Dictamen nº 407/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 31 de octubre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de San Javier, mediante oficios registrados los días 8 de abril y 30 de septiembre de 2019, sobre consulta facultativa relativa al recurso extraordinario de revisión contra el Decreto de Alcaldía 1209/2016, de 27 de agosto, sobre prescripción de determinada infracción urbanística (expte. 135/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Previa Acta de Inspección, de 8 de julio de 2015, informe del Arquitecto Técnico Municipal de 7 de agosto de 2015 y la emisión de informe jurídico, de 1 de septiembre de 2015, el Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de San Javier dicta el Decreto núm. 2002/2015, de 9 de septiembre, en virtud del cual acuerda incoar procedimiento sancionador por infracción urbanística contra D. X, ordenar la suspensión inmediata de las obras e incoar procedimiento para la protección de la legalidad urbanística vulnerada, por la construcción de un invernadero, tipo parral, de 8.000 m2, en la parcela 148, polígono 10, de San Javier.

SEGUNDO.- Tramitado el procedimiento sancionador con práctica de la prueba propuesta, con fecha 27 de mayo de 2016 se dicta Decreto núm. 1209/2016 por el Alcalde del Ayuntamiento por el que se resuelve el procedimiento, declarando prescrita la infracción al considerar terminadas las obras desde hacía más de 4 años.

TERCERO.- Con fecha 24 de diciembre de 2018 tiene entrada en el Ayuntamiento escrito de D.ª Y, Concejal del Grupo Socialista del Ayuntamiento de San Javier, solicitando que sea revisado el expediente, atendiendo al Informe de fecha 8 de julio de 2015, al Informe de Urbanismo de fecha 7 de agosto de 2015 y al Informe Jurídico de fecha 1 de septiembre de 2015, dado que el invernadero se construye completamente nuevo en 2015.

CUARTO.- Tras la emisión de informe jurídico de 24 de enero de 2019, por el Concejal Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de San Javier se dicta el Decreto núm. 2003/2019, de 29 de enero, por el que se incoa un procedimiento de recurso extraordinario de revisión, al haber aparecido documentos de valor esencial para la resolución del asunto que evidencian el error en la resolución recurrida.

QUINTO.- Con fecha 20 de febrero de 2019, D. X formula alegaciones solicitando el archivo del procedimiento y que se dé trámite de audiencia a él mismo, a los testigos que depusieron en el procedimiento sancionador y al técnico que suscribió el informe.

SEXTO.- Con fecha 2 de abril de 2019, el Arquitecto Técnico Municipal emite informe en el que concluye que "2º. Las obras no han consistido, como manifiesta en su escrito de alegaciones, en la eliminación de la cubrición, las varillas y los alambres de sujeción, sino que se ha realizado un invernadero de nueva construcción, no manteniéndose ninguno de los elementos que conforme a lo descrito en el párrafo anterior constituyen los elementos básicos y fijos de los invernaderos puesto que éstos ya no existían en la parcela, como se puede apreciar en el video realizado por la mercantil GETNISA para la realización del catálogo de los caminos públicos, aportado recientemente al expediente, donde se aprecia que en el año 2015 no había nada construido sobre la citada parcela"

SÉPTIMO.- Con fecha 2 de abril de 2019, la instructora del expediente formula propuesta de resolución estimatoria del recurso extraordinario de revisión contra el Decreto núm. 1209/2016, de 27 de mayo, que declaró indebidamente la prescripción de la infracción objeto del procedimiento sancionador núm. P02062015/000046.

OCTAVO.- Con fecha 8 de abril de 2019, se recabó el Dictamen de este Consejo Jurídico sobre el recurso extraordinario de revisión referido, acompañando el expediente administrativo.

Mediante Acuerdos de este Consejo Jurídico números 9/2019, de 11 de abril, y 24/2019, de 31 de julio, se solicita que se complete el expediente, teniendo entrada el expediente completo en este Consejo Jurídico con fecha 30/09/2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Considera el Ayuntamiento remitente, en su oficio de 22 de abril de 2019, que la solicitud de Dictamen resulta preceptiva, "de conformidad con el artículo 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en conexión con el ya expuesto artículo 126 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones públicas", al considerar que sólo se podrá prescindir del Dictamen cuando se acuerde motivadamente la inadmisión a trámite del recurso extraordinario de revisión.

Como ya dijimos en nuestro Dictamen nº 308/2019 "...se interpreta que el precepto transcrito establece la preceptividad del Dictamen en caso de recursos extraordinarios de revisión, cuestión a la que viene refiriéndose el Consejo jurídico desde el Dictamen 21/01. Allí se advertía que la reforma introducida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se refiere a la intervención de órgano consultivo de forma indirecta y nada clarificadora, siendo dudoso que tan colateral referencia sirva para sostener el carácter preceptivo en el recurso extraordinario de revisión. Si bien el fundamento de la intervención se justificaría en la garantía de la legalidad objetiva, al interponerse contra actos ya firmes en vía administrativa (a semejanza de la revisión de oficio), a la luz de los preceptos citados, consideraba el Consejo Jurídico, no podemos concluir que tal preceptividad constituya una exigencia del procedimiento administrativo común, como tampoco lo es de la legislación regional, a tenor del artículo 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

Ya vigente la LPACAP el Dictamen 30/18 destacaba que, aun admitiendo que existen posiciones doctrinales que avalan la similitud del recurso extraordinario de revisión con la revisión de oficio, y teniendo en cuenta también que la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (LOCE), no ofrece duda sobre la preceptividad del Dictamen en el ámbito estatal, no ha estimado nunca este Consejo Jurídico que de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas o de las normas del procedimiento administrativo común pueda extraerse la consecuencia de la preceptividad de la consulta en las Administraciones Públicas distintas a la del Estado, conclusión que debe mantenerse a la vista de la redacción de los artículos 125 y 126 LPACAP, que mantienen los términos de la del 119 LPAC.

La intervención del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma se formuló en este último precepto -como ya se ha dicho- de forma indirecta tras la reforma introducida en la LPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, ya que con anterioridad no se recogía tal previsión en la redacción primera de la LPAC, sino, como ha quedado dicho, en la LOCE (artículo 22.9). La nueva redacción suscitó el problema de su aplicación a aquellas Comunidades Autónomas que, en ejercicio de su potestad de autoorganización institucional, dispusieran de órganos consultivos a los que no se hubiera atribuido expresamente dicha competencia, como es el caso del Consejo Jurídico de la Región de Murcia. En tal contexto, cabe admitir la razonabilidad de la argumentación de quienes consideran que la preceptividad del dictamen de este órgano consultivo se puede fundamentar sobre la base de una interpretación "a sensu contrario" del artículo 119.1 LPAC, o ahora del 126 LPACAP, puesto que si éste dispensa la necesidad de su emisión en el supuesto de inadmisión a trámite, o cuando se hubieran desestimado en cuanto al fondo otros recursos sustancialmente iguales, en los restantes supuestos parece querer decir que sí será exigible, conclusión que se encontraría avalada por algunas resoluciones judiciales aisladas que consideran la emisión del Dictamen como parte del procedimiento administrativo común, como la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª, de 14 de marzo de 2002 (rec. cas. nº 1063/19979). No obstante, es necesario tener en cuenta que el asunto enjuiciado en tal sentencia (que no tiene otras que la secunden), aunque con menciones a la LPAC, se refiere a la aplicabilidad del artículo 22.9 de la LOCE, en el cual la preceptividad está fuera de toda duda. Además debe tenerse en cuenta que tanto en la LPAC (art. 83.1) como en la LPACAP (art. 80.1) la preceptividad de un Dictamen debe imponerse expresamente, sin que pueda, por tanto, deducirse, y que en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, como ha dicho el TSJRM, no es de aplicación el artículo 22.9 LOCE, pues en la materia rige la LCJ, cuyo artículo 11 establece el carácter facultativo del dictamen, y el 12 contempla los supuestos de exigencia preceptiva, entre los que no se encuentra el recurso extraordinario de revisión, ni para la Administración regional, ni para los Ayuntamientos.

Lo anterior no impide al Consejo Jurídico apreciar que existe fundamento para la intervención del órgano consultivo en el recurso extraordinario de revisión, que no sería otro distinto a la garantía de la legalidad objetiva, al interponerse tal recurso contra actos ya firmes en vía administrativa. La técnica revisora así establecida guarda semejanzas con la institución de la revisión de oficio; más aún, algunas de las causas del recurso extraordinario de revisión, según doctrina autorizada, se solapan con las que motivan la revisión de oficio prevista en el artículo 106 LPAC, cuyo apartado 3 -sobre la posibilidad de inadmitir a trámite las solicitudes formuladas por los interesados- fue reproducido por el artículo 119.1 LPAC y, ahora, por el 126.1 LPACAP. Esta parece ser la tendencia doctrinal promovida por el Consejo de Estado (Dictamen nº. 1.076/91, de 31 de octubre, sobre el Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) cuando recomendaba, reproduciendo el contenido de la memoria del año 1990, que "se estimaba deseable una valoración conjunta de ambas instituciones, primero, y una articulación armónica y refundidora, después, en una sola institución".

Pero el derecho positivo, con independencia de las consideraciones institucionales o de "lege ferenda" que este Consejo Jurídico puede compartir, no avala esa idea. Por eso, resulta adecuado concluir que, a la luz de la previsión del artículo 126.1 LPACAP en relación con el artículo 12.7 LCJ, no puede sostenerse que se imponga el trámite preceptivo de consulta en los recursos extraordinarios de revisión presentados ante la Administración regional o ante las Administraciones Locales de la Región de Murcia.

Con posterioridad, en su oficio de 12 de julio de 2019, a pesar de insistir en el carácter preceptivo del Dictamen, considera, no obstante, que "puesto que la estimación del recurso implica un claro gravamen al interesado, este Ayuntamiento estima procedente recabar, aunque sea con carácter facultativo, este Dictamen del Consejo", por lo que el presente Dictamen se emite con carácter facultativo en virtud del artículo 11 LCJ.

SEGUNDA.- Requisitos de procedimiento. Legitimación activa.

I. Régimen General.

La legitimación para recurrir corresponde a los titulares de los derechos o intereses legítimos para cuya defensa se actúa, lo que significa que podrán promover el procedimiento revisor las personas legitimadas conforme a lo previsto en el artículo 4 LPACAP, esto es, los titulares de derechos o intereses legítimos. 

Siendo esto así, parece evidente considerar que la definición de interesado, en virtud de los artículos 4 y 125 LPACAP, comprende, junto a quienes resultaran directamente afectados por la resolución de cuya revisión se trata, a los titulares de derechos subjetivos en sentido estricto, así como a todas aquellas personas cuyos intereses legítimos puedan verse afectados. 

Como nos dice el Consejo Consultivo de Castilla y León, en su Dictamen nº 494/2004, emitido en un procedimiento de revisión de oficio, "La legitimación implica, tal como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2003, una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto. 

La Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1997 señala que el concepto de interés legítimo es un concepto «mucho más amplio que el de interés personal y directo (...) y que consiste en el que tienen aquellas personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos o administrados y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de ese su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato».

Ese interés, desde el punto de vista procedimental administrativo y procesal jurisdiccional, es una situación reaccional, en pro de la defensa y efectiva reintegración de lo que doctrinalmente se ha llamado el propio círculo jurídico vital, y, en evitación de un potencial perjuicio ilegítimo temido, está conectado con este concepto de perjuicio, de modo que el interés se reputa que existe siempre que pueda presumirse que la declaración jurídica pretendida habría de colocar al accionante en condiciones legales y naturales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, incluso, de índole moral (sin que sea necesario que quede asegurado de antemano que forzosamente haya de obtenerlo, ni que deba tener apoyo en un precepto legal expreso y declarativo de derechos), así como cuando la persistencia de la situación fáctica creada o que pudiera crear el acto administrativo ocasionaría un perjuicio, con tal de que la repercusión del mismo no sea lejanamente derivada o indirecta sino resultado inmediato de la resolución dictada o que se dicte o llegue a dictarse. 

Ese interés legítimo, que abarca todo interés material o moral que pueda resultar beneficiado con la estimación de la pretensión ejercitada (siempre que no se reduzca a un simple interés por la pura legalidad), puede prescindir, ya, de las notas de «personal y directo», pues tanto la Jurisprudencia del Tribunal Supremo como la del Tribunal Constitucional (en Sentencias, entre otras, 60/1982, de 11 octubre, 62/1983, de 11 julio, 160/1985, de 28 noviembre), han declarado, al diferenciar el interés directo y el interés legítimo, que éste no sólo es superador y más amplio que aquél sino también que es, por sí, autosuficiente, en cuanto presupone que la resolución administrativa a dictar ha repercutido o puede repercutir, directa o indirectamente, pero de un modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien se persona». 

Por su parte, el Consejo de Estado, en el Dictamen número 2.124/1994, de 7 de diciembre, referido a un expediente de revisión de oficio, ha tenido la oportunidad de manifestar respecto de la condición de interesado en esta clase de procedimientos que «la estimación, pues del interés ha de ser amplia y generosa respecto del accionante del procedimiento. Sin embargo el límite último de dicho interés lo constituye la necesaria legitimación con la que se intervenga en el supuesto. Otra cosa supondría dar entrada en los procedimientos revisores generales a una desconocida acción pública de nulidad, lo cual constituye una excepción regulada como tal en supuestos muy concretos. 

La inexistencia de una acción pública de nulidad en materia de procedimiento administrativo general deriva de la particularidad y especialidad con que sobre determinados supuestos y personas proyecta su eficacia el acto administrativo en que necesariamente debe terminar todo procedimiento. Fundada la acción pública, como su propio nombre indica, en consideraciones protectoras del interés general, no se reconoce su presencia en un estricto ámbito procedimental, como el aquí examinado»". 

Aplicando los criterios expuestos al presente asunto, no se aprecia la existencia de ningún interés legítimo de la accionante, ni en el procedimiento sancionador objeto del recurso extraordinario de revisión que nos ocupa, ni respecto de este último tampoco, más allá de un interés reducido exclusivamente a la pura legalidad, como ella misma reconoce en su escrito, al solicitar "Que sea revisado el expediente..., que se recupere la legalidad", motivo insuficiente, como tiene declarado la jurisprudencia, según hemos indicado anteriormente, para apreciar la necesaria legitimación.

Tampoco puede fundamentarse dicha legitimación en el artículo 63.1 de la Ley 7/1985, de 2 abril, Reguladora de la Bases de Régimen Local, que establece que "1. Junto a los sujetos legitimados en el régimen general del proceso contencioso-administrativo podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales que incurran en infracción del ordenamiento jurídico:

(...)

b) Los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos", ya que el Decreto impugnado no procedía de un órgano colegiado, sino del Alcalde.

II. Legitimación activa en el ámbito urbanístico.

Ahora bien, el Decreto cuya anulación se pretende se dicta en un procedimiento sancionador, incoado por infracción urbanística al realizar obras (invernadero) sin la preceptiva licencia municipal.

El artículo 5 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, recoge entre los derechos de todos los ciudadanos "f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora".

Por su parte, el artículo 62 de dicho texto refundido concreta dicho derecho en los siguientes términos:

"1. Será pública la acción para exigir ante los órganos administrativos y los Tribunales Contencioso- Administrativos la observancia de la legislación y demás instrumentos de ordenación territorial y urbanística.

2. Si dicha acción está motivada por la ejecución de obras que se consideren ilegales, podrá ejercitarse durante la ejecución de las mismas y hasta el transcurso de los plazos establecidos para la adopción de las medidas de protección de la legalidad urbanística".

La acción pública comprende todas las impugnaciones, tanto en vía administrativa como judicial, relacionadas con la legalidad urbanística, es decir, con la conformidad de la actividad urbanística a los presupuestos legal y reglamentariamente establecidos. Esta vinculación a la legalidad urbanística del ejercicio de la acción determina que se puedan ejercitar pretensiones de anulación del acto que se considera que transgrede la legalidad e, igualmente, se puede solicitar que se adopten las medidas para el restablecimiento de la legalidad urbanística conculcada, entre las que ha de incluirse la demolición de lo construido ilegalmente.

Por tanto, a la vista de lo expuesto, y en virtud de la acción pública, la recurrente estaría legitimada para impugnar el acto cuya anulación se pretende, siempre y cuando no hayan transcurrido los plazos que señala el artículo 62 anteriormente transcrito.

TERCERA.- Del recurso extraordinario de revisión.

I. Tenemos que partir de la consideración de que el recurso de revisión es un recurso extraordinario que, como tal, solo cabe interponerlo con fundamento en alguna de las causas previstas expresamente en el artículo 125 LPACAP. Así lo ha entendido también la jurisprudencia, que por abundante no se cita, en el sentido de considerar que:

"Ha de partirse de la consideración del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 118 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, como un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados -sólo los enumerados en dicho precepto-, impide examinar cuestiones que debieron invocarse en la vía de los recursos ordinarios o en el jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría, como decíamos en las recientes sentencias de 16 y 24 de marzo pasado, contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, a la vez que permitiría soslayar la vía de los recursos ordinarios, por lo que no cabe la admisión de argumento alguno de los contenidos en la demanda que suponga el examen, más allá de los motivos específicos invocados en el recurso extraordinario, de la concurrencia de otras posibles circunstancias que pudieran afectar a la situación de los recurrentes en este tipo de recursos (S. 26-4-2004 [RJ 2004, 2822]).

Partiendo de estas consideraciones generales, estamos ante un recurso administrativo extraordinario, en cuanto sólo pueden hacerse valer a través del mismo los concretos motivos de ilegalidad del acto que se establecen en la propia Ley (art. 118) y también en cuanto reabre la posibilidad de impugnación ante la Administración respecto de actos «firmes en vía administrativa», según expresión literal del referido art. 118 de la Ley 30/92 tras la reforma operada por Ley 4/1999, expresión que viene a terminar con las discrepancias anteriores sobre el alcance de la firmeza (administrativa o jurisdiccional) de los actos susceptibles de tal recurso, y que debe considerarse a efectos de interpretación de la redacción anterior, en el sentido de que tal recurso resulta viable en cuanto se ha alcanzado dicha firmeza en vía administrativa, en cualquiera de las formas que ello se produce, ya sea por haberse agotado dicha vía o por no haber interpuesto recurso administrativo en plazo, como señalaba el artículo 118 de la Ley 30/92 en la redacción originaria".

El procedimiento que nos ocupa se inicia mediante un escrito (en realidad dos) de D.ª Y, Concejal del Grupo Socialista del Ayuntamiento de San Javier, por el que solicita que sea revisado el expediente: P02062015/000049, que se recupere la legalidad atendiendo a los informes de fecha 8 de julio de 2015, al informe de Urbanismo de fecha 7 de agosto de 2015, y al informe jurídico de fecha 1 de septiembre de 2015, y ello por considerar inciertas e insuficientes, para desvirtuar la presunción de veracidad de lo reflejado en el acta de inspección que motivó la incoación del expediente sancionador, las declaraciones de los testigos que depusieron en el procedimiento sobre la antigüedad de la construcción.

En el escrito no se indica que se interpone recurso extraordinario de revisión, ni la causa (de las previstas en el artículo 125 LPACAP) en la que se fundamenta. No obstante lo anterior, en el Decreto núm. 203/2019 del Concejal Delegado de Urbanismo que incoa el procedimiento para la resolución del recurso, haciendo uso del artículo 115.2 LPACAP decide que "Aunque de forma expresa en el escrito del Grupo Municipal Socialista de 26 de diciembre de 2018 no se califica como tal, se ha de atender a lo previsto en este sentido por el artículo 115.2 de la LPACAP, según el cual, el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter. Pues bien, de los videos que obran en el Negociado de Patrimonio de este Ayuntamiento, y que corresponden a las inspecciones realizadas para la elaboración del Catálogo de Caminos Rurales del municipio, se ha incorporado al expediente uno de fecha 28 de mayo de 2015, (algo menos de dos meses antes de la fecha en que se levantó el acta de inspección por la que se puso de manifiesto la presunta comisión de una infracción urbanística) en el que se observa la parcela de referencia diáfana, sin invernadero alguno sobre ella, lo que evidencia que los postes fotografiados por el Inspector Municipal de Obras en fecha 8 de julio de 2015 corresponden a una obra nueva. Ello sin poner en tela de juicio la preexistencia de un invernadero de más de dos décadas de antigüedad, pero lo cierto es que ese posible invernadero se derribó y en su lugar se construyó uno nuevo.

Lo descrito en el párrafo anterior, puede encuadrarse en el supuesto del 125.1, b) de la LPACAP, ya citado..."

Es decir, el Ayuntamiento califica el escrito de la accionante como recurso extraordinario de revisión, sin fundamentar por qué lo considera como tal. Pero, además, no califica los escritos como recurso extraordinario de revisión por los propios documentos en virtud de los cuales se solicita la revisión del procedimiento (informe de fecha 8 de julio de 2015, informe de Urbanismo de fecha 7 de agosto de 2015, y el informe jurídico de fecha 1 de septiembre de 2015), sino que, sin justificar el rechazo de éstos, se alude como fundamento de la revisión a un video de fecha 28 de mayo de 2015, obrante en el propio Archivo del Ayuntamiento, realizado con ocasión de la elaboración del Catálogo de Caminos Rurales del Municipio, y en el que se observa la parcela de referencia diáfana, sin invernadero alguno sobre ella.

En efecto, a nuestro juicio, y dado que el escrito iniciador del procedimiento que nos ocupa no hace mención alguna a que se trate siquiera de un recurso, y mucho menos de un recurso extraordinario de revisión, sino que únicamente se solicita la revisión del expediente sancionador para recuperar la legalidad, con base en unos informes ya obrantes en el expediente, debió considerarse como una solicitud de inicio de los procedimientos de revisión de oficio regulados en los artículos 106 y siguientes LPACAP.

II. No es esto lo que ha hecho el Ayuntamiento, sino que califica los escritos como un recurso extraordinario de revisión, fundamentado en la letra b) del apartado 1 del artículo 125 LPACAP.

Según tiene manifestado de forma constante la doctrina jurisprudencial, el recurso extraordinario de revisión que se regulaba en el artículo 118 de la Ley 30/1992, de 2 era un recurso excepcional que, aparte de una interpretación estricta de los motivos invocados -sólo los motivos tasados enumerados en dicho precepto legal-, impedía examinar cuestiones que debían haberse aducido mediante los recursos administrativos ordinarios o en el recurso jurisdiccional contra el acto que puso fin a la vía administrativa, pues lo contrario atentaría contra la seguridad jurídica, dejando en suspenso sine die la firmeza de los actos administrativos, y por ello ha de evitarse en sede contencioso-administrativa que al socaire de un recurso jurisdiccional entablado contra un acto administrativo resolutorio de un recurso extraordinario de revisión pueda insistirse en materias que son propias de los recursos ordinarios administrativos. En este sentido se pronuncia, entre otras, la STS 3ª, Sección 6ª, de 6 de mayo de 2015 -recurso de casación número 519/2013 -, que añade lo siguiente:

"...es reiterada doctrina del Tribunal Constitucional que el recurso de revisión es, por su propia naturaleza, un recurso extraordinario y sometido a condiciones de interpretación estrictas, que significa una derogación del principio preclusivo de la cosa juzgada derivado de la exigencia de seguridad jurídica, que, en los específicos supuestos determinados en la Ley como causas de revisión, debe ceder frente al imperativo de la Justicia, configurada en el artículo 1.1 de la Constitución Española como uno de los valores superiores que propugna el Estado Social y Democrático de derecho en que se constituye España (SSTC, entre otras muchas, 124/1984 y 150/1993). El recurso de revisión está concebido para remediar errores sobre los presupuestos fácticos de la infracción y, desde luego, no puede promoverse como consecuencia únicamente de un error iuris. Así lo tiene declarado la jurisprudencia de este Tribunal Supremo en diversas resoluciones... Y en esa línea restrictiva de la institución impugnatoria debe señalarse que la jurisprudencia, como antes se apuntó, viene declarando que para el concreto supuesto de que el recurso de revisión se funde en la existencia de documentos que obrasen en el expediente o se aportasen con posterioridad, es necesario que el documento tenga un carácter esencial y, de otra parte, que evidencie el "error de hecho" (sentencias de 17 de mayo de 2.013, recurso de casación 1.781/2012)".

Ese error de hecho tiene que versar, según la jurisprudencia, sobre una circunstancia puramente fáctica que hubiere dado lugar a la nulidad de la resolución, debiendo poseer el error las notas de ser evidente, indiscutible y manifiesto, es decir, ha de ser patente y claro, y resultar sin necesidad de acudir a interpretaciones de las normas jurídicas aplicables, ni de sustituir el criterio jurídico resolutorio del órgano que ha adoptado la decisión en que se entienda cometido el error, ya que no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica.

Más en concreto, acerca de la circunstancia que preveía el art. 118.1,2ª, de la Ley 30/1992 relativa a la aparición de documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida, el Tribunal Supremo ha señalado que "los documentos susceptibles de incluirse en la repetida causa 2ª, aunque sean posteriores, han de ser unos que pongan de relieve, que hagan aflorar, la realidad de una situación que ya era la existente al tiempo de dictarse esa resolución, o que ya era la que hubiera debido considerarse como tal en ese momento; y, además, que tengan valor esencial para resolver el asunto por tenerlo para dicha resolución la situación que ponen de relieve o que hacen aflorar. Son documentos que, por ello, han de poner de relieve un error en el presupuesto que tomó en consideración o del que partió aquella resolución" (STS 3ª, Sección 3ª, de 22 de mayo de 2015 -recurso de casación número 4060/2012-).

Como nos dice la Sentencia núm. 96/2018, de 15 febrero, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia "para que la citada causa prospere es preciso que aparezcan documentos nuevos de valor esencial para la resolución del asunto, que aunque sean posteriores evidencien el error de la resolución recurrida. Debe tratarse por tanto de documentos distintos a los aportados al expediente en el que se dictó la resolución, siendo también requisito a respetar en este caso, que el recurso se presente dentro del plazo de 3 meses a contar desde que se tenga conocimiento de la existencia de dichos documentos (art. 118. 2 de la referida Ley). Es fundamental por tanto que el documento tenga una importancia decisiva de forma que de haber tenido conocimiento de él la Administración no hubiera adoptado la resolución recurrida".

Como consecuencia de lo expuesto, al haber calificado el Ayuntamiento el escrito de la interesada como recurso extraordinario de revisión, fundamentado en la letra b) del apartado 1 del artículo 125 LPACAP, éste venía directamente abocado al fracaso, puesto que los documentos a los que se refiere en su escrito son informes que formaban parte del expediente sancionador cuya revisión se pretende, por lo que carecen de virtualidad alguna para hacer prosperar el recurso fundamentado en dicha causa, por lo que el recurso debió desestimarse.

III. No obstante lo anterior, la propuesta de resolución, motu proprio, se fundamenta, no en aquellos documentos indicados por la interesada, sino en un video, de fecha 28 de mayo de 2015, que obra en el Negociado de Patrimonio del Ayuntamiento, y que corresponde a las inspecciones realizadas para la elaboración del Catálogo de Caminos Rurales del municipio.

El artículo 118.1 LPACAP, establece que "Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se pondrán de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen procedentes".

Por su parte, el artículo 119.3 de dicha Ley, establece que "El órgano que resuelva el recurso decidirá cuantas cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este último caso se les oirá previamente. No obstante, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda agravarse su situación inicial".

En el presente caso, bien es cierto que con el Decreto de inicio del procedimiento de recurso extraordinario de revisión se concede a los interesados trámite de audiencia, pero no para ponerles de manifiesto el video que va a ser tenido en cuenta como fundamento de la revisión, sino para ponerles "de manifiesto el expediente sancionador...dentro del que se ha dictado el decreto de prescripción que se recurre, para que a la vista de las actuaciones obrantes en el mismo, pueda formular alegaciones, y presentar los documentos y/o justificaciones que, respecto de la nulidad radical de dicho acto administrativo, a su Derecho convenga..."

La Concejala recurrente no formula alegaciones en el trámite de audiencia, y sí el interesado en el procedimiento sancionador. No obstante, ya en ese Decreto que inicia el procedimiento se hace constar expresamente que el documento a tener en cuenta es el tan citado video, no habiéndose producido oposición a su consideración como tal, por lo que no se ha causado indefensión a los interesados

III. Una última cuestión queda por resolver, y es el plazo para la interposición del recurso.

El artículo 125.2 LPACAP, establece que "El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa a) del apartado anterior, dentro del plazo de cuatro años siguientes a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el plazo será de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme".

Dado que el recurso se fundamenta en el apartado b) del citado artículo, el plazo será "de tres meses a contar desde el conocimiento de los documentos".

El video es traído al procedimiento por el propio Ayuntamiento, no por la recurrente, que ni siquiera hace alegaciones en el sentido de hacerlo suyo como prueba del error de la resolución recurrida. Por el contrario, el Ayuntamiento, ya en el informe jurídico que sirve de base al Decreto de incoación, indica textualmente que "de los videos que obran en el Negociado de Patrimonio de este Ayuntamiento, y que corresponden a las inspecciones realizadas para la elaboración del Catálogo de Caminos Rurales del municipio, y se ha incorporado al expediente uno de fecha 28 de mayo de 2015".

De lo expuesto se deduce que el Ayuntamiento conoce la existencia de esos videos, al menos desde el informe del Servicio Jurídico de 1 de septiembre de 2015, por lo que, presentado por la Concejala del Ayuntamiento su escrito el 24 de diciembre de 2018, el calificado por el Ayuntamiento como recurso extraordinario de revisión sería extemporáneo.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución estimatoria del recurso extraordinario de revisión formulado, por ser extemporáneo, de acuerdo con las razones expuestas en la Consideración tercera, sin perjuicio de que el Ayuntamiento consultante pueda iniciar alguno de los procedimientos de revisión de oficio regulados en los artículos 106 y 107 LPACAP.

No obstante, V.S. resolverá.