Dictamen nº 82/2020

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de marzo de 2020, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Fomento e Infraestructuras (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 16 de enero de 2020 (COMINTER 11519/2020), sobre responsabilidad patrimonial instada por Dª X, en representación de D. Y, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 08/20), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

  PRIMERO.- Dª. X, abogada, actuando en nombre y representación de D. Y, presentó el día 4 de julio de 2018 un escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la Región de Murcia por los daños ocasionados al vehículo de su propiedad, a consecuencia del accidente de circulación ocurrido el 22 de febrero de 2018.

  De acuerdo con la reclamación, sobre las 8:05 horas de la mañana del día 22 de febrero de 2018, el hijo del interesado que en ese momento conducía el vehículo, circulaba por la carretera RM-F 41 de La Unión (RM-F 39) a Roche (RM-F 39), cuando al llegar a la altura del km. 3,850, en sentido Roche, se vio obligado a frenar al encontrarse con una gran cantidad de barro en la calzada, obstáculo que no pudo advertir estando además la calzada mojada, haciéndole perder el control del vehículo y saliéndose por el margen derecho de la vía causando los daños por los que reclama.

  Al lugar de los hechos acudió la Guardia Civil que levantó el atestado con el que se instruyeron las diligencias número 144/18-AF en las que se hace constar la existencia de barro o gravilla suelta.

  Señala la reclamación el mal estado de la vía al ser una pedanía con grandes extensiones de cultivo explotadas por empresas nacionales e internacionales dedicadas a la exportación de productos hortícolas, por lo que por ella circulan gran cantidad de tractores con sus aperos, creando un grave problema por el mal estado de las carreteras "[...] al dejarlas llenas de barro, inservibles para su uso, quedándose la mayor parte de los días una película de fango en tramos de más de 1 Kilómetro, en zonas de tramos curvos y en zonas señalizadas mediante Stop, lo que provocan salidas frecuentes de la vía de los vehículos que circulan por estas". Indica que el daño causado era consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos por la mala conservación de la vía, imputable a la consejería a la que se dirigía y a la que reclamaba el abono de una indemnización de 1.976, 32 ?. Solicitaba que se oficiara la guardia civil de Cartagena para que remitiera el atestado del accidente y a la dirección general de tráfico para que acusara recibo de la denuncia planteada por don Z, vecino de la localidad de Roche.

  Al escrito inicial se acompañaba copia del poder de representación con el que obraba la letrada, documentación técnica del vehículo, del atestado del accidente levantado por la Guardia Civil de Cartagena, la factura número 1402049, de 18 de abril de 2018, de "--" por importe de 1.976,32 ?, y copia de un correo electrónico dirigido el 15 de febrero de 2018 por un vecino de la localidad de Roche al Servicio de Protección de la Naturaleza de la Guardia Civil, denunciando el mal estado de la carretera por el paso continuo de los tractores y camiones, así como su contestación mediante correo electrónico del día 27 de febrero de 2018 indicando que había sido reenviado a la Oficina de Atención al Ciudadano del Ministerio de Interior, que acusó recibo.

SEGUNDO.- Mediante escrito registrado el 19 de julio de 2018 se requirió al interesado la subsanación de los defectos observados en su reclamación. Con escritos de esa misma fecha la Jefe de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería se dirige a la Comandancia de la Guardia Civil de Murcia solicitando la remisión de una copia autenticada de las diligencias instruidas como consecuencia del accidente, y a la Dirección General de Tráfico, a través de la Jefatura Provincial de Murcia, para que enviara copia de los correos electrónicos solicitados por el interesado. El 20 de julio de 2018 se solicitó el informe de la Dirección General de Carreteras, Servicio de Conservación, sobre el accidente en el que se ocasionaron los daños.

  TERCERO.- El día 30 de julio de 2018 tuvo entrada en la Consejería el escrito de contestación al requerimiento de subsanación, adjuntando la documentación solicitada, y declarando que por esos mismos hechos no se seguía ninguna reclamación judicial, ni se había percibido indemnización alguna por los daños sufridos a cargo de la Compañía aseguradora -- ni por ninguna otra.

  CUARTO.- El Capitán Jefe Accidental del Subsector de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil contestó mediante escrito de 7 de agosto de 2018 a la solicitud dirigida desde la Consejería. Remitió copia del atestado número 1441/18AF levantado por el accidente objeto de la reclamación y comunicando que en el período comprendido entre el 1 de enero de 2016 y el 1 de agosto de 2018 constaba en sus archivos la intervención de la Guardia Civil de Tráfico en 4 siniestros viales en la carretera RM-F 41 de los que en uno solamente existía barro en la calzada, siendo éste en el que estuvo implicado el vehículo por cuyos daños se reclamaba.

  QUINTO.- El Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras emitió su informe el día 17 de septiembre de 2018 en el que se negaba la relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras. Se hacía mención a las actuaciones realizadas a consecuencia de los vertidos de barro ocasionados por la empresa "--", que habían dado lugar a la apertura de un expediente sancionador por la denuncia presentada el 21 de febrero de 2018, del que se acompañaba copia.

  SEXTO.- El 16 de noviembre de 2018 la Instructora del procedimiento remitió copia de la reclamación presentada al Parque de Maquinaria. Solicitaba la emisión de su informe técnico sobre determinados extremos como el valor venal del vehículo de la fecha del accidente o la valoración de los daños que había sufrido el ajuste de su importe a la realidad.

  SÉPTIMO.- El día 14 de diciembre de 2018 se emplazó a la empresa "--" como interesada para que, si lo estimaba oportuno, pudiera comparecer y personarse en el procedimiento, lo cual se produjo mediante escrito de 24 de diciembre de 2018, solicitando copia íntegra del expediente tramitado y la notificación de todos los actos y resoluciones que se pudieran adoptar en el mismo. Obra en el expediente una diligencia extendida el 8 de enero de 2019 para hacer constar la comparecencia de un representante de la empresa que solicitó y obtuvo copia de determinados documentos.

  OCTAVO.- Con escrito de 18 de enero de 2019 el Parque de Maquinaria informó sobre los aspectos técnicos que se le habían reclamado, haciendo constar el ajuste de los daños y su importe a la realidad, si bien el importe de la reparación superaba el valor venal del vehículo que fijaba en 1.860 ?, y destacando la referencia que se hacía en el atestado de la Guardia Civil a que en el accidente se había observado "Velocidad inadecuada a las condiciones de la vía por parte del conductor del turismo".

  NOVENO.- Concluida la fase de instrucción, por acuerdo de 14 de febrero de 2019 se comunicó al representante de la interesada la apertura del trámite de audiencia. Consta que la notificación electrónica fue rechazada el 25 de febrero de 2019.

  DÉCIMO. El 20 de febrero de 2019 tuvo entrada en el Registro General de la CARM un escrito de personación de la compañía "--", aseguradora de "--", solicitando copia de todo lo actuado.

  UNDÉCIMO.- La representante del interesado formuló un escrito de alegaciones que tuvo entrada en la Consejería instructora el día 11 de marzo de 2019. Venía a reiterar los argumentos empleados en el escrito inicial contestando algunas de las cuestiones suscitadas por el informe del Parque de Maquinaria y por el informe del Servicio de Conservación, del que destacaba el reconocimiento de existencia de lodo y de la inexistencia de señalización que advirtiera del peligro, lo que le lleva insistir en que se ha infringido el deber de conservación del buen estado de la vía por la Consejería.

  DECIMOSEGUNDO.- El 12 de abril de 2019 se dirigió escrito a la Compañía "--" comunicando la apertura de un nuevo trámite de audiencia, y el día 9 de julio de 2019 se actuó de la misma manera dirigiendo escrito a la Compañía aseguradora de la anterior. Notificada electrónicamente el día siguiente, presentó un escrito de alegaciones el día 15 de julio de 2019 en el que consideraba que debía de ser desestimada la reclamación a la vista de que en el atestado de la guardia civil figuraba como causa la velocidad inadecuada.

  DECIMOTERCERO.- La instructora del procedimiento elevó propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación presentada el día 27 de febrero de 2019.

  A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

  PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

  El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en los artículos 81.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) y 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

  SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción de resarcimiento y procedimiento seguido.

  I. La reclamación ha sido formulada por persona que goza de legitimación activa ya que consta en el expediente ser propietario del vehículo que sufrió el siniestro por el que solicita la indemnización.

  La Consejería consultante está legitimada para resolver la reclamación, por dirigirse contra ella e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de conservación de carreteras de su titularidad (carretera RM-F41), como se ha acreditado en el procedimiento.

  II. La reclamación se ha formulado dentro del plazo de un año establecido en el artículo 67.1 LPACAP como se deduce de la lectura del expediente administrativo.

  III. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en sus aspectos más generales, se han cumplido los trámites que integran esta clase de procedimientos.

  TERCERA.- Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños sufridos en accidentes de tráfico: Caracterización general.

  I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en el artículo 32 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).

  Precisamente, de acuerdo con lo que se establece en ese último precepto, los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.

  Por lo tanto, de conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:

  1º. Que se produzca en los bienes y derechos de los particulares una lesión antijurídica, es decir, un perjuicio que no tengan el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. La antijuridicidad se entiende de manera objetiva, en el sentido de que no exista causa de justificación legalmente prevista que imponga el referido deber de tolerancia.

  2º. Que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

  3º. Que sea imputable a una Administración pública por el ejercicio de su actividad, ya se produzca como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y provenga tanto de un hecho como de un acto jurídico.

  4º. Que exista una relación de causalidad entre el hecho o acto y el daño que se alega, de modo que no concurra causa de fuerza mayor, y se reclame en el plazo de un año.

  Ahora bien, al igual que ha sucedido con ocasión de la emisión de Dictámenes emitidos con anterioridad en supuestos similares al que aquí se trata, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, entre otras).

  Finalmente, no resulta necesario hacer especial hincapié en la idea de que, pese a que el tenor literal del citado artículo 32 LRJSP se refiere exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos, la doctrina y la jurisprudencia vienen admitiendo que a tal supuesto debe añadirse el de las lesiones causadas por el no funcionamiento de los servicios públicos, esto es, por omisión administrativa, cuando el dañado tuviera el derecho a que la Administración hubiese actuado de manera positiva para, en la medida de lo posible, prevenir y evitar el daño.

  II. Por lo que se refiere específicamente al instituto de la responsabilidad patrimonial en relación con accidentes en carreteras, puede decirse que aquélla puede derivar, entre otros supuestos, de la omisión, por parte de la Administración competente, de una determinada actuación que deba considerarse comprendida dentro la obligación que corresponde a la Administración Pública de mantener libres y expeditas las vías públicas, y la de procurar su mantenimiento y conservación. En ese sentido, el artículo 21.1 de la Ley 37/2015, de 29 de septiembre, de Carreteras, establece que la explotación de la carretera comprende las operaciones de conservación y mantenimiento y las actuaciones encaminadas a la defensa de la vía y a su mejor uso, entre ellas las referentes a la seguridad vial.

  Ese precepto resulta coincidente con el artículo 26.1 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia. A mayor abundamiento, el apartado 2 de ese último precepto añade que las operaciones de conservación y mantenimiento abarcan asimismo las actuaciones encaminadas a facilitar su utilización en correctas condiciones de seguridad, fluidez y comodidad. Ello incluye, entre otros deberes, el de procurar la eliminación de las fuentes de riesgo o, en su caso, la instalación en la carretera de las adecuadas señales viales circunstanciales de advertencia del peligro que pudiera existir, como exige el artículo 57 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

  En consecuencia, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo ha de dirigirse a dilucidar primariamente si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad y competencia de la Administración, es decir, si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento o estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997.

  CUARTA.- Sobre el fondo del asunto.

  El análisis del expediente administrativo permite tener por acreditado en el presente supuesto que el hijo del reclamante circulaba con su vehículo el 22 de febrero de 2018, sobre las 08:05 horas, por la carretera RM-F41 cuando al llegar a la altura del KM 3,850, sentido Roche, tramo curvo hacia la derecha, se encontró con gran cantidad de barro en la calzada que además estaba mojada, lo que le hizo perder el control de su vehículo, saliéndose por el margen derecho de la vía, ocasionándole daños al vehículo propiedad del reclamante y en el hormigón de una zanja del margen. El interesado identifica como causa el mal estado de conservación de la carretera por lo que solicita una indemnización de 1.976,32 ?.

  La realidad de ese hecho es incuestionable y se deduce de diversos documentos obrantes en el expediente: la propia reclamación y, especialmente, del atestado levantado por la Unidad de la Guardia Civil. Existe, sin embargo discrepancia en cuanto a la causa del accidente, entre lo afirmado por el reclamante y dicho atestado. Se deben tener en cuenta, además, los datos aportados por los informes del Servicio de Conservación y del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, traídos al procedimiento por el órgano instructor.

  En la versión del reclamante fueron la existencia de barro, la calzada mojada y la falta de señalización las causas directas del accidente, apuntando así a que el mal estado de la vía demostraba la omisión del deber de conservación que pesaba sobre la Administración regional. Sin embargo, aunque la realidad de que esas eran las condiciones de la vía ha sido admitida por la Dirección General de Carreteras y consta en el atestado de la Guardia Civil, hay, sin embargo, otras circunstancias que rompen el nexo causal que pretende el reclamante.

  En primer lugar, consta en el expediente (informe del Servicio de Conservación de la Dirección General de Carreteras) que el vertido del lodo fue causado por una empresa a la que, por otro similar ocurrido un día antes del accidente, se instruyó un expediente sancionador por tal causa, expediente que concluyó con el archivo, sin imposición de sanción alguna al haber cumplimentado lo exigido por la Administración, fundamentalmente, la retirada del lodo. Pero es más, no se aprecia infracción de la debida diligencia en las labores de conservación del buen estado de la calzada puesto que, según también consta en el expediente, la brigada de conservación estuvo limpiando ese mismo día la carretera, en cuanto tuvo conocimiento del accidente. No se puede demandar un nivel de cumplimiento tal que ante cualquier incidencia, de manera inmediata a que un determinado obstáculo pueda alterar las condiciones de seguridad vial se exija la actuación de los servicios de la Administración y que, en caso de no hacerlo con esa prontitud, convertirla en responsable de cuanto pueda suceder. Como hemos señalado, no es posible entenderlo así siempre que el actuar administrativo se adecue al estándar prestacional exigible a aquélla en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera de 7 de octubre de 1997. La diligencia con la que actuaron los servicios de la Dirección General de Carreteras demuestra que, en este caso, ese nivel fue alcanzado sin duda.

  Además de lo dicho, hay otra causa que impide atribuir a la Administración responsabilidad por lo sucedido. Nos referimos a que, según consta en el atestado de la Guardia Civil, el conductor del vehículo no adecuó su conducta a las condiciones de la vía, mojada y con barro, por hacerlo con una velocidad inadecuada. Incluso puede entenderse admitido por el propio reclamante que así era cuando se expresa así en su escrito inicial: "[...] cuando al llegar a la altura  del KM 3,850, sentido Roche, tramo curvo hacia la derecha, se vio obligado a frenar, al encontrarse con gran cantidad de barro en la calzada, obstáculo difícil de advertir en la carretera, que además estaba mojada, lo que le hizo perder el control de su vehículo al accionar el sistema de frenado [...]".

  Como consecuencia no se considera que pueda declararse la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños habidos en el vehículo siniestrado, entendiendo que obedecieron a una causa extraña a ella como fue el exceso de velocidad con la que circulaba el vehículo no adecuando la conducción a las circunstancias de la vía.

  En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

  ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, concretamente la relación de causalidad que debe existir para ello entre el funcionamiento del servicio público viario y el daño alegado por el interesado.

  No obstante, V.E. resolverá.