Dictamen nº 440/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 4 de diciembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Abarán, mediante oficio registrado el día 10 de septiembre de 2019, sobre revisión de oficio de acto nulo de pleno derecho de la Resolución de Alcaldía nº 1036/2019, de 22 de abril, en el procedimiento de selección de Secretario interino (expte. 262/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha de 16 de abril de 2019, se acuerda por el Alcalde de Abarán iniciar un proceso de selección para la constitución de una bolsa de trabajo de Secretario interino, a efectos de cobertura de vacantes y sustituciones.

Las Bases de dicho procedimiento selectivo son aprobadas por Decreto de la Alcaldía núm. 1036/2019, de 22 de abril, que a su vez procede a convocar las "pruebas selectivas".

Dichas bases constan en el expediente a los folios 16 y siguientes como "bases concurso méritos 16 abril (no publicadas)". El documento tiene el siguiente código de validación: AJ5ZSGNGFPGW5PPCW2WEQYPSA.

SEGUNDO.- Con fecha de 25 de abril de 2019, se publica en el tablón de anuncios de la sede electrónica del Ayuntamiento de Abarán el documento denominado "Bases reguladoras de la convocatoria de concurso para la constitución de una bolsa de trabajo de Secretario del Ayuntamiento de Abarán interino".

De conformidad con la certificación que obra al folio 45 del expediente, el documento objeto de publicación se denomina como "BASESconvocatoriasecretariointerino(rectificadoerrormaterial)".

El documento publicado, cuyo código de validación es 6FSACKRJ9CWFK3K5LGGZKCZPM, presenta, s.e.u.o., un contenido idéntico al que en el expediente consta como texto de las bases del procedimiento selectivo y que se ha reseñado en el Antecedente Primero de este Dictamen, salvo en el Anexo I, por el que se establece el formulario de participación en el procedimiento selectivo.

La diferencia entre ambos documentos estriba en la siguiente:

- Bases de 16 de abril, aprobadas el 22 de abril: "Vistas las bases de la convocatoria publicada en el BORM nº _____ de fecha _____, según las cuales se convoca proceso selectivo para constituir una Bolsa de Trabajo de Interventor y Tesorero, manifiesto que cumplo todos y cada uno de los requisitos exigidos en las bases de la misma". No obstante en el suplico del modelo, se expresa. "Solicita: ser admitido/a al proceso selectivo para la constitución de una Bolsa de Trabajo de Secretario del Ayuntamiento de Abarán".

- Bases del 24 de abril: "Vistas las bases de la convocatoria publicada en el BORM nº _____ de fecha _____, según las cuales se convoca proceso selectivo para constituir una Bolsa de Trabajo de Secretario interino, manifiesto que cumplo todos y cada uno de los requisitos exigidos en las bases de la misma". El suplico del modelo es idéntico al de las bases de 16 de abril.

El BORM núm. 94, de 25 de abril de 2019, publica un extracto de bases, sin especificar a cuál de las dos versiones se refiere, en el que únicamente se justifica la urgencia de la selección y los motivos por los que se acude al sistema de concurso (obedece a los motivos de urgencia y necesidad de experiencia profesional en los aspirantes), se enumeran los requisitos que deben reunir éstos, y se afirma que "las bases de la convocatoria se encuentran publicadas al completo en la sede electrónica del Ayto. de Abarán www.abaran.es, en su Tablón de anuncios". En esta sede electrónica, las bases publicadas corresponden a la versión de 24 de abril.

TERCERO.- Con fecha 30 de abril de 2019, se dicta Decreto de Alcaldía número 1116/2019, por el que se aprueba la modificación de las bases reguladoras "para adaptarlas de la modalidad de concurso inicialmente planteada, a la de concurso-oposición", indicando la parte expositiva de dicha resolución que dicha modificación se produce a consecuencia de las observaciones efectuadas por la Dirección General de Administración Local de la Comunidad Autónoma, que entiende que es el sistema selectivo de concurso-oposición y no el de concurso el que procede en Derecho para constituir la bolsa de trabajo.

Las nuevas bases reguladoras, adaptadas a la aludida resolución, son objeto de publicación el 7 de mayo en el tablón de anuncios y en el portal de transparencia de la sede electrónica del Ayuntamiento, así como en el BORM, que meramente publica un extracto y remite a la ya citada publicación electrónica del Ayuntamiento para la consulta del texto completo de las bases.

Se otorga un nuevo plazo para presentación de instancias, a partir de la fecha de publicación.

CUARTO.- El 20 de mayo de 2019, se dicta Decreto de Alcaldía 1164/2019, por el que se aprueba la lista provisional de admitidos y excluidos, se designa el tribunal encargado de efectuar la selección y se fijan las fechas de las distintas pruebas del proceso selectivo, en concreto el 27 y 29 de mayo de 2019.

QUINTO.- El 24 de mayo, sin embargo, se dicta resolución de Alcaldía número 1185/2019, por la que se deja sin efecto el referido Decreto 1164/2019 y se dispone "que se siga la tramitación del procedimiento por el responsable de personal".

SEXTO.- Frente al Decreto 1116/2019, de 30 de abril, por el que se modifican las bases reguladoras del procedimiento selectivo, se presentan diversos recursos de reposición por dos aspirantes y por dos grupos políticos municipales, al considerarla nula de pleno derecho, entre otros motivos, por vulneración de lo establecido en el artículo 23.2 CE.

Uno de los aspirantes, asimismo, impugna la resolución de 24 de mayo por la que se deja sin efecto el Decreto 1164/2019, de 20 de mayo, pues considera que no se ha seguido el procedimiento legalmente establecido.

SÉPTIMO.- Por Decreto de la Alcaldía 1268/2019, de 14 de junio, se estiman los recursos interpuestos, declarando la nulidad del Decreto 1116/2019, de 30 de abril, por el que se modifican las bases reguladoras del procedimiento selectivo, así como de las bases modificadas publicadas el 7 de mayo de 2019 y "de todos los actos consecutivos que se derivan de dicha resolución".

OCTAVO.- También el 14 de junio, por Decreto de la Alcaldía 1283/2019, se incoa expediente de revisión de oficio frente a la resolución de Alcaldía número 1036/2019, de 22 de abril, a los efectos de declarar su nulidad de pleno derecho. No consta en el expediente remitido a este Consejo Jurídico que dicho Decreto fuera objeto de publicación o notificación a los interesados, aun cuando dispone de forma expresa que ha de ser publicado.

NOVENO.- Por Decreto de la Alcaldía 1294/2019, de 25 de junio, se acuerda "Incoar expediente de revisión de oficio frente a la resolución de Alcaldía número 1036/2019, de 22 de abril, a los efectos de declarar su nulidad de pleno derecho, (...) como consecuencia de la radical infracción del derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución, de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, incurriendo en causa de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

La fundamentación jurídica de la pretendida nulidad no se realiza ad hoc, sino que se utiliza a tal efecto el informe de la Secretaría General del Ayuntamiento, de 14 de junio, en el que se razona la procedencia de estimar los recursos interpuestos frente a las resoluciones de 30 de abril y 24 de mayo de 2019. El informe se trascribe en la resolución de inicio del procedimiento de revisión.

Puede deducirse de dicho informe de Secretaría que la referida infracción del derecho fundamental se justifica en que la previsión del concurso como sistema de selección para la constitución de la bolsa de trabajo es contraria a lo establecido en el artículo 48 del Decreto 58/2012, de 27 de abril, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter estatal en el ámbito de la Región de Murcia, que impone el concurso-oposición como sistema de selección en lo concerniente a la creación de una lista de espera de aspirantes para la provisión de puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de carácter estatal, mediante nombramiento interino, en las Entidades Locales de la Región de Murcia.

Se señalan, asimismo, diversas deficiencias en la aprobación y publicación de las bases del procedimiento selectivo, en la configuración del tribunal encargado de la selección de los aspirantes, en la conformación de los méritos, y la indebida actuación en el procedimiento de un funcionario que, en la medida en que se presenta como aspirante, debió abstenerse.

En la misma resolución que acuerda la incoación del procedimiento revisorio, publicada en el BORM núm. 159, de 12 de julio de 2019, se acuerda suspender la ejecución del decreto cuya nulidad se pretende y abrir un plazo de alegaciones.

DÉCIMO.- El 28 de junio, uno de los aspirantes, D. X, presenta alegaciones para oponerse a la revisión de oficio. Alega, entre otras cuestiones que responden a diversos extremos del informe de la Secretaria municipal que fundamenta la pretendida nulidad de las bases, que la elección del concurso como sistema selectivo de un secretario interino es perfectamente válida y no contradice lo establecido en el artículo 48.2 del Decreto 58/2012 y que, en cualquier caso, no supone una vulneración del artículo 23.2 CE.

Con fecha 5 de agosto de 2019 tiene entrada en el Consejo Jurídico escrito del Sr. X, por el que traslada a este Órgano Consultivo las alegaciones formuladas ante el Ayuntamiento y que ya obran en el expediente administrativo remitido por aquél.

UNDÉCIMO.- Por Decreto de la Alcaldía 1419/2019, de 9 de agosto, se desestiman las alegaciones formuladas por el Sr. X, con fundamento en un informe de la Secretaría Municipal de 9 de agosto.

DUODÉCIMO.- El 12 de agosto, el Alcalde dicta Decreto 1420/2019, por el que propone declarar la nulidad de la resolución de Alcaldía número 1036/2019, de 22 de abril, por el que se convoca el procedimiento selectivo y se aprueban las bases reguladoras del mismo. Este Decreto, único acto administrativo subsistente en el procedimiento de selección de Secretario interino tras la estimación de los recursos formulados contra otros actos integrantes del mismo, en la medida en que infringe el derecho fundamental consagrado en el artículo 23 de la Constitución, de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, incurre en las causas de nulidad de pleno derecho del artículo 47.1, letras a) -"Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional"- y e) -"Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido"- de la LPACAP, en la medida en que se aplica el sistema de selección de concurso de méritos en lugar del sistema selectivo de concurso-oposición y, así mismo, porque el procedimiento selectivo se ha regido de forma efectiva, como consecuencia de su publicación, por unas Bases, las suscritas el 24 de abril, que no se encuentran aprobadas. La fundamentación jurídica de dicha propuesta se hace descansar en exclusiva en los informes de Secretaría de 14 de junio y de 9 de agosto de 2019, reseñados en los antecedentes séptimo, octavo y undécimo de este Dictamen, que se trascriben en la propia resolución.

Se dispone, asimismo, "suspender el plazo máximo legal para resolver el procedimiento de revisión de oficio por el tiempo que medie hasta la recepción de dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia solicitado". No consta que este Decreto haya sido notificado a los interesados en el procedimiento a los efectos de lo establecido en el artículo 22.1, letra d), LPACAP.

En la fundamentación jurídica de dicha resolución se amplían las causas de nulidad concurrentes en el Decreto 1036/2019, al considerar ahora que también estaría incurso en la prevista en el artículo 47.1, letra e) LPACAP, es decir, haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sobre la base del siguiente razonamiento, contenido en el informe de 9 de agosto:

"ya se advertía en el informe de 14 de junio la ausencia total de procedimiento, no solo ante la inobservancia del proceso de selección aplicable -concurso-oposición- sino también por la ausencia de aprobación de la modificación de las Bases por concurso de méritos de 16 de abril, publicándose así las de 24 de abril rectificadas, sin previo decreto que apruebe tal rectificación. Así se señalaba en el FJ cuarto del apartado "aspectos atinentes al fondo", "Como se expone en antecedentes, encontramos un decreto de aprobación de unas bases que no llegan a publicarse, produciéndose una rectificación ulterior de su texto que no se aprueba y que el funcionario tramitador del expediente decide publicar, desplegando una apariencia de eficacia frente a los terceros que, desconocedores del trámite interno llevado a cabo y a la vista de la publicación en el BORM, entienden que las bases publicadas son las que efectivamente fueron aprobadas".

"Por lo que se concluye que la revisión de oficio se fundamenta no solo en la incursión del supuesto de nulidad de pleno de derecho contemplado en el art. 47.1 a) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, por vulneración del derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (véase informe de 14 de junio: cláusula tribunal de selección, quiebra principios de publicidad y transparencia, intervención en la tramitación de funcionario que incurre en causa de abstención, articulación de los méritos...), sino también en el supuesto de nulidad del art. 47.1 e)".

En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 10 de septiembre de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo en la revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones de las Corporaciones Locales en supuestos de nulidad de pleno derecho, vicios que se alegan en el presente expediente, en relación con el 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).

De igual modo, el artículo 53 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (en lo sucesivo LBRL), señala: "Las Corporaciones locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con el alcance que, para la Administración del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del procedimiento administrativo común", remisión que ha de entenderse realizada a los artículos 106 y ss. de la LPACAP, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, que establece las causas de nulidad.

SEGUNDA.- El procedimiento de revisión de oficio y los trámites que lo integran.

El artículo 106.1 LPACAP establece que las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo Dictamen favorable del Consejo de Estado u Órgano Consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa, o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el 47.1; entre estos supuestos se encuentran los invocados por el Ayuntamiento de Abarán, concretamente los previstos en las letras a) y e) de dicho apartado, a saber, que se trate de actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 47.1 a) o que hayan sido dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (art. 47.1, e).

En relación con el procedimiento de revisión de oficio, este Consejo Jurídico ha señalado reiteradamente que, como mínimo, debe estar integrado por el acuerdo de iniciación por el órgano competente para la resolución con designación del órgano que instruye, los informes pertinentes, la práctica de la prueba si así se propone, la audiencia a los interesados y la propuesta de resolución que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo. En su aplicación al caso, consta el acuerdo de iniciación por el órgano competente, el trámite de audiencia a los interesados (sin perjuicio de lo que a continuación se indica), un informe de la Secretaria Municipal de contestación a las alegaciones de uno de los interesados en el procedimiento de revisión, así como la propuesta de resolución que se somete a Dictamen.

A la vista de los trámites que integran en expediente es preciso efectuar las siguientes observaciones:

I. Del trámite de audiencia.

Si bien el artículo 106 LPACAP no prevé expresamente la necesidad de dar trámite de audiencia en el seno del procedimiento de revisión de oficio (a diferencia del 107.2 de la misma Ley que sí lo exige de manera explícita), de conformidad con el artículo 82.1 y 2 LPACAP, resulta preceptiva la audiencia a todos los interesados en el procedimiento para que, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

En el supuesto sometido a consulta, el trámite de audiencia se confiere en el mismo acuerdo de iniciación del procedimiento de revisión de oficio (Decreto de la Alcaldía 1294/2019, de 25 de junio), que es objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia del 12 de julio.

En consecuencia, el trámite se ha conferido en una resolución que ha sido objeto de publicación y no de notificación personal e individual a cada uno de los interesados en el procedimiento de revisión de oficio. No es admisible dicha forma de comunicar la apertura del trámite de audiencia, toda vez que, de conformidad con el artículo 45.1 LPACAP, la publicación sustituirá a la notificación, surtiendo sus mismos efectos, sólo en los casos tasados que enumera, no encontrándose en ninguno de ellos el supuesto objeto de estudio.

Así, la revisión de oficio, si bien tiene por objeto dejar sin efecto un acto integrante de un procedimiento selectivo, no forma parte del mismo, sino que constituye un procedimiento diferente y autónomo, al que no le son de aplicación las normas rituarias específicas de la selección del personal. Ello excluye la posibilidad de sustituir la notificación por la publicación al amparo del artículo 45.1, b) LPACAP.

Del mismo modo, tampoco existe en el procedimiento de revisión de oficio una pluralidad indeterminada de interesados, lo que integraría el supuesto contemplado por el artículo 45.1,a) LPACAP, toda vez que aquéllos aparecen perfectamente identificados en el procedimiento selectivo, en cuyo expediente, además, constan suficientes datos identificativos (nombre y dos apellidos, dirección postal, dirección de correo electrónico y teléfono) como para proceder a la necesaria notificación individual de la apertura del trámite de audiencia. No cabe pues hablar de una pluralidad indeterminada de personas, ni siquiera aunque se tratara de un número muy elevado de aspirantes (en el supuesto planteado sólo son dieciséis), que no debería ser óbice para el estricto cumplimiento de la Ley, que exige la notificación individual del trámite. De hecho, cabe recordar que así se sostuvo por este Consejo Jurídico en Dictamen 157/2008, con ocasión de la revisión de oficio de un acto integrante de un proceso selectivo de auxiliares administrativos convocado por la Comunidad Autónoma en que los interesados se contaban por cientos.

Y es que el supuesto del artículo 45.1, letra a), sólo es de aplicación cuando se desconozca quiénes pueden ser los destinatarios interesados en una concreta actuación administrativa. La publicación, en estos casos, sustituye a una imposible notificación personal. Es necesario, en consecuencia, que el acto, por su propia naturaleza, no tenga unos destinatarios determinados, pues si están individualizados o son individualizables a priori, habrá de procederse a la notificación personal. En palabras de la STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 11 de abril de 1987, "la publicación y la notificación de los actos administrativos no son caminos indistintos, sino diferenciados de comunicación externa del acto administrativo que se da a conocer, según su índole: la singular constancia de la persona o personas que han de ser notificadas, la pluralidad indeterminada de destinatarios y el conocimiento o ignorancia de su domicilio. Al tratarse de decisiones administrativas con finalidad concreta, que afectan directa y específicamente a interesados cuya individualización y domicilio constan inequívocamente en el expediente no puede suplirse la exigencia contenida en el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo [hoy artículo 40.1 LPACAP] de notificar a los interesados las resoluciones que afecten a sus derechos e intereses, por la publicación de éstas".

Y es que la preferencia legal por la notificación frente a la publicación tiene su fundamento en la mayor garantía que la primera ofrece de cumplir el fin perseguido con la comunicación, como es el efectivo conocimiento por su destinatario del trámite concedido.

Cabe recordar que la propia doctrina del Tribunal Supremo (por todas, STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de marzo de 2006, que asume también jurisprudencia constitucional) nos enseña que la finalidad básica de toda notificación va enderezada a lograr que el contenido del acto llegue realmente al conocimiento de su destinatario, con objeto de que éste pueda adoptar la postura que estime pertinente. En congruencia con ello, los defectos formales adquieren relevancia cuando impiden que la notificación llegue a cumplir dicha finalidad, afectando al conocimiento del acto por el interesado y al ejercicio de las posibilidades de reacción frente al mismo que el ordenamiento le ofrece. Así ocurre en el supuesto que da origen a este Dictamen.

La errónea vía elegida para la notificación a los interesados (publicación en diario oficial y en período estival -12 de julio-) no garantiza en absoluto el conocimiento de la existencia misma del procedimiento de revisión por parte de quienes pueden verse afectados por él, ni, en consecuencia, su derecho a presentar alegaciones o interponer recursos. De hecho, tan solo un aspirante de los 16 que resultaron admitidos al concurso ha presentado alegaciones. Y si se atiende a la explicación contenida en el escrito por el que da traslado de aquéllas al Consejo Jurídico, no tuvo conocimiento de la incoación del procedimiento de revisión de oficio mediante la publicación en el Boletín Oficial, sino que la conoció por consulta directa del libro de resoluciones del Ayuntamiento, al que tenía acceso en su condición de funcionario del mismo.

Procede, en consecuencia, retrotraer el procedimiento para que por el órgano instructor se acuerde conferir trámite de audiencia con notificación personal a cada uno de los interesados en el procedimiento, sin perjuicio de entender que la publicación realizada en su momento puede servir de complemento a la preceptiva notificación individual, pero nunca como sustitutiva de ella.

II. De la fundamentación acerca de la existencia de causa de nulidad.

La fundamentación jurídica de la propuesta de resolución sometida a consulta resulta muy confusa, pues combina argumentos a favor de la declaración de nulidad del Decreto objeto de revisión (de convocatoria del procedimiento selectivo y aprobación de sus bases reguladoras) con otros que nada tienen que ver con él, sino con actos del procedimiento selectivo que no inciden sobre el Decreto de la Alcaldía 1036/2019, que es el que se pretende anular en el procedimiento de revisión, o que ya han dejado de tener efectos, como los decretos de Alcaldía números 1116/2019, de 30 de abril, que modifica las bases originales para adecuarlas al concurso-oposición, o el 1164/2019, de 20 de mayo, por el que se aprueba el listado provisional de admitidos y excluidos y se designa el Tribunal encargado de la valoración, que ya fueron anulados el 14 de junio, al estimarse los recursos de reposición interpuestos contra ellos.

Dicha confusión es consecuencia de la forma elegida para motivar la propuesta de resolución, que consiste en la íntegra reproducción de dos informes de Secretaría que tienen diversos objetos. Así, uno de ellos, fechado el 14 de junio, se dirige a fundamentar la estimación de los recursos de reposición presentados frente a la modificación de las bases operada el 30 de abril de 2019 y contra las bases reguladoras de 7 de mayo resultantes de dicha modificación; el otro, de 9 de agosto, persigue contestar las alegaciones formuladas por un interesado en el procedimiento de revisión de oficio.

Según se deduce del expediente, la apreciación por el Ayuntamiento de la existencia de la causa de nulidad contemplada en el artículo 47.1, letra a) LPACAP en el Decreto 1036/2019, de 22 de abril, se produce con ocasión del estudio de los recursos de reposición formulados frente a resoluciones posteriores, lo que lleva al Ayuntamiento a incoar el procedimiento de revisión de oficio. Sin embargo, la necesaria argumentación relativa a la existencia de una causa de nulidad en el Decreto de 22 de abril, se entremezcla y confunde con otros razonamientos y alegaciones, al incluir en el acuerdo de iniciación del procedimiento revisorio, como única fundamentación, el contenido íntegro del informe de Secretaría de 14 de junio, que como hemos apuntado, contesta a los recursos interpuestos no contra dicho Decreto, sino contra otros actos posteriores. El resultado es que, finalmente, parecen aducirse como argumentos a favor de la declaración de nulidad del indicado Decreto, circunstancias que en rigor no afectan a éste. Así, es el caso de la conformación del Tribunal, establecida en el Decreto de 20 de mayo de 2019, por el que se aprueba la lista de admitidos y excluidos, no en el Decreto objeto de revisión, que es anterior a aquél; el pretendido deber de abstención de un funcionario del Ayuntamiento que a su vez participa como aspirante en el procedimiento selectivo, en lo que se refiere a la actuación posterior a la aprobación de las bases que ahora se pretenden anular, etc.

Por otra parte, y desde una perspectiva diferente, en los informes incorporados a la propuesta de resolución, cabe advertir argumentos que, en potencia, podrían llegar a integrar la causa de nulidad del artículo 47.1, letra a) por vulneración del artículo 23.2 CE y que, sin embargo, en la parte dispositiva de la propuesta de resolución parecen obviarse, para amparar la concurrencia de esta causa sólo en la alegada aplicación indebida del concurso como sistema de selección frente al concurso-oposición.

Entiende el Consejo Jurídico que, en aras de la seguridad jurídica y para posibilitar una más adecuada defensa de los derechos e intereses de los aspirantes al procedimiento selectivo, y dado que como se ha indicado en la consideración anterior habrá de retrotraerse el procedimiento para conferir un nuevo trámite de audiencia, procede que con anterioridad a dicha audiencia, se elabore un nuevo informe ad hoc en el que se concreten de forma precisa qué infracciones o vulneraciones del ordenamiento se aprecian en el acto objeto de revisión y en qué medida aquéllas pueden considerarse constitutivas de causa de nulidad. Se conseguirá así, además, no sólo que el trámite se ubique en el momento procedimental oportuno, es decir, inmediatamente antes de la propuesta de resolución y cuando el procedimiento revisorio se encuentra ya plenamente instruido (art. 84.1 LPACAP), sino también evitar que puedan incorporarse a la resolución finalizadora del procedimiento causas de nulidad cuya eventual concurrencia no hubiera sido alegada y razonada durante la instrucción, posibilitando a los interesados oponerse a su consideración.

Por otra parte, es de advertir que la mera infracción del ordenamiento sustantivo o de las normas rituarias determina de ordinario la anulabilidad del acto (art. 48.1 LPACAP), no su nulidad, quedando reservada esta categoría de invalidez del acto administrativo para las vulneraciones más cualificadas y graves del ordenamiento, por lo que no bastará para su apreciación con la constancia de la infracción sino que habrá de razonarse de forma detenida en qué medida aquélla merece la calificación de causa de nulidad.

TERCERA.- De la causa de nulidad del artículo 47.1, letra e) LPACAP: actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido. Necesaria depuración o aclaración del presupuesto fáctico en que descansa su invocación.

Dada la conclusión a la que aboca la Consideración Segunda de este Dictamen, en el sentido de retrotraer el procedimiento y realizar nuevos actos de instrucción, no procede entrar en el análisis detenido y sustantivo de las causas de nulidad invocadas por la Administración consultante, pero sí resulta oportuno solicitar que, con ocasión de la instrucción complementaria a realizar, se aclare una cuestión fáctica que se encuentra en la base de la causa de nulidad contemplada en el artículo 47.1, letra e) LPACAP.

En efecto, en el informe de Secretaría de 9 de agosto, incorporado a la propuesta de resolución que se eleva a este Consejo Jurídico, se indica lo siguiente:

"...ya se advertía en el informe de 14 de junio la ausencia total de procedimiento, no solo ante la inobservancia del proceso de selección aplicable -concurso-oposición- sino también por la ausencia de aprobación de la modificación de las Bases por concurso de méritos de 16 de abril, publicándose así las de 24 de abril rectificadas, sin previo decreto que apruebe tal rectificación. Así se señalaba en el FJ cuarto del apartado "aspectos atinentes al fondo", "Como se expone en antecedentes, encontramos un decreto de aprobación de unas bases que no llegan a publicarse, produciéndose una rectificación ulterior de su texto que no se aprueba y que el funcionario tramitador del expediente decide publicar, desplegando una apariencia de eficacia frente a los terceros que, desconocedores del trámite interno llevado a cabo y a la vista de la publicación en el BORM, entienden que las bases publicadas son las que efectivamente fueron aprobadas".

A la luz de dicho informe, se considera que las bases reguladoras del procedimiento selectivo, que fueron aprobadas por el Decreto de Alcaldía 1036/2019, de 22 de abril, y que constituye el objeto del procedimiento de revisión de oficio, no llegaron a ser publicadas. Sí lo fueron el 24 de abril unas bases rectificadas, las cuales sin embargo, no llegaron a ser aprobadas por el órgano competente.

Examinado el expediente remitido a este Consejo Jurídico constan dos documentos homónimos: "Bases reguladoras de la convocatoria de concurso para la constitución de una bolsa de trabajo de Secretario del Ayuntamiento de Abarán interino".

- Uno de ellos, que obra a los folios 13 y siguientes del expediente, se denomina en el índice como "Bases concurso de méritos 16 abril (no publicadas)". Este documento sería, por tanto, el que la propuesta de resolución identifica como las bases aprobadas el 22 de abril por el Decreto de la Alcaldía 1036/2019 y que, según afirma, no llegaron a ser publicadas.

- El segundo de ellos, consta a los folios 29 y siguientes del expediente y se consigna en el índice como "Bases por concurso de méritos rectificadas por error material de 24 de abril (No aprobadas)". De conformidad con la certificación que obra al folio 45 del expediente, el documento, que se identifica como "BASESconvocatoriasecretariointerino (rectificadoerrormaterial)", fue expuesto en la sede electrónica del Ayuntamiento, de donde se infiere que es el texto de las bases que, según la propuesta de resolución, fue publicado sin haber sido aprobado previamente.

Ambos documentos, en la copia remitida a este Consejo Jurídico carecen de firma. No obstante, tras proceder este Órgano Consultivo a validarlos en la sede electrónica del Ayuntamiento, se comprueba que ambos están firmados por el Alcalde-Presidente. El primero de ellos el 16 de abril y el segundo el 24 de abril.

Tras cotejar este Órgano Consultivo ambos documentos entre sí únicamente aprecia una diferencia en la corrección del lapsus contenido en el Anexo I al referirse al puesto objeto de la convocatoria, tal como se describe en el Antecedente Segundo de este Dictamen.

Comoquiera que el expediente no ofrece información respecto al error cuya corrección determinó la suscripción por el Alcalde de las bases corregidas de 24 de abril, se necesita, en consecuencia, que se precise si existe alguna diferencia más, aparte de la advertida, entre las bases del 16 de abril y el 24 de abril, que pudiera haber pasado desapercibida, o si el error corregido se contrae únicamente al ya descrito. Y es que, de ser el señalado el único objeto de la corrección efectuada en las bases y dado que su efecto práctico o sustantivo sobre el procedimiento selectivo habría sido irrelevante cuando no inexistente, sería difícil apreciar la causa de nulidad invocada.

La doctrina del Consejo de Estado construida en interpretación del hoy derogado artículo 62.1, letra e), de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), exige para apreciar esta causa de nulidad que "no existan los engarces formales necesarios en el iter administrativo para concluir en el acto que se pretende emanar, envolviendo tales ausencias o errores procedimentales un radical vicio con irremediables efectos sobre el acto administrativo final" (dictamen número 2.756/96, de 25 de julio de 1996). Tales "engarces formales" se reducen al "núcleo mínimo e irreductible de trámites procedimentales que deben desarrollarse para estudiar, preparar y" adoptar una resolución (dictamen número 520/92, de 4 de junio de 1992), cuya omisión determinaría "una irregular e impropia formación de la voluntad administrativa que constituye el sustrato material de dicho acto aprobatorio" (dictamen número 43.816, de 19 de noviembre de 1981)" (Dictamen 840/2008, entre otros muchos).

Adviértase, en orden a aplicar esta doctrina al supuesto sometido a consulta, que el Decreto de 22 de abril aprueba unas bases y ordena su publicación. Si bien tales bases, por evidentes razones cronológicas, serían las autorizadas o firmadas por el Alcalde el 16 de abril, lo cierto es que antes de su publicación y, en consecuencia, antes de que lleguen a desplegar sus efectos, se advierte por el Ayuntamiento la existencia de un error -inocuo en cuanto a sus efectos prácticos y sustantivos sobre el procedimiento selectivo-, y por el mismo Alcalde, órgano competente para aprobar las indicadas bases, se procede a corregir el error antes de su publicación. En las circunstancias indicadas, cuando todavía no se habían publicado las bases, no parece necesaria la aprobación de un Decreto ad hoc de corrección de errores (sí lo sería si ya se hubieran publicado las bases y hubieran comenzado a regir el procedimiento selectivo), por lo que su omisión en el supuesto sometido a consulta, prima facie, no revestiría las características de evidencia, esencialidad y gravedad del defecto formal, así como de trascendencia sustantiva sobre el acto administrativo, que exigen la jurisprudencia y la doctrina consultiva para apreciar la existencia de la causa de nulidad del artículo 47.1, letra e) LPACAP, en la interpretación estricta y antiformalista que aquéllas imponen.

CUARTA.- Del plazo restante para la resolución del procedimiento.

De conformidad con el artículo 106.5 LPACAP, el plazo máximo para dictar resolución y notificarla a los interesados en el procedimiento de revisión de oficio es de seis meses. Este plazo puede suspenderse, por un plazo máximo de tres meses, de conformidad con lo establecido en el artículo 22.1, letra d) LPACAP, cuando se recaben informes preceptivos, condición predicable del presente Dictamen.

En uso de esta posibilidad, el Decreto 1420/2019, de 12 de agosto, que aprueba la propuesta de resolución del procedimiento revisorio, acuerda suspender "el plazo máximo legal para resolver el procedimiento de revisión de oficio por el tiempo que medie hasta la recepción de dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia solicitado".

No obstante, dicha suspensión no ha llegado a producirse de forma efectiva, pues para ello el indicado precepto legal exige que se comunique a los interesados tanto la solicitud del informe como su recepción, siendo así que no consta en el expediente que el referido Decreto de la Alcaldía haya sido notificado a los interesados. De hecho, tampoco ha sido publicado, aunque ha de precisarse que tampoco a estos efectos dicha notificación puede ser sustituida por la publicación, por razones idénticas a las ya expuestas en la Consideración Segunda de este Dictamen en relación con los actos de comunicación referidos al trámite de audiencia. En el mismo sentido, nuestro Dictamen 157/2008.

Esta circunstancia habrá de ser tenida en consideración por el Ayuntamiento consultante para calcular el tiempo de que dispone para la realización de las actuaciones instructoras complementarias que ha de realizar sin que llegue a caducar el procedimiento por expiración de su plazo máximo de resolución.

Y ello sin perjuicio de la posibilidad, en caso de caducidad, de incoar de nuevo el procedimiento de revisión si, a juicio del Ayuntamiento, persisten las causas de nulidad que motivaron el caducado.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de declaración de nulidad del acto municipal al que se refiere el procedimiento de revisión de oficio objeto de la consulta, toda vez que el Consejo Jurídico aprecia la necesidad de efectuar las actuaciones instructoras enumeradas en las Consideraciones Segunda y Tercera de este Dictamen.

SEGUNDA.- Una vez realizados los indicados trámites, habrá de formularse nueva propuesta de resolución y solicitar el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico.

No obstante, V.S. resolverá.