Dictamen nº 444/2019

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 9 de diciembre de 2019, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 24 de julio de 2019 (COMINTER 244534/2019), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X en representación de la mercantil --., como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (expte. 240/19), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 15 de junio de 2017 D. X, actuando en nombre y representación de la empresa --. (en adelante, --) dada su condición de administrador único, formula, con carácter solidario, dos reclamaciones de responsabilidad patrimonial frente a la Administración urbanística regional y el Ayuntamiento de Cartagena.

En esas solicitudes de indemnización manifiesta que a su representada se le han provocado lesiones en sus bienes y derechos como consecuencia de la nulidad de la revisión del Plan General Municipal de Ordenación (PGMO) de Cartagena, que se declaró en la Sentencia nº 1425/2016, de 15 de junio, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, confirmatoria de la dictada el 20 de mayo de 2015 por la Sala de ese mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia que anuló la Orden, de 29 de diciembre de 2011, de la Consejería de Obras Publicas y Ordenación del Territorio por la que se aprobó definitivamente la revisión de planeamiento que se ha citado.

Para mayor claridad expositiva se analizan seguidamente, de manera separada, las pretensiones resarcitorias que formula en cada una de las referidas solicitudes:

a) Así, en la primera de ellas reclama por la pérdida de la condición de suelo urbanizable residencial de unos terrenos, propiedad de la mercantil citada, que habían quedado integrados en el ámbito del sector NCP Cabo de Palos de acuerdo con la revisión del PGMO de Cartagena que ya se ha citado.

Aunque no lo explica adecuadamente en el escrito, conviene señalar que por ese motivo se produjo la pérdida de vigencia de la citada revisión y la consiguiente entrada en vigor, de nuevo, del PGMO de 1987, junto con la del resto del planeamiento urbanístico que se había derogado por efecto de dicha revisión.

En consecuencia, expone que las tres fincas que conformaban esos terrenos de la empresa reclamante recuperaron la clasificación originaria de suelo no urbanizable por lo que no resulta posible ahora acometer su desarrollo urbanístico en los términos que se habían previsto.

Así pues, sostiene que la anulación de la revisión de planeamiento que se produjo por efecto de la resolución judicial citada le ocasiona unos daños y perjuicios que no tiene el deber de soportar, dado que el valor económico de los terrenos ha disminuido y que los gastos en los que se ha incurrido para llevar a cabo su desarrollo urbanístico han devenido inútiles. También destaca que la empresa adquirió las fincas para su desarrollo, puesto que su objeto social consiste en realizar trabajos de urbanización y promoción urbanística, y que por ese motivo se le privó de su derecho a materializar el aprovechamiento urbanístico relativo al ámbito pretendido.

Acerca de esa cuestión concreta, detalla en la solicitud de indemnización cómo se presentaron ante el Ayuntamiento de Cartagena, en febrero de 2014, un avance del Plan Parcial del Sector NCP Cabo de Palos y un documento de inicio de la Evaluación Ambiental Estratégica de dicho ámbito, que dieron lugar a la apertura de los procedimientos correspondientes de elaboración y aprobación de un Plan Parcial, ante esa Corporación municipal, y de Evaluación Ambiental Estratégica, ante la Administración regional, que no habían concluido a la fecha en que se formula la reclamación.

Asimismo, pone de manifiesto que el Ayuntamiento de Cartagena ha realizado, en consecuencia, una tramitación urbanística deficiente del Plan Parcial del sector ya citado, lo que ha producido lesiones evidentes a la empresa que representa.

Por lo que se refiere a la valoración de los daños por los que solicita un resarcimiento, se debe destacar que no los concreta ni cuantifica en el escrito inicial, sino que en él anuncia que se determinarán en un informe pericial que se aportará en su momento. No obstante, sí que detalla como conceptos básicos sobre los que debe tratar esa labor de valoración los siguientes: a) honorarios profesionales de los proyectos formulados para el desarrollo del sector citado; b) honorarios profesionales de gestión y costes de trámite de dicho ámbito; c) gastos generales repercutibles, d) inversión en la adquisición de los terrenos realizada para su desarrollo urbanístico, y e) lucro cesante en su condición de desarrollador de la actividad urbanística y de promoción del sector.

Junto con la reclamación adjunta, entre otros documentos, una copia de la escritura de su nombramiento como administrador único de la mercantil citada; tres notas simples informativas de las fincas registrales que conforman los terrenos propiedad de la reclamante y diversos documentos relativos, en su mayor parte, al inicio del procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica que ya se mencionó.

b) En la segunda, manifiesta que la revisión del PGMO de Cartagena delimitó y ordenó pormenorizadamente la unidad de actuación UEN-12 de suelo urbano residencial y que, sin embargo, su anulación judicial ha provocado que, conforme a la ordenación de 1987 que se ha restaurado, el uso actual del terreno del que es propietaria la mercantil reclamante sea el de equipamiento o dotacional privado.

De manera concreta, relata pormenorizadamente los trámites que se iniciaron desde que la mercantil reclamante adquirió, en enero de 2013, una parcela urbana de 3.562,82 m² que se corresponde con totalidad del ámbito de la unidad de actuación UEN-12, también denominada UA nº 12 del Ensanche de Cartagena. Dicha sucesión de actos comprende también, dicho sea de forma simplificada, las aprobaciones definitivas del Programa de Actuación y del Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación así como del Estudio de Detalle de la parcela residencial resultante.

Se da cuenta en el escrito, asimismo, del abono de 46.860,58€ para compensar en metálico el 10% de aprovechamiento municipal así como de los hechos de que constituyó un aval bancario para responder de las obligaciones urbanísticas que debiera asumir y de que pagó diversas tasas municipales.

En el mismo sentido, destaca que la aprobación municipal del Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación hizo posible que se inscribiera en el Registro de la Propiedad nº 2 de Cartagena, en agosto de 2015. En su virtud, el Ayuntamiento de Cartagena pasó a ser titular de la finca registral 60.331, de 1.598 m², destinada a espacio libre, y -- de la finca registral 60.329, de 1.963,31 m², destinada a uso residencial. De igual modo, informa que las parcelas resultantes del proyecto citado también accedieron al catastro.

El representante relata que la promotora presentó, en mayo de 2016, un proyecto de edificación para la construcción de 42 viviendas en planta piso, con sótano y local comercial en la parcela residencial citada, y recuerda que el Tribunal Supremo dictó la Sentencia que se ha mencionado el 15 de junio de ese año. Igualmente, informa de que mediante Decreto del Director General de Urbanismo del Ayuntamiento de Cartagena, de 21 de octubre de 2016, se denegó la licencia de obras para la construcción de las 42 viviendas referidas como consecuencia de la anulación de la revisión del planeamiento general de Cartagena, que ya se ha referido de manera reiterada.

Por ese motivo, denuncia que la interesada no ha podido materializar el aprovechamiento residencial que patrimonializó, pese haber cumplido las obligaciones que le correspondían de acuerdo con lo previsto en la legislación urbanística. En ese sentido, advierte que su representada elaboró y presentó los instrumentos de gestión urbanística y planeamiento necesarios para el desarrollo de la UEN-12, que fueron aprobados por la Administración municipal; materializó las cesiones dotacionales establecidas en la citada unidad de actuación, compensó económicamente el 10% de aprovechamiento residencial de la unidad en los términos que fue requerida y solicitó la correspondiente licencia de edificación en la parcela resultante de dicha unidad de actuación.

En relación con lo expuesto señala que la empresa interesada, sobre la base de lo que se disponía en la revisión del PGMO posteriormente anulada, ha hecho inversiones (adquisición de la totalidad de la UEN-12), ha soportado los gastos necesarios para el desarrollo y edificación residencial (tasas, proyectos, avales, compensación del 10%, etc.), ha realizado las cesiones correspondientes (de suelos dotacionales en la unidad de actuación) y ha cumplido sus obligaciones urbanísticas.

En consecuencia, considera que ha patrimonializado la edificabilidad residencial de dicho ámbito de actuación (UEN-12), y que debe entenderse que eso es una situación jurídica consolidada. Reitera que la empresa ha seguido el iter gradual de adquisición de facultades urbanísticas, con anterioridad a la fecha de la sentencia anulatoria de la revisión del PGMO de Cartagena, y que eso le ha ocasionado un grave perjuicio patrimonial, ya que los terrenos han pasado a tener un uso dotacional en el planeamiento vigente frente al uso residencial inicialmente previsto y destaca que la licencia de edificación fue solicitada antes del expresado fallo anulatorio. Debido a ese motivo, se le debe resarcir por el daño patrimonial efectivo que supone que los gastos realizados para el desarrollo y edificación de la UEN-12, así como las cesiones efectuadas, hayan devenido inútiles por aquella razón.

Por lo que se refiere a la valoración de los daños ocasionados por este motivo, los concreta en la suma de 6.571.338,06 €, que fundamenta en lo que se explica en un Informe pericial de cuantificación económica realizado el 12 de junio de 2017 por el economista y auditor D. X. En ese documento y en otro Dictamen pericial de valoración de terrenos realizado por el arquitecto D. Z, el 13 de junio de 2017, se desglosan los gastos en los que se ha incurrido para el desarrollo y edificación de la UEN-12 que han devenido inútiles, así como la repercusión económica que supone la anulación de la revisión del PGMO de Cartagena respecto del valor del terreno resultante, que no se puede destinar a un uso residencial sino dotacional o de equipamiento de acuerdo con el planeamiento vigente, como ya se ha dicho.

Con la reclamación también acompaña copias de la escritura de su nombramiento como administrador único de la sociedad interesada; de la escritura de adquisición del inmueble citado; de notas simples expedidas por el Registro de la Propiedad señalado, de numerosos documentos de carácter urbanístico y del Dictamen pericial de valoración de terrenos y del Informe pericial de cuantificación económica a los que se hizo alusión con anterioridad.

SEGUNDO.- Admitidas a trámite las dos reclamaciones anteriores, se tramitan en realidad como un único procedimiento de responsabilidad patrimonial (RP 35/2017). Ese es el motivo por el que en este Dictamen, a partir de ahora, se utilicen de forma distinta los términos reclamación y reclamaciones.

El 6 de julio de 2017 se solicita al representante de la interesada que aporte sendas declaraciones de que su mandante no ha recibido ninguna indemnización como consecuencia de esos hechos ni ha promovido ninguna reclamación de otra clase.

Además, el 7 de julio se acuerda acumular este procedimiento con otro de la misma naturaleza promovido por la mercantil -- como consecuencia de la anulación judicial ya referida.

TERCERO.- El 10 de julio se solicita a la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda que emita informe acerca de las solicitudes de indemnización mencionadas.

CUARTO.- Con fecha 20 de julio de 2017 el representante de la mercantil reclamante presenta un escrito con el que adjunta los documentos que le habían sido requeridos.

QUINTO.- El 31 de julio se remite al Ayuntamiento de Cartagena una copia del procedimiento seguido ante la Consejería y se le solicita una copia de las actuaciones que se puedan estar siguiendo, por ese mismo motivo, ante la Administración municipal.

SEXTO.- Se recibe el 28 de septiembre de 2017 una comunicación de una Técnico de Administración General del Ayuntamiento citado en la que informa que, en relación con la reclamación relativa a los daños referentes al sector NCP Cabo de Palos, se ha iniciado un procedimiento de responsabilidad patrimonial (IN2017/67) y que se ha solicitado informe al Jefe del Servicio de Planeamiento Municipal ese mismo día.

SÉPTIMO.- El 12 de septiembre de 2018 se recibe un oficio del Concejal Delegado de Desarrollo Sostenible y Función Pública del Ayuntamiento de Cartagena, de 9 de agosto de ese año, en el que informa de que el Jefe del Servicio de Planeamiento y Medio Ambiente emitió el 19 de julio de 2017 un informe acerca de la reclamación relativa a los daños ocasionados por la anulación de la revisión del PGMO respecto de los terrenos situados en el sector NCP Cabo de Palos.

A pesar de ello, no se contiene ese informe en la copia del expediente que se ha remitido para Dictamen a este Órgano consultivo. No obstante, puede colegirse de lo que se explica en la propuesta de resolución (Antecedente quinto) que, a pesar de que se anunció en aquella comunicación, no se produjo en la realidad el envío de dicho informe y que no se ha dispuesto "de información acerca de la NCP Cabo de Palos".

OCTAVO.- Con fecha 14 de septiembre de 2018 se recibe otro escrito de ese mismo Concejal Delegado. En él explica que, en relación con la reclamación promovida por los daños causados respecto del terreno comprendido en la UEN-12, el Jefe del Servicio de Planeamiento y Medio Ambiente emitió el 19 de julio de 2017 -aunque en realidad la fecha es 19 de octubre- un informe en el que considera que no concurren los requisitos establecidos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), para declarar la responsabilidad patrimonial del Ayuntamiento.

En ese documento se concluye que la mercantil interesada no llegó a patrimonializar el aprovechamiento urbanístico (edificabilidad), por incumplimiento de los deberes y cargas impuestos por el régimen aplicable. Además, manifiesta que el supuesto daño se ha producido como consecuencia de la propia falta de diligencia de la reclamante.

En el informe se detallan los distintos pasos que la empresa interesada dio hasta que se produjo la aprobación definitiva del Programa de Actuación y del Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación. También se exponen los trámites que se siguieron hasta que el Proyecto de Urbanización de la unidad de actuación se aprobó inicialmente, el 17 de junio de 2016.

No obstante, se destacan los diversos retrasos en los que incurrió -- hasta conseguir la aprobación de esos instrumentos y se hace hincapié, concretamente, en el hecho de que el Proyecto de Urbanización se presentó el 13 de marzo de 2015, que estaba incompleto y que presentaba tantas deficiencias que el Ayuntamiento requirió a la mercantil para que lo subsanase y que eso no se produjo hasta el 12 de abril de 2016.

De ello se concluye que "La obligación legal de presentar el Proyecto de Urbanización correspondía al interesado y del examen de su tramitación se deduce igualmente la falta de diligencia tanto en la forma de presentación del documento como en la amplitud del plazo para subsanar lo requerido por el Ayuntamiento.

Del relato de las actuaciones administrativas se deducen de forma evidente la inexistencia de responsabilidad del Ayuntamiento en la tramitación".

NOVENO.- El representante de la empresa reclamante presenta el 11 de enero de 2019 un escrito -aunque no aparece estampada su firma en él- en el que denuncia la paralización del procedimiento relativo a la reclamación que formuló respecto del terreno que conformaba la unidad de actuación UEN-12 y solicita que se le dé al expediente el impulso necesario.

DÉCIMO.- Mediante una comunicación interior fechada el 1 de febrero de 2019 se remite al órgano instructor un informe realizado conjuntamente ese mismo día por el Jefe de Servicio Jurídico-Administrativo y la Subdirectora General de Ordenación del Territorio en el que concluyen que no concurren los supuestos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.

En dicho documento se advierte al inicio que, aunque se ha incoado un único procedimiento de responsabilidad patrimonial, se trata en realidad de dos reclamaciones distintas que afectan, eso sí, a la misma mercantil interesada. Por ese motivo se ofrecen dos contestaciones diferenciadas.

a) En primer lugar, y en relación con la reclamación relativa al ámbito NCP Cabo de Palos, se recuerda que la revisión del PGMO de Cartagena se aprobó definitivamente, a reserva de la subsanación de ciertas deficiencias, en diciembre de 2011; que los terrenos de la reclamante fueron clasificados como suelo urbanizable sin sectorizar, que esa mercantil presentó el avance de Plan Parcial y el documento de inicio de Evaluación Ambiental Estratégica en febrero de 2014 y que el Tribunal Supremo dictó la Sentencia tantas veces citada el 15 de junio de 2015.

También se añade que, como consecuencia de la anulación de la revisión de 2011 y la nueva entrada en vigor del PGMO de 1987, los terrenos quedaron clasificados como suelo no urbanizable de protección y mejora del paisaje (NUPP).

Según se argumenta, el presente supuesto es el tradicional referente a la eliminación o reducción de aprovechamientos por alteración de la ordenación urbanística en vigor y viene recogido en el artículo 48,a) del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), según el cual:

"Dan lugar en todo caso a derecho de indemnización las lesiones en los bienes y derechos que resulten de los siguientes supuestos:

a) La alteración de las condiciones de ejercicio de la ejecución de la

urbanización, o de las condiciones de participación de los propietarios en ella, por cambio de la ordenación territorial o urbanística o del acto o negocio de la adjudicación de dicha actividad, siempre que se produzca antes de transcurrir los plazos previstos para su desarrollo o, transcurridos éstos, si la ejecución no se hubiere llevado a efecto por causas imputables a la Administración".

También se recuerda que el artículo 38.1 TRLSRU establece cuáles son los requisitos que deben concurrir para que se proceda a valorar la facultad de participar en la ejecución de actuación de nueva urbanización y que son los siguientes:

"a) Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos exigidos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de conformidad con la legislación en la materia.

b) Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.

c) Que la disposición, el acto o el hecho a que se refiere la letra anterior surtan efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o después si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la Administración.

d) Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la facultad".

Asimismo, se expone que en el presente caso no concurre el requisito previsto en la letra a) anterior, ya que los terrenos no han sido incluidos en la delimitación de un ámbito de actuación, ya que esta delimitación se produce con la clasificación como suelo urbanizable sectorizado y se trata de un suelo urbanizable sin sectorizar.

Asimismo, se argumenta que tampoco se ha producido la lesión indemnizable ya que no se dan los requisitos exigidos para iniciar la actuación de urbanización. En este sentido, en coherencia con artículo 7.4 TRLSRU, las exigencias para iniciar la actuación consisten en que estuvieran aprobados y fueran eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la ordenación sobre ordenación territorial y urbanística, que en el caso de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia (LOTURM), serían el Plan Parcial, Programa de Actuación, Proyecto de Reparcelación (o de su innecesariedad) y Proyecto de Urbanización. Por tanto, como no se había aprobado ninguno de estos instrumentos no concurre el requisito y, por ello, no resultan indemnizables los posibles daños causados.

Por último, se formulan diversas consideraciones relativas a los daños por los que se reclama y acerca del alcance de la indemnización que se solicita en este caso.

b) De otra parte se trata en el informe acerca de la reclamación relativa a la unidad de actuación UEN-12. Así, se destaca en este caso que la aprobación definitiva del Programa de Actuación y del Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación se produjo el 23 de enero de 2015; que la aprobación del Estudio de Detalle tuvo lugar el 30 de julio de ese año; que el 20 de mayo de 2015 el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia declaró la nulidad de la revisión del PGMO de Cartagena; que la interesada presentó el 23 de mayo de 2016 el proyecto de edificación; que el Tribunal Supremo dictó su Sentencia el 15 de junio de 2016 y que el 29 de julio siguiente el Ayuntamiento acordó dejar sin efecto la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización de la UEN-12.

Además, en el referido documento se sostiene que no se ha producido lesión resarcible por la pérdida de aprovechamiento o reducción de su valor. En este sentido, se alude de nuevo al artículo 38 TRLSRU, al que ya se hizo mención. Por lo tanto, la primera idea, tal y como se ha señalado antes, es la de que no resulta posible atender a la solicitud de indemnización de acuerdo con lo que se previene en la ordenación territorial y urbanística de aplicación.

La segunda y más importante consideración se apoya en lo señalado en el artículo 11.2 TRLSRU, según el cual:

"La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

Se concluye con ese fundamento en que no se ha producido ninguna lesión indemnizable ya que no se dan los requisitos exigidos para iniciar la actuación de urbanización. En este sentido, en coherencia con artículo 7.4 TRLSRU los requisitos para iniciar la actuación serían que estuvieran aprobados y eficaces todos los instrumentos de ordenación y ejecución que requiera la ordenación sobre ordenación territorial y urbanística, que en el caso de la LOTURM y para esta clase de suelo, serían el Plan General, Programa de Actuación, Proyecto de Reparcelación (o de su innecesariedad) y Proyecto de Urbanización. Destaca que éste último no fue aprobado definitivamente y que, por tanto, no habiéndose aprobado el citado proyecto no concurre el requisito y, por ello, no resultan indemnizables los daños referidos. O como se dice de otro modo, si la edificabilidad no se encuentra patrimonializada no es posible la indemnización por su pérdida. Lo contrario implicaría un enriquecimiento injusto por parte de la reclamante.

Finalmente, se reiteran las consideraciones que, acerca de los daños que alega la mercantil interesada, se efectúan respecto de la otra reclamación y se destaca que alguno de los gastos se llevaron a cabo una vez que se dictó la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia que anulaba el PGMO de Cartagena, por lo que un elemental principio de prudencia debería haber llevado a la mercantil a no incurrir en ellos hasta que se resolvieran los recursos de casación que se interpusieron.

UNDÉCIMO.- El 14 de marzo de 2019 se concede audiencia a la mercantil interesada y al Ayuntamiento de Cartagena para que puedan formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen procedentes.

DUODÉCIMO.- El representante de la empresa interesada presenta el 4 de abril de 2019 un escrito en el que formula diversas manifestaciones:

1) En primer lugar, expresa su oposición al informe realizado el 19 de octubre de 2017 por el Jefe del Servicio de Planeamiento y Medio Ambiente del Ayuntamiento de Cartagena, relativo al desarrollo de la unidad de actuación UEN-12.

De manera concreta, resalta que la aprobación inicial del Proyecto de Urbanización se efectuó casi un año después de que se presentara el citado proyecto, que se llevó a cabo el 13 de marzo de 2015.

De igual forma, enfatiza que el supuesto Proyecto de Urbanización no es tal sino, únicamente, un proyecto para el acondicionamiento de la zona verde municipal, puesto que no resulta necesario realizar obras de urbanización en el suelo urbano consolidado en el que se localiza la UEN-12.

Insiste en el hecho de que la mercantil ha patrimonializado el aprovechamiento residencial de la unidad de actuación citada tras la firmeza e inscripción en el Registro de la Propiedad del Proyecto de Innecesaridad de Reparcelación que ha supuesto, no sólo la transmisión al Ayuntamiento de Cartagena del pleno dominio de la zona verde objeto de cesión en la unidad de actuación, libre de cargas de urbanización, sino también la determinación de la concreta edificabilidad residencial de la parcela resultante del ámbito, que no se puede materializar por causa ajena a la administrada.

En otro orden de cosas, también expone su oposición a la afirmación, que se contiene en el apartado quinto del informe citado, de que la unidad de actuación "carece de urbanización propia el uso residencial al que se pretende destinar y no se ha procedido al levantamiento de las cargas que resultan del proyecto de innecesariedad de reparcelación".

En ese sentido, destaca que la unidad de actuación se emplaza en pleno centro urbano de Cartagena y que no requiere de obra de urbanización alguna para su edificación, ya que está rodeada de ejes viarios, aceras y todos los servicios urbanísticos (por lo que se no se prevé ningún viario en su interior). El único objeto del proyecto formulado consiste en el acondicionamiento de la zona verde cedida (vegetación, etc.).

Por otro lado, manifiesta desconocer a qué cargas del Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación se refiere la Administración ya que ha efectuado la cesión de la zona verde (inscrita en el Registro de la Propiedad a nombre del Ayuntamiento de Cartagena) y ha ingresado la compensación en metálico del 10% de aprovechamiento municipal.

En consecuencia, considera que -- ha dado cumplimiento a los deberes de cesión y equidistribución derivados del desarrollo urbanístico de la unidad de actuación UEN-12, con los que se adquiere el derecho al aprovechamiento resultante, por lo que se trata de una situación jurídica consolidada que no se puede materializar por una causa que no es imputable a ella.

2) En segundo lugar, también se muestra contrario al contenido del informe realizado por el Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda, de 1 de febrero de 2019, que se refiere a las dos reclamaciones citadas.

a) Respecto del sector NCP Cabo de Palos, insiste en que la anulación de la revisión del PGMO de Cartagena le ha causado una importante lesión patrimonial a su representada al habérsele privado de su derecho a materializar el aprovechamiento urbanístico al que tenía derecho en el ámbito pretendido. E igualmente reitera que la deficiente tramitación del instrumento de planeamiento del sector citado es imputable a la Administración local.

Junto con el escrito aporta una copia de un Informe pericial de cuantificación económica por la pérdida de la condición de suelo urbanizable de los terrenos de su titularidad integrantes del sector NCP Cabo de Palos, realizado el 9 de octubre de 2017 por el economista y auditor D. X. En él se concluye que los daños ocasionados a la empresa interesada por ese motivo ascienden a 3.874.704,06€, entre los que se incluyen el lucro cesante o los beneficios dejados de obtener.

Según señala el representante de la empresa reclamante, aportó al procedimiento una copia de ese informe pericial el 11 de octubre de 2017 pero advierte que, según se infiere de lo que se expone en el informe del Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General citada, dicho servicio no dispuso de ese elemento de valoración del daño.

b) Por lo que se refiere al desarrollo de la unidad de actuación UEN-12, insiste en que el suelo ostenta la clasificación de urbano consolidado y que la parcela residencial que resulta de la inscripción del Proyecto de Innecesariedad de la reparcelación de la UEN-12, goza de la condición de solar y que está dotada de todos los servicios urbanísticos, que posibilitan su edificación, razón por la cual, como se presentó el proyecto de edificación para la construcción de 42 viviendas, sótano y local comercial en la citada parcela con fecha anterior a que se dictara la sentencia que anula el planeamiento general, se ha impedido su materialización, y se ha ocasionado a la mercantil interesada unos graves perjuicios económicos.

DECIMOTERCERO.- Obra en el expediente una copia del oficio dictado el 10 de mayo de 2019 por el Letrado de la Administración de Justicia en el que se informa de que se ha admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo interpuesto por -- contra la desestimación presunta, por silencio negativo, de la reclamación formulada por los daños ocasionados en relación con la UEN-12.

De la lectura de esa resolución se deduce que el recurso citado se sustancia ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, por los trámites del procedimiento ordinario núm. 163/2018.

DECIMOCUARTO.- Con fecha 27 de junio de 2019 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no constar acreditada la concurrencia de los requisitos exigidos en el artículo 32 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), y no existir relación de causalidad alguna entre el hecho acaecido, con su efecto lesivo, y el funcionamiento del servicio público.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 24 de julio de 2019.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, dado que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 LPACAP y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

I. La solicitud de indemnización se ha interpuesto por una mercantil interesada que ha acreditado ser la propietaria de los terrenos cuyas clasificaciones urbanísticas respectivas resultan alteradas por la anulación de la revisión del PGMO ya citado y que es, por tanto, quien sufre los supuestos daños patrimoniales por los que demanda que se la resarza económicamente.

La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella, de manera concurrente con el Ayuntamiento de Cartagena, la reclamación e imputarse el daño a los servicios públicos de su competencia.

II. Por lo que se refiere al elemento temporal de la reclamación, el artículo 67.1, párrafo segundo, LPACAP determina que "En los casos en que proceda reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva".

En este supuesto, hay que recordar que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo dictó el 15 de junio de 2016 su Sentencia nº 1425, que confirmó la dictada por la Sala de ese mismo orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia que anuló la Orden, de 29 de diciembre de 2011, de la Consejería de Obras Publicas y Ordenación del Territorio por la que se aprobó definitivamente la revisión de planeamiento que se ha citado.

Por lo tanto, se debe destacar que esa Sentencia del Tribunal Supremo es firme pues no cabe interponer contra ella ningún recurso. Igualmente, hay que recordar que la mercantil interesada presentó su reclamación el mismo día 15 de junio pero del siguiente año 2017.

Con fundamento en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y en la doctrina del Consejo de Estado, este Órgano consultivo ha explicado pormenorizadamente en diversos Dictámenes, entre los que destacan los núms. 245/2015 y 131/2016, que el día inicial (dies a quo) del plazo para reclamar coincide con la fecha de notificación o publicación de la sentencia firme que anule el acto o el reglamento en cuestión.

En este caso se produce la circunstancia particular de que la empresa reclamante no fue parte en ninguno de los dos procesos contencioso-administrativos que se siguieron, respectivamente, ante el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia y ante el Tribunal Supremo, y que promovió otra mercantil contra la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Ayuntamiento de Cartagena.

Por lo tanto, se debe tener en cuenta que el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, establece que "La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada".

La publicación citada se produjo el 26 de enero de 2017 en el Boletín Oficial de la Región de Murcia núm. 20. Ello supone que el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción deba situarse, necesariamente, en esa fecha, que es cuando la mercantil reclamante tomar conocimiento de ella y ser conocedora de los efectos que se seguían de su fallo. Así pues, resulta evidente que la acción de resarcimiento se interpuso en esta ocasión dentro del plazo legalmente establecido y, por eso, de manera temporánea.

III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha sobrepasado con exceso el plazo de seis meses que previene el artículo 91.3 LPACAP para la tramitación de la reclamación.

De igual forma, se debe destacar que el examen del expediente permite advertir con total claridad que la interesada interpuso dos solicitudes de indemnización distintas y que, sin embargo, se han tramitado conjuntamente en un único procedimiento -hasta el punto de que se alude en muchas ocasiones a una única reclamación- sin que el órgano instructor acordase en ningún momento la acumulación por existir entre ellas una íntima conexión (art. 57 LPACAP).

No obstante, ya se ha señalado que sí que se acordó la acumulación de estas reclamaciones con otra presentada por la mercantil -- como consecuencia de la anulación judicial ya referida (Antecedente segundo de este Dictamen). Pese a lo expuesto, hay que apuntar que no se ha incorporado al procedimiento ningún elemento referente a la posible instrucción de esa solicitud de indemnización ni se hace mención a ella en la propuesta de resolución de la que aquí se trata, cuando lo normal sería, en virtud de aquella decisión, que se resolviesen conjuntamente en la resolución que ponga término a los procedimientos acumulados.

Por último, se ha advertido que fue gracias a la propia actuación de la reclamante (Antecedente decimosegundo) que se traído al procedimiento el Informe pericial de cuantificación económica por la pérdida de la condición de suelo urbanizable de los terrenos de su titularidad integrantes del sector NCP Cabo de Palos, que realizó en octubre de 2017 el economista y auditor D. X. Y ello, pese a que el representante de la mercantil interesada manifestó que había presentado ese informe pericial pocos días después de que se hubiese elaborado.

TERCERA.- La responsabilidad patrimonial provocada por la anulación de actos administrativos de carácter urbanístico. Caracterización general.

I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y en el artículo 32 LRJSP, cuando dispone que los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

A eso se añade que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone, por sí misma, derecho a indemnización.

Como se señaló en nuestro Dictamen núm. 222/2015, la jurisprudencia y la doctrina han destacado sobre esta cuestión que la obligación de indemnizar no es consecuencia obligada de la simple anulación de las resoluciones administrativas, ya que para que el derecho a ser indemnizado pueda ser reconocido es preciso que se cumplan los restantes requisitos que resultan exigibles.

Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

II. Como es conocido, la alteración de las condiciones de ejecución de la urbanización por cambio de la ordenación territorial o urbanística y, concretamente, de la ordenación del uso de los terrenos y construcciones establecida en el planeamiento no confiere derechos a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes (art. 48,a) TRLSRU).

Como ha sostenido de manera reiterada el Tribunal Supremo (por todas, en las Sentencias de la Sala 3ª de 20 de marzo y de 17 de junio de 1989), el carácter estatutario de la propiedad inmobiliaria significa que su contenido será en cada momento el que derive de la ordenación urbanística, sin que, por tanto, tal ordenación confiera derechos a los propietarios a exigir indemnización, pues da lugar a meros límites y deberes que definen el contenido normal del derecho de propiedad, según su calificación urbanística.

Esta concepción estatutaria de la propiedad inmobiliaria se encuentra positivada en el artículo 11.1 TRLSRU cuando establece que "El régimen urbanístico de la propiedad del suelo es estatutario y resulta de su vinculación a concretos destinos, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística.

2. La previsión de edificabilidad por la ordenación territorial y urbanística, por sí misma, no la integra en el contenido del derecho de propiedad del suelo. La patrimonialización de la edificabilidad se produce únicamente con su realización efectiva y está condicionada en todo caso al cumplimiento de los deberes y el levantamiento de las cargas propias del régimen que corresponda, en los términos dispuestos por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística".

Para considerar la posible privación de derechos e intereses con un contenido patrimonial ha de acudirse al criterio de si han sido incorporados realmente al patrimonio de su titular o si constituyen meras expectativas de derecho, no susceptibles de consideración desde el punto de vista de su titularidad por quien se crea llamado a hacerlas efectivas, o valores que pertenecen a la comunidad en su conjunto, para cuya adquisición no se han cumplido todavía las cargas impuestas por el ordenamiento jurídico (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 3ª, de 26 de noviembre de 1999).

La jurisprudencia ha sentado criterios muy consolidados sobre esta materia de manera que las expectativas que otorga el planeamiento se convierten en verdaderos derechos o intereses legítimos cuando se cumplen las cargas y deberes impuestos por el proceso urbanizador o edificatorio. Así, el citado Alto Tribunal ha señalado que "cuando el propietario ha cumplido los deberes y ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio, y ello mediante la realización de actuaciones materiales que requieran la ejecución del planeamiento, puesto que solamente cuando el plan ha llegado a la fase final de realización se adquiere el derecho al aprovechamiento urbanístico previsto en la ordenación y, sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implica la lesión de un derecho ya adquirido, procediendo así a la indemnización" (entre otras, Sentencias de la Sala citada de 27 de junio de 2006 y de 22 de marzo y de 23 de mayo de 2014, estas últimas relativas a la moratoria turística en Canarias).

En igual sentido que el expresado hay que recordar que en el Dictamen núm. 23/2011 de este Consejo Jurídico ya se indicó lo siguiente: "no conviene olvidar que sólo son indemnizables los perjuicios efectivos, no los futuros ni los hipotéticos, y los aprovechamientos urbanísticos futuros convenidos no son sino meras expectativas hasta tanto se patrimonializan por los propietarios, lo que sólo concurre cuando se han cumplido los deberes de cesión, equidistribución y urbanización previstos en la legislación urbanística (por todas, la importante STS, Sala 3ª, de 12 de mayo de 1987, ya citada)".

CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

Como ya se ha puesto de manifiesto, a pesar de que se ha tramitado un único procedimiento la interesada ha formulado en realidad dos reclamaciones distintas de modo que conviene, en aras a la claridad expositiva, que se resuelvan de manera diferenciada.

a) Así, como ya se ha expuesto detalladamente, -- solicita una indemnización de 3.874.704,06 € por los daños que alega que le ha causado la pérdida de la condición de suelo urbanizable residencial de unos terrenos de su propiedad que estaban integrados en el ámbito del sector NCP Cabo de Palos, de acuerdo con la revisión del PGMO de Cartagena que ya se ha citado.

Sin embargo, la anulación judicial de dicha revisión del planeamiento general ha motivado que esas parcelas recuperen, por pervivencia o ultraactividad sobrevenidas del PGMO de 1987, la clasificación de suelo no urbanizable que les correspondía con anterioridad, lo que imposibilita que se pueda llevar a cabo su desarrollo urbanístico en los términos que se había previsto. Denuncia que el Ayuntamiento de Cartagena ha realizado una tramitación urbanística deficiente del Plan Parcial del sector citado.

La mercantil interesada sostiene que esa circunstancia le provoca unos daños que no tiene el deber jurídico de soportar y que se concretan en la pérdida de valor del suelo y en el hecho de que los gastos que ha realizado para promover su desarrollo han devenido inútiles y son de imposible recuperación.

En el informe elaborado por la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda se recuerda que, merced a la revisión del PGMO, los terrenos de la reclamante fueron clasificados como suelo urbanizable sin sectorizar y se debe añadir que esa clasificación se mantuvo y no se modificó en ningún momento, por lo que no se incluyeron en el ámbito de alguna posible actuación urbanística.

A mayor abundamiento, se resalta que tampoco se pudieron acometer las actuaciones tendentes a promover la urbanización de dichas parcelas porque no se elaboraron ni se aprobaron los instrumentos de ordenación y ejecución que la LOTURM exige para ello, como son el Plan Parcial, el Programa de Actuación, el Proyecto de Reparcelación (o de su innecesariedad) y el Proyecto de Urbanización correspondientes.

Tan sólo consta acreditado que la interesada presentó, en febrero de 2014, un avance del Plan Parcial del sector y un documento de inicio de la Evaluación Ambiental Estratégica de dicho ámbito, que dieron lugar a la apertura de los procedimientos correspondientes, que no habían concluido en la fecha en que se formula la reclamación.

Así pues, resulta evidente que el mayor valor del suelo urbanizable que compró respecto al del que ahora dispone obedece a la falta de consumación de una mera expectativa que, como tal, no se puede incorporar al derecho de propiedad de dicho suelo y que, por tanto, su titular no puede adquirir o patrimonializar. Esa es la razón de que la diferencia eventual de valor de los terrenos no pueda suponer nunca un daño real y efectivo que pueda ser objeto de indemnización.

Por tanto, se debe concluir que la falta de aprobación definitiva del último de esos instrumentos citados, esto es, del Proyecto de Urbanización y de la concesión de las licencias oportunas impide que la interesada haya adquirido o patrimonializado algún derecho de aprovechamiento urbanístico. Debido a esa circunstancia, no se puede considerar que la anulación judicial de la revisión de planeamiento general tantas veces citada le haya ocasionado un daño real y efectivo que pueda ser objeto de resarcimiento económico.

En este sentido conviene traer a colación lo que con gran claridad se señala en el Dictamen del Consejo Consultivo de Canarias núm. 92/2012, que se reproduce en los mismos términos en el núm. 326/2013:

"Se recuerda que la mera clasificación de un suelo como urbanizable no supone la automática patrimonialización de los aprovechamientos que la ordenación urbanística ha añadido al contenido de la propiedad del mismo, sino que, para ello, es necesario que se haya ultimado la actividad de ejecución, previo cumplimiento de los deberes y cargas que derivan de esa ordenación.

Por eso, al no haberse ultimado la ejecución o cumplido tales deberes, no puede existir un derecho de contenido económico sacrificado y, por tanto, no cabe hablar de indemnización por pérdida de aprovechamiento urbanístico".

O recordar lo que se dice, de igual forma, en los Dictámenes núms. 479/2011 y 298/2012 de ese Órgano consultivo canario:

"La mera clasificación del suelo como urbanizable no supone la automática patrimonialización de los aprovechamientos urbanísticos, que la ordenación urbanística ha añadido artificialmente al contenido natural de la propiedad del mismo, sino que para ello es necesario que se haya ultimado la actividad de ejecución, previo cumplimiento de los deberes y cargas que derivan de esa ordenación".

b) Por otra parte, la empresa interesada manifiesta que la revisión del PGMO de Cartagena delimitó y ordenó pormenorizadamente la unidad de actuación UEN-12 de suelo urbano residencial -que está constituida por un único terreno que es de su propiedad- y que, sin embargo, su anulación judicial ha provocado que, como consecuencia de la restauración de la ordenación general de 1987, el uso actual del terreno sea el de equipamiento o de dotación privado. Debido a esa circunstancia, cuantifica los daños que se le han ocasionado en 6.571.338,06 €.

Se ha acreditado en el procedimiento que se aprobaron en este caso el Programa de Actuación, el Proyecto de Innecesariedad de Reparcelación y el Estudio de Detalle correspondientes, pero también que el Proyecto de Urbanización sólo se aprobó inicialmente el 17 junio de 2016. Como se indica en los dos informes que se han aportado a las presentes actuaciones, la empresa reclamante presentó el Proyecto de Urbanización el 13 de marzo de 2015 pero que presentaba tantos defectos que los Servicios municipales requirieron a -- para que subsanara sus múltiples deficiencias, lo que sólo se llevó a efecto en el mes de abril de 2016.

En consecuencia, la anulación de la revisión del PGMO declarada en el Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 20 de mayo de 2015, confirmada posteriormente por la del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2016, fue la causa que impidió justificadamente que se llegara a producir la aprobación definitiva del Proyecto de Urbanización y que se pudieran conceder las oportunas licencias urbanísticas.

Esa es la circunstancia, y no otros motivos que pudieran resultar imputables al funcionamiento de la Administración municipal, que impide que se haya producido la patrimonialización del derecho al aprovechamiento urbanístico al que se refiere a la interesada.

No resulta necesario insistir en el hecho de que sólo la aprobación municipal definitiva del Proyecto de Urbanización habilita a los promotores para que puedan ejecutar las obras urbanizadoras que en él se contemplan. En el presente supuesto, nunca llegó a producirse tal aprobación definitiva y mucho menos se concedieron las licencias urbanísticas que resultaban necesarias, por lo que no existe ningún aprovechamiento urbanístico que se haya consolidado y cuya pérdida pudiera hacer surgir la responsabilidad patrimonial administrativa.

Como en el caso examinado con anterioridad, se debe concluir que no se ha provocado a la reclamante un daño real y efectivo que pueda desencadenar la responsabilidad concurrente de las Administraciones regional y local imputadas.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial urbanística, concretamente por no haberse acreditado la existencia de unos daños reales y efectivos que deban ser objeto del oportuno resarcimiento económico.

No obstante, V.E. resolverá.