Dictamen nº 241/2018

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2018, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Presidencia y Fomento (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 5 de abril de 2018, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 70/18), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 20 de marzo de 2017, x presenta ante el Ayuntamiento de Yecla reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños que dice haber sufrido como consecuencia de un accidente de circulación.

Según relata el interesado, los hechos ocurrieron el 14 de enero de 2017 cuando circulaba con un turismo de su propiedad por la carretera de Montealegre del Castillo. A la altura del km 7 de dicha vía colisionó con una piedra situada en medio de la calzada, provocando daños en su coche valorados en 942,99 euros.

SEGUNDO.- La reclamación es desestimada por Resolución de la Alcaldía de 25 de abril de 2017 con fundamento en que la titularidad de la vía en la que ocurrió el accidente es de la Comunidad Autónoma, según informe del Ingeniero de Caminos Municipal.

TERCERO.- El 31 de mayo de 2017 reproduce el interesado su reclamación ante la Consejería de Presidencia y Fomento. Relata que el 14 de enero de 2017 sufrió un accidente con su vehículo Volkswagen Passat matrícula --, en la carretera de Montealegre (RM-A18), en el pk 7,100 en dirección Yecla, debido a una "roca de medianas dimensiones" existente en la vía.

Describe el accidente en los siguientes términos: "Los hechos ocurrieron sobre las 20 horas, aproximadamente, del citado día, cuando volvía del campo. Ya era totalmente de noche; circulando delante de mí un vehículo todoterreno, por lo que llevaba las luces de cruce y, a pesar de que la velocidad a la que circulaba era la adecuada, una roca impactó contra los bajos de mi vehículo, ocasionando diversos daños...El conductor del vehículo que me precedía, x..., no sufrió daños dada la altura de este tipo de vehículos, todoterrenos, que es mayor".

Afirma el interesado que no ha recibido indemnización alguna de su compañía de seguros ni de ninguna otra.

Junto a la reclamación aporta informe estadístico de la Guardia Civil, que contiene la siguiente descripción del accidente: "circula carril derecho de circulación sentido Yecla. Al llegar al pk 7,100 de la carretera RM-A18, choca con una piedra de grandes dimensiones situada sobre el mencionado carril, desconociéndose si dicha piedra se desprendió de algún vehículo o fue depositada de forma intencionada". En el referido informe se consigna en el apartado "circunstancias especiales de la vía" que no constan desprendimientos y que la titularidad de la carretera es municipal.

Esta última circunstancia, señala el interesado, le llevó a presentar la reclamación ante el Ayuntamiento de Yecla.

Se aporta, asimismo, copia de diversa documentación del vehículo y peritación de daños por importe de 942,99 euros, cantidad que reclama en concepto de indemnización.

Propone, además, prueba testifical del conductor que le precedía conduciendo el todoterreno, del perito que efectuó la tasación y de los agentes de la Guardia Civil que acudieron al lugar de los hechos.

CUARTO.- Admitida a trámite la reclamación, la instrucción se lleva a efecto por la Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Presidencia y Fomento, que procede a comunicar al interesado la información prescrita por el artículo 21.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y se le requiere para que aporte diversa documentación mediante copia compulsada, requerimiento éste que será debidamente cumplimentado por el actor el 14 de julio de 2017.

Asimismo, recaba de la Guardia Civil copia autenticada del informe estadístico evacuado con ocasión del accidente que motiva la reclamación, siendo aquélla recibida por la instrucción el 3 de octubre de 2017.

QUINTO.- Solicitado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, se evacua el 14 de septiembre de 2017 por el Servicio de Conservación.

El informe confirma la titularidad regional de la vía y manifiesta que no se tuvo conocimiento del accidente con anterioridad a la reclamación. Apunta, asimismo, una eventual conducción inapropiada, pues el reclamante no evitó la piedra, como debió hacer, adecuando su conducción a las características y circunstancias de la vía.

Considera que, al no haber sido avisado el Servicio de Conservación de la existencia de la piedra en la calzada, su funcionamiento no puede ser tildado de negligente.

Se informa asimismo que se procedió a reparar el firme en varios tramos de carreteras, entre ellos el implicado en el accidente. No se detallan fechas de dicha actuación.

SEXTO.- El Parque de Maquinaria informa que los daños que se dicen sufridos en el vehículo son compatibles con el modo en que se produjo el accidente y que su valoración es acorde con la realidad.

SÉPTIMO.- El 12 de diciembre de 2017 se aporta factura de reparación del vehículo coincidente con el importe peritado: 942,99 euros.

OCTAVO.- Consta en el expediente que se procedió a tomar declaración al único de los testigos propuestos por el interesado que compareció ante la instrucción: el conductor del todoterreno, quien confirma la realidad del accidente y de las circunstancias descritas por el reclamante.

NOVENO.- Conferido trámite de audiencia al reclamante, presenta escrito de alegaciones para ratificarse en su pretensión indemnizatoria, reproduciendo los argumentos ya expuestos en la reclamación inicial. Además, apunta que no consta que por la Dirección General de Carreteras se realizara ningún recorrido el día del accidente y niega que la circulación del vehículo accidentado no se ajustara a las condiciones de la vía, siendo imposible para el conductor evitar la piedra que se encontró de forma sorpresiva, pues era de noche e iba precedido por el todoterreno, que no colisionó con la roca dada la altura de este tipo de vehículos.

DÉCIMO.- El 26 de marzo de 2018 se formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación al considerar el órgano instructor que la Administración regional incumplió su deber de mantener expedita de obstáculos la vía de la que era titular, lo que causó el accidente.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 5 de abril de 2018.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.

I. La legitimación activa para reclamar el resarcimiento de los gastos o perjuicios derivados de la actuación administrativa corresponde a quien los sufre en su patrimonio, condición que corresponde en el supuesto sometido a consulta a x, propietario del vehículo accidentado según se desprende de la copia del permiso de circulación obrante en el expediente y persona a nombre de quien se expide la factura de reparación.

La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional en su condición de titular de la carretera donde se produjo el accidente, como se desprende de la documentación incorporada al expediente.

II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP en atención a la fecha del accidente que motiva la reclamación y la fecha de presentación de ésta.

III. En lo que se refiere al procedimiento, se han seguido, en lo sustancial, los trámites establecidos por la normativa aplicable a este tipo de procedimientos, sin que se adviertan carencias esenciales.

TERCERA.- Los elementos generadores de responsabilidad patrimonial. Consideraciones generales y específicas sobre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y conservación de carreteras.

La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y por abundante jurisprudencia recaída en la materia.

En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:

- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.

- Ausencia de fuerza mayor.

- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que su existencia puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro de sus deberes de conservación y mantenimiento de los elementos de las carreteras, a fin de mantenerlas útiles y libres de obstáculos, en garantía de la seguridad del tráfico, tal como prescribe el artículo 26 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir.

Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997, entre muchas otras.

CUARTA.- Relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios regionales de vigilancia y conservación de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización: inexistencia.

En el supuesto sometido a consulta el reclamante sitúa la causa generadora de los daños en una omisión, por cuanto consideran que los servicios de conservación y vigilancia dependientes de la Administración Regional no actuaron diligentemente al no haber retirado el obstáculo (piedra o roca) de la vía, de forma que quedara garantizada en todo caso la seguridad en la circulación.

Conviene aquí recordar la doctrina del Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que expresa que si bien es cierto que existe el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, también lo es que dicho deber no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, no siéndolo una vigilancia tan intensa que asegure que el tráfico de la calzada esté libre y expedito bajo cualquier circunstancia; de ahí la diversa gradación que se otorga a los deberes de mantenimiento y cuidado de la carretera. Así, en los casos de desprendimientos de piedras o caída de árboles u otros elementos adyacentes a la vía, o de existencia de baches u otras deficiencias en la calzada sin suficiente señalización, es decir, cuando la falta de seguridad se puede vincular con los elementos o circunstancias intrínsecas de la calzada, la Administración, en principio (sin perjuicio siempre de las circunstancias del caso concreto) ha de ser responsable de las consecuencias dañosas que se deriven de tales circunstancias. En cambio, se viene negando normalmente dicha imputación cuando medien o se interfieran elementos o circunstancias ajenas a la vía, como es la irrupción de animales en la calzada o de objetos caídos o arrojados por terceros (entre otros, Dictamen núm. 1201/2011 del Consejo de Estado y 121/2005 de este Consejo Jurídico).

Para un supuesto de obstáculo en la vía no proveniente de elementos propios de la carretera, el Consejo de Estado, en su Dictamen nº 992/2005, afirmó lo siguiente:

"En el presente expediente, al igual que en otros casos análogos dictaminados por este Consejo, no se da el nexo de causalidad requerido para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración. Y ello por cuanto la causa directa del accidente fue la existencia de un objeto (un tablón de madera) en la calzada de la carretera, existencia fortuita, que implica la intervención de un tercero ajeno al servicio público, en concreto un vehículo sin identificar, del que debió caer el objeto causante del evento lesivo (...) no parece razonable exigir una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada sea libre y expedito. El deber de vigilancia no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, sin que comprenda, por tanto, el supuesto de caída de objetos de vehículos, que ocasionen perjuicios a los vehículos que sigan en el tráfico normal de la carretera".

En relación con la presencia de piedras o rocas en la calzada que no provienen de desprendimientos de los taludes adyacentes al punto del siniestro, el Consejo de Estado niega la relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público. Así, en el Dictamen 1106/2008 señala "un análisis de las actuaciones obrantes en el expediente pone de manifiesto que no es dable, a juicio de este Consejo de Estado, apreciar la existencia de una relación de causalidad entre el servicio público y el daño producido, pues el accidente se produjo al colisionar el reclamante con una piedra que no formaba parte de los elementos estructurales de la carretera, por cuanto se trata de una vía urbana y que, bien debió caer de otro vehículo que circuló poco antes por el lugar, bien fue resultado de una acción vandálica perpetrada por desconocidos". En similares términos se expresa en los Dictámenes 161/2011, 453/2010 y 1962/2009, entre otros.

El supuesto también guarda similitudes con el abordado en nuestro Dictamen nº 34/2017, de 13 de febrero, en el que expresamos:

"En efecto, el informe de la Sección de Conservación II de la Dirección General de Carreteras, elaborado unos seis meses después de producirse el evento lesivo (folio 41), destaca el desconocimiento de los hechos con anterioridad a la reclamación formulada, que no se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar y que la conductora no explica en la reclamación por qué no advirtió el obstáculo, esquivándolo.

A este respecto, es cierto que no citan en su informe los recorridos realizados por el servicio de conservación en dicho tramo de carretera antes de la ocurrencia del accidente (a las 9,15 horas del día 4 de agosto de 2014), circunstancia, por cierto, que tampoco es preguntada por el órgano instructor al Centro directivo competente (folios 35 y 36), pero también se infiere del informe de la Sección de Conservación II que no se tiene constancia de otros accidentes en el mismo lugar, lo que evidenciaría que la pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar caída en la carretera pudo ser próxima al momento de producirse el evento lesivo. Es difícil sostener que tal pieza de metal desprendida de un vehículo sin identificar pudiera permanecer tiempo en la vía sin que produjera otro accidente previamente, no teniendo constancia la Dirección General de Carreteras, según expone. Lo anteriormente señalado vendría a apoyar que la caída del obstáculo pudo anteceder en poco tiempo al momento del siniestro, en cuyo caso sería de aplicación la doctrina antes expresada de los Órganos Consultivos sobre la imposibilidad de una actuación inmediata para la retirada de los obstáculos en la carretera".

Aplicada esta doctrina al supuesto sometido a consulta y partiendo, a la vista del informe de la Guardia Civil de Tráfico, de la realidad del accidente y de los daños producidos a causa del mismo, es esencial destacar que los agentes informantes aluden a la existencia de "una piedra de grandes dimensiones situada sobre el mencionado carril, desconociéndose si dicha piedra se desprendió de algún vehículo o fue depositada de forma intencionada". De donde se deduce que los agentes descartan la posibilidad de un eventual desprendimiento de piedras por causas naturales o por falta de conservación de los márgenes o taludes de la vía como la causa de la presencia de la piedra en la calzada -de hecho esta posibilidad está expresamente descartada en el informe estadístico-, lo que pudiera haber planteado una posible falta de conservación de un conocido elemento de riesgo para la circulación, apuntando por el contrario a la acción voluntaria o involuntaria de un tercero como causa de la presencia del obstáculo en la vía.

En estos supuestos en los que el obstáculo tiene por causa la actuación de un tercero, únicamente podría imputarse a la Administración el daño sobre la base de su genérico deber de mantener la calzada expedita y libre de cualquier obstáculo, pero ello implicaría exigir la permanente presencia de un vigilante en las vías públicas con el fin de evitarlo, exigencia que es inadmisible en cuanto queda manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos, máxime en una carretera como la del supuesto sometido a consulta, que de conformidad con la propuesta de resolución es de tercer nivel en la clasificación establecida por la normativa regional de carreteras.

Por otra parte, el hecho de que la piedra fuera de grandes dimensiones, que no se reportaran otros accidentes con ella ni se recibiera aviso alguno en la Dirección General de Carreteras para su retirada, apunta a que la presencia de la piedra en la calzada no debió de preceder en mucho tiempo al accidente, razones éstas que coadyuvan a negar la existencia de relación causal entre el funcionamiento del servicio público de conservación viaria y el daño. Lo contrario, en fin, supondría configurar a la Administración pública viaria como una aseguradora universal de toda esta clase de riesgos, que son inherentes al uso de las vías públicas, circunstancia aquélla ajena a la concepción constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa (Dictamen de este Consejo Jurídico nº 312/15).

Y es que, como dijimos en nuestro Dictamen 59/2017, las cuestiones expresadas no permiten dar por probado el nexo causal con el funcionamiento del servicio público, puesto que como viene declarando el Tribunal Supremo de forma constante (por todas, Sentencia de 5 de junio de 1998), no es acorde con el principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que, para que exista tal responsabilidad, es imprescindible la existencia de nexo causal adecuado entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación del instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento que acaezca con ocasión de la prestación de los servicios públicos o la utilización de infraestructuras públicas. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público, o la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación, no implica que dicha Administración se convierta en una aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que de lo contrario el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista de aseguramiento a todo riesgo no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no procede considerar acreditada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras y el daño alegado.

No obstante, V.E. resolverá.