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Dictamen nº 439/2019
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Mujer, Igualdad, LGTBI, Familias y Política Social (por delegación de la Excma. Sra. Vicepresidenta y Consejera), mediante oficio registrado el día 25 de octubre de 2019 (COMINTER 329064/2019), sobre Proyecto de Decreto por el que se regula la estructura, composición y funcionamiento del Observatorio de Igualdad en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 305/19), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 25 de septiembre de 2018, la Directora General de Mujer e Igualdad de Oportunidades propone a la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades la redacción de un Proyecto de Decreto que regule la estructura, composición y funciones del Observatorio de Igualdad en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Al primer borrador del citado Proyecto se une la siguiente documentación:
a) Consulta previa sobre normativa y memoria justificativa.
b) Consulta previa a la elaboración del Proyecto de Decreto mediante su publicación en el Portal de Transparencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM), en base a lo dispuesto en el artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), con el resultado de que no se han formulado aportaciones ciudadanas sobre el mismo.
c) Primera Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN).
d) Anuncio de la Dirección General de Mujer e Igualdad de Oportunidades por el que se somete a información pública y audiencia de los interesados el Proyecto de Decreto, y su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM); así como las alegaciones formuladas por la Federación Murciana de Asociaciones de Amas de Casa, Consumidores y Usuarios.
e) Trámite de audiencia a las Consejerías y Organismos del Gobierno Regional, habiendo realizado observaciones la Consejería de Hacienda, la Consejería de Agua Agricultura, Ganadería y Pesca, la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades y la Consejería de Transparencia, Participación y Portavoz.
TERCERO.- El borrador del Proyecto fue sometido a la Comisión Interdepartamental para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, al Consejo Asesor Regional de la Mujer y al Consejo Asesor Regional contra la Violencia sobre la Mujer.
CUARTO.- Consta informe de valoración de las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia.
QUINTO.- Se ha elaborado Memoria Económica en la que se concluye que la suscripción del Proyecto no supone compromiso económico actual específico para la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
SEXTO.- Con las aportaciones realizadas se elabora una segunda MAIN y, seguidamente, el Servicio Jurídico de la Secretaría General consultante emite informe favorable al Proyecto de Decreto.
SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social (CES), es emitido el 14 de febrero de 2019, haciendo constar, en primer lugar, la valoración positiva que el Proyecto le merece, no obstante lo cual señala una serie de sugerencias en virtud de las cuales considera que el Proyecto de Decreto debiera ser profundamente reestructurado antes de proseguir su tramitación.
Entre sus conclusiones destacamos las siguientes:
1.- Lamenta que el plazo marcado para la aprobación del Decreto en la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia (LI) se haya sobrepasado en casi once años.
2.- Sería más adecuado un sistema más flexible y participativo de las organizaciones y entidades públicas.
3.- El trabajo y los acuerdos de las comisiones permanentes se han de elevar al pleno para que los aprueben o corrijan.
4.- Si se argumentase rigurosamente la necesidad de minorar el número de vocales, propone el CES que se disminuyan entre los asignados a la administración regional.
5.- Considera que se ha de aumentar el rigor en la elaboración de los informes presupuestarios que forman parte de los expedientes que acompañan las disposiciones.
6.- Las funciones atribuidas al Observatorio de Igualdad no se corresponden con su configuración como órgano colegiado de carácter consultivo.
7.- Propone que se clarifique la regulación que afecta a la participación en el pleno de las asociaciones o federaciones y asociaciones con reconocida trayectoria en favor de la igualdad de derechos entre mujeres y hombres y de la erradicación de la violencia contra las mujeres.
8.- Valora positivamente que como consecuencia del proceso consultivo seguido para la tramitación del Proyecto se haya creado una nueva comisión permanente, la Comisión de Imagen de la Mujer, pero propone que se llame Comisión de Publicidad e Imagen no sexista.
OCTAVO.- El texto resultante, una vez introducidas las correcciones sugeridas por el Dictamen del CES, se envía a la Dirección de los Servicios Jurídicos, junto con una tercera MAIN, recabando su preceptivo informe, el cual es emitido con fecha 14 de octubre de 2019, siendo favorable al Proyecto de Decreto con algunas observaciones que pretenden la mejora técnica del mismo.
NOVENO.- Tras este informe se elabora una cuarta MAIN que, junto con el nuevo texto del Proyecto y la propuesta de la Consejera consultante al Consejo de Gobierno, se remite a este Consejo Jurídico con fecha 25 de octubre de 2019 para su preceptivo Dictamen, acompañado del expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de la LI.
SEGUNDA.- Competencia y habilitación legal.
I. El Proyecto de Decreto sometido a Dictamen tiene por objeto, como declara su artículo 1, regular la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad, creado por la LI.
La igualdad de derechos entre mujeres y hombres se configura como una necesidad esencial para la sociedad democrática. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General de 10 de diciembre de 1948, proclama en su artículo 2 la interdicción de discriminación por razón de sexo. Desde ese momento los distintos ordenamientos jurídicos han ido construyendo, lenta, pero inexorablemente, las bases imprescindibles para alcanzar el objetivo fundamental de la igualdad entre las mujeres y los hombres.
Por otro lado, la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, hecha en Estrasburgo de 12 de diciembre de 2007, reconoce en el apartado 1 de su artículo 23 que la igualdad entre mujeres y hombres deberá garantizarse en todos los ámbitos, inclusive en materia de empleo, trabajo y retribución, reconociendo a continuación (apartado 2 de ese mismo precepto) que el principio de igualdad no impide el mantenimiento o la adopción de medidas que supongan ventajas concretas en favor del sexo menos representado; ventajas que no se consideran, pues, derogaciones del principio de igualdad, sino como una proyección de hecho del propio principio.
En el ámbito internacional resulta obligada también la mención a la Convención sobre la Eliminación de las Formas de Discriminación contra la Mujer, de 18 de diciembre de 1979, en la que, partiendo del convencimiento de que la máxima participación de la mujer en todas las esferas, en igualdad de condiciones con el hombre, es indispensable para el desarrollo pleno y completo de un país, el bienestar del mundo y la causa de la paz, adopta un conjunto de medidas que tienen como fin contribuir al establecimiento de la igualdad real entre las mujeres y los hombres, a la vez que otorga legitimidad a las acciones positivas para superar la discriminación de las mujeres.
Por su parte, en el Derecho Comunitario, en el Tratado de Ámsterdam, la igualdad cobra una dimensión jurídica singular, tanto por su contenido materialmente complejo (igualdad, no discriminación, acciones positivas), como por el hecho de que la igualdad esté ahora regulada en una norma jurídica comunitaria originaria, dotada de una posición jurídica superior a las normas de derecho comunitario derivado. A partir de esta nueva regulación, la igualdad entre mujeres y hombres se ha de considerar como una misión de la Comunidad (art. 2 Tratado CEE); y como un objetivo que la Comunidad deberá fijarse en la ejecución de todas sus políticas (art. 3 Tratado CEE).
Ya en el ámbito de la normativa estatal hay que reseñar, en primer lugar, a la Constitución Española (CE), que en el apartado 1 del artículo 1 proclama la igualdad como valor superior del ordenamiento jurídico. A su vez el artículo 14 contiene una declaración general de igualdad ante la ley, prohibiendo todo tipo de discriminación apoyada en circunstancias específicas, entre las que, de modo expreso, señala el sexo. Esta igualdad formal recogida en el citado precepto se ve completada con el artículo 9.2. CE que consagra la igualdad material, al obligar a los poderes públicos a adoptar las medidas positivas encaminadas a la consecución de una igualdad real y no meramente formal y jurídica.
El artículo 14 del texto constitucional consagra, pues, la no discriminación por razón del sexo, pero no se recoge en la CE precepto específico que exprese la especial protección que debería otorgarse a las mujeres como grupo objeto de discriminación, tal como se ha hecho con otros colectivos (juventud, art. 48; tercera edad, art. 50 o disminuidos psíquicos, art. 49). Ha sido el Tribunal Constitucional (TC) el que, en una interpretación sistemática de la interdicción de discriminación por razón de sexo, ha afirmado que el precitado artículo 14 implica la decisión constitucional de acabar con una histórica situación de inferioridad atribuida a la mujer. La doctrina constitucional ha ido diseñando medidas de tutela antidiscriminatoria que han evolucionado desde una concepción puramente formal de la discriminación por razón de sexo, hacia la admisión de actuaciones positivas como única forma de garantizar la igualdad, pues de enfrentarse la mujer en plano de igualdad con el hombre resultaría perjudicada por la situación de inferioridad en que se encuentra. En relación con los supuestos de discriminación positiva femenina, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha consagrado este principio en su sentencia de 11 de noviembre de 1997.
Este principio fundamental en la UE, recogido en nuestro texto constitucional, ha sido desarrollado en nuestro ordenamiento por la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.
En el ámbito regional, el artículo 9.2,b) del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, aprobado por Ley 4/1982, de 9 de junio (EA), en términos similares a como lo hace el artículo 9.2 del Texto Constitucional, establece que la Comunidad Autónoma, en el ámbito de sus competencias y a través de sus órganos, velará por promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean efectivas y reales, removiendo los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud. Además, en virtud de la modificación estatutaria operada mediante Ley Orgánica 1/1998, de 15 de junio, las materias sobre las que la Región de Murcia ostentaba competencia exclusiva se ampliaron, incluyendo, entre otras, la correspondiente a la promoción de la mujer (artículo 10.Uno.Veinte EA).
De aquí cabe afirmar que el Proyecto de Decreto objeto de Dictamen se inserta dentro de las competencias autonómicas exclusivas de la Comunidad Autónoma, lo que implica que ésta ostenta sobre la misma la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, que ejercerá respetando, en todo caso, lo dispuesto en la Constitución.
Como desarrollo de ambos preceptos estatutarios se aprueba la LI, cuyo artículo 8.1 establece que:
"Se crea el Observatorio de Igualdad, adscrito a la Consejería competente en materia de mujer, como órgano encargado de estudiar y hacer visibles las discriminaciones que se produzcan por razón de género y, especialmente, las que se manifiestan a través de la violencia".
Disponiendo su apartado 4 que "La composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad serán desarrollados reglamentariamente".
En ejercicio de esta facultad de desarrollo reglamentario atribuido por el precepto transcrito se elabora el Proyecto de Decreto sometido a nuestro Dictamen.
II. La previsión del desarrollo reglamentario se encuentra en la propia LI, tanto en el apartado 4 del artículo 8 transcrito, como en la Disposición final primera que establece un mandato al Gobierno en los siguientes términos:
"En el plazo máximo de un año desde la entrada en vigor de la presente ley, el Consejo de Gobierno desarrollará reglamentariamente la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad creado en el artículo 8 de esta ley".
El Proyecto constituye, pues, un desarrollo parcial de la LI, gozando, así, de la debida cobertura legal.
No obstante, el Consejo de Gobierno ostenta la titularidad originaria de la potestad reglamentaria de conformidad con el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía, así como con los artículos 21.1 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. Refuerza esta atribución el artículo 128.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) que establece que el ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y a los órganos de gobierno locales.
El Proyecto reviste forma de Decreto, según exige el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la administración pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para las disposiciones de carácter general.
En otro orden de cosas, y como ya se dijo en nuestro Dictamen nº 41/2010, emitido sobre el anterior Proyecto de Decreto con el mismo objeto que el actual, "Sin perjuicio de lo anterior, se constata que la Ley 7/2007, entró en vigor a los 20 días de su publicación en el BORM, circunstancia esta última que se produjo el día 21 de abril de 2007, de donde se desprende claramente que el plazo habilitado en su Disposición final primera para el desarrollo reglamentario de las previsiones legales referentes al Observatorio de la Igualdad ha sido ampliamente superado.
Como tiene declarado reiteradamente el Consejo de Estado y ha expuesto este Consejo en diversos Dictámenes (por todos, el 23/2009), el que haya transcurrido el plazo señalado por la ley para dictar el reglamento, no significa que el Gobierno haya perdido la oportunidad de hacerlo ya que su potestad reglamentaria es originaria, como procedente directamente del artículo 97 CE, y no requiere una específica habilitación legal. Lo que hace la ley no es autorizar al Gobierno para reglamentar, sino obligarle a hacerlo dentro de un plazo, sin que exista fundamento lógico para respaldar la conclusión de que transcurrido el plazo señalado en la Ley la voluntad del legislador sea la de que no se dicte el reglamento que se ha considerado necesario para completar la Ley, a salvo, claro está, de aquellos supuestos de carácter excepcional en los que de la naturaleza del plazo y de la habilitación resulte que sólo dictada la norma reglamentaria dentro del plago legal se cumple correctamente la finalidad perseguida por el legislador.
En el caso que nos ocupa, en el que nos encontramos ante una norma organizativa que resulta necesaria para el funcionamiento del órgano creado por el artículo 8 de la Ley habilitante, resulta obvio que la validez del reglamento se extiende más allá del plazo establecido en la Disposición final primera, aunque esto no implica, en modo alguno, una justificación al incumplimiento de la voluntad del legislador que supone la demora por parte del ejecutivo en llevar a cabo el ejercicio de la potestad reglamentaria que se le había encomendado".
TERCERA.- Procedimiento de elaboración, contenido y competencia orgánica.
I. La tramitación para la elaboración del Proyecto sometido a consulta ha de adecuarse a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre.
Igualmente, por razones temporales, le es de aplicación el Título VI -De la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones- de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).
I. La iniciación del procedimiento se llevó a cabo a través de la propuesta dirigida al titular de la Consejería por el departamento competente en la materia, Dirección General de Mujer e Igualdad de oportunidades, a quien le corresponde, de conformidad con el artículo 5 del Decreto n.º 74/2017, de 17 de mayo, por el que se establecen los Órganos Directivos de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades. (vigente en el momento de iniciarse el procedimiento) el "impulso, seguimiento, evaluación y, en su caso, gestión de políticas especializadas que contribuyan a la incorporación efectiva de la mujer en la vida social, política, económica y cultural de la Región de Murcia, así como la promoción de programas y estructuras que garanticen la igualdad de oportunidades de las mujeres,...y en especial, las medidas relativas a la sensibilización, prevención y atención integral a las mujeres víctimas de violencia de género...". A dicha propuesta se acompañaba el correspondiente borrador y la memoria de análisis de impacto normativo (MAIN). A este respecto, la MAIN fue introducida en el ordenamiento regional por la Ley 2/2014, de 21 de marzo, de Proyectos Estratégicos, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, tanto para los Anteproyectos de Ley, como en el proceso de elaboración de los reglamentos, modificando su Disposición final primera la Ley 6/2004 con la finalidad de valorar el impacto de la nueva regulación en la elaboración de los anteproyectos de Ley y en las disposiciones reglamentarias, si bien dicha exigencia de elaboración de una MAIN venía condicionada a la publicación de la Guía Metodológica, siendo de aplicación respecto a aquellas disposiciones que iniciaran su tramitación tras la aprobación de la citada Guía (que fue aprobada por acuerdo de Consejo de Gobierno de 6 de febrero de 2015 y publicada en el BORM de 20 siguiente), por lo que resulta plenamente exigible en el presente caso.
En dicha MAIN, en cuanto al impacto económico y presupuestario, se indica que "el Decreto no conlleva obligaciones financieras para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, ni conlleva existencia de gastos que requieren el establecimiento de un sistema de financiación, no implicando el incremento de los programas ordinarios de gasto e inversión de la CARM...no tiene en la actualidad repercusión económica alguna adicional en la Consejería de Mujer, Igualdad, LGTBI, familias y Política Social, ya que dará cumplimiento a lo dispuesto en el mismo, con los medios materiales y personales de los que se dispone actualmente".
En este punto nos sumamos a la crítica efectuada por el CES en su Dictamen, ya que la ausencia de estos impactos debe ser justificada adecuadamente, conforme a la Guía Metodológica para la elaboración de la MAIN, máxime cuando "de la lectura de funciones que atribuye al pleno y las comisiones permanentes se desprende que ha de desarrollar una labor importante para la que se requiere recursos humanos y financieros".
Sí se recogen en la MAIN los informes de impacto por razón de género, de impacto de diversidad de género y sobre la infancia, adolescencia y familia, valorando positivamente el impacto que el proyecto de Decreto tendrá sobre los mismos (salvo el caso del impacto de diversidad de género en el que el mismo es nulo).
II. A lo largo del proceso de elaboración se ha dado participación al resto de Consejerías de la Administración regional, se ha recabado el informe de órganos colegiados con competencias concernidas, tales como el Consejo Asesor Regional de la Mujer y el Consejo Asesor Regional contra la Violencia sobre la Mujer. También constan los informes de la Vicesecretaría de la Consejería proponente, el Dictamen del CES y el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma.
Consta por último la Propuesta que la Consejera de Familia e Igualdad de Oportunidades eleva al Consejo de Gobierno para la aprobación del Decreto.
III. En cuanto a la audiencia, el procedimiento en materia de elaboración de disposiciones generales, que no tenía carácter básico bajo la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) (STC 15/1989, de 26 de enero), en la LPACAP se regula en el Título VI con el carácter de procedimiento administrativo común. Dicho Título resulta directamente aplicable al procedimiento de elaboración del Proyecto de Decreto que nos ocupa por razones temporales.
Así, en cuanto a la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, el artículo 133 LPACAP dispone:
"1. Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de:
a) Los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa.
b) La necesidad y oportunidad de su aprobación.
c) Los objetivos de la norma.
d) Las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
2. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto de la iniciativa, cuando la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personas, el centro directivo competente publicará el texto en el portal web correspondiente, con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos afectados y recabar cuantas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras personas o entidades. Asimismo, podrá también recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones reconocidas por ley que agrupen o representen a las personas cuyos derechos o intereses legítimos se vieren afectados por la norma y cuyos fines guarden relación directa con su objeto.
3. La consulta, audiencia e información públicas reguladas en este artículo deberán realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberán ponerse a su disposición los documentos necesarios, que serán claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia.
4. Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella".
La norma autonómica, por el contrario, establece que sólo podrá prescindirse de la audiencia a los interesados cuando la materia lo requiera, por graves razones de interés público, acreditadas expresamente en el expediente, o cuando las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración (art. 53.3, letras c) y e) de la Ley 6/2004).
En el caso que nos ocupa se ha dado escrupuloso cumplimiento al precepto transcrito, ya que consta una consulta pública, a través del portal web; anuncio de la Dirección General de Mujer e Igualdad de Oportunidades por el que se somete a información pública y audiencia de los interesados el Proyecto de Decreto, y su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM); y trámite de audiencia a las Consejerías y Organismos del Gobierno Regional
IV. Por último, en relación con la documentación remitida a consulta, se ha dejado constancia en el expediente de la evolución del Proyecto de Decreto, así como de la valoración de las observaciones realizadas durante el procedimiento de elaboración en las sucesivas MAINs, por lo que debe destacarse el aspecto de su integración, en cuanto figuran todos los trámites seguidos para la propuesta normativa, que han quedado bien reflejados y se presentan como un conjunto ordenado de documentos y actuaciones.
CUARTA.- Observaciones al texto del Proyecto de Decreto.
El Proyecto de Decreto que se dictamina consta de una parte expositiva, 11 artículos, tres disposiciones adicionales y una disposición final cuyo texto pasamos a examinar.
I. Al título.
Dado que el artículo 8 LI indica que lo que puede ser desarrollado reglamentariamente es "La composición, organización y régimen de funcionamiento", con el fin de evitar confusiones terminológicas se considera más apropiado que el título sea del siguiente tenor:
"Proyecto de Decreto por el que se regula la composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia".
II. A la parte expositiva (Preámbulo):
Respecto a su preámbulo, ha de recordarse, como es sobradamente conocido, que esta parte expositiva ha de facilitar, con la adecuada concisión, la comprensión del objetivo de la norma, aludiendo a sus antecedentes y al título competencial en cuyo ejercicio se dicta, ayudando a advertir las innovaciones que introduce, con la aclaración de su contenido, si ello es preciso, para la comprensión del texto.
Como ha indicado el Consejo de Estado (Dictamen 4078/1996, de 5 de diciembre), el preámbulo "puede cumplir una importante función en la motivación del ejercicio de una potestad discrecional como es la reglamentaria, y puede contribuir además al control judicial de los reglamentos que resulta del art. 106.1 de la Constitución, en especial, desde la perspectiva del principio de interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos consagrado en el art. 9.3 de la Constitución".
Los preámbulos de las disposiciones generales, cualquiera que sea su calificación, si bien carecen de valor normativo, son elementos a tener en cuenta en la interpretación de las leyes por el valor que a tal efecto tienen, según advierte el artículo 3º del Código Civil (Sentencias del Tribunal Constitucional 36/1981 y 150/1990), criterio que ha de ponerse de nuevo de manifiesto. Así, el preámbulo debe ser expresivo y ha de contribuir a poner de relieve el espíritu y la finalidad de la disposición respecto a cuanto se regula en su texto articulado para contribuir a su mejor interpretación y subsiguiente aplicación.
Asimismo, en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de Técnica Normativa, se señala que "la parte expositiva de la disposición cumplirá la función de describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas (...)". Además, en los proyectos de real decreto deberán destacarse en la parte expositiva los aspectos más relevantes de la tramitación: consultas efectuadas, principales informes evacuados y, en particular, la audiencia o informe de las Comunidades Autónomas y entidades locales.
En el presente Proyecto de Decreto el preámbulo se limita a establecer la normativa estatutaria y de legislación ordinaria en la que se fundamenta la competencia de la Comunidad Autónoma para aprobar la norma, y, en concreto, el artículo 8 LI que lo crea, pero no añade nada más acerca de su finalidad, tramitación, estructura y contenido, por lo que dicho preámbulo no cumple con su función.
Pero, además, la LPACAP, en su artículo 129, añade que:
"1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.
2. En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
3. En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.
4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas".
En virtud de dicho precepto, que es básico, el preámbulo del Proyecto de Decreto se debe reordenar explicitando cómo se cumplen todos y cada uno de esos principios con la norma proyectada.
Esta observación tiene carácter esencial.
Además se deberá corregir la cita al Estatuto de Autonomía, señalando que lo es "para" la Región de Murcia.
III. A la parte dispositiva.
1) Artículo 2. Finalidad del Observatorio de Igualdad.
Este artículo es del siguiente tenor literal:
"El Observatorio de igualdad de la Región de Murcia tiene como finalidad principal facilitar la participación y el encuentro entre las asociaciones y entidades dedicadas a promover y atender la igualdad entre mujeres y hombres y las administraciones públicas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para recabar, analizar y difundir información periódica y sistemática que sirva de base para la propuesta de nuevas políticas dirigidas a mejorar la situación y realidad social de la mujer en los distintos ámbitos".
Dicho precepto supone una extralimitación del artículo 8.2 LI.
En efecto, este último precepto dispone:
"Su finalidad principal (del Observatorio de Igualdad) será recabar, analizar y difundir información periódica y sistemática sobre la evolución de los indicadores de igualdad entre mujeres y hombres en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que sirvan de base para la propuesta de nuevas políticas dirigidas a mejorar la situación y realidad social de la mujer en los distintos ámbitos".
Como vemos, la finalidad principal no es "facilitar la participación y encuentro...", sino "recabar, analizar y difundir...", por mucho que para conseguir esta finalidad se deba facilitar la participación y el encuentro.
En relación con la técnica denominada lex repetita o leges repetitae este Consejo ya expresó su criterio sobre tal práctica (por todos el Dictamen 25/1998), indicando que es doctrina del Consejo de Estado que su admisión es posible siempre que quede expresamente consignado entre paréntesis el precepto legal que se reproduce (entre otros, Dictamen nº 50.261, de 10 de marzo de 1988). En tal caso, deben mantenerse los preceptos legales inalterados (Dictamen nº 44.119, de 25 de marzo de 1982). Esta argumentación, está destinada a evitar confusiones entre normas de rango diverso.
En el mismo sentido, las Directrices de Técnica Normativa (Directriz 67) establece que "Cuando la remisión resulte inevitable, ésta no se limitará a indicar un determinado apartado de un artículo, sino que deberá incluir una mención conceptual que facilite su comprensión; es decir, la remisión no debe realizarse genéricamente a las disposiciones, sino, en lo posible, a su contenido textual, para que el principio de seguridad jurídica no se resienta".
Por ello, el precepto deberá comenzar diciendo "De acuerdo con el artículo 8.2 de la Ley 7/2007, de 4 de abril,...", para, a continuación, reproducir textualmente la finalidad recogida en dicho precepto.
Ello se puede completar con un segundo apartado en el que se indique que para el cumplimiento de dicha finalidad se deberá facilitar la participación y el encuentro entre las asociaciones y entidades dedicadas a promover y atender la igualdad entre mujeres y hombres y las administraciones públicas en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia; o bien, introducirla como función del Observatorio en el siguiente artículo.
2) Artículo 3. Funciones.
"Proporcionar información de registros oficiales sobre entidades y profesionales que trabajen en temas de igualdad y violencia de género".
No se dice, en primer lugar, a quién o quiénes se pretende proporcionar dicha información, lo que debería explicitarse, pero, más importante, hay que tener en cuenta que se trata de ofrecer información sobre datos personales, que se encuentran amparados por la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, cuyo tratamiento se basa en el consentimiento del afectado, y solo podrá considerarse fundado en el cumplimiento de una obligación legal exigible al responsable, en los términos previstos en el artículo 6.1.c) del Reglamento (UE) 2016/679, cuando así lo prevea una norma de Derecho de la Unión Europea o una norma con rango de ley, lo que no es nuestro caso.
Además, al tratarse de información contenida en registros oficiales, éstos tienen sus propias normas de acceso y personas que pueden acceder al contenido de los datos en ellos reflejados, por lo que no se puede vulnerar esta normativa siendo el Observatorio el que tenga acceso a dichos datos para luego proporcionarlos a personas o entidades que no estén legitimados para ello.
Por ello, este Consejo Jurídico considera que dicha función debe eliminarse del catálogo.
b) Respecto al resto de funciones que implican facilitar, propiciar y difundir datos e informaciones, recordar que las mismas deben realizarse con estricto cumplimiento de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/2018 citada.
c) Por lo que respecta a la función contenida en el apartado 1.p) "Cualquier otra función o actividad que sea de su competencia", resulta desafortunada la expresión "que sea de su competencia", pues mediante ella se podría justificar la ampliación indefinida de las funciones del Observatorio por la propia voluntad del mismo, cuando dichas funciones deben estar normativamente atribuidas. Por ello, se considera más adecuado que se exprese en los siguientes términos:
"Cualquier otra función que le sea legal o reglamentariamente establecida".
3) Artículo 4. Composición del Observatorio de Igualdad.
a) En este artículo se indica que el Observatorio se compone del Pleno y 3 Comisiones Permanentes, para añadir a continuación "sin perjuicio de que en el reglamento de funcionamiento o mediante acuerdo del pleno se puedan crear otras comisiones permanentes o temporales".
El artículo 8.4 LI indica que "La composición, organización y régimen de funcionamiento del Observatorio de Igualdad serán desarrollados reglamentariamente", por lo que no se puede atribuir al reglamento de funcionamiento interno ni al Pleno la competencia para crear otras comisiones, sino que debe hacerse vía reglamentaria.
b) Al igual que se hace en el artículo 5 con las comisiones permanentes, en el que se indican sus funciones, no se hace así en este artículo con el Pleno, probablemente en el entendimientos de que las funciones del Pleno son las del Observatorio. No obstante, debería indicarse esta circunstancia y no dejar a este órgano huérfano de función alguna.
c) El apartado dedicado a la Secretaría se considera técnicamente más adecuado que conste tras la vocalías.
d) En el apartado dedicado a la vocalías, en relación con los representantes de las organizaciones sindicales, empresariales y asociaciones o federaciones de asociaciones, se indica en cada una de ellas que la misma "podrá tener carácter rotatorio". Sin embargo, ni en este artículo ni en la Disposición adicional segunda se indica cual va a ser el procedimiento a seguir para decidir el carácter rotatorio de las mismas y la forma de materializarlo, por lo que, o bien en este artículo o en la citada Disposición adicional se establece el procedimiento, o bien se indica que se difiere a la regulación del reglamento de funcionamiento interno.
4) Artículo 5. Composición y funciones de las Comisiones permanentes del Observatorio de Igualdad.
El apartado 3 de este artículo se refiere a la Comisión especializada en violencia de género. Dicha Comisión es la única creada por la LI en su artículo 42.3 en los siguientes términos:
"El Observatorio de Igualdad al que se refiere el artículo 8 de esta Ley, contará con una Comisión especializada en el área de violencia de género, destinada a coordinar, investigar y evaluar las distintas acciones llevadas a cabo en la Región de Murcia, en la forma que determine el reglamento de desarrollo de este órgano".
Por el contrario, el apartado que analizamos se refiere a la misma como aquella que "tiene como objetivo conocer la realidad y evolución de las situaciones de violencia contra las mujeres en la Región de Murcia y presentar propuestas de mejora en los servicios y prestaciones que se ofertan desde las instituciones públicas contra la violencia de género...". De nuevo el Proyecto de Decreto incumple lo establecido en un precepto de la Ley que le sirve de cobertura, por lo que, de nuevo, reiteramos las observaciones que, respecto del artículo 2, hemos realizado sobre la denominada lex repetita o leges repetitae, por lo que este apartado 3 deberá comenzar indicando que "De conformidad con el artículo 42.3 de la Ley 7/2007, de 4 de abril, la Comisión especializada en violencia de género tiene como finalidad coordinar, investigar y evaluar las distintas acciones llevadas a cabo en la Región de Murcia contra la violencia de género". Una vez dicho esto, se podrá añadir que para el cumplimiento de dicha finalidad se le atribuyen las funciones que en el apartado se recogen.
5) Artículo 6. Presidencia
Este artículo, en su apartado a), indica que corresponde a la Presidencia del Pleno y de las comisiones:
"Ostentar la representación".
No se especifica respecto de quién ostentan la representación, aunque se sobrentiende que se refiere a la representación del órgano. No obstante, el órgano es único, con independencia de que se organice en comisiones, por lo que la representación del órgano debería atribuirse en exclusiva al Presidente del Pleno.
Ahora bien, si lo que se quiere decir es que el Presidente del Pleno lo es también de las comisiones, debería redactarse de forma más clara. Se propone como ejemplo la siguiente:
"Corresponde a la Presidencia del Pleno, que también lo será de las Comisiones:
a) Ostentar la representación del órgano...".
6) Artículo 9. Secretaría.
En este artículo existe una clara contradicción con el artículo 4. Este artículo, en su apartado 2.d), indica que la Secretaría será desempañada por un funcionario designado por el centro directivo competente en materia de mujer, que asistirá a las reuniones con voz pero sin voto. Por el contrario, el artículo 9.a) indica que corresponde a la Secretaría (debe indicarse "Secretario/a, o persona que ejerza las funciones de Secretaría, puesto que asistir a las reuniones es un acto personal y no de la unidad administrativa que pueda llevar aparejada) "Asistir a las reuniones con voz pero sin voto, y con voz y voto si la Secretaría del Observatorio la ostenta un miembro del mismo"; frase a partir de la coma que debe suprimirse, puesto que la Secretaría ha sido configurada para ser ejercida por un funcionario y no por un miembro del Observatorio.
7) Artículo 10. Régimen de funcionamiento.
a) En el apartado 6 se indica que "La pertenencia al Observatorio de Igualdad no generará derecho a retribución, sin perjuicio del reembolso de los gastos que dicha participación ocasione".
No se especifica cuáles son esos gastos que pueden ser reembolsables, ni quien puede autorizarlos, lo que genera una discrecionalidad que no resulta admisible cuando de fondos públicos se trata, por lo que, o bien se especifica en el Proyecto de Decreto cuáles son esos gastos que pueden ser objeto de reembolso y como se financian, o se remite a la regulación posterior por el reglamento de funcionamiento interno.
b) En el apartado 7 se establece el carácter supletorio de la legislación autonómica sobre funcionamiento de sus órganos colegiados. Sin embargo, dicha normativa no tiene carácter supletorio sino de aplicación directa, por disponerlo así el artículo 23.3 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
8) Artículo 11. Comisiones de trabajo.
El apartado 7 resulta redundante e innecesario, puesto que en el apartado 2 ya se ha dispuesto que la comisiones de trabajo se rigen por la Ley 7/2004, de 28 de diciembre.
9) Disposición adicional segunda.
En el apartado 1 se indica que las asociaciones o federaciones interesadas en formar parte del Observatorio, deberán, junto con la solicitud, nombrar a su representante en el mismo. Esto tenemos que ponerlo en relación con el artículo 4.3 en el que se indica que el organismo que forme parte del Observatorio deberá designar no solo a su representante sino también a su suplente, por lo que en este apartado 1 de la Disposición que analizamos deberá añadirse que junto con la designación del representante se designará también un suplente.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias para regular la composición, organización y funcionamiento del Observatorio de Igualdad, como órgano encargado de estudiar y hacer visibles las discriminaciones que se produzcan por razón de género y, especialmente, las que se manifiesten a través de la violencia.
SEGUNDA.- Se consideran observaciones esenciales al Proyecto de Decreto las que expresamente se indican como tales en la Consideración Cuarta en relación con los siguientes preceptos: Preámbulo, artículos 2, 3, 4, 5 y 10.
Las demás observaciones y correcciones de técnica normativa contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
