Dictamen nº 408/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de octubre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 23 de julio de 2019 (COMINTER 242985/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, en representación de --, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (expte. 237/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- D. X, en nombre y representación de la mercantil "--", (en lo sucesivo "la mercantil"), presentó en el Registro electrónico de la Comunidad Autónoma el día 15 de junio de 2017 una reclamación de responsabilidad patrimonial, contra la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM) y el Ayuntamiento de Cartagena, por los daños, valorados en 501.424,49 €, que a su representada, propietaria de terrenos ubicados en la denominada UEN-10 del Ensanche de Cartagena, había causado la anulación de la revisión aprobada en 2012 del Plan General Municipal de Ordenación de dicha ciudad. El Tribunal Superior de Justicia de Murcia mediante sentencia de su Sala de lo Contencioso de 20 de mayo de 2015 había declarado la nulidad de la Orden de 29 de diciembre de 2011 de aprobación de la citada revisión (La Orden), siendo posteriormente confirmada por la del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2016. Tal anulación supuso que recobrara vigencia el Plan General Municipal de Ordenación Urbana de 1987 (PGMO 1987).

Adjuntaba a la reclamación un informe técnico del arquitecto D. Y que analizaba pormenorizadamente el proceso seguido por la revisión del PGMO 1987 y de la UEN-10, las actuaciones realizadas tras la compra de la parcela por la empresa el 27 de enero de 2015 y realizaba diversas consideraciones de las que se derivaba la siguiente valoración de los daños por los que se reclamaba la indemnización:

El 5 de julio de 2017 se recibió en el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Presidencia y Fomento una copia de la citada reclamación.

SEGUNDO.- Mediante escrito de ese mismo día, se comunicó al interesado la incoación del procedimiento y su plazo máximo de duración (expediente número 34/17). Igualmente se le comunicaba su suspensión en tanto no se aportara la documentación que subsanara los defectos observados en la reclamación inicial por lo que se le requería para que presentara debidamente compulsada aquella que no lo había sido en un principio. A la vez, se le instaba a que mejorara su solicitud aportando la documentación justificativa de la inexistencia de otras reclamaciones por los mismos hechos, una declaración de no haber percibido indemnización por los daños reclamados, la certificación de la entidad bancaria en la que constase el número de cuenta de la que era titular para, en su caso, transferir el importe de la indemnización, así como los documentos que acreditaran la propiedad del suelo integrado en el sector afectado por la anulación del plan mencionado.

TERCERO.- Consta en el expediente una diligencia de 6 de julio de 2017 disponiendo la acumulación del procedimiento con otro procedimiento iniciado el 19 de junio de 2017, a instancias de "--" bajo el número de expediente 35/17, por presentar identidad sustancial o íntima conexión. El acuerdo fue notificado al interesado el día siguiente.

CUARTO.- Por comunicación interior de 10 de julio de 2017 se requirió informe a la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda.

QUINTO.- El 20 de julio de 2017 tuvo entrada en el Registro la documentación requerida por el órgano instructor con su escrito de 5 de julio anterior. En concreto, se adjuntó una nota simple informativa del Registro de la Propiedad acreditativa de la titularidad de la finca, el certificado de la entidad bancaria con el número de cuenta corriente de la empresa, y una declaración de no haber formulado otra reclamación civil, penal o administrativa por los mismos hechos así como de no haber recibido ninguna indemnización por los mismos.

SEXTO.- El 26 de julio de 2017 se remitió al Ayuntamiento de Cartagena copia de la reclamación patrimonial presentada y se solicitó, a su vez, el envío de copia de las actuaciones llevadas a cabo en el caso de que el citado Ayuntamiento hubiere iniciado un expediente de igual naturaleza.

En respuesta al mismo, por escrito de 5 de diciembre de 2017 del Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Cartagena, se comunicó al órgano instructor la presentación el día 11 de agosto de 2017 de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la misma empresa y por los mismos hechos, lo que había motivado la apertura del expediente administrativo número 2017/95 en el que ya se había requerido al interesado para que presentara documentación complementaria y se había solicitado el informe del Departamento de Urbanismo.

SÉPTIMO.- Al no haberse recibido el informe solicitado a la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda, mediante escrito de 21 de diciembre de 2017 se reiteró la petición.

OCTAVO.- El 12 de septiembre de 2018 tuvo entrada en el Registro CARM un oficio del Concejal Delegado de Desarrollo Sostenible y Función Pública del Ayuntamiento de Cartagena que decía remitir el informe incorporado a su expediente número 2017/68, iniciado a solicitud de "--", evacuado por el Jefe de Servicio Jurídico de Planeamiento y Medio Ambiente, el 19 de julio de 2017, exponiendo la no concurrencia de los requisitos establecidos por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público para la exigencia de responsabilidad patrimonial al Ayuntamiento. Decía que remitía, no obstante, copia de la reclamación que ante él se había presentado "[...] a efectos de la tramitación por parte de la Administración a la que me dirijo [...]" y solicitaba que se informara de los trámites que en su caso se hubieran realizado en relación con el expediente mencionado. Al no adjuntarse la copia del informe sobre la citada reclamación se subsanó el error mediante un nuevo oficio del Ayuntamiento registrado el 14 de septiembre de 2018.

NOVENO.- El Jefe de Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras evacuó su informe el día 31 de enero de 2019 concluyendo que no concurrían los supuestos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial por parte de la Administración regional.

DÉCIMO.- Abierto el trámite de audiencia por acuerdo de 14 de marzo de 2019, y notificado al interesado y al Ayuntamiento el siguiente día, el representante de la empresa compareció ante el órgano instructor el día 25 de marzo de 2019 solicitando y obteniendo copia de la información que se relaciona en la diligencia extendida al efecto que obra en el expediente remitido.

UNDÉCIMO.- Mediante escrito presentado en el Registro CARM el día 10 de abril de 2019 la reclamante formuló alegaciones dando por reproducidas todas las que ya constaban en el informe técnico del arquitecto unido a la reclamación inicial y añadiendo que, respecto a la pérdida de aprovechamiento, se derivaba de la anulación de la modificación 125 PGMO 1987 que había sido aprobada por silencio administrativo, lo que le permitía considerar patrimonializado el derecho, y que en cuanto a los gastos realizados se habían aportado los justificantes que los demostraban, entendiendo que eran capítulos indemnizables. Añadía que la anulación del planeamiento "[...] cuando es por los errores administrativos de los órganos encargados de la tramitación, sí genera un perjuicio al ciudadano, que tiene el legítimo derecho a confiar en que estas modificaciones urbanísticas se tramitarán forma correcta, para que no sean anuladas por los Tribunales, y ocasionando unos perjuicios que si tienen una valoración económica que es la que se reclama".

DECIMOSEGUNDO.- El día 8 de julio de 2019 el órgano instructor formuló propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada al no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos por la normativa de aplicación, no existiendo relación de causalidad entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público.

DECIMOTERCERO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

I. La LPACAP, junto a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), configuran la actual regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Dichas Leyes entraron en vigor el día 2 de octubre de 2016 (Disposición final séptima LPACAP y Disposición final decimoctava de la LRJSP), por lo que habiéndose presentado la reclamación con fecha 15 de junio de 2017, le son plenamente aplicables.

II. En el supuesto de daños materiales o patrimoniales la legitimación activa para reclamar su reparación recae, de forma primaria, en el propietario de la cosa dañada o perdida, en tanto que es quien sufre en su patrimonio el detrimento de valor que constituye el daño, por lo que la mercantil reclamante ostenta legitimación activa en este procedimiento al haber sufrido en su patrimonio la pérdida de valor del aprovechamiento y haber incurrido en los gastos que reclama por haber devenido inútiles, según ella, por la anulación de la revisión aprobada en 2012 del Plan General Municipal de Ordenación de Cartagena, por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia mediante sentencia de 20 de mayo de 2015 había declarado la nulidad de la Orden, siendo posteriormente confirmada por la del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2016, lo que implicó que recobrara vigencia el PGMO 1987.

En cuanto a la legitimación pasiva, hay que analizarla a la luz de que la reclamación se dirige indistintamente contra la CARM y contra el Ayuntamiento de Cartagena. No cabe duda que la CARM ostenta tal legitimación al ser quien aprobó la revisión del PGMO 1987 por la Orden de su Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, de cuya anulación se derivan los daños según la mercantil reclamante. También queda acreditada la legitimación pasiva del Ayuntamiento de Cartagena en cuanto aprobó definitivamente el Plan de Actuación de la UEN-10 el 29 de enero de 2016 y dictó el acto de aprobación inicial del Proyecto de Reparcelación el 28 de marzo del mismo año.

III. En cuanto al plazo para el reclamar, el artículo 67.1 LPACAP establece el plazo de un año que, tratándose de daños patrimoniales, comienza a computarse a partir de producirse el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo.

Siguiendo la doctrina establecida por este Consejo Jurídico (Dictamen, entre otros, 195/2015) "La concreción del denominado dies a quo, en materia de prescripción, viene determinada por el principio general de la actio nata, a cuyo respecto el Tribunal Supremo ha considerado que "no puede ejercitarse (la acción) sino desde el momento en que resulta posible por conocerse en sus dimensiones fácticas y jurídicas el alcance de los perjuicios producidos. Esta doctrina tiene su origen en la aceptación por este Tribunal (sentencias de la Sala Tercera de 19 de septiembre de 1989, 4 de julio de 1990 y 21 de enero de 1991) del principio de «actio nata» (nacimiento de la acción), según el cual el plazo de prescripción de la acción comienza en el momento en que ésta puede ejercitarse, y esta coyuntura sólo se perfecciona cuando concurren los dos elementos del concepto de lesión, es decir, el daño y la comprobación de su ilegitimidad (Sentencia de 3 de mayo de 2000 que cita otras anteriores)".

En el presente caso, la reclamante anuda el daño a la anulación de la Orden por la que se aprobó la revisión del PGMO 1987, así decretada por la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de 20 de mayo de 2015, confirmada por la del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2016, por lo que el dies a quo será la fecha de notificación de dicha sentencia. Como la reclamación se presentó el 15 de junio de 2017, debe considerarse temporánea.

IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.

El hecho de que en el oficio de remisión del informe del Jefe de Servicio Jurídico de Planeamiento y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Cartagena, de 19 de julio de 2017, se diga que se remite copia de la reclamación que ante él se había presentado "[...] a efectos de la tramitación por parte de la Administración a la que me dirijo [...]" debe entenderse así, sin que pueda derivarse de tal afirmación la intención de inhibirse de conocer de la reclamación que ante él se había presentado y que originó la instrucción de un expediente bajo el número 2017/68, si bien no consta la resolución que en él se haya dictado.

TERCERA.- Consideraciones generales sobre los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.

El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes LRJSP.

Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto citado, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

CUARTA.- Sobre la concurrencia de los requisitos en el caso sometido a consulta.

La reclamación dictaminada toma como base la existencia de una lesión en los bienes y derechos de la mercantil, lesión que se concreta en los daños que no estaba obligada a soportar derivados de la pérdida del aprovechamiento que correspondería a la finca de la que es titular y en los gastos en que incurrió que han devenido inútiles, de no haberse producido la anulación de la Orden.

Considera la reclamante en su escrito de alegaciones de 9 de abril de 2019 que la anulación de la Orden de aprobación de la revisión en 2012 del PGOM 1987 es generadora de unos perjuicios que deben ser indemnizados puesto que "[...] la anulación del Planeamiento cuando es por los errores administrativos de los órganos encargados de la tramitación, sí genera un perjuicio al ciudadano, que tiene el legítimo derecho a confiar en que estas modificaciones urbanísticas se tramitarán de forma correcta, para que no sean anuladas por los Tribunales, y ocasionando unos perjuicios que sí tienen una valoración económica, que es la que se reclama". Entiende así que la incorrecta actuación tanto del Ayuntamiento de Cartagena como de la CARM habrían creado una falsa apariencia de validez jurídica respecto de la UEN-10 que la llevó a realizar inversiones y gastos que han devenido inútiles a consecuencia de su anulación por los tribunales, defraudando su confianza legítima en el buen hacer de la Administración. Su estudio permite hacer los siguientes consideraciones:

1. La jurisprudencia (STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 7 de noviembre de 2017) señala que "el examen de la antijuridicidad del daño, como elemento determinante de la resarcibilidad de la lesión, permite a la jurisprudencia modular la responsabilidad en cada caso, atendiendo a la naturaleza y alcance de la actividad administrativa causante, que en el caso de las reclamaciones derivadas de la anulación de actos o disposiciones ha dado lugar a una doctrina, que se refleja ya en las sentencias de 5 de febrero de 1996, 4 de noviembre de 1997, 10 de marzo de 1998, 29 de octubre de 1998, 16 de septiembre de 1999 y 13 de enero de 2000, y que se recoge, entre otras, en la sentencia de 20 de noviembre de 2013, cuya aplicación en la recurrida se cuestiona por la parte en este recurso, lo que hace innecesaria su reproducción, aunque sí conviene recoger las precisiones que se hacen en la sentencia citada de 13 de enero de 2000, acerca de la razón por la que, según dicha doctrina, se excluye el carácter antijurídico de la lesión en los casos indicados de ejercicio razonado y razonable de sus facultades, señalando que «ello es así porque el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones, en los supuestos en que para ello haya de valorar conceptos indeterminados o la norma legal o reglamentaria remita a criterios valorativos para cuya determinación exista un cierto margen de apreciación, aun cuando tal apreciación haya de efectuarse dentro de los márgenes que han quedado expuestos, conlleva el deber del administrado de soportar las consecuencias de esa valoración siempre que se efectúe en la forma anteriormente descrita. Lo contrario podría incluso generar graves perjuicios al interés general al demorar el actuar de la Administración ante la permanente duda sobre la legalidad de resoluciones»".

La propuesta de resolución elevada destaca el propósito que movió a la CARM para el dictado de tal Orden, que no era otro que el de "[...] realizar una interpretación en aras a la eficacia y eficiencia administrativa, principios informadores del ordenamiento administrativo, con la finalidad de agilizar la solución de los problemas que planteaba el municipio, que se regía por un plan de 1987". Por tal razón se dictó la Orden anulada que no hacía una aprobación pura y simple de la revisión del PGMO 1987 sino que la dejaba condicionada a la subsanación de numerosos defectos, decretando la suspensión de sus efectos en las áreas a que afectaba en tanto no se produjera la misma. Hacía con ello aplicación del artículo 137, b) del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprobó el Texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia (LSMU). La interpretación del concepto jurídico indeterminado que tal precepto recoge al decir "[...] cuando las modificaciones a introducir fueran de escasa relevancia [...]" no fue admitida por los tribunales que declararon la nulidad de la Orden. Siendo ello así, el desacierto en la interpretación realizada no priva totalmente de fundamentación a la decisión adoptada para dar solución pronta a los problemas que la antigüedad del plan estaba ocasionando en la ciudad de Cartagena. Es decir, en términos de la sentencia anteriormente reproducida, el derecho de los particulares a que la Administración resuelva sobre sus pretensiones conlleva el deber de soportar las consecuencias de las valoraciones que deba efectuar, siempre que lo haga dentro de ciertos márgenes que, a decir de la STS de 13 de enero de 2000 (RJ 2000/659), deben ser "razonados y razonables". Es claro que la primera condición se cumplió pues la Orden expresaba las razones por las que la aprobación era condicionada y en qué aspectos. La segunda, la razonabilidad fue la negada por los dos tribunales que conocieron del asunto. Muestra de ello es lo dicho en el FJ séptimo de la STS de 15 de junio de 2016, según el cual: "En el presente supuesto las deficiencias observadas han sido tantas -sólo su enumeración ocupa catorce páginas de la sentencia recurrida- y sobre todo, tan importantes en su conjunto en cuanto afectan, como hemos dicho, a la estructura general y orgánica, a todos los sistemas generales, a todo tipo de suelos, -urbano, urbanizable y no urbanizable-, a la normativa urbanística, ya de carácter general, ya de carácter particular, que obligado resulta concluir con la Sala de instancia en la sustancialidad de las modificaciones introducidas, determinantes de la necesariedad de un nuevo trámite de información pública, que éste Tribunal Supremo viene estableciendo -así sentencias de 14 de febrero de 2011 (RJ 2011, 1460) y 21 de junio de 2013 (RJ 2013, 5317) - cuando la modificación introducida tiene carácter sustancial por implicar una alteración fundamental del modelo territorial elegido o por modificar las líneas o criterios básicos del Plan y de su propia estructura o bien por resultar distinto y diferente".

De lo dicho hasta ahora pareciera concluirse que tiene razón la mercantil reclamante cuando invoca la infracción del principio de confianza legítima como causa demostrativa de la antijuridicidad de los daños que afirma haber sufrido. Sin embargo, ese principio se correlaciona con otro, el de buena fe en las relaciones entre la Administración y los ciudadanos que matiza el pretendido valor absoluto del primero. Así queda reflejado en la STS núm. 816/2019, de 13 junio (RJ 2019\2732) dictada en relación con una reclamación de daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 9/2013, de 12 de julio (RCL 2013, 1092) , por el que se adoptaron medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema, y posterior normativa de desarrollo, en particular, el Real decreto 413/2014, de 6 de junio (RCL 2014, 807) y la orden IET/1045/2014, de 16 de junio. Dicha sentencia, en su FJ noveno señala: "El principal argumento de la demanda se basa en el principio de confianza legítima, en cuanto, reconociendo la legalidad y constitucionalidad de la norma, asegura y trata de acreditarlo, que cuando realizó su inversión resultaba absolutamente imprevisible el cambio de régimen retributivo operado.

La jurisprudencia de esta Sala [...]sostiene que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta "El que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones".

[...] .

En el supuesto enjuiciado en este recurso contencioso-administrativo no estimamos que de la regulación del sector eléctrico vigente en aquel momento, como hemos dejado dicho, pudiera considerarse -por sí mismo- un signo externo concluyente bastante para generar en los titulares de instalaciones la confianza legítima, esto es, la creencia racional y fundada, de que el régimen retributivo de la actividad de generación de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables que producía no podía resultar modificado o alterado en el futuro, pues ninguna disposición del RD del año 2004, al que estaban acogidas sus instalaciones, garantizaba que la tarifa regulada fuera inmodificable, fuera de alguna declaración más o menos retórica.

La verosimilitud de la confianza de la mercantil en la "estabilidad" de las decisiones de las dos Administraciones se puede poner en cuestión en el caso presente pues el mero contraste de fechas pone de manifiesto que ya la decisión de la mercantil de adquirir los terrenos, formalizada en escritura de 27 de enero de 2015, se adoptó cuando estaba próxima a ser dictada la STSJ de 20 de mayo siguiente, pudiendo presumirse, a la vista de su objeto social, que conocía la existencia del litigio. Y si lo conocía no puede alegar el daño causado por la pérdida de aprovechamiento cuando el riesgo de que la revisión del plan fuera anulada, voluntariamente admitido, se materializó en su contra. Pero es más, después del dictado de esa primera sentencia, la mercantil, ya declarada la nulidad de tal revisión, continuó ejecutando actuaciones que, según ella, le han generado daños de los que demanda su resarcimiento. Así, por ejemplo, consta en el expediente que presentó un Programa de Actuación de la UEN-10, aprobado inicialmente el 23 de octubre de 2015 y definitivamente el 29 de enero de 2016; o que, posteriormente, también elaboró un Proyecto de reparcelación que sometió a la aprobación del Ayuntamiento, obteniendo la inicial el 28 de marzo de 2016, tres meses antes del dictado de la STS de 15 de junio de 2016 que confirmó la anulación decretada por el Tribunal Superior de Justicia de Murcia.

Así observamos que el comportamiento de la mercantil no puede entenderse como absolutamente ajeno al devenir de los actos de la Administración, de modo que, cuando los tribunales anularon su actuación se viera totalmente sorprendida, lo que ampararía su invocación del principio de confianza legítima como fundamento de la reclamación por los daños que aquella le hubiera podido causar.

2. Pero a lo hasta aquí expuesto podemos agregar otro argumento. De la lectura de la reclamación inicial, con la documentación que la acompaña, y del escrito de alegaciones presentado por la mercantil, se deduce que la mercantil remonta la consolidación de su derecho lesionado a un momento anterior a la Orden. Parte de la afirmación de que la revisión del PGMO 1987 anulada no hacía más que incorporar el efecto derivado de la aprobación de la modificación número 125 del PGMO 1987, que entendía producida por silencio administrativo al haber transcurrido el plazo en el que debió dictarse su aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno, tras la provisional acordada el 1 de junio de 2006 por el Ayuntamiento de Cartagena. Así podía entenderse pero, incluso en ese caso, por tal circunstancia simplemente no se entienden plenamente adquiridas todas las facultades generadas por el proceso urbanizador.

La patrimonialización de las mismas se efectúa mediante un proceso gradual que no se habría cumplido puesto que, para que así sucediera, debían cumplirse todos los deberes que dicho proceso impone a los titulares. El artículo 2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, vigente por el momento en que se pretende entender producida esa adquisición, disponía: "Las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios". Y en su número 2: "La ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes".

Como ha reiterado el Tribunal Supremo (por todas, Sentencias de la Sala 3ª, de 20 de marzo y de 17 de junio de 1989), el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, sin que, por tanto, tal ordenación confiera derechos a los propietarios a exigir indemnización, pues da lugar a meros límites y deberes que definen el contenido normal del derecho de propiedad, según su calificación urbanística. Esta concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria ha sido reconocida por el derecho positivo de manera constante. Así lo hacía ya el artículo 76 del Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (LS), el artículo 9.2 de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (LRUVS), el artículo 23 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (TRLS92), o el Real Decreto Legislativo 2/2008 de 20 de junio (TRLS), en el artículo 7.1 al disponer que: "el régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística" (hoy artículo 11.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre).

Para considerar la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial ha de acudirse al criterio de si han sido incorporados realmente al patrimonio de su titular o constituyen meras expectativas de derecho, no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se crea llamado a hacerlas efectivas, o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico (STS, Sala 3ª, de 26 de noviembre de 1999).

La jurisprudencia ha sentado criterios muy consolidados sobre esta materia, de manera que las expectativas que otorga el planeamiento se convierten en verdaderos derechos o intereses legítimos cuando se cumplen las cargas y deberes impuestos por el proceso urbanizador o edificatorio. Así el Tribunal Supremo ha señalado que "cuando el propietario ha cumplido los deberes y ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio, y ello mediante la realización de actuaciones materiales que requieran la ejecución del planeamiento, puesto que solamente cuando el plan ha llegado a la fase final de realización se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico previsto en la ordenación y, sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implica la lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así a la indemnización" (entre otras, Sentencias de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 27 de junio de 2006, de 22 de marzo y de 23 de mayo de 2014, estas últimas relativas a la moratoria turística en Canarias).

En igual sentido que el expresado, el Dictamen 23/2011 de este Consejo indicó: "A este respecto no conviene olvidar que sólo son indemnizables los perjuicios efectivos, no los futuros ni los hipotéticos, y los aprovechamientos urbanísticos futuros convenidos no son sino meras expectativas hasta tanto se patrimonializan por los propietarios, lo que sólo concurre cuando se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización previstos en la legislación urbanística (por todas, la importante STS, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1987, ya citada)".

Es decir, los derechos derivados de la ordenación urbanística no se pueden ejercer en tanto no se hayan adquirido con el cumplimiento íntegro de los deberes que tal proceso exige a los propietarios y, por lo tanto, para que su lesión pudiera entenderse como daño eventualmente indemnizable tendrían que existir ya como derechos consolidados, hecho solo posible con la total ejecución del planeamiento (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1987).

De esta manera nos encontramos con que, aun admitiendo como hipótesis que la modificación 125 del PGMO 1987 se hubiera aprobado por silencio administrativo, para la adquisición de todas las facultades que de ella pudieran derivarse se exigía el cumplimiento de los deberes impuestos a la mercantil, y no es así, como lo demuestra el informe del Jefe del Servicio de Planeamiento y Medio Ambiente del Ayuntamiento, de 13 de diciembre de 2017, que expresamente afirma: "A la vista de lo anterior, la gestión de la unidad de actuación no ha llegado a realizarse, faltando la aprobación definitiva del proyecto de reparcelación y la ejecución de las obras de urbanización precisas para que los terrenos adquieran la condición de solar, incluidas las demoliciones previstas".

La falta de ejecución de, al menos, "las demoliciones previstas" queda, por otro lado, acreditada con la documentación que la mercantil presenta para justificar la reclamación de los gastos en que incurrió. Junto a gastos generados por la tramitación de los expedientes voluntariamente iniciados por ella (tasas por tramitación del expediente de gestión, por ejemplo) hay otros derivados de las obras ejecutadas, todas ellas después del dictado de la sentencia de 20 de mayo de 2015, que anuló la Orden. Así, se adjunta una factura por la construcción y colocación de una puerta de chapa con cerradura por 230 €, de 15 de septiembre de 2015; otra por trabajos de albañilería realizados en el edificio sito en calle Carlos III de Cartagena consistentes en picado de balcones y repisa por desprendimiento, colocación de enganches, tela y redes, y limpieza de terrazas y repaso de antepechos, por 5.565 €, también de 15 de septiembre de 2015; o, por último, otra factura, por 4.507,25 €, por los materiales y mano de obra empleados en el desmontaje de tuberías en viviendas y taponar tuberías, desmontar sanitarios y limpieza de todas las viviendas, abonada el 2 de junio de 2016. Como consecuencia, si, al menos las demoliciones previstas no se habían ejecutado, no se había completado íntegramente la ejecución del planeamiento, teniendo como consecuencia que no pueda considerarse patrimonializado el derecho que se considera lesionado.

Por otro lado, a excepción de las comentadas facturas, no se ha aportado al procedimiento ningún tipo de documento en el que se constate directamente la ejecución de actividades que se puedan calificar como "necesarias" para la ejecución del planeamiento que se derogó posteriormente, ni consta ninguna exigencia directa por parte de la Administración de ejecutar ningún tipo de actuación, sino que lo fueron de forma voluntaria sin acomodarse al estadio en el que se encontraba la tramitación de la revisión del PGMO1987, puesto que con la realización de los trabajos y actuaciones asumió un riesgo antes del pronunciamiento de los tribunales sobre la legalidad de la misma. No existiendo lesión no hay obligación de indemnizar.

En resumen y por todo lo expuesto, el Consejo Jurídico entiende que la reclamación debe ser desestimada.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en cuanto es desestimatoria de la reclamación presentada al no concurrir los requisitos legalmente exigibles para reconocer la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración.

No obstante, V.E. resolverá.