiento de dichos puestos entre aquellos que pueden ser cubiertos por libre designación vulnera su derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas consagrado en el artículo 23.2 de la Constitución, de donde extrae que la RPT impugnada estaría incursa en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1, letra a) LPAC.

  Considera la interesada, además, que ofertar por el sistema de libre designación unos puestos que legalmente deben reservarse al sistema de concurso genera una situación arbitraria nefasta para sus intereses, pues ya no puede concurrir a los puestos ofertados bajo la bandera de los principios de mérito y capacidad, viéndose obligada a hacerlo en un contexto donde el otorgamiento de las plazas "a dedo" sustituye a la objetividad de un baremo, reduciendo sus posibilidades de acceder a los indicados puestos de trabajo.

  La ubicación de este artículo 23.2 en el Título I, Capítulo II, Sección 1ª de la Ley Fundamental lo hace susceptible de amparo constitucional, de conformidad con el artículo 53.2 CE y, en consecuencia, su eventual vulneración sería determinante de la nulidad del acto cuya revisión se solicita, en virtud de lo establecido en el artículo 62.1, letra a) LPAC.

  El referido precepto establece que los ciudadanos "tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos con los requisitos que señalen las leyes".

  Este derecho ha sido calificado por la doctrina constitucional como de configuración legal y de carácter puramente reaccional, pues el artículo 23.2 CE no otorga el derecho a desempeñar determinadas funciones públicas, sino únicamente permite impugnar ante la jurisdicción ordinaria y, en última instancia, ante el Tribunal Constitucional, toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (SSTC 161/2001, 137/2004, ó 30/2008, entre otras). La doctrina constitucional señala, asimismo, que este precepto no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a los cargos públicos, de forma que sólo cuando la infracción de las normas o bases del proceso selectivo implique, a su vez, una vulneración de la igualdad entre los participantes, cabe entender que se ha vulnerado esta dimensión interna y más específica del derecho que reconoce el artículo 23.2 CE (ATC 16/2010). Nos encontramos, por tanto, ante un derecho de igualdad lex expecialis, respecto del principio de igualdad consagrado por el artículo 14 CE.

  El ámbito subjetivo y objetivo de aplicación del art. 23.2 CE, el contenido del derecho fundamental reconocido en dicho precepto y el canon de enjuiciamiento aplicable a las injerencias en ese derecho, conforme a la jurisprudencia constitucional, pueden sintetizarse, según la STC 236/2015, en los siguientes puntos:

  a) El derecho fundamental reconocido en el art. 23.2 CE no solo se proyecta sobre los cargos de representación política sino también sobre los funcionariales (STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 5). En cambio, no es aplicable al personal laboral o al personal que se rija bajo otra forma contractual.

  b) El art. 23.2 CE no garantiza la igualdad durante toda la vigencia de la relación funcionarial, sino en situaciones muy precisas dentro de esa relación: en el acceso a la función pública, en la promoción y la carrera profesional, y en el momento del cese. En efecto, el art. 23.2 CE es aplicable, además de en los procedimientos de acceso, a la carrera administrativa y a los actos relativos a la propia provisión de puestos de trabajo (SSTC 192/1991, de 14 de octubre, FJ 4; 365/1993, de 13 de diciembre, FJ 7, y 156/1998, de 13 de junio, FJ 3).

  En aplicación de dicho criterio la jurisprudencia constitucional ha admitido que cabe alegar la vulneración del art. 23.2 CE en la integración de los antiguos profesores agregados en el cuerpo de Catedráticos de universidad (STC 148/1986, de 25 de noviembre, FFJJ 8-10), en los procedimientos de libre designación (STC 221/2004, de 29 de noviembre, FJ 3), en los concursos de traslados (STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 5) o respecto a las condiciones de incorporación a una nueva escala única fijadas por el legislador competente, incorporación que si bien resulta automática para los que provienen de la escala superior se encuentra supeditada a la superación de un curso de formación para los que procedan de la escala inferior (STC 38/2014, de 11 de marzo, FJ 6).

  Igualmente ha declarado que el art. 23.2 CE es aplicable a las normas que regulan el cese en la condición de funcionario (STC 73/1994, de 3 de marzo, FJ 2).

  c) El art. 23.2 CE no confiere derecho sustantivo alguno a la ocupación de cargos ni a desempeñar funciones determinadas (STC 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 6), sino que proporciona a los ciudadanos una importante serie de garantías en relación con los procesos de acceso a la función pública (STC 30/2008, de 25 de febrero, FJ 5). En este momento interesa destacar las garantías que rigen ex ante, esto es, en el establecimiento de los requisitos de acceso a la función pública: por un lado, la predeterminación normativa del procedimiento de acceso como garantía del principio de igualdad; por otro lado, la igualdad material en las normas que regulen los procedimientos selectivos.

  Mediante la exigencia de predeterminación normativa se garantiza que sea la Ley -sin perjuicio de que pueda requerir la colaboración del reglamento en esta tarea- la que determine con carácter general los requisitos de acceso al empleo público o -aunque con un rigor y una intensidad inferiores, como indicaremos después- de promoción interna e integración en organismos distintos, impidiendo con ello que la Administración pueda exigir requisitos distintos de los previstos con carácter general por la Ley -o por el reglamento que los desarrolle- y establecer de este modo diferencias que quiebren el criterio igualitario previsto en la norma general. En la STC 138/2000, de 29 de mayo, se señala lo siguiente: "la Constitución reserva a la Ley y, en todo caso, al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa, la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que sólo pueden preservarse y, aun antes, establecerse mediante la intervención positiva del legislador, resultando esta exigencia más patente y de mayor rigor e intensidad en el caso de acceso a la función pública que cuando, dentro ya de la misma, se trata del desarrollo y promoción de la carrera administrativa. Una verdadera predeterminación ha de asegurar que el órgano administrativo encargado de valorar a los candidatos no pueda actuar con un indiscriminado arbitrio, sino con el prudente y razonable que requiere el art. 23.2 CE, lo cual, por otra parte, es lo que hace posible, en su caso, el ulterior control jurisdiccional, puesto que el Juez -que lo es de la legalidad- tendrá así un criterio con el que contrastar si la actuación administrativa se ha ajustado o no a las condiciones de igualdad, mérito y capacidad previamente establecidas", doctrina reiterada en la STC 30/2008.

  Y la exigencia de igualdad material en la ley supone que "las normas reguladoras del proceso selectivo han de asegurar a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la inmediata interdicción de requisitos de acceso que tengan carácter discriminatorio (SSTC 193/1987, de 9 de diciembre, 47/1990, de 20 de marzo, o 353/1993, de 29 de noviembre), o de referencias individualizadas (STC 67/1989, de 18 de abril)" (STC 30/2008). El art. 23.2 CE no proscribe toda desigualdad de trato, sino aquella en la que la diferencia introducida por la norma carece de una justificación objetiva y razonable y resulta desproporcionada (STC 46/1999, FJ 2).

  d) La densidad del canon de enjuiciamiento constitucional depende del tipo de decisiones sobre las que se proyecta. En el momento del acceso a la función pública no hay más canon que los principios constitucionales de mérito y capacidad, pero con posterioridad otros criterios pueden acompañar a dichos principios. En efecto, "es diferente el rigor e intensidad con que operan los principios de mérito y capacidad según se trate del inicial ingreso en la función pública o del ulterior desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa, pues en el supuesto de provisión de puestos de trabajo entre personas que ya han accedido a la función pública y, por ende, acreditado los requisitos de mérito y capacidad, cabe tener en cuenta otros criterios distintos enderezados a lograr una mayor eficacia en la organización y prestación de los servicios públicos o a satisfacer otros bienes constitucionalmente protegidos (SSTC 192/1991 y 200/1991)" (STC 365/1993). Y en la STC 156/1998, de 13 de junio, se señala que "al ser constitucionalmente legítimo que en materia de provisión de puestos de trabajo puedan valorarse criterios independientes de los que, en sentido estricto, derivarían del principio de igualdad que consagra el art. 23.2, y encontrarnos, por otra parte, ante un derecho que es de configuración legal (SSTC 24/1990, 25/1990, 26/1990, 149/1990), es al legislador al que corresponde determinar en qué casos pueden tomarse en consideración esos otros criterios; criterios que, como se ha indicado, siempre que se encuentren justificados en la mejor prestación de los servicios o en la protección de otros bienes constitucionales y no introduzcan discriminaciones personales constitucionalmente proscritas, serán compatibles con el derecho fundamental que garantiza el art. 23.2 CE".

  En aplicación de dicha doctrina, el Tribunal Constitucional ha considerado que son conformes con el art. 23.2 CE la previsión de un derecho de adjudicación preferente a favor de aquel que, por razón de su puesto de trabajo, reside en una localidad distinta a la de su cónyuge (SSTC 192/1991, de 14 de octubre, FJ 4; y 200/1981, de 28 de octubre, FJ 3), la decisión de una Administración autonómica de reservar la provisión de determinadas plazas para sus propios funcionarios (STC 156/1998, de 13 de junio, FJ 4) o el amplio margen de valoración característico de los procedimientos de libre designación en relación con las aptitudes de los candidatos para desempeñar un determinado puesto de trabajo (STC 221/2004, FJ 4).

  Asimismo el Alto Tribunal ha señalado que "el derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas consagrado en el art. 23.2 CE no sólo integra el derecho de acceso en tales condiciones y sin otro canon que los principios de mérito y capacidad, sino también el derecho al mantenimiento de la condición de funcionario y, en consecuencia, exige que las leyes que regulan el cese en la misma, sean generales, abstractas y, en principio, de similar alcance para todos los funcionarios, sin que puedan existir más diferencias al respecto que aquéllas que tengan una justificación objetiva y razonable" (STC 73/1994, FJ 2).

  e) Si bien las mencionadas garantías del art. 23.2 CE sólo se dispensan a los ciudadanos que acceden a las funciones públicas que se ejercen a través de una relación de servicio con la Administración de carácter estatutario, la jurisprudencia reconoce que el art. 14 CE también garantiza a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso al empleo público no funcionarial, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a él que tengan carácter discriminatorio (SSTC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 4; 132/2005, de 23 de mayo, FJ 2; 38/2007, de 15 de febrero, FJ 8, y 128/2007, de 4 de junio, FJ 4). Protección que debe entenderse también aplicable a cualesquiera normas y actos que afecten al personal laboral durante la vigencia de la relación laboral que les vincula con la Administración.

  En suma, ya sea a partir del art. 23.2 CE o del art. 14 CE resulta aplicable un canon parcialmente equivalente de enjuiciamiento, con independencia del carácter funcionarial o laboral del personal afectado, en la medida en que la igualdad que garantiza el art. 23.2 CE en el acceso a las funciones públicas que desempeña el personal estatutario constituye una especificación del principio de igualdad que garantiza el art. 14 CE en el conjunto de las funciones públicas. A partir de ese canon común, quienes tengan la condición de funcionario disfrutan además de la protección que ofrece la garantía de la predeterminación normativa que consagra el art. 23.2 CE.

  f) La infracción de los principios de mérito y capacidad habilitan  para considerar vulnerado el derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución. La igualdad que la Ley ha de garantizar en el acceso a las funciones públicas tiene, por otra parte, un contenido material que se traduce en determinados condicionamientos del proceso selectivo y, de manera especialmente relevante, el que las condiciones y requisitos exigidos sean referibles a los principios de mérito y capacidad, pues, aunque la exigencia de que el acceso a la función pública se haga conforme a los mencionados principios figura en el art. 103.3 CE y no en el art. 23.2 CE, la necesaria relación recíproca entre ambos preceptos constitucionales, que una interpretación sistemática no puede desconocer, autoriza a concluir que, además de la definición genérica de los requisitos o condiciones necesarias para aspirar a los distintos cargos y funciones, el art. 23.2 CE impone la obligación de no exigir para el acceso a la función pública requisito o condición alguna que no sea referible a los indicados conceptos de mérito y capacidad, de manera que pueden también considerarse violatorios del principio de igualdad todos aquéllos que, sin esa referencia, establezcan una diferencia entre los ciudadanos - SSTC 50/1986, de 23 de abril; 148/1986, de 25 de noviembre; 73/1998, de 31 de marzo-. En este sentido, se ha proclamado reiteradamente el derecho fundamental a concurrir al proceso selectivo de acuerdo con unas bases adecuadas a los principios de mérito y capacidad, que deben inspirar el sistema de acceso y al margen de los cuales no es legítimo exigir requisito o condición alguna para dicho acceso -por todas, STC 73/1998-".

  III. El sistema de libre designación.

  Dado que la RPT impugnada data del año 2002, habrá de estarse al régimen sustantivo que a dicha fecha regía la determinación de qué puestos de trabajo eran susceptibles de ser provistos por libre designación y cuáles no.

  En presencia de una RPT local, el artículo 90.2 LBRL dispone que las Corporaciones locales formarán la relación de todos los puestos de trabajo existentes en su organización, en los términos previstos en la legislación básica sobre función pública. Del mismo modo, el artículo 92 del indicado texto legal sujetaba el régimen jurídico de los funcionarios locales a dicha Ley, y en lo no dispuesto en ella, a la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.

  Por su parte, el artículo 101 LBRL dispone que los puestos de trabajo vacantes que deban ser cubiertos por funcionarios se proveerán en convocatoria pública por los procedimientos de concurso de méritos o de libre designación, de acuerdo con las normas que regulen estos procedimientos en todas las Administraciones públicas.

  Siguiendo las remisiones de la legislación local a la funcionarial del Estado y de las restantes Administraciones Públicas, hemos de acudir al artículo 20.1, letras a) y b) LMRFP, en su redacción anterior a la reforma operada por el EBEP. De conformidad con dicha regulación, el concurso constituye el sistema normal de provisión y en él se tendrán en cuenta únicamente los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria (art. 20.1, letra a); por su parte, podrán cubrirse por libre designación aquellos puestos que se determinen en las relaciones de puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones. Cabe añadir que, ya sin carácter básico y con un ámbito de aplicación reducido a la Administración estatal, el segundo párrafo de este apartado señala que sólo podrán cubrirse por este sistema puestos de Subdirector General, Delegados o Directores regionales o Provinciales, secretarías de altos cargos, así como aquellos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo.

  Tras la aprobación del EBEP, su artículo 79.1 califica expresamente al concurso como "procedimiento normal de provisión de puestos de trabajo", al tiempo que su artículo 80 dispone que la libre designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional por el órgano competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el desempeño del puesto (art. 80.1) y que las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del Estatuto son las que habrán de establecer los criterios para determinar los puestos que, por su especial responsabilidad y confianza, puedan cubrirse por el procedimiento de libre designación con convocatoria pública (art. 80.2).

  El sistema de libre designación ha pasado el filtro del Tribunal Constitucional, cuya doctrina, reiterada en las SSTC 18/1987 y 10/1989, permite sostener la constitucionalidad del sistema de libre designación, cuya entrada en juego no comporta que los principios de mérito y capacidad queden exclusivamente constreñidos al ámbito del concurso, en la medida en que la facultad de libre designación no atribuye al órgano de decisión una especie de poder omnímodo a fin de decidir como tenga por conveniente, con olvido de que el servicio del interés público es la esencia y el fundamento del ejercicio de toda potestad administrativa, con la consecuencia, en todo caso, de la eventual apreciación, con ocasión del oportuno control judicial ex art. 106.1 CE, del vicio de desviación de poder de constatarse una marginación indebida de los principios de mérito y capacidad. También la STC 235/2000 ha consagrado la constitucionalidad del sistema de libre designación, que en sí mismo considerado, no puede reputarse contrario al artículo 23.2 CE, como de forma más reciente ha reiterado el Tribunal Constitucional en su Auto 176/2016, de 18 de octubre.

  Al respecto, la STSJ Cataluña, nº 316/2010, de 22 de marzo, explica que la STC 235/2000, avaló la constitucionalidad de la libre designación como sistema de provisión, si bien con la exigencia de la adopción de garantías extraordinarias, una de las cuales sería "la necesidad de que exista una mínima predeterminación en base a criterios objetivos de qué puestos de trabajo son susceptibles de ser proveídos mediante tal sistema, atendiendo a las especiales funciones a desarrollar, de modo que los criterios utilizados para determinar dichos supuestos no sean incomprensibles, ocultos, caprichosos o arbitrarios, o faltos de un fundamento previo objetivo y razonable".

  Y es que, como recuerda la STS de 19 de mayo de 2016, "las sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 10 de abril de 1996 y 10 de abril de 2000 , haciendo una síntesis de la normativa estatal contenida en el anterior artículo 20 de la Ley 30/1984, han declarado que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad); d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos...." y serán públicas, con la consecuencia de facilitación del control".

  Esta misma sentencia señala que "la búsqueda de la conjunción con la estrategia de la organización y la posesión de la capacidad de liderazgo no puede entrañar una vía que permita olvidar la necesaria concurrencia de los principios de mérito y capacidad, que han de regir en todo caso en el seno de la función pública, incluyendo no sólo el acceso sino también la provisión, porque estos principios, derivados de los artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, operan no sólo en el momento inicial de acceder a la función pública sino también en el posterior momento del desarrollo o promoción en la carrera administrativa".

  En cualquier caso, y ya sea bajo la vigencia del artículo 20 LMRFP ya bajo la del artículo 80.2 EBEP (cuya entrada en vigor queda demorada hasta la aprobación de las correspondientes Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP, ex Disposición final cuarta, 2 de dicho texto legal), el sistema de libre designación mantiene su carácter excepcional respecto del concurso, que es el ordinario para la provisión de los puestos de trabajo. Así lo expresa la STS de 26 de noviembre de 2011, cuando señala que "los artículos 78 y siguientes del mismo (EBEP) no han modificado en absoluto la regla general determinada en el anterior régimen jurídico conformado por el artículo 20.1 a) y b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, manteniendo así la previsión del concurso como sistema normal u ordinario de provisión de puestos y la libre designación como sistema extraordinario o excepcional al que únicamente se puede acudir en relación con determinada clase de puestos de trabajo".

  Y la excepcionalidad del sistema exige, como requisito necesario para poder acudir a él, una exhaustiva motivación, como señala el Tribunal Supremo en la indicada sentencia de 29 de noviembre de 2011, que recoge una doctrina jurisprudencial absolutamente consolidada y que sintetiza en los siguientes términos:

  "...es jurisprudencia reiterada de esta Sala la que recuerda el carácter excepcional que la Ley asigna a este sistema de libre designación y la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente, y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse [sentencias de 11 de marzo de 2009 (casación 2332/2005), 9 de febrero de 2009 (casación 7168/2004), 10 de diciembre de 2008 (casación 10351/2004), 24 de septiembre de 2008 (casación 5231/2004), 2 de julio de 2008 (casación 1573/2004), 7 de abril de 2008 (casación 7657/2003), 17 de diciembre de 2007 (casación 596/2005), 17 de septiembre de 2007 (casación 5466/2002), 16 de julio de 2007 (casación 1792/2004), 16 de marzo de 2011 (casación 3102/2008), 27 de julio de 2011 (casación 1036/2010) entre otras]. Ello ha de implicar que la naturaleza de los cometidos a desempeñar y la especial responsabilidad que puedan implicar tales puestos son las razones que podrían, en su caso, justificar la opción de recurrir al sistema de libre designación para su cobertura, tratándose de extremos que no pueden presumirse sino que su concurrencia debe ser explicada de manera suficientemente precisa y particularizada por la Administración pues es evidente, tal y como señalábamos en nuestra sentencia de 5 de junio de 2009 (recurso de casación nº 3421/2006) "(...) que no basta la mera inclusión en la relación de puestos de trabajo para que un puesto haya de ser cubierto por libre designación, sino que es preciso demostrar y no solo motivar formalmente, que efectivamente, dicho puesto no puede ser cubierto por los procedimientos ordinarios de provisión, dada su especial responsabilidad, lo que conlleva en definitiva a la conclusión de que este es un procedimiento de provisión extraordinario, que implica la imposibilidad de que sea cubierto por los sistemas ordinarios de provisión, entre los funcionarios habilitados para ello, y ello viene exigido por el derecho de los funcionarios a su carrera profesional, y ocupar los puestos de trabajo en función del mérito y capacidad, e incluso por el principio de eficiencia y economía que debe regir en la actividad administrativa".

  En la misma línea, las SSTS de 21 de mayo y 22 de junio de 2012, 15 de febrero de 2013 y 19 de mayo de 2016, entre otras muchas.

  IV. La motivación de la RPT impugnada.

  Todo este cuerpo de doctrina jurisprudencial se traduce en el supuesto sometido a consulta en que la RPT debe contener una específica y particularizada motivación, individualizada para cada puesto para los que se atribuye su provisión por libre designación, de las razones por las que las funciones del puesto y la especial responsabilidad que implica el desempeño de las mismas, justifican este excepcional sistema de provisión.

  Sin embargo, de la documentación remitida a este Consejo Jurídico por el Ayuntamiento de Cartagena, no puede entenderse en modo alguno que exista motivación suficiente para la elección del sistema de libre designación para la provisión de los puestos de trabajo a que se contrae este procedimiento de revisión de oficio. Se alcanza dicha conclusión no sólo por la absoluta ausencia en el expediente de informes o documentos de valoración de los puestos de trabajo, sino también y sobre todo por el expreso reconocimiento efectuado por la Asesoría Jurídica Municipal, que en informe de 13 de junio de 2014 (folios 25 y siguientes del expediente) afirma de forma literal que la justificación de tales extremos es "inexistente".

  Tal afirmación es, además, contrastable en el expediente administrativo remitido con la consulta, pues sólo un documento -fechado el 4 de septiembre de 2002, antes de la aprobación definitiva de la RPT el 18 de octubre de ese año- contiene un intento, absolutamente insuficiente, como de forma inmediata se advertirá, de justificar la libre designación como la forma de provisión adecuada para determinados puestos de trabajo.

  El aludido documento es un informe elaborado por el Jefe de Provisión, Promoción y Selección (folios 376 y ss parcialmente reproducido en el Antecedente Duodécimo de este Dictamen), que pretende dar respuesta a las alegaciones efectuadas por diversos interesados en el procedimiento de elaboración de la RPT y que se limita a señalar que los puestos que tienen establecido el procedimiento de libre designación como forma de provisión son aquellos que permite la normativa aplicable, en tanto que tienen un nivel de complemento de destino superior al 26 o son de especial responsabilidad.

  Es evidente que dicho intento de justificación no reúne las características de precisión, concreción y especificación de las funciones y cometidos de cada uno de los puestos de trabajo para los que se elige la libre designación como forma de provisión, limitándose a una motivación cuasi ontológica en la que se limita a señalar que se cumple lo establecido en la norma, pero sin llegar a describir en qué medida o con base a qué razonamientos alcanza tal conclusión. Para apreciar la diferencia existente entre esta "motivación" y la que exige la jurisprudencia para poder entender adecuadamente justificado el recurso al sistema excepcional de la libre designación basta con leer el siguiente fragmento de la STS sentencia de 4 de diciembre de 2013 (rec. 1260/2012), que se trascribe en la del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía núm. 647/2015, de 26 de junio:

  "La jurisprudencia de esta Sala, tomando en consideración que la opción por el procedimiento de provisión de libre designación exterioriza el ejercicio de una potestad discrecional de la Administración, pero tiene la limitación, contenida en el artículo 20.1 de la Ley 30/1984, de que lo ha de justificar "la naturaleza de sus funciones", ha venido exigiendo que el ejercicio de esa discrecionalidad tiene que cumplir con el requisito de motivación del artículo 54.1.f) de la Ley 30/1992. Ha insistido por ello en el carácter excepcional que la Ley asigna a la provisión por el procedimiento de libre designación, y en la necesidad de que, cuando se considere necesario acudir a él, se haga también excepcionalmente y justificando, caso por caso, por qué debe utilizarse. Ha dicho igualmente que esa justificación, para que pueda ser considerada suficiente, exige describir las concretas circunstancias y cometidos, concurrentes en el puesto de que se trate, que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el carácter directivo o la especial responsabilidad de que depende la validez del sistema de libre designación, y que no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas o la mera denominación aplicada al puesto. Y ha declarado, así mismo, que, una vez haya sido planteada la impugnación del procedimiento de libre designación establecido para unos concretos puestos, es a la Administración a la que corresponde identificar y justificar, en los términos que han quedado expuestos, las singulares razones por la que optó por dicho procedimiento en cada uno de los puestos controvertidos".

  Rechazando la motivación fundamentada en la utilización de categorías genéricas de puestos de trabajo, señala la STS de 13 de junio de 2012 que es "necesario que la administración de justicia vea claramente, mediante una adecuada motivación, las causas que determinen, a su juicio y en el caso concreto, la elección por el sistema de libre designación de los puestos de trabajo, que deben ser cubiertos por tal sistema, sin que valga la consideración de que todos los puestos de trabajo, de un determinado nivel, ostentan la doble cualidad de ser puesto de especial responsabilidad y de carácter directivo, planteamiento que deja entrever en el propio "modus operandi" seguido en el supuesto que nos ocupa, de acudir a fórmulas genéricas, en la exposición de motivos del Decreto, que no cubren la exigencia de una específica motivación del puesto". En el mismo sentido, la STS de15 de febrero de 2013, recurso nº 300/2012, que con cita de la de 31 de julio de 2012 (rec. 1206/2010), afirma que "esa justificación, para que pueda ser considerada suficiente, exige describir las concretas circunstancias y cometidos concurrentes en el puesto de que se trate que permitan valorar si es o no de apreciar en el mismo el carácter directivo o la especial responsabilidad de los que depende la validez del sistema de libre designación , y que no bastan a estos efectos fórmulas estereotipadas o la mera denominación aplicada al puesto".

  Del mismo modo, la jurisprudencia del Supremo viene señalando que "es preciso demostrar y no sólo motivar formalmente, que efectivamente dicho puesto no puede ser cubierto por los procedimientos ordinarios de provisión (concurso), entre funcionarios habilitados para ello" (SSTS de 5 de junio de 2009 y 22 de junio de 2012, entre otras).

  De forma más genérica, la STSJ País Vasco 37/2003, de 10 de enero de 2003, señala que la motivación exigible al ejercicio de las potestades de auto organización y discrecionales que se ponen en juego en la elaboración de las RPT, debe tener el alcance suficiente para que, al menos, puedan ser objeto de fiscalización los siguientes extremos: a) la concurrencia de los distintos elementos reglados que, en virtud de las normas aplicables, hubieran sido de observancia preceptiva en el procedimiento de elaboración; b) la veracidad o suficiencia de los hechos determinantes que hayan operado como presupuesto de la valoración técnica efectuada; c) la concreta aplicación realizada de los conceptos jurídicos indeterminados previstos en la regulación legal; y d) la ausencia de vicios determinantes de infracción de valores constitucionales como arbitrariedad y discriminación.

  Dicha motivación, además, debe encontrarse en las propias actuaciones que concluyen con la aprobación o modificación de la RPT, es decir, en el expediente administrativo que desemboca en el acto final o disposición que sanciona o valida este instrumento de ordenación del personal. Ya que es allí donde, a través de una valoración global, puede constatarse si hay o no fundamento del proceder administrativo asumido. No obstante, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha admitido que dicha justificación se incorpore con posterioridad en respuesta a las alegaciones o impugnaciones de eventuales interesados (por todas, STS de 31 de julio de 2012).

  A la luz de la doctrina jurisprudencial expuesta, es evidente que la RPT del Ayuntamiento de Cartagena carece de motivación, no ya suficiente o adecuada, sino alguna acerca de la elección del sistema de libre designación como forma de provisión de los puestos de trabajo a que se refiere la acción de nulidad ejercitada por la interesada. Así se desprende tanto del expediente de elaboración del referido instrumento de ordenación del personal, como del de la revisión de oficio en el que la propia Administración instructora, lejos de intentar justificar por qué los puestos en cuestión tienen establecida dicha forma de provisión, reconoce la inexistencia de motivación para la determinación objeto de la litis.

  V. La ausencia de motivación: su configuración como causa de nulidad o de anulabilidad.

  Para el Ayuntamiento consultante, la falta de motivación o justificación no puede llegar a constituir un supuesto de nulidad de los contemplados en el artículo 62.1 LPAC, sino que lo sería de mera anulabilidad, incardinable en el artículo 63 del mismo texto legal, lo que impediría la revisión de oficio instada que, como es sabido, únicamente puede fundamentarse en las tasadas causas de nulidad establecidas en la Ley.

  Es cierto, como señala el Ayuntamiento, que con carácter general, la inadecuada motivación de los actos administrativos, en tanto que vulneración de las exigencias contenidas en el artículo 54.1 LPAC constituye una infracción del ordenamiento jurídico determinante de la mera anulabilidad del acto, no de nulidad, y así se ha señalado por una abundante y consolidada doctrina jurisprudencial, como recuerda la STS de 13 de junio de 2012, para la que la exigencia de una específica motivación: "tiene una especial relevancia en relación con los actos discrecionales, señalando que, allí donde un control de los poderes discrecionales ha omitido la obligación de motivar, se convierte en una exigencia cuya falta debe sancionarse con la anulabilidad del acto administrativo". También este Consejo Jurídico ha recogido esta doctrina, entre otros, en el Dictamen 355/2014.

  Sin embargo, cuando la falta o ausencia de motivación deriva en la infracción de un derecho fundamental, entonces la consecuencia que cabe anudar a dicha circunstancia es la nulidad del acto administrativo, como nos enseña la doctrina constitucional plasmada en la STC 46/2014, de 7 de abril:

  "De acuerdo con nuestra consolidada jurisprudencia, la motivación de las resoluciones administrativas es, en principio, una cuestión de legalidad ordinaria que, por tanto, se encuentra extramuros de esta jurisdicción. La excepción es que se trate de resoluciones adoptadas en un procedimiento sancionador, o de actos que limiten o restrinjan el ejercicio de otros derechos, pues como afirmamos tempranamente, "es verdad que la exigencia de motivación no puede resultar de la aplicación de las normas relativas al procedimiento administrativo y de la necesidad de ofrecer una fundamentación a los actos administrativos. Sin embargo, cuando se coarta... el libre ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución, el acto es tan grave que necesita encontrar una especial causalización y el hecho o el conjunto de hechos que lo justifican deben explicarse con el fin de que los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó y los intereses a los que se sacrificó. De este modo, la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino un riguroso requisito del acto de sacrificio de los derechos" (STC 26/1981, de 17 de julio, FJ 14; doctrina reiterada, por todas, en las SSTC 236/2007, de 7 de noviembre, FJ 12, y 17/2009, de 26 de enero, FJ 2)".

  Así pues, la falta de motivación de la elección del sistema de libre designación para la provisión de los puestos de trabajo a que se refiere la pretensión anulatoria de la interesada sólo podrá constituir causa de nulidad en la medida en que dicha ausencia sea reconducible a una vulneración de un derecho fundamental que, en el supuesto sometido a consulta y de conformidad con la expresa invocación efectuada por la actora, sería el reconocido por el artículo 23.2 CE.

  Y esta relación entre falta de motivación de la libre designación y vulneración de derechos ha sido puesta de manifiesto por la jurisprudencia tanto constitucional como de los Tribunales de Justicia.

  En efecto, la STC 235/2000 con ocasión de determinar la constitucionalidad de las previsiones contenidas en el artículo 99.2 LBRL, sobre la provisión por libre designación de diversos puestos reservados a los funcionarios de habilitación nacional (hoy estatal), analiza los criterios establecidos en dicho precepto legal para posibilitar el recurso a esta excepcional forma de provisión. Considera el Tribunal Constitucional que tales criterios no resultan artificiosos ni arbitrarios, pero lo relevante a los efectos que aquí importan es la consideración que hace la sentencia sobre qué ocurriría si tales parámetros habilitantes de la libre designación sí fueran arbitrarios o artificiosos. Y a tal efecto dice la Sentencia que "no puede convenirse con los recurrentes en que los criterios rectores de la libre designación plasmados en los dos primeros párrafos del art. 99.2 LBRL traduzcan una diferenciación artificiosa, y, por ende, arbitraria, respecto de los que resultan aplicables en el ámbito ordinario del concurso (artificiosidad y arbitrariedad que supondrían un atentado a los principios de mérito y capacidad -art. 103.3 CE- e incluso, por su conexión con éstos, al principio de igualdad -art. 23.2 CE-)".

  Adviértase cómo para el Tribunal Constitucional la arbitrariedad del criterio de elección de la libre designación como forma de provisión de un puesto de trabajo atenta contra los principios de mérito y capacidad y, por conexión con éstos, contra el principio de igualdad.

  Así lo entiende también la STSJ Baleares, 390/2010, de 13 de mayo, cuando señala que "las plantillas de personal pueden recoger puestos de trabajo a cubrir mediante el sistema de libre designación. A pesar de esta previsión legal, y a los efectos de no lesionar el derecho fundamental previsto en el artículo 23.2 de la Constitución, sin embargo, esta elección libre -que comporta también libertad en el cese- encuentra una serie de condicionantes, entre ellos, la justificación del establecimiento de este sistema excepcional de provisión de plazas".

  Del mismo modo, la STS de 17 de octubre de 2012 (casación 191/2011) ha señalado que debe seguir manteniéndose esa doctrina jurisprudencial que ha venido declarando la excepcionalidad de la libre designación y la necesidad de justificación de su aplicación; como también ha dicho que "la razón de esas exigencias de excepcionalidad y justificación continúa subsistiendo, al ir dirigidas a garantizar los postulados constitucionales de interdicción de la arbitrariedad y de igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos (artículos 9.3 y 23.2 CE)".

  De los indicados pronunciamientos jurisprudenciales se deduce que la arbitrariedad en la elección del sistema de libre designación conculca el derecho fundamental consagrado por el artículo 23.2 CE que, conviene recordarlo ahora, es el de acceso a las funciones públicas en condiciones de igualdad, "con los requisitos que señalen las leyes". Señala la TSJ Castilla y León (Valladolid) 2265/2013, de 23 de diciembre, que "los vocablos de aquel artículo 23.2 "con los requisitos que señalen las leyes" dan pie a sostener que el derecho a la provisión de puestos y en la vertiente de no ser discriminado negativamente y de manera injustificada es de configuración legal, es decir, de acuerdo con los condicionantes previstas en las normas legales y en las reglamentarias que las desarrollan". De modo que, cuando la Ley establece el sistema de provisión del concurso como ordinario, caracterizando el de libre designación como excepcional, al que sólo cabe acudir cuando se acredite la concurrencia en cada puesto de trabajo de los condicionantes legales establecidos para ello, eleva la justificación de tales circunstancias y, por ende, la motivación de la RPT en la que se establece el sistema de libre designación para cada puesto de trabajo, a la consideración de verdadera garantía del derecho fundamental concernido, con la consecuencia de que la ausencia de aquélla conlleva la vulneración de éste. Pues si la motivación en la configuración de la forma de provisión del puesto no es lo suficientemente expresiva de su excepcionalidad, el control de tal extremo se hace inviable, razón por la cual lo que en principio puede ser una mera infracción de legalidad ordinaria (la falta o insuficiencia de motivación, art. 54 LPAC) adquiere rango de infracción constitucional, al no quedar justificadas las razones por las cuales el derecho se sacrificó ni los intereses a los que aquél se sacrificó.

  Frente a las anteriores consideraciones, es cierto que la doctrina constitucional ha señalado, como ya ha quedado dicho en este Dictamen, que los principios de igualdad, mérito y capacidad operan con menor intensidad cuando no se trata del acceso o el ingreso en la función pública, sino de la vida o carrera profesional del empleado público y, en particular, en el ámbito de la provisión de los puestos de trabajo, pues aquí pueden tomarse en consideración otros intereses también dignos de protección, incluso constitucionalizados como los de eficacia de la organización, que doten a la Administración de un mayor margen de actuación.

  Es esa aceptación de la menor intensidad con la que operan los principios de igualdad, mérito y capacidad la que permite a la Administración, mediante la libre designación, elegir a los candidatos a un determinado puesto con un elevado margen de discrecionalidad, pues el referido sistema de provisión se basa en un juicio que es más de idoneidad que estrictamente de mérito y capacidad, los cuales sí operarían de forma plena en el sistema ordinario del concurso de méritos (STSJ Cataluña 168/2016, de 25 de febrero). Pero, señala la STSJ Castilla-La Mancha 1055/2015, de 23 de noviembre, que es "precisamente esta diferencia [de rigor e intensidad] la que impone la exigencia de motivación para la determinación de las plazas que se han de cubrir por el sistema menos garantista, pues es después de dicha determinación en la RPT cuando se relaja el rigor formal para permitir la libre designación". Opera, pues, la motivación de la elección del sistema de libre designación como presupuesto necesario de ésta y para que esa menor intensidad de los principios de igualdad, mérito y capacidad entren en juego, sin que la aludida aplicación relajada de los postulados constitucionales que inspiran todo el acceso a la función pública pueda amparar una decisión absolutamente arbitraria como es la elección de una forma excepcional de provisión sin una mínima motivación.

  Del mismo modo, y por razones obvias, la exigencia de motivación como garantía del principio de igualdad en el acceso a las funciones públicas opera en el momento de la configuración de los puestos de trabajo en la RPT y, en consecuencia, es previa a otra de las máximas de la doctrina constitucional en relación con la libre designación y que tiene reflejo en las SSTC 235/2000 y 221/2004, como es que "en los casos de libre designación, la publicidad de las convocatorias es precisamente garantía de la igualdad de oportunidades, subrayando que el contenido del principio de igualdad queda suficientemente cubierto con la garantía de la publicidad de las correspondientes convocatorias".

  Conclusión de lo hasta aquí expuesto es que la ausencia de motivación alguna acerca de las razones que pueden justificar el recurso al sistema excepcional de provisión que constituye la libre designación, convierten la configuración de los puestos de trabajo impugnados en un acto arbitrario y contrario a los principios de mérito y capacidad y al derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas consagrado en el artículo 23.2 CE, lo que constituye causa de nulidad.

  QUINTA.- De los límites a las potestades revisorias de la Administración: el artículo 106 LPAC.

  Advertida la concurrencia de una causa de nulidad en la resolución impugnada, procede ahora determinar si la revisión de oficio de dicho acto administrativo se ve impedida por la apreciación de las circunstancias que conforme al artículo 106 LPAC constituyen límites a la potestad de la Administración de dejar sin efecto sus propios actos.

    En nuestro Dictamen 302/2013, recordábamos la doctrina sentada al efecto por otros órganos jurisprudenciales y consultivos en los siguientes términos:

    "En efecto, como señala el Consejo Consultivo de Andalucía en Dictamen 245/2010:

"El artículo 106 LPAC no es una norma interpretativa para restringir la apreciación de las causas de nulidad, sino una norma dirigida a limitar una potestad administrativa conectada con las causas de nulidad; potestad bien singular y exorbitante porque supone la de remoción de actos firmes por la propia Administración revisora (...) los límites a la potestad revisora no ignoran la existencia de los efectos de la nulidad, sino que pretenden atemperarlos. De ahí la referencia a la ponderación de las circunstancias concretas, y a estándares abstractos como la buena fe o la equidad, típicos de un sistema que atempera las consecuencias rigurosas en la aplicación de la Ley, cuando concurran motivos suficientes.

En tercer lugar, es claro que el artículo 106 de la Ley 30/1992, exige también una interpretación mesurada, pues en caso contrario acabaría convirtiéndose en un portillo de escape a las consecuencias de la nulidad, máxime si se considera que el legislador ha de sancionar con nulidad sólo las infracciones de invalidez extremadamente graves y el intérprete ha de aplicarlas, a su vez, prudentemente.

Ahora bien, no es menos cierto que el legislador ha consagrado en esta materia una solución contraria a la efectividad de la nulidad, y que al conceder esa posibilidad (sin perjuicio de la insanabilidad de la nulidad), y con prescripciones tan generales es claro que ha pretendido dotar al artículo 106 de un espacio de aplicación que debe ser identificado en función de las circunstancias presentes en cada caso.

El significado institucional del precepto en cuestión lo aclara el Tribunal Supremo en su sentencia de 17 de enero de 2006 (entre otras que participan de la misma fundamentación) al subrayar que "la revisión de los actos administrativos firmes se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro".

    Como bien apunta dicha sentencia, "el problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no tienen un valor absoluto".

    La única manera de compatibilizar estos derechos, precisa la referida sentencia, es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos" y en este plano, dada su redacción, "parece evidente que la decisión última sobre la procedencia o no de la aplicación del artículo 106 dependerá del caso concreto y de los bienes jurídicos en juego...".

    La Comisión Jurídica Asesora de Aragón, por su parte, en Dictamen 2/2006, dirá que el artículo 106 LPAC supone "una saludable precaución en relación a ejercicios de la facultad de revisión de oficio que pudieran considerarse abusivos, ya que el teórico ejercicio sin plazo de la acción de revisión puede mostrarse contrario a los principios de buena fe y hasta de correcta eficacia en el funcionamiento de la Administración".

      En el supuesto objeto del presente Dictamen, las circunstancias del caso impiden considerar que concurren motivos para la aplicación del artículo 106 LPAC, destacando ante todo los siguientes factores:

      1. El transcurso de un importante lapso de tiempo desde que se dictó el acto cuya revisión se pretende puede determinar que su declaración de invalidez afecte seriamente al principio de seguridad jurídica proclamado por el artículo 9.3 CE y puede violar la confianza legítima de los ciudadanos en la Administración. El plazo a considerar para que el ejercicio de la revisión sea considerado abusivo (por resultar contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes) variará en función de las circunstancias concurrentes, sin que sea factible efectuar determinaciones apriorísticas, ni debe realizarse su apreciación por referencia a los plazos de prescripción o caducidad, cuyo vencimiento puede dar lugar a la concurrencia de otros límites de la revisión como la prescripción de acciones a que también se refiere el artículo 106 LPAC.

    En la apreciación de esta circunstancia ha de atenderse a diversos extremos, como son la actitud pasiva o activa de quien insta la revisión, así como la pervivencia o no en el tiempo de la eficacia del acto objeto de dicha revisión, factores que han sido considerados por el Consejo de Estado a la hora de ponderar la concurrencia de los límites de la revisión y si debe predominar el principio de legalidad de la actuación administrativa o el de seguridad jurídica.

    Así, el Dictamen del Consejo de Estado evacuado en el expediente 1118/2014, afirma que "la consideración del tiempo transcurrido, al que se refiere el mencionado artículo 106, puede ser determinante "cuando el interesado, con un completo conocimiento de los hechos determinantes de la nulidad administrativa que pudiera beneficiarle, mantiene una injustificada pasividad durante un dilatado periodo de tiempo" (Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de marzo de 2009). Por otro lado, la apreciación de mala fe en la posición del particular depende de que pueda presumirse la posibilidad de conocimiento de la ilegalidad del acto administrativo durante un largo periodo de tiempo y la actitud pasiva ante dicha causa de invalidez (Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2012)".

  Del mismo modo, en la STS de 15 de octubre de 2012 (rec. 3493/2011) se afirma que "la posibilidad de solicitar la revisión de un acto nulo por la extraordinaria vía del artículo 102.1, no puede constituir una excusa para abrir ese nuevo período que posibilite el ejercicio de la acción del recurso administrativo o judicial de impugnación del mismo, ya caducada, cuando el administrado ha tenido sobrada oportunidad de intentarlo en el momento oportuno. Y precisamente a esta circunstancia se refiere el artículo 106 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común cuando condiciona el ejercicio de la acción de revisión del artículo 102 -aun en los casos de nulidad radical del artículo 62.1- a que no resulte contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares u otras circunstancias similares", ello lleva al TS en la sentencia antedicha (STS de 20 de julio de 2005, rec. 2151/2002) a considerar que quien ha tenido sobradas oportunidades de ejercitar las acciones de nulidad o anulabilidad oportunas al amparo de los artículos 62 y 63 de la Ley 13/95, pese a lo cual ha dejado precluir los plazos legales para efectuarlo, no puede ejercitar tardíamente su pretensión de anulación por la vía del recurso de revisión del artículo 102-1, y el intentar hacerlo así contraviene sin duda alguna la buena fe que ha de presidir el desarrollo de las relaciones jurídicas y la finalidad perseguida por el ordenamiento al establecer un sistema de recursos ordinarios sometidos a plazos taxativamente exigibles para postular tal anulación".

  2. Desde otra perspectiva, también es necesario atender a la naturaleza del acto cuya revisión se pretende, pues el transcurso de un dilatado lapso temporal desde que el acto se dictó ha de valorarse de forma distinta en aquellos supuestos en que los efectos del acto son de tracto único (aquellos que agotan o consuman su eficacia con su ejecución en un único momento), frente a los de tracto sucesivo, cuya eficacia se desarrolla o se mantiene en el tiempo.

  Entiende el Consejo Jurídico que uno de estos actos que extienden sus efectos en el tiempo es la RPT, pues la configuración que de un determinado puesto de trabajo se realiza en la misma condiciona de forma sustancial otros actos administrativos posteriores, como la convocatoria del puesto de trabajo para su provisión, que habrá de ajustarse al sistema establecido al efecto en la RPT, al Cuerpo o Escala a que aquél esté adscrito, a la titulación exigida para su desempeño, etc.

    En estos actos de eficacia extendida en el tiempo, la apreciación del lapso temporal que puede constituir un límite a las potestades revisoras de la Administración se ve ampliamente condicionada por dicha circunstancia, negando el Consejo de Estado que opere el artículo 106 LPAC cuando se trata de revisar actos relativos a un contrato que "está plenamente vigente, sin que se trate de revisar situaciones pasadas o jurídicamente agotadas" (Dictamen recaído en el expediente 1077/2011).

    En el supuesto ahora sometido a consulta, la interesada se dirige contra actos administrativos que datan del año 2002, si bien mantienen, al menos de forma parcial, sus efectos en la actualidad, toda vez que la RPT publicada en el año 2013 recoge las determinaciones que sobre la forma de provisión de los diversos puestos de trabajo se han ido estableciendo en aquellos actos ya remotos en el tiempo.

  Sin embargo, ha de tomarse en consideración que la interesada conocía la elección que la RPT realizaba sobre la forma de provisión de los puestos de trabajo, pues de hecho participó en varias convocatorias (años 2002, 2004 y 2006), sin resultar adjudicataria de ninguno de los puestos a proveer, a pesar de lo cual no efectuó impugnación alguna de la RPT hasta el año 2014, aun cuando la consideración de la libre designación como sistema excepcional de provisión de puestos de trabajo y la necesidad de motivación de la misma eran características propias del régimen jurídico de esta institución ya en aquellas fechas y así había sido proclamado por la jurisprudencia. Cabe apreciar, entonces, una actitud pasiva en la interesada en orden a la impugnación de la RPT contra la que ahora actúa, pues puede presumirse el conocimiento por parte de x de la existencia de causa de invalidez en la indicada relación de puestos de trabajo durante años, sin que por su parte se intentara hacer valer el derecho fundamental que ahora invoca como fundamento de la revisión de oficio instada.

  Ahora bien, la interesada abandona esa actitud pasiva para pasar a impugnar la relación de puestos de trabajo con ocasión de la convocatoria del último procedimiento de libre designación, si bien, para cuando lo hace esa vía ya ha quedado cerrada por el cambio en la concepción jurisprudencial de las RPT a efectos procesales, pues al ser considerados como actos y no como disposiciones administrativas, su impugnación ya sólo es posible dentro de los preclusivos plazos establecidos al efecto por el ordenamiento, quedando vedada su impugnación indirecta.

  Atendida esta circunstancia y en la búsqueda del siempre precario equilibrio entre legalidad y seguridad jurídica que conlleva la ponderación de los criterios establecidos por el artículo 106 LPAC, este Consejo Jurídico considera como solución más adecuada la que, admitiendo la posibilidad del ejercicio de la acción de nulidad, limita sus efectos en los términos indicados en la Consideración Segunda de este Dictamen. Así, lo procedente sería declarar la nulidad de los acuerdos impugnados por la actora, si bien sólo en el extremo relativo al establecimiento del sistema de libre designación y sólo respecto de aquellos puestos de trabajo respecto de los cuales se ha reconocido a la interesada legitimación activa para impugnar su configuración (Consideración Segunda de este Dictamen).

  Además, en aplicación del artículo 106 LPAC habría que limitar los efectos de tal declaración, de modo que únicamente los produjera sobre el último de los procesos de provisión convocados por el Ayuntamiento -en el año 2014- y al que se refiere la interesada a efectos de justificar su legitimación para solicitar la revisión de oficio, pues razones de seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima, además de consideraciones de equidad, justificarían que no se vieran afectadas todas y cada una de las actuaciones administrativas derivadas de la asignación en la RPT del año 2002 del sistema de provisión por libre designación para determinados puestos de trabajo, como sería el caso de las adjudicaciones de puestos de trabajo efectuadas en el pasado y que ya hoy no desplegaran efectos por el cese de sus titulares, o las situaciones jurídicas derivadas de tales actuaciones para sus adjudicatarios (percibo de retribuciones, consolidación de grados personales, etc.), pues no puede desconocerse el tiempo transcurrido desde que se celebraron los procesos de provisión  anteriores al último convocado por el Ayuntamiento en el año 2014 (el anterior parece datar de 2006, si se atiende al escrito de demanda de la interesada obrante a los folios 58 y siguientes), que los funcionarios adjudicatarios de tales puestos son del todo ajenos a la causa determinante de la eventual estimación de la pretensión anulatoria, y que la interesada no llegó a recurrir tales actuaciones aun cuando pudo hacerlo.

  SEXTA.- Recapitulación y efectos de la eventual declaración de nulidad.

  Estarían incursos en causa de nulidad aquellos Acuerdos municipales que hubieran establecido como forma de provisión la libre designación para alguno de los puestos de trabajo a que se refiere este procedimiento de revisión de oficio.

  Como ya quedó indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen, dada la limitada legitimación activa de la interesada, la revisión de oficio sólo podría alcanzar a aquellos puestos, de entre los enumerados en su escrito de solicitud, respecto de los que x reuniera todos los requisitos para su desempeño, pues sólo en relación con ellos puede reconocérsele un interés legítimo para su impugnación. Y ello sin perjuicio de la posibilidad de incoar de oficio el correspondiente procedimiento de revisión conforme se indica en la referida Consideración Segunda.

  La declaración de nulidad de la configuración de los puestos de trabajo en la RPT únicamente debe afectar a la determinación del sistema de provisión para los indicados puestos de trabajo y no debe extenderse a las situaciones jurídicas individuales consolidadas y anteriores a la última convocatoria de libre designación, para lo cual debería establecerse una salvaguarda expresa de limitación de los efectos de la nulidad con invocación expresa del artículo 106 LPAC.

  La nulidad de la RPT en el concreto extremo de la forma de provisión de los puestos de trabajo afectaría a la última de las convocatorias de libre designación, que respecto de tales puestos de trabajo, debería quedar sin efecto.

  En la medida en que tales puestos de trabajo se convocaron en su día para su provisión, cabe presumir que se encontraban vacantes o desempeñados de forma provisional por funcionarios. La pérdida de eficacia de la convocatoria debería reponer los puestos a la situación en que se encontraban en el momento inmediatamente anterior a aquélla.

  Ello no significa que, necesariamente, el Ayuntamiento venga obligado a convocar inmediatamente tales puestos de trabajo por el sistema de concurso, pues tal decisión forma parte de la potestad de auto organización del Ayuntamiento. Además, en hipótesis, nada impediría que si se consigue motivar adecuadamente que alguno o algunos de tales puestos de trabajo han de ser proveídos por libre designación, por concurrir en ellos las notas que legalmente habilitan el recurso a este sistema, así se consignara lícitamente en la RPT y así se convocaran para su cobertura.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

  PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la solicitud de revisión de oficio formulada por la interesada, toda vez que el Consejo Jurídico sí aprecia la concurrencia de la causa de nulidad invocada, al amparo de lo establecido en el artículo 62.1, letra a) LPAC en relación con el artículo 23.2 CE, de conformidad con lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.

  SEGUNDA.- Concurren en el supuesto sometido a consulta circunstancias que aconsejan moderar los efectos de la declaración de nulidad de la RPT impugnada en los términos y con el alcance indicados en la Consideración Quinta de este Dictamen.

  No obstante, V.E. resolverá.